BAB I PENDAHULUAN
1.6 Landasan Teoritis
pengelolaan pengaduan dalam pemberian pelayanan publik di Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kabupaten Tabanan. Selain itu penulisan skripsi ini diharapkan dapat dijadikan referensi tambahan untuk pengembangan ilmu hukum secara umum, khususnya di bidang hukum administrasi negara mengenai pola perkembangan kebijakan pemerintah daerah dalam mengatur dan menegakkan hukum pelayanan publik di daerah dalam rangka good governance.
b.Manfaat Praktis
Penelitian ini diharapkan dapat berguna bagi pemerintah Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kabupaten Tabanan sebagai salah satu dinas penyelenggara pelayanan publik dalam upaya pengembangan mekanisme hukum untuk menindaklanjuti masalah-masalah hukum pelayanan publik khususnya dibidang penanganan pengaduan. Dengan demikian diharapkan pemerintah Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kabupaten Tabanan dapat melaksanakan kewajiban negara untuk melindungi hak-hak masyarakat Kabupaten Tabanan dalam mendapatkan pelayanan publik yang sebaik-baiknya dan mewujudkan kesejahteraan masyarakat dalam rangka good governance.
1.6 Landasan Teoritis
Untuk membahas permasalahan yang telah dipaparkan dalam skripsi ini secara lebih mendalam, perlu kiranya dikemukakan landasan teoritis yang antara lain berupa konsep-konsep, asas-asas, kaidah-kaidah, prinsip-prinsip, dan pandangan para ahli terhadap permasalahan tersebut yang didasarkan pada literatur-literatur yang dimungkinkan untuk menunjang pembahasan permasalahan yang ada. Dengan adanya teori-teori yang menunjang, diharapkan dapat
16 memperkuat, memperjelas, dan mendukung untuk menyelesaikan permasalahan yang dikemukakan dalam penelitian ini. Adapun landasan-landasan teoritis yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut:
a. Teori Negara Hukum
Gagasan negara hukum telah dikemukakan oleh Plato dalam bukunya
Nomoi yang mengemukakan bahwa penyelenggaraan negara yang baik ialah yang didasarkan pada pengaturan (hukum) yang baik.13 Gagasan Plato tersebut kemudian didukung muridnya yakni Aristoteles. Menurut Aristoteles14, suatu negara yang baik ialah negara yang diperintah dengan konstitusi dan berkedaulatan hukum. Menurutnya ada tiga unsur pemerintahan dalam konteks negara hukum. Pertama, pemerintahan dilaksanakan untuk kepentingan umum. Kedua, pemerintahan dilaksanakan menurut hukum yang berdasarkan pada ketentuan-ketentuan umum, bukan hukum yang dibuat secara sewenang-wenang yang menyampingkan konvensi dan konstitusi. Ketiga, pemerintahan berkonstitusi berarti pemerintahan yang dilaksanakan atas kehendak rakyat, bukan berupa paksaan yang dilaksanakan pemerintah.
Negara hukum menurut UUD NRI Tahun 1945 dikualifikasikan negara hukum dalam arti luas, yaitu negara hukum dalam arti materiil. Negara bukan saja melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tanah tumpah darah Indonesia, melainkan juga harus memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan
13
Ridwan HR, 2011, Hukum Administrasi Negara, Cet. VII, Edisi Revisi, PT. Rajagrafindo Persada, Jakarta, h. 2
17 kehidupan bangsa.15 Sementara itu D. Mutiaras memberikan definisi negara hukum sebagai berikut:
Negara hukum adalah negara yang susunannya diatur dengan sebaik-baiknya dalam undang-undang sehingga segala kekuasaan dari alat-alat pemerintahannya didasarkan hukum. Rakyat tidak boleh bertindak sendiri-sendiri menurut semaunya yang bertentangan dengan hukum. Negara hukum itu ialah negara yang diperintah bukan oleh orang-orang, tetapi oleh undang-undang. Karena itu, di dalam negara hukum, hak-hak rakyat dijamin sepenuhnya, kewajiban-kewajiban rakyat harus dipenuhi seluruhnya dengan tunduk dan taat kepada segala peraturan pemerintah dan Undang-undang negara.16
Juniarso Ridwan dan Ahmad Sodik Sudrajat mengutip pendapat Joeniarto dalam bukunya Negara Hukum, merumuskan asas-asas negara hukum sebagai berikut:
Asas negara hukum atau asas the rule of law, berarti dalam penyelenggaraan negara, tindakan-tindakan penguasaannya harus didasarkan hukum, bukan didasarkan kekuasaan atau kemauan penguasanya belaka dengan maksud untuk membatasi kekuasaan penguasa dan bertujuan melindungi kepentingan masyarakatnya, yaitu perlindungan terhadap hak-hak asasi anggota-anggota masyarakatnya dari tindakan sewenang-wenangnya.17
Dalam perkembangannya asas-asas negara hukum tersebut kemudian mengalami penyempurnaan, yang secara umum dapat dilihat unsur-unsurnya sebagai berikut:
a. Sistem pemerintahan negara yang didasarkan atas kedaulatan rakyat. b. Bahwa pemerintah dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya harus
berdasar atas hukum atau peraturan perundang-undangan (asas legalitas). c. Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia (warga negara).
d. Adanya pembagian kekuasaan dalam negara.
e. Adanya pengawasan dari badan-badan peradilan yang bebas dan mandiri, dalam arti lembaga peradilan tersebut benar-benar tidak memihak dan tidak berada di bawah pengaruh eksekutif.
f. Adanya peran yang nyata dari anggota-anggota masyarakat atau warga negara untuk turut serta mengawasi perbuatan dan pelaksanaan kebijaksanaan yang dilakukan oleh pemerintah.
15
Yulies Tiesna Masriani, 2012, Pengantar Hukum Indonesia, Cet. VII, Sinar Grafika, Jakarta, h. 38.
16
D. Mutiaras, 1999, Tata Negara Umum, Pustaka Islam, Jakarta, h. 20. 17
18 g. Adanya sistem perekonomian yang dapat menjamin pembagian yang
merata sumber daya yang diperlukan bagi kemakmuran warga negara.18 Dikaitkan dengan permasalahan dalam skripsi ini, maka berdasarkan unsur-unsur diatas yang memenuhi sebagai landasan dalam penyelenggaraan pelayanan publik khususnya mengenai pengaduan pelayanan publik adalah pemerintah dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya harus berdasar atas hukum atau peraturan perundang-undangan (asas legalitas), adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia (warga negara), adanya peran yang nyata dari anggota-anggota masyarakat atau warga negara untuk turut serta mengawasi perbuatan dan pelaksanaan kebijaksanaan yang dilakukan oleh pemerintah.
Pelayanan publik berbasis good governance merupakan salah satu kajian hukum administrasi negara. Kajian hukum administrasi negara menunjukkan bahwa hukum administrasi negara melindungi hak-hak asasi berkenaan dengan penggunaan kekuasaan memerintah dan berkenaan dengan perilaku aparat dalam pemerintahan tersebut tentunya bertumpu atas asas legalitas (rechtmatigheid). Jadi secara konseptual dapat dipahami bahwa pelayanan publik yang berbasis good governance menunjukkan suatu proses penyelenggaraan manajemen pemerintahan yang demokrasi, efisien, dan pemerintahan yang bebas dan bersih dari korupsi, kolusi, suap, dan gratifikasi.19
b. Teori Kepastian Hukum
Teori kepastian hukum mengandung 2 (dua) pengertian yaitu pertama adanya aturan yang bersifat umum membuat individu mengetahui perbuatan apa
18
Ridwan HR. op.cit, .h. 5 19
19 yang boleh atau tidak boleh dilakukan, dan kedua berupa keamanan hukum bagi individu dari kesewenangan pemerintah karena dengan adanya aturan hukum yang bersifat umum itu individu dapat mengetahui apa saja yang boleh dilakukan oleh negara terhadap individu. Kepastian hukum bukan hanya berupa pasal-pasal dalam undang-undang melainkan juga adanya konsistensi dalam putusan hakim antara putusan hakim yang satu dengan putusan hakim lainnya untuk kasus yang serupa yang telah diputuskan.20
Ajaran kepastian hukum ini berasal dari ajaran yuridis-dogmatik yang didasarkan pada aliran pemikiran positivisme. Aliran ini melihat hukum sebagai sesuatu yang otonom dan mandiri karena bagi penganut pemikiran ini hukum tak lain hanya kumpulan aturan. Bagi penganut aliran ini, tujuan hukum tidak lain dari sekedar menjamin terwujudnya kepastian hukum. Kepastian hukum itu diwujudkan oleh hukum dengan sifatnya yang hanya membuat suatu aturan hukum yang bersifat umum. Sifat umum dari aturan-aturan hukum membuktikan bahwa hukum tidak bertujuan untuk mewujudkan keadilan atau kemanfaatan, melainkan semata-mata untuk kepastian.21
c. Teori Perlindungan Hukum
Dalam hal ini teori perlindungan hukum yang dimaksud adalah teori perlindungan hukum dalam bidang publik yang berkaitan dengan hukum administrasi negara. Tindakan hukum pemerintah adalah tindakan-tindakan yang berdasarkan sifatnya menimbulkan akibat hukum. Karakteristik paling penting
20
Peter Mahmud Marzuki, 2008, Pengantar Ilmu Hukum, Kencana Pranada Media Group, Jakarta, h. 158.
21
Achmad Ali, 2002, Menguak Tabir Hukum (Suatu Kajian Filosofis dan Sosiologis), Penerbit Gunung Agung, Jakarta, h. 82.
20 dari tindakan hukum yang dilakukan oleh pemerintah adalah keputusan-keputusan pemerintah yang bersifat sepihak. Dikatakan bersifat sepihak karena dilakukan tidaknya suatu tindakan hukum pemerintahan itu tergantung pada kehendak sepihak dari pemerintah, tidak tergantung pada kehendak pihak lain dan tidak diharuskan ada persesuaian kehendak dengan pihak lain.22
Keputusan sebagai instrumen hukum pemerintah dalam melakukan tindakan hukum sepihak, dapat menjadi penyebab terjadinya pelanggaran hukum terhadap warga negara, apalagi dalam negara hukum modern yang memberikan kewenangan yang luas kepada pemerintah untuk mencampuri kehidupan warga negara, karena itu diperlukan perlindungan hukum bagi warga negara terhadap tindakan hukum pemerintah. Menurut Sjachran Basah, perlindungan terhadap warga negara diberikan bilamana sikap tindak administrasi negara itu menimbulkan kerugian terhadapnya.23
Ada dua macam perlindungan hukum bagi rakyat, yaitu perlindungan hukum preventif dan perlindungan hukum represif. Pada perlindungan hukum preventif, kepada rakyat diberikan kesempatan untuk mengajukan keberatan
(inspraak) atau pendapatnya sebelum suatu keputusan pemerintah mendapat bentuk yang definitive. Artinya perlindungan hukum preventif yang bertujuan untuk mencegah terjadinya sengketa, sedangkan sebaliknya perlindungan yang represif bertujuan untuk menyelesaikan sengketa. Perlindungan hukum yang preventif sangat besar artinya bagi tindak pemerintah yang didasarkan kepada kebebasan bertindak karena dengan adanya perlindungan hukum yang preventif
22
Ridwan HR, op.cit, h. 274. 23Ibid, h. 275.
21 pemerintah terdorong untuk bersikap hati-hati dalam mengambil keputusan yang didasarkan pada diskresi.24
Berdasarkan pemahaman terhadap teori perlindungan hukum di atas yang memenuhi pengelolaan pengaduan masyarakat adalah perlindungan hukum preventif dan refresif. Perlindungan hukum preventif tersebut ditujukan dengan bentuk penyampaian keluhan atau pengaduan yang disampaikan masyarakat Tabanan pada Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kabupaten Tabanan. Bentuk perlindungan hukum represif yakni ditunjukkan dengan mekanisme penyelesaian pengaduan sebagai tahapan akhir dari mekanisme pengelolaan pengaduan bersangkutan yang disampaikan masyarakat.
