Naskah Akademik sebelum diselaraskan
DAFTAR ISI
A. Latar Belakang
Keuangan negara merupakan salah satu unsur pokok dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. Keuangan negara mempunyai manfaat yang sangat penting bagi perwujudan tujuan negara, yakni mencapai masyarakat yang adil, makmur, dan sejahtera sebagaimana diamanatkan dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945). Untuk mencapai tujuan negara tersebut, pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara memerlukan suatu lembaga pemeriksa yang bebas, mandiri dan profesional guna menciptakan pemerintahan yang bersih dan bebas dari korupsi, kolusi dan nepotisme.
Para Pembentuk UUD NRI Tahun 1945 menyadari bahwa pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara merupakan kewajiban yang berat, sehingga perlu dibentuk Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang terlepas dari pengaruh dan kekuasaan Pemerintah.1
BPK sebagai lembaga negara dibentuk berdasarkan UUD NRI Tahun 1945. Kedudukan BPK diatur pada bagian tersendiri di dalam Bab VIIIA Pasal 23E yang menyatakan :
(1) Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri.
(2) Hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah,
1 Lihat Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
2
dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, sesuai dengan kewenangannya.
(3) Hasil pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan undang-undang.
Pasal ini menegaskan tugas BPK yakni memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, dan hasilnya diserahkan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai dengan kewenangannya.
Dalam melaksanakan tugas tersebut, BPK dilengkapi dengan Anggota BPK sebagaimana diatur dalam Pasal 23F yang menyatakan sebagai berikut:
(1) Anggota Badan Pemeriksa Keuangan dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah dan diresmikan oleh Presiden.
(2) Pimpinan Badan Pemeriksa Keuangan dipilih dari dan oleh anggota.
Lebih lanjut, terkait dengan pelimpahan tugas BPK diatur juga dalam konstitusi, bahwa selain berkedudukan di Ibu kota negara, BPK juga mempunyai perwakilan di setiap provinsi sebagaimana diatur dalam Pasal 23G sebagai berikut :
(1) Badan Pemeriksa Keuangan berkedudukan di ibu kota negara, dan memiliki perwakilan di setiap provinsi.
(2) Ketentuan lebih lanjut mengenai Badan Pemeriksa Keuangan diatur dengan undang-undang.
Dalam menjalankan amanat konstitusi dan perintah Undang-Undang, BPK telah melewati suatu perjalanan panjang dan menghadapi berbagai tantangan serta kendala. Pada awal kemerdekaan, BPK meneruskan peranan Algemene Rekenkamer, institusi pemeriksa warisan pemerintahan Hindia Belanda yang bertanggung jawab kepada Gubernur Jenderal.
Pada era Demokrasi Terpimpin dan masa pemerintahan Orde Lama, BPK menjadi bagian dari Pemerintah dimana Presiden
3
Soekarno bertindak sebagai Pemeriksa Agung dan Ketua BPK berkedudukan sebagai Menteri Koordinator dan Menteri yang berada di bawah komando Presiden/mandataris MPR yang adalah Pemimpin Besar Revolusi. Pada era Orde Baru, meskipun kedudukan BPK sebagai salah satu lembaga (tinggi) negara yang setara dengan pemerintah dan perannya dalam memeriksa tanggung jawab keuangan negara telah diperjelas dengan UU Nomor 5 Tahun 1973, namun wewenangnya telah direduksi. Pemerintah membatasi objek pemeriksaan, cara atau metode pemeriksaan, isi laporan pemeriksaan, bahkan laporan BPK tidak boleh dipublikasikan secara luas kepada masyarakat. BPK bahkan tidak diberikan akses ke beberapa lembaga milik Pemerintah, seperti Pertamina, Bank Indonesia dan bank-bank negara termasuk BUMN. Pemerintah Orde Baru juga mengontrol BPK melalui organisasi, personil, dan anggarannya. Dalam kondisi seperti ini mustahil dapat tercipta transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara.2
Lahirnya Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan (UU BPK) sebagai penyempurnaan dari UU Nomor 5 Tahun 1973 tentang BPK, dan sekaligus untuk melaksanakan UU No. 16 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Dengan UU BPK baru tersebut diharapkan BPK akan menjadi lembaga pemeriksa eksternal yang bebas dan mandiri. Dengan bertambah kuat kedudukan dan mandatnya, maka akan bertambah pula tantangan dan tanggung jawab yang diemban BPK. Dalam perkembangannya, UU BPK ternyata masih perlu disempurnakan karena terdapat beberapa ketentuan yang menyebabkan belum maksimalnya
2 Lihat Sambutan Ketua BPK RI (Anwar Nasution), dalam BPK RI Menunaikan Tugas Konstitusi (Jakarta: Sekretariat Jenderal BPK RI, 2009), hlm.v-vi.
