Pengenaan pajak atas laba modal adalah salah satu topik yang paling kontroversial dalam ilmu perpajakan. Para ahli ekonomi menyatakan bahwa pengenaan pajak atas laba modal ini merupakan salah satu bentuk kesalahan penerapan konsep penghasilan dalam peraturan perpajakan. Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya, para ekonom sepakat bahwa konsep penghasilan menurut Irving Fisher, yaitu yield income, adalah konsep yang benar secara keilmuan. Laba modal bukanlah penghasilan karena bukan dihasilkan dari layanan yang dihasilkan oleh modal. Pada negara-negara yang peraturan perpajakannya mengacu pada konsep penghasilan ini, laba modal tidak dikenakan pajak, seperti di Inggris dan beberapa negara anggota the Commonwealth.
Pada negara-negara lainnya yang menganut konsep accretion income pada peraturan perpajakannya, laba modal dikenakan pajak. Berkenaan dengan perlakuan pajak terhadap laba modal ini, debat juga terjadi pada negara-negara ini yang berkisar pada (1) apakah laba yang direalisasikan harus diperlakukan sebagai penghasilan biasa, dan (2) apakah laba yang tidak direalisasikan harus juga dipajaki.
Perlakuan atas Laba Modal yang Direalisasikan
Peraturan perpajakan memberikan perbedaan perlakuan pada laba modal yang direalisasikan, yaitu laba modal dari penjualan saham di bursa efek dan pengalihan hak atas tanah dan/atau bangunan. Pajak untuk transaksi-transaksi ini bersifat final dan dikenakan atas nilai transaksi, bukan atas labanya. Perlakuan ini jelas-jelas melanggar prinsip keadilan pajak, baik keadilan horizontal maupun keadilan vertikal. Prinsip progresivitas pajak dilanggar. Transaksi tetap dikenakan pajak, baik ketika untung maupun ketika rugi.
Berdasarkan prinsip keadilan, tidak ada alasan untuk membedakan perlakuan pajak terhadap laba yang direalisasikan terhadap penghasilan dari usaha. Tidak ada bedanya penghasilan yang diperoleh dari usaha atau dari laba modal. Memang laba modal sifatnya tidak teratur dan cenderung berfluktuasi sehingga harus membayar lebih banyak dalam sistem tarif pajak yang progresif, dibandingkan jika laba modal tersebut diterima sebagai dalam bentuk pendapatan tetap. Akan tetapi, ketidakadilan ini dapat dihilangkan dengan menggunakan aturan yang tepat untuk meratakan penghasilan yang fluktuatif.
Perlakuan terhadap Laba yang Belum Direalisasikan
Berdasarkan prinsip kemampuan membayar, penghasilan neto dinyatakan dalam bentuk penghasilan kas dan hanya memasukkan penghasilan kas saja, laba yang belum terealisasikan dalam bentuk kas tidak dikenakan pajak. Hal ini jelas-jelas bertentangan dengan definisi tambahan kemampuan ekonomis. Berdasarkan definisi ini, penghasilan sebagai suatu indeks dari kapasitas wajib pajak harus diukur sebagai tambahan kekayaan. Semua tambahan kemampuan ekonomis harus dimasukkan, baik yang sudah terealisasi (berubah menjadi kas) maupun belum. Misalnya, Tuan Amir memiliki kekayaan dalam bentuk portofolio saham PT Telkom yang nilainya naik Rp100.000.000. Dengan kenaikan nilai portofolio ini, kekayaannya telah bertambah sejumlah tersebut. Kekayaan ini dapat ia ubah dari portofolio saham menjadi kas bila ia memutuskannya. Bila pada kenyataannya ia tetap memiliki dalam bentuk portofolio saham, itu menunjukkan preferensinya untuk tetap terus memegangnya dalam bentuk portofolio saham bila dibandingkan dengan bentuk alternatif lainnya, misalnya menjualnya untuk dikonsumsi atau diinvestasikan dalam bentuk aset lainnya. Laba dari sahamnya telah membuatnya memperoleh tambahan kemampuan ekonomis. Apakah laba telah terealisasi tidak ada relevansinya dengan apakah ada peningkatan kemampuan ekonomis. Bahwa realisasi dalam bentuk kas memungkinkan, keputusan untuk merealisasikan dalam bentuk kas atau tidak adalah keputusan manajemen portofolio. Penundaan pengenaan pajak setelah realisasi memberikan perlakuan yang menguntungkan kepada jenis penghasilan yang belum direalisasikan. Perlakuan pengenaan pajak yang mengecualikan laba modal yang belum direalisasikan ini mendorong investor untuk tidak menjual aset- aset yang memiliki akumulasi laba, yang disebut sebagai lock-in effect.
Akan tetapi berbagai argumentasi melingkupi perdebatan tentang perlakuan pajak atas laba modal yang belum direalisasikan ini. Menurut Musgrave dan
Musgrave (1989), beberapa bentuk perdebatan tersebut adalah sebagai berikut:2
§ “Laba yang belum direalisasikan tidak boleh dipajaki karena pemiliknya dihalangi untuk melakukan konsumsi.” Walaupun tidak ada konsumsi, hal ini tidak relevan dengan definisi basis dari pajak penghasilan. Prinsipnya adalah semua penghasilan harus dipajaki, tidak peduli akan digunakan untuk apa. Walaupun berdasarkan pajak konsumsi, pembedaan apakah sudah terealisasi dan belum terealisasi bukan merupakan hal yang utama. (Berdasarkan suatu pajak konsumsi, laba yang belum direalisasikan akan dikecualikan dan laba yang direalisasikan akan dimasukkan hanya jika dikonsumsi. Laba yang sudah direalisasikan tetapi tidak dikonsumsi perlakuannya sama dengan laba yang belum direalisasikan.)
§ “Laba yang belum direalisasikan tidak boleh dipajaki karena ketiadaan realisasi membuat kita tidak mengetahui keberadaannya.” Pada awal munculnya pembukuan oleh para saudagar Venesia, mereka tidak membukukan pendapatan mereka sampai nakhoda kapal telah kembali ke pelabuhan dan menyerahkan uang hasil dagangan. Prinsip akuntansi yang hati-hati hanya mengakui pendapatan setelah ada realisasi. Akan tetapi, situasi bisnis telah berubah dan analogi seperti ini tidak tepat lagi, misalnya untuk pemegang saham PT Telkom yang dapat menjual sahamnya sewaktu-waktu. Pengukuran atas laba yang belum direalisasikan memang sulit, tetapi hal ini bukan halangan yang luar biasa.
§ “Pemajakan atas laba yang belum direalisasikan mengharuskan wajib pajak membayar pajak walaupun ia tidak memiliki uang kas untuk membayarnya.” Pandangan ini tepat, tetapi apakah hal itu jadi persoalan? Sebagaimana halnya hutang-hutang lainnya yang jatuh tempo, adalah beralasan bagi pemerintah untuk meminta wajib pajak melikuidasi sebagian asetnya untuk membayar pajak bila diperlukan. Untuk situasi- situasi di mana likuidasi parsial tidak memungkinkan (misalnya bisnis keluarga), pemerintah dapat memberikan waktu yang cukup untuk itu.
§ Untuk suatu penghasilan yang akan diterima, penghasilan tersebut harus dapat dipisahkan dari aset yang menghasilkannya. Pandangan ini, yang banyak mendapatkan dukungan-dukungan hukum pada tahap-tahap awal diskusi pajak penghasilan, sulit digunakan untuk meyakinkan para ahli ekonomi. Pemisahan adalah pilihan investasi sedangkan penghasilan diperoleh karena nilai aset meningkat.
2
Richard A. Musgrave dan Peggy B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, Edisi ke-5, New York: McGraw-Hill, hal. 338.
Jika definisi tambahan kemampuan ekonomis diikuti secara konsisten, laba modal harus dimasukkan dalam penghasilan kena pajak dan digabungkan dengan penghasilan dari sumber-sumber lainnya, tanpa mempedulikan apakah sudah direalisasikan atau belum. Konsistensi juga harus berlaku bila terjadi rugi modal (capital loss) yang harus diperlakukan sebagai pengurangan atas penghasilan atau penghasilan negatif.
Pengenaan pajak atas laba modal harus juga disesuaikan dengan inflasi. Laba modal yang dikenakan pajak, yang bukan disebabkan oleh inflasi. Dengan laba modal, nominal harus dikurangi dengan kenaikan harga dari aset karena inflasi untuk mendapatkan laba modal yang dimasukkan dalam penghasilan kena pajak. Bila pengenaan pajak atas laba modal tidak memperhitungkan inflasi maka akan memunculkan problema keadilan dan efisiensi pajak.