d. Konsep Good Governance
Istilah pemerintahan yang baik lazim pula disebut dengan istilah yang lebih popular good governance. Good governance menjadi sangat popular di Indonesia antara lain melalui Conference on Good Governance in East Asia yang diselenggarakan di Jakarta tanggal 17-18 November tahun 1999 atas prakarsa CSIS (Central for Strategic and International Studies).25 Dari sudut pandang hukum administrasi negara, konsep good governance berkaitan dengan aktivitas pelaksanaan fungsi untuk menyelenggarakan kepentingan umum.26
Good governance menekankan pada pelaksanaan fungsi governing secara bersama-sama oleh pemerintah dan institusi-institusi lain, Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), swasta, maupun warga negara. Dalam kerangka ini
24
Ibid, h. 276. 25
Muh. Jufri Dewa, op.cit, h. 62. 26Ibid, h. 63.
22 pemerintah dituntut untuk memposisikan keberdayaannya atau bersikap dalam hal keberlangsungan suatu proses governance.
Dalam workshop “Best Practices Reformasi Birokrasi”, dijelaskan konsep
good governance pada hakikatnya didukung oleh tiga kaki yakni:
1. Tata pemerintahan di bidang politik dimaksudkan sebagai proses pembuatan keputusan untuk formulasi kebijakan publik. Penyusunannya baik yang dilakukan oleh birokrasi maupun birokrasi bersama politisi. Partisipasi masyarakat dalam proses ini tidak hanya pada tataran implementasi, melainkan mulai dari formulasi, implementasim sampai evaluasi.
2. Tata pemerintahan di bidang ekonomi, meliputi proses pembuatan keputusan untuk memfasilitasi aktivitas ekonomi di dalam negeri dan interaksi di antara para penyelenggara ekonomi. Sektor pemerintahan diharapkan tidak terlampau banyak campur dan terjun langsung pada sektor ekonomi karena bisa menimbulkan distorsi mekanisme pasar. 3. Tata pemerintahan di bidang administrasi adalah berisi implementasi
kebijakan yang telah diputuskan oleh institusi politik.27
Berdasarkan ketiga bangunan komponen governance di atas, yang dalam hal ini
governance dalam kerangka institusi, menderivasi tiga domain, yaitu state (negara atau pemerintah), private sector (sektor swasta atau perusahaan), dan society
(masyarakat) yang saling berinteraksi dan menjalankan fungsinya masing-masing.
State (negara) berfungsi menciptakan pekerjaan dan pendapatan sebagai wadah penyelenggaraan negara, sementara society (masyarakat) turut berperan secara aktif dalam proses pengambilan keputusan pemerintahan dan pembangunan melalui instrumen-instrumen kelembagaan yang formal atau informal dalam upaya pembangunan politik, ekonomi, sosial dan budaya dalam sistem pemerintah (daerah). Dengan demikian good governance juga mengkriteriakan adanya suatu proses yang berkelanjutan (sustainable process) untuk mengakomodasi dan
27
23 memediasi konflik-konflik kepentingan (conflicts of interest) yang ada dalam struktur kemasyarakatan sehingga dapat memperoleh suatu kesepakatan bersama. Dengan perkataan lain dalam konteks good governance, keprofesionalan dalam mengelola urusan-urusan (pelayanan) publik pada semua level pemerintahan (daerah) menjadi hal penting untuk dilakukan.
Good governance sebagai suatu konsep yang di dalamnya terkandung berbagai prinsip-prinsip yang sangat penting dalam rangka menyelenggarakan pelayanan publik. Adapun prinsip-prinsip tersebut berdasarkan atas Good Governance United Nation Development Program (UNDP) adalah:
1. Participation. Setiap warga negara mempunyai suara dalam pembuatan keputusan, baik secara langsung maupun melalui intermediasi institusi legitimasi yang mewakili kepentingannya. Partisipasi seperti ini dibangun atas dasar kebebasan berasosiasi dan berbicara serta berpartisipasi secara konstruktif.
2. Rule of law. Kerangka hukum harus adil dan dilaksanakan tanpa perbedaan, terutama hukum hak asasi manusia.
3. Transparancy. Transparansi dibangun atas dasar kebebasan arus informasi. Proses lembaga dan informasi secara langsung dapat diterima oleh mereka yang membutuhkan. Informasi harus dapat dipahami dan dapat dipantau. 4. Responsiveness. Lembaga dan proses harus mencoba untuk melayani
setiap stakeholders.
5. Consensus orientation. Good governance menjadi perantara kepentingan yang berbeda untuk memperoleh pilihan terbaik bagi kepentingan yang lebih luas, baik dalam perihal kebijakan maupun prosedur.
6. Effectiveness dan efficiency. Proses dan lembaga menghasilkan sesuai dengan apa yang telah digariskan dengan menggunakan sumber yang tersedia sebaik mungkin.
7. Accountability. Para pembuat keputusan dalam pemerintahan, sektor swasta dan masyarakat (civil society) bertanggung jawab kepada publik dan lembaga stake holders.
8. Lembaga stakeholders. Akuntabilitas ini tergantung pada organisasi dan sifat keputusan yang dibuat, apakah keputusan tersebut untuk kepentingan internal atau eksternal organisasi.
24 9. Strategic vision. Para pemimpin dan publik harus mempunyai perspektif
good governance dan pengembangan manusia yang luas serta jauh ke depan dengan apa yang diperlukan untuk pembangunan semacam ini.28
Dengan berdasarkan prinsip-prinsip tersebut, maka dapat dimengerti bahwa wujud dari good governance adalah penyelenggaraan pemerintahan negara yang solid dan bertanggung jawab, serta efisien dan efektif, dengan menjaga kesinergian interaksi yang harmonis diantara ketiga domain yaitu negara (state), sektor swasta
(private sector), dan masyarakat (society).
Adapun jika dikaitkan dengan Pasal 4 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik (selanjutnya disebut dengan UU Pelayanan Publik), good governance sebagai landasan penting dalam penyelenggaraan pelayanan publik meliputi hal-hal sebagai berikut:
a. Kepentingan umum; b. Kepastian hukum; c. Kesamaan hak;
d. Keseimbangan hak dan kewajiban; e. Keprofesionalan;
f. Partisipatif;
g. Persamaan perlakuan/tidak diskriminatif; h. Keterbukaan;
i. Akuntabilitas;
j. Fasilitas dan perlakuan khusus bagi kelompok rentan; k. Ketepatan waktu;
l. Kecepatan, kemudahan, dan keterjangkauan. e. Konsep Pelayanan Publik
Tujuan utama dibentuknya pemerintahan adalah untuk menjaga suatu sistem ketertiban didalam mana masyarakat bisa menjalani kehidupan secara wajar. Pemerintahan modern pada hakekatnya adalah pelayanan kepada masyarakat dan memiliki tugas untuk melayani masyarakat, menciptakan kondisi
28
25 yang memungkinkan setiap anggota masyarakat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai kemajuan bersama.29
Pelayanan publik (public service) dapat dipahami sebagai produk yang dihasilkan oleh pemerintah kepada masyarakat. Dalam hubungan pemerintah dengan masyarakat, semakin maju suatu masyarakat makin meningkat pula kesadaran akan haknya, maka pelayanan publik menjadi suatu kewajiban yang diharuskan oleh pemerintah.30 Tugas dan fungsi pemerintah di segala tingkatan, baik pemerintah pusat secara nasional maupun pemerintah daerah di tingkat daerah, tugas utamanya adalah memberikan pelayanan publik (public service)
agar terwujud kesejahteraan bagi rakyat.
Pelayanan publik atau public service juga dapat dipahami sebagai pengejawantahan dan implementasi dari kebijakan formal berdasarkan regulasi (peraturan perundang-undangan) yang berlaku. Kebijakan publik yang diimplementasikan ke dalam pelayanan publik tersebut telah melalui serangkaian proses yang senantiasa ditinjau kembali untuk disesuaikan dengan dinamika yang berkembang di tengah kehidupan masyarakat selaku sebagai pengguna konsumen dari terselenggaranya pelayanan publik itu.