4
BPK dalam mewujudkan amanah konstitusi serta perlunya dibentuk norma-norma baru.
Perubahan (revisi) terhadap UU BPK sudah direncanakan sejak tahun 2009. Rencana tersebut telah tertuang dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Tahun 2010-2014. Namun, revisi UU BPK ini tidak berjalan sesuai dengan rencana. Dalam Prolegnas 2015-2019, revisi UU BPK semula tidak masuk longlist Prolegnas karena adanya keinginan DPR untuk membatasi jumlah RUU yang masuk dalam daftar Prolegnas. Revisi UU BPK baru muncul kembali setelah dilakukan peninjauan terhadap longlist Prolegnas (2016), mengingat ada beberapa kebutuhan UU yang tidak bisa ditunda pemberlakuannya demi kepentingan bangsa. Usulan perubahan UU BPK akhirnya menjadi prioritas dalam pembentukannya, bahkan jika memungkinkan dilakukan pada tahun 2016 ini.
Perubahan UU BPK menjadi urgent karena substansi UU BPK sudah tidak sejalan dengan kebutuhan yang berkembang dan belum mengakomodasi Putusan Mahkamah Konstitusi, yaitu: Putusan MK Nomor 13/PUU-XI/2013 dalam perkara Pengujian Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Menjadi suatu keniscayaan, BPK menjalankan mandat memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara secara bebas dan mandiri, sebagaimana best practices yang diterapkan di lingkungan lembaga pemeriksa eksternal utama (supreme audit institution).
Dengan demikian pengelolaan keuangan negara nantinya benar-benar dapat mewujudkan tujuan bernegara.
Walaupun implementasi UU BPK sudah dilaksanakan selama sekitar 9 (sembilan) tahun, namun kebebasan dan
5
kemandirian sebagai suatu lembaga negara yang diamanatkan konstitusi dan ditegaskan di dalam UU belum sepenuhnya terwujud, karena beberapa hal :
1. penilaian dan penetapan jumlah kerugian negara (penghitungan kerugian negara/PKN)
Penghitungan dan penetapan kerugian negara/PKN diatur dalam Pasal 10 UU No.15 Tahun 2006, namun dalam implementasinya dapat dilakukan oleh banyak pihak/
lembaga (misalnya: Aparat penegak Hukum (APH), Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), dan lainnya) yang dapat menyebabkan persoalan excessive accountability yang membuat hasil perhitungan kerugian negara menjadi bias dan menyebabkan timbulnya ketidakpastian hukum, bahkan dengan mudah dapat mengarah pada kriminalisasi.
