II. TINJAUAN PUSTAKA
2.3. Konsep Pengendalian Lingkungan
Seperti telah diterangkan sebelumnya, pada kasus pencemaran deposisi asam terjadinya degradasi lingkungan lebih disebabkan oleh eksternalitas baik pada skala lokal, regional maupun global. Untuk mencegah adanya eksternalitas negatif, pemerintah dapat melakukan intervensi dalam bentuk kebijakan yang dapat digunakan untuk memaksa, melarang atau mengatur perilaku pihak pembuat eksternalitas. Kebijakan yang ditetapkan pemerintah secara umum berfungsi untuk memperjelas hak kepemilikan dan internalisasi: dalam arti hal yang menyebabkan eksternalitas dijadikan sebagai bagian dari pengambilan keputusan (Fauzi, 2004).
Intervensi pemerintah sangat diperlukan untuk mengatasi eksternalitas, karena pemerintah memiliki sarana hukum untuk memperbaikinya. Meskipun demikian, ada 2 hal penting yang harus diperhatikan dalam intervensi pemerintah, yaitu biaya dan ketidaksempurnaan intervensi. Biaya intervensi pemerintahcukup mahal, karena itu tidak setiap eksternalitas bermanfaat untuk diperbaiki dengan campur tangan pemerintah, terutama jika biayanya lebih besar dari manfaat yang akan diperoleh. Ketidaksempurnaan intervensi pemerintahantara lain disebabkan oleh tinjauan ke depan yang tidak sempurna, dimana para pembuat keputusan mungkin tidak memiliki pengetahuan yang cukup untuk menetapkan standar. Meskipun intervensi pemerintah bersifat tidak sempurna, tetapi dalam hal mengatur barang publik sebaiknya pemerintah melakukan intervensi. Dalam upaya untuk mengatasi pencemaran deposisi asam pemerintah sebaiknya melakukan intervensi untuk mengatur barang publik yang berupa udara.
Sebenarnya pencemaran merupakan fenomena yang bersifat akan tetap ada (pervasive) sebagai akibat dari proses aktifitas ekonomi. Dalam prinsip ekonomi sumberdaya alam, berlaku langkah yang terbaik dalam menangani pencemaran adalah bagaimana mengendalikan pencemaran ke tingkat yang paling efisien. Efisiensi yang dimaksud adalah yang bersifat Pareto improvement, dimana tidak ada pihak yang memperoleh keuntungan dari pencemaran tersebut.
Salah satu masalah yang timbul pada pengendalian pencemaran melalui pendekatan efisiensi adalah sulitnya bagi pembuat kebijakan untuk menentukan tingkat pencemaran yang optimal. Pemerintah sebagai penentu kebijakan tidak terlalu
berkepentingan untuk menentukan fungsi produksi dan fungsi biaya dari industri. Jika pengendalian pencemaran diserahkan kepada pihak industri semata, maka tidak dapat dijamin tercapainya efisiensi tersebut. Karena itu perlu dilakukan suatu pendekatan pengendalian pencemaran melalui instrumen-instrumen. Menurut Soemarwoto (2004) instrumen tersebut dapat berbasis pasar (economic instrument = EI) atau berupa perintah dan kendalikan (command and control = CAC) ataupun secara persuasif berupa atur diri sendiri (do it yourself = DIY). Instrumen yang berbasis pasar dapat berupa denda (charge), pajak (tax), atau ijin mencemari (permit).
Untuk memahami mekanisme yang efisien dalam menangani masalah pencemaran perhatikan Gambar 2 dan penjelasannya.
Gambar 2 Grafik tingkat pencemaran yang efisien Sumber: Fauzi (2004)
Istilah MAC (marginal abatement cost) menggambarkan biaya pengurangan pencemaran. Suatu industri yang mengeluarkan polusi atau pencemaran dapat mengurangi jumlah pencemar melalui teknologi, mengurangi jumlah produksi, mengganti bahan baku, atau mengganti sumber energi. Biaya yang dikeluarkan untuk mengurangi
jumlah pencemaran tersebut dikatakan sebagai abatement cost. Adanya biaya abatemen ini akan mengurangi keuntungan pihak industri, sehingga pada beberapa literatur kurva MAC dinyatakan sebagai MB (marginal benefit).
Pada grafik di atas penambahan abatement cost akibat pengurangan satu unit pencemaran dinyatakan dengan kurva MAC. Sedangkan biaya yang harus dikeluarkan karena kerusakan lingkungan akibat tingginya pencemaran dinyatakan dengan kurva MD (marginal damage). Kurva MD adakalanya juga dikatakan sebagai biaya yang harus dikeluarkan oleh masyarakat karena adanya kerusakan lingkungan berupa MSC (marginal social cost).
Jika diasumsikan bahwa sistem ekonomi berjalan sesuai dengan mekanisme pasar bebas, yaitu tidak ada intervensi pemerintah untuk mengendalikan pencemaran, maka pihak industri akan melepas pencemaran sebesar ζ0 dengan tidak mengeluarkan biaya sedikitpun untuk mengurangi pencemaran (MAC = 0). Sementara itu, tingkat pencemaran yang efisien sebenarnya berada pada ζ* dimana kerusakan marjinal (marginal damage = MD) sama dengan biaya pengurangan pencemaran marjinal (MAC). Jika ζ > ζ*, maka masyarakat harus menanggung biaya lebih mahal berupa kerusakan lingkungan akibat tingginya pencemaran (MD). Sebaliknya jika ζ < ζ*, masyarakat, dalam hal ini pihak industri, juga harus menanggung biaya produksi yang lebih mahal karena adanya biaya abatemen (MAC). Hanya pada tingkat pencemaran sebesar ζ = ζ* kedua biaya tersebut (MD dan MAC) saling menghilangkan.
Jika pencemaran ditetapkan sampai ke tingkat nol, maka kondisi ini hanya akan tercapai pada saat tidak ada output dari produksi (zero discharge) atau biaya pengurangan pencemaran (MAC) yang dikeluarkan oleh industri menjadi tinggi sekali. Perhatikan grafik di atas, jika pencemaran akan dibuat nol, maka titik pada kurva MAC bergerak dari kanan ke kiri. Hal ini secara teoritis mungkin terjadi, tetapi dalam kenyataannya sangat sulit dilaksanakan, karena pencemaran bersifat pervasive.
Seperti telah dijelaskan di atas, sulit bagi pemerintah untuk menentukan tingkat pencemaran yang efisien. Demikian juga dalam menentukan jumlah denda atau pajak akibat pencemaran. Jika pemerintah menarik denda atau pajak terlalu tinggi, maka akan mendistorsi industri. Sementara denda atau pajak yang terlalu rendah tidak akan
merangsang industri untuk mengurangi pencemarannya. Meskipun demikian dengan membuat kurva seperti pada Gambar 2, akan dapat ditentukan denda atau pajak berdasarkan titik perpotongan kurva MAC dan MD, yakni pada tingkat harga sebesar ϕ. Adanya denda atau pajak ini akan menggeser kurva MAC ke kiri menjadi kurva MACi, maka pencemaran yang dihasilkan industri juga akan berkurang dari ζ0 ke ζ*.
Denda atau pajak yang ditentukan dengan cara ini akan dapat mengurangi tingkat pencemaran sampai pada level yang paling efisien secara sosial. Karena penerapan denda atau pajak dengan cara ini akan mengurangi kerusakan sebesar daerah (c+d), sementara itu pemerintah memperoleh dana sebesar daerah (a+b). Denda atau pajak ini dapat dilihat sebagai transfer pembayaran dari industri kepada masyarakat melalui pemerintah.
Setelah memahami kurva tingkat pencemaran yang efisien, maka dapat ditentukan instrumen apa yang akan digunakan dalam menangani masalah pencemaran, yaitu (McTaggart, 1996; Field dan Field, 2002; Fauzi, 2004):
1. Denda: merupakan instrumen yang dapat digunakan oleh pemerintah dalam menghadapi pencemaran akibat adanya kelebihan emisi polutan dari suatu perusahaan terhadap BME yang ditetapkan. Denda dibebankan kepada perusahaan dengan harga per satuan kelebihan emisi. Sebelum memberlakukan denda, pemerintah perlu menentukan BME yang paling efisien untuk mengelola pencemaran dengan cara membuat kurva seperti di atas. Institusi yang mengemisikan polutan melebihi BME (ζ*) harus membayar denda.
2. Pajak: merupakan instrumen ekonomi yang dapat diterapkan pada harga bahan baku atau bahan bakar yang berpotensi mengemisikan pencemar. Makin banyak penggunaan bahan pengemisi pencemar, akan makin besar pajak yang dibayar.
3. Ijin mencemari: merupakan instrumen yang dapat diperjual-belikan antar perusahaan pengemisi polutan, agar jumlah pencemar yang paling efisien (ζ*) dapat tercapai. Pemerintah menentukan jumlah emisi maksimal per satuan waktu yang boleh diemisikan ke lingkungan berdasarkan kurva di atas, kemudian menjual ijin emisi yang dapat diperjual-belikan (transferable
discharge permit atau TDP). Suatu institusi dapat membeli seluruh atau sebagian dari TDP lalu menjualnya kembali kepada perusahaan lain. Berbeda dengan pengendalian pencemaran melalui denda atau pajak yang berbasis harga, pengendalian pencemaran melalui TDP bekerja dengan basis kuantitas polutan yang diemisikan.
Indonesia, khususnya di DKI Jakarta sebagai ibukota negara, yang sedang berusaha meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya, dapat terganggu dengan adanya polusi deposisi asam yang diprediksi akan menurunkan tingkat kesejahteraan. Untuk itu diperlukan intervensi pemerintah dalam bentuk kebijakan, agar pencemaran deposisi asam dapat dikendalikan.