Berkaitan dengan standar-standar penyelenggaraan pelayanan publik tersebut harus dipayungi dalam bentuk perlindungan hukum berupa kebijakan publik atau peraturan hukum untuk menjamin hak-hak masyarakat sebagai warga negara untuk mencapai kesejahteraan. Dengan demikian, pelayanan publik yang
29Anonim, 2015, “Pelayanan Publik”, URL: http://pemerintah.net/pelayanan-publik/,
diakses tanggal 25 Desember 2015. 30
26 prima menjadi sesuatu yang harus dilakukan (keniscayaan), karena memang harus dituangkan dalam peraturan yang mengikat. Pelayanan publik yang prima menjadi indikator penting untuk dilaksanakan untuk memepercepat terwujudnya pelayanan publik yang berbasis good governance.
Berdasarkan penelitian skripsi ini, maka dikhususkan lagi konsep pelayanan publik tak terlepas dari asas-asas yang melatarbelakangi sistem pengelolaan pengaduan pelayanan publik. Pengelolaan pengaduan pelayanan publik harus didasari oleh asas-asas yang termuat di dalam prinsip good governance (seperti yang telah disebutkan diatas). Asas pengelolaan pengaduan pelayanan publik secara lebih khusus terfokus pada asas transparansi dan akuntabilitas.
Asas transparansi dan akuntabilitas. tersebut memuat tentang kewajiban lembaga-lembaga teknis untuk melakukan pengelolaan keluhan publik dan menjamin hak-hak masyarakat untuk mengajukan keluhan. Dikarenakan kedudukan lembaga yang mengelola keluhan tersebut bersifat dominan terhadap masyarakat, maka prinsip transparansi dalam arti masyarakat dapat mengakses proses pengelolaan keluhan menjadi hal yang sangat penting untuk diatur. Di samping itu, asas akuntabilitas harus diartikan bahwa setiap pengelolaan keluhan publik harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau pelanggan, baik dari segi prosedur dan mekanisme pengelolaan keluhan tersebut dan subtansi penyelesaian masalahnya yang sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selain itu, perlu juga diadopsi asas-asas kepastian,
27 proporsionalitas, profesionalisme, nondiskriminatif, dan pengutamaan kepentingan umum.31
f. Pelayanan Prima
Dalam kehidupan masyarakat modern pelayanan prima (service excellence)
sangat diharapkan. Pelayanan ini berpengaruh dan mengubah arah manajemen publik yang terkait dengan pelayanan umum (pelayanan aparatur pemerintah pada masyarakat).32
Pelayanan prima di sektor publik dirumuskan oleh SESPANAS LAN, yaitu sebagai berikut:
1. Pelayanan yang terbaik dari pemerintah kepada pelanggan atau pengguna jasa.
2. Pelayanan prima ada, bila ada standar pelayanan.
3. Pelayanan prima bila melebihi standar atau sama dengan standar. Sedangkan yang belum ada standar, pelayanan yang terbaik dapat diberikan, pelayanan yang mendekati apa yang dianggap pelayanan standar, dan pelayanan yang dilakukan secara maksimal.
4. Pelanggan adalah masyarakat dalam arti luas, masyarakat eksternal, dan masyarakat internal.33
Pada dasarnya yang paling penting dalam memberikan pelayanan prima kepada pelanggan, minimal harus ada tiga hal pokok yakni: peduli pada pelanggan, melayani dengan tindakan terbaik, dan memuaskan pelanggan dengan berorientasi pada standar layanan tertentu. Jadi, keberhasilan program pelayanan prima tergantung pada penyelarasan kemampuan, sikap, penampilan, perhatian, tindakan, dan tanggungjawab dalam pelaksanaannya. Dengan demikian pelayanan prima (excellent service) dapat dipahami sebagai pelayanan yang memenuhi standar kualitas yang sesuai dengan harapan dan kepuasan pelanggan. Sehingga
31
Adrian Sutedi, op. cit., h.139. 32Ibid, h .9.
28 dalam pelayanan prima terdapat dua elemen penting yang saling berkaitan yaitu pelayanan dan kualitas.34