2. Penerapan prinsip kolektif-kolegialitas.
Dalam praktik selama ini Anggota BPK sudah bekerja secara kolektif kolegial, namun hal ini belum tercermin dalam UU BPK. Oleh karena itu, prinsip kolektif-kolegialitas dalam pengambilan keputusan BPK perlu dipertegas dalam rumusan norma. Setiap keputusan diambil secara bersama-sama oleh Anggota BPK dalam sidang BPK dan setiap keputusan BPK diambil dengan berdasarkan kesetaraan serta mengikat seluruh Anggota BPK. Hal ini berkaitan erat dengan tugas, wewenang dan kewajiban BPK yang sangat luas dan mempunyai dampak besar terhadap pengelolaan keuangan negara. Untuk mencegah penyalahgunaan kewenangan tersebut diperlukan Anggota BPK yang memiliki kecakapan dan kejujuran serta integritas moral tinggi. Termasuk proses
6
pengambilan keputusannya harus disetujui dan diputuskan bersama-sama oleh Aggota BPK.
3. Kepemimpinan Ketua dan Wakil Ketua BPK
Pimpinan BPK terdiri atas seorang Ketua dan Wakil Ketua yang dipilih dari dan oleh Anggota BPK dalam sidang Anggota BPK. Dalam rangka penguatan tata kelola internal BPK, khususnya mekanisme built in control pada tingkat pimpinan BPK serta untuk mendukung mekanisme check and balances pada tingkat pimpinan BPK perlu diatur mengenai masa periode pimpinan BPK. Disadari sepenuhnya bahwa BPK menjalankan fungsi yang sangat strategis dan vital, sehingga periode Ketua dan Wakil Ketua BPK perlu disesuaikan, sebagaimana yang diterapkan pada lembaga negara lainnya seperti Mahkamah Konstitusi atau Komisi Yudisial. Dengan masa jabatan separuh periode dari keanggotaan, maka anggota yang lain memiliki kesempatan yang sama untuk menjadi Ketua dan Wakil Ketua, sehingga dalam penyelenggaraan tugasnya prinsip kolektif-kolegialitas itu akan selalu dikedepankan. Selain itu, dengan periode kepemimpinan separuh periode keanggotaan maka mekanisme saling-mengawasi di antara sesama pimpinan BPK akan menjadi efektif.
4. Penyusunan dan penetapan struktur organisasi dan penetapan formasi serta rekrutmen Pelaksana BPK.
Selama diberlakukannya UU BPK, penyusunan dan penetapan struktur organisasi dan penetapan formasi serta rekrutmen Pelaksana BPK, belum sepenuhnya mencerminkan kemandirian yang dimiliki oleh BPK.
Penetapan struktur organisasi, formasi dan pengadaan tenaga pelaksana cenderung ditentukan oleh Pemerintah.
7
Mengingat Pemerintah adalah entitas terperiksa BPK, maka keterlibatan Pemerintah dalam menentukan formasi dan rekruitmen Pelaksana BPK sesungguhnya sudah merupakan bentuk intervensi terhadap kebebasan dan kemandirian (independensi) BPK. Oleh karena itu, berkurangnya independensi BPK sebagai pemeriksa harus diwaspadai dan segera diatasi, karena risikonya adalah berkurangnya objektifitas dan pada akhirnya juga akan mengurangi kualitas hasil pemeriksaan yang dilakukannya.
5. UU BPK belum mengakomodasi perkembangan yang ada dan Putusan MK
Perlu dilakukan penambahan beberapa ketentuan baru yang selama ini belum tercakup dan/atau belum diatur secara eksplisit di dalam UU No.15 Tahun 2006. Di samping itu, perlu dilakukan penyesuaian antara pasal dengan penjelasan pasalnya yang terdapat dalam UU No.15 Tahun 2006.
Penguatan kelembagaan BPK bukan untuk kepentingan BPK sendiri, tetapi bagi seluruh rakyat Indonesia. Ini adalah bagian tak terpisahkan dari ikhtiar mewujudkan “negara sebagai pusat simpati dan kerja sama (the state as a centre of sympathy and co-operation)”3 di antara seluruh elemen yang ada.
Mengingat tantangan BPK semakin besar, dan ekspektasi rakyat kepada BPK juga semakin tