BAB I PENDAHULUAN
1.8 Sistematika Penelitian
2.1.2 Konsep Organisasi dan Manajemen Publik
Manajemen merupakan proses yang universal, tetapi jenis organisasi dan lingkup yang berbeda menuntut stategi manajemen yang berbeda. Dimana hal ini makin menampak diantara oganisasi publik dan swasta. Studi manajemen publik umumnya mengarah kepada masalah-masalah kebijakan yang nyata dan diaplikasikan untuk meningkatkan pelayanan publik.
Membedakan manajemen publik dengan manajemen swasta masih menjadi polemik dalam literatur organisasi dan manajemen. Walaupun manajemen publik mempunyai warna pengabdian masyarakat yang menonjol, namun manajemen juga memiliki warna pelayanan.14
Menurut Bozemen dalam bukunya ”All Organization Are Public : Bridging Public and Private Organizational Theories” berpendapat bahwa, hanya beberapa organisasi yang bersifat kepemimpinan, tetapi seluruh organisasi bersifat publik (kerakyatan).
Demikian publik dipandang sebagai kunci dalam memahami perilaku organisasi dan manajemen di semua organisasi, tidak hanya organisasi kepemerintahan. Kepublikan yang dimaksud oleh Bozeman adalah keabsahan di manajemen tersebut terlegitimasi mempunyai kekuasaan politik. Manajemen
13
Syafiie, Inu Kencana. Op.Cit, hal 53 14
swasta dalam derajat tertentu dipengaruhi oleh otoritas politik, dan persoalan-persoalan yang dihadapi organisasi pemerintah.
Organisasi yang terbesar dimanapun sudah tentu adalah organisasi publik yang mewadahi seluruh lapisan masyarakat dengan ruang lingkup negara. Oleh karena itu organisasi publik mempunyai kewenangan yang absah di bidang politik, administrasi, pemerintahan dan hukum secara terlembaga sehingga mempunyai kewajiban melindungi warganya, dan melayani kebutuhannya.
Sebaliknya berhak pula memungut pajak untuk pendanaan, serta menjatuhkan hukuman sebagai sanksi penegakan peraturan. Jadi organisasi publik itu sering kali kita lihat pada bentuk organisasi instansi pemerintah yang juga dikenal sebagai birokrasi pemerintah.
Birokrasi pemerintahan memiliki peranan melakukan pengelolaan pelayanan, menterjemahkan berbagai keputusan politik ke dalam berbagai kebijakan publik dan melakukan pengelolaan atas pelaksanaan berbagai kebijakan tersebut secara operasional. Dalam perkembangannya, birokrasi pemerintah perlu adanya penekanan kedalam kemampuan birokrasi untuk tampil prima dalam memberikan pelayanan. Hal ini, pemerintah memiliki hak untuk dapat melakukan pungutan kepada warganya pun harus dapat memberikan pelayanan prima sebagai upaya balas jasa atas pungutan (pajak dan retribusi) yang diberlakukan kepada warganya. Ini lah tugas pokok yang harus diemban pemerintah selaku pelayan bagi warganya.
2.1.3. Pengertian Manajemen dan Manajemen Sektor Publik
Manajemen dibutuhkan untuk semua tipe kegiatan yang diorganisasi dan dalam semua tipe organisasi. Dalam praktek, manajemen dibutuhkan dimana saja orang-orang bekerja bersama (organisasi) untuk mencapai suatu tujuan bersama.15 Sehingga manajemen juga dibutuhkan dalam organisasi sektor publik. Berdasarkan hal tersebut terlihat bahwa terdapat keterkaitan antara administrasi, organisasi, dan manajemen. Administrasi adalah kegiatan yang berhubungan dengan pembuatan kebijakan, sedangkan manajemen adalah pelaksana kebijakan yang dibuat pada tingkatan administrasi. Organisasi merupakan wadah untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan manajemen.
Seperti banyak bidang studi lainnya yang menyangkut manusia, manajemen sulit didefinisikan. Follet mendefinisikan manajemen sebagai seni dalam menyelesaikan pekerjaan melalui orang lain. Definisi ini mengandung arti bahwa para manajer mencapai tujuan-tujuan organisasi melalui pengaturan orang lain untuk melaksanakan berbagai tugas yang mungkin diperlukan, atau berarti dengan tidak melakukan tugas-tugas itu sendiri.16
Definisi lainnya dikemukakan oleh Stoner, yaitu:
“Manajemen adalah proses perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, dan pengawasan usaha-usaha para anggota organisasi dan penggunaan sumber daya-sumber daya organisasi lainnya agar mencapai tujuan organisasi yang telah ditetapkan”.17
Dari definisi Stoner, terlihat bahwa manajemen diartikan sebagai sebuah proses bukan seni. Berbeda dengan yang dikemukakan oleh Gullick. Ia
15 Handoko, Hani .T. 1998. Manajemen. BPFE, Yogyakarta. Hal 3
16
Ibid. Hal. 8 17
mengatakan bahwa manajemen sebagai suatu bidang ilmu pengetahuan yang berusaha secara sistematis untuk memahami mengapa dan bagaimana manusia bekerja bersama untuk mencapai tujuan dan membuat sistem kerjasama ini lebih bermanfaat bagi kemanusiaan.18
Dari berbagai definisi diatas, dapat disimpulkan bahwa manajemen dapat diartikan sebagai sebuah seni, proses, dan ilmu. Manajemen dibutuhkan oleh semua organisasi, karena tanpa manajemen, semua usaha akan sia-sia dan pencapaian tujuan akan lebih sulit. Ada tiga alasan utama diperlukannya manajemen, yaitu:19
a. Untuk mencapai tujuan. Manajemen dibutuhkan untuk mencapai tujuan organisasi dan tujuan pribadi.
b. Untuk menjaga keseimbangan diantara tujuan-tujuan yang saling bertentangan.
c. Untuk mencapai efisiensi dan efektivitas. Efisiensi adalah kemampuan untuk menyelesaikan suatu pekerjaan dengan benar. Efektivitas merupakan kemampuan untuk memilih tujuan yang tepat untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
Organisasi swasta dan organisasi publik memiliki lingkungan yang berbeda, sehingga manajemen publik perlu menggunakan pendekatan yang berbeda dengan studi manajemen bisnis atau swasta. Studi manajemen publik umumnya mengarah pada masalah-masalah kebijakan yang nyata dan diaplikasikan untuk meningkatkan pelayanan public.20 Adapun yang menjadi perbedaan mendasar antara manajemen sektor publik dan swasta adalah sebagai berikut: 18 Ibid. Hal.11 19 Ibid. Hal. 6 20
Tabel 2.1
Perbedaan Manajemen Sektor Publik dan Sektor Swasta No. Aspek perbedaan Sektor Publik Sektor Swasta
1. Tujuan Organisasi Non Profit Motive Profit Motive
2. Sumber Pendapatan Pajak, retribusi, utang,
obligasi, laba
BUMN/BUMD, penjualan aset negara, dan sebagainya.
Pembiayaan internal: modal sendiri, laba ditahan, penjualan aktiva. Pembiayaan eksternal: utang bank, obligasi, penerbitan saham.
3. Struktur Organisasi Birokratis, kaku, hierarkis. Fleksibel: datar, piramid,
lintas fungsional. Dan sebagainya.
4. Kecenderungan Sifat Organisasi politis Organisasi bisnis
5. Kriteria Keberhasilan Ekonomi, efisiensi,
efektivitas
Laba
6. Dasar Operasional Di luar mekanisme pasar. Berdasar mekanisme pasar.
Sumber: Mardiasmo, 2002
Berdasarkan karakteristik diatas, peneliti menyimpulkan bahwa manajemen sektor publik adalah proses bagaimana sebuah organisasi yang bersifat publik mengelola sumber daya yang dimilikinya dalam mencapai tujuan yaitu memberikan pelayanan dan pemenuhan barang publik untuk memenuhi keinginan dan kebutuhan masyarakat.
Di dalam abad ke 21 ini berbagai tantangan dihadapi oleh manajemen sektor publik. Menurut Cooper dalam bukunya yang berjudul Public Administration for Twenty First Century, tantangan tersebut terdiri dari keanekaragaman, akuntabilitas, privatisasi, masyarakat sipil, demokrasi,
desentralisasi, dan teknologi.21 Dari tantangan, tuntutan, dan harapan tersebut sesungguhnya diperlukan adanya perubahan terlebih di era otonomi daerah pada saat ini. Pelaksanaan otonomi daerah menimbulkan konsekuensi bertambahnya kewenangan pemerintah daerah khusunya dalam pengelolaan keuangan daerah. Sehingga manajemen sektor publik ditingkat lokal harus menyiapkan instrumen yang tepat untuk melakukan manajemen aset daerah secara profesional, transparan, akuntabel melalui implementasi strategi.22
Sebuah strategi bagi organisasi publik adalah suatu hal yang penting. Strategi akan merubah perilaku pemerintah baik pusat dan daerah untuk lebih efisien dan profesional. Hal tersebut karena pemerintah akan menghadapi gelombang perubahan baik eksternal dan internal.
2.1.4. Pengertian Strategi
Kesuksesan sebuah organisasi tergantung dari strategi yang diterapkan. Perencanaan strategis merupakan bagian dari kegiatan manajemen organisasi yang diharapkan dapat menjawab tantangan dan menciptakan keunggulan bagi organisasi tersebut. Begitu juga dengan sektor publik dimana pemerintah daerah perlu menciptakan manajemen keuangan daerah yang baik melalui berbagai strategi agar diperoleh pendapatan secara optimal.23 Strategi merupakan terminologi yang digunakan luas oleh organisasi laba, yang kemudian dalam perkembangannya digunakan pula oleh organisasi nirlaba atau organisasi publik
21
Utomo, warsito. 2007. Administrasi Publik Baru Indonesia. Pustaka Pelajar : Yogyakarta. Hal 3
22
Mardiasmo. 2002. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Andi : Yogyakarta. Hal 45
23
lainnya, baik di sektor birokrasi pemerintahan maupun Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM).24
Untuk pengertian strategi, banyak pakar yang mendeskripsikan strategi diantaranya yaitu seperti dibawah ini:
Menurut Glueck dan Jauch, yang dimaksud dengan strategi adalah:
“Sebuah rencana yang disatukan, luas, dan terintegrasi, yang menghubungkan keunggulan strategi organisasi dengan tantangan lingkungan dan yang dirancang untuk memastikan bahwa tujuan utama dapat dicapai melalui pelaksanaan yang tepat oleh organisasi”.25
Istilah strategi berasal dari kata Yunani strategos, atau strategus dengan kata jamak strategi. Strategos berarti jendral tetapi dalam Yunani Kuno sering berarti perwira negara dengan fungsi yang luas.26 Dari pengertian strategi menurut Glueck dan Jauch di atas, dapat disimpulkan bahwa strategi yaitu:
a. Adanya suatu rencana tindakan yang dirancang untuk mencapai tujuan bukan hanya tujuan jangka pendek, akan tetapi juga tujuan jangka menengah, dan jangka panjang.
b. Untuk menyusun strategi diperlukan analisis terhadap lingkungan eksternal dan internal, yaitu peluang, ancaman, kekuatan, dan kelemahan organisasi. Hal ini penting untuk mengantisipasi perubahan yang terjadi.
c. Perlunya suatu keputusan pilihan dan pelaksanaan yang tepat dan terarah guna mencapai tujuan organisasi.
Menurut Allison dan Kaye perencanaan strategis adalah:
“Sebuah alat manajemen dan sama dengan setiap alat manajemen, alat itu hanya digunakan untuk satu maksud saja yaitu menolong organisasi melakukan tugasnya dengan lebih baik. Pendek kata perencanaan strategis adalah proses sistemik yang disepakati organisasi dan membangun keterlibatan diantara stakeholder utama tentang prioritas yang hakiki bagi
24
Tangkilisan, Op.Cit, hal 252 25
Jauch R. Lawrence dan Glueck F. William. 1988, Manajemen Strategis dan Kebijakan
Perusahaan. Penerbit Erlangga : Jakarta. Hal 12 26
J.Salusu. 2005. Pengambilan Keputusan Strategik untuk Organisasi Publik dan Organisasi
misinya dan tanggap terhadap lingkungan.27 Strategi adalah prioritas atau arah keseluruhan yang luas yang diambil oleh organisasi, dan strategi adalah pilihan-pilihan tentang bagaimana cara terbaik untuk mencapai misi organisasi.”28
Johnson dan Scholes misalnya mendefinisikan strategi sebagai:
“arah dan cakupan jangka panjang organisasi untuk mendapatkan keunggulan melalui konfigurasi sumber daya alam dan lingkungan yang berubah untuk mencapai kebutuhan pasar dan memenuhi harapan pihak yang berkepentingan (stakeholder).”29
Definisi strategi dalam hal bisnis pun disampaikan oleh Dirgantoro, bahwa strategi yaitu:
“hal menetapkan arah kepada manajemen dalam arti orang tentang sumber daya di dalam bisnis dan tentang bagaimana mengidentifikasikan kondisi yang memberikan keuntungan terbaik untuk dapat membantu memenangkan persaingan di dalam pasar.”30
Strategi tidak saja digunakan di dalam manajemen perusahaan yang dalam hal ini adalah manajemen swasta. Definisi strategi lainnya secara umum diungkapkan oleh Mangkuprawira, mengemukakan strategi di definisikan sebagai cara mengerjakan sesuatu untuk mencapai tujuan tertentu.31
Hal ini mengindikasikan adanya penggunaan strategi di dalam sebuah organisasi, tidak saja organisasi swasta yang dalam penggunaan strateginya untuk dapat memperoleh profit. Definisi Mangkuprawira memberikan gambaran kepada kita, bahwa strategi merupakan upaya mengerjakan sesuatu oleh organisasi dalam rangka mencapai tujuannya.
27
Allison dan Kaye. 2005. Perencanaan Strategis Bagi Organisasi Nirlaba. Yayasan Obor
:Jakarta. Hal 1 28
Ibid. Hal. 3
29 Huseini. 2007. http://strategika.wordpress.com/2007/06/24//. Pengertian Strategi. [ 3 juni 2009]
30
Dirgantoro. 2001. Manajemen Stratejik. PT. Gramedia Widiasarana: Jakarta Hal 4
31
Artinya organisasi publik dalam hal ini pemerintah pun menggunakan strategi dalam upaya penyempurnaan administrasi publik. Apa yang diungkapkan oleh Eko Prasojo dalam artikelnya yang berjudul Revitalisasi Administrasi Negara, bahwa pada umumnya negara berkembang yang berubah menjadi negara maju memprioritaskan pelaksanaan reformasi administrasi. Lebih lanjut beliau menguraikan bahwa setidaknya terdapat dua model strategi yang digunakan dalam melakukan reformasi administrasi.32
Penggunaan strategi di dalam organisasi publik pun sangat dibutuhkan, tetapi di dalam organisasi publik strategi dilakukan dalam upaya pencapaian tujuan yang telah ditentukan sebelumnya. Artinya dalam perkembangan saat ini, strategi tidak saja diadopsi oleh organisasi swasta saja tetapi dalam organisasi publik pun strategi tetap digunakan.
Hal ini dapat dilihat, bahwa strategi dugunakan untuk mencapai tujuan suatu organisasi. Sebagaimana dikemukakan oleh Basri bahwa strategi adalah prioritas atau keseluruhan yang diambil oleh organisasi. Strategi merupakan pilihan-pilihan tentang bagaimana cara terbaik untuk mencapai misi organisasi.33
Menurut Marrus dalam Umar strategi di definisikan sebagai suatu proses penentuan rencana pemimpin puncak yang berfokus pada tujuan jangka panjang organisasi, disertai penyusunan suatu cara atau upaya bagaimana agar tujuan tersebut dapat dicapai.34
32
Wicksono, Kristian. W. 2006. Jurnal Ilmu Administrasi ”Good Governance” judul: Reformasi
Administrasi Publik. ANE-FISIP UNTIRTA. 33
Basri, Faisal. 2004. Perencanaan Strategis Bagi Organisasi Nirlaba. Yayasan Obor Nusantara:
Jakarta. Hal 3 34
Umar, Husein. 2001. Strategic Management In Action. PT Gramedia Pustaka Utama: Jakarta.
Pengertian kedua tokoh di atas tersebut memberikan penjelasan strategi merupakan sebuah rencana permanen untuk sebuah kegiatan di dalamnya termasuk formulasi tujuan dan kumpulan rencana kegiatan. Definisi strategi menurut Hamel dan Prahalad dalam Umar memberikan pengertian:
“Strategi merupakan tindakan yang bersifat incremental (senantiasa meningkat) dan terus-menerus, serta dilakukan berdasarkan sudut pandang tentang apa yang diharapkan oleh para pelanggan di masa depan. Dengan demikian, strategi hampir selalu dimulai dari apa yang dapat terjadi dan bukan dimulai dari apa yang terjadi.”35
Dari berbagai definisi strategi diatas, peneliti menyimpulkan bahwa strategi adalah serangkaian cara-cara yang direncanakan untuk mencapai suatu tujuan organisasi yakni peningkatan kualitas dan kuantitas barang dan jasa atau pelayanan yang dihasilkan.
2.1.5. Pengertian Manajemen Strategi
Manajemen strategis dapat didefinisikan sebagai serangkaian keputusan dan tindakan manajerial yang menentukan kinerja perusahaan dalam jangka panjang. Manajemen strategis meliputi pengamatan lingkungan, perumusan strategi (perencanaan strategis atau perencanaan jangka panjang), implementasi strategi, dan evaluasi serta pengendalian. Manajemen strategis menekankan pada pengamatan dan evaluasi peluang dan ancaman lingkungan dengan melihat kekuatan dan kelemahan perusahaan.36
Selain itu definisi manajemen strategi yang sama pun diungkapkan menurut Dees dan Miller, yaitu:
35
Ibid hal 31 36
“Strategic management is a process that combines tree major interrelated activities : strategic analisis, strategiy formulation
and strategy implentation (Manajemen strategi adalah suatu proses kombinasi antara tiga aktivitas, yaitu analisis strategi, perumusan strategi dan implementasi strategi)”37
Menurut Bryson dalam Tangkilisan, lingkungan institusi atau organisasi publik pada dekade terakhir ini dihadapkan pada berbagai perubahan, gejolak dan kemajuan yang sering kali sulit diprediksi, baik karena pergolakan maupun ketidakpastian yang dialami. Kondisi ini membutuhkan antisipasi dini, yang sebelumnya belum pernah terjadi, sehingga institusi atau organisasi publik harus melakukan tiga hal sebagai berikut:
1. Institusi atau organisasi publik harus berpikir strategis, yang tidak pernah dilakukan sebelumnya.
2. Institusi atau organisasi harus menerjemahkan inputnya untuk strategi yang efektif guna menanggulangi lingkungannya yang telah berubah. 3. Institusi atau organisasi harus mengembangkan alasan yang diperlukan
untuk meletakkan landasan bagi pemakaian dan pelaksanaan strateginya.38
Berdasarkan beberapa definisi manajemen strategi di atas, maka dapat disimpulkan bahwa manajemen strategi merupakan suatu proses tindakan yang dilakukan oleh manajerial dalam merumuskan strategi, mengimplementasikan strategi dan melakukan evaluasi strategi dengan memperhatikan faktor lingkungan baik internal maupun eksternal dalam jangka panjang.
37
Jauch R. Lawrence dan Glueck F. Op. Cit. Hal 21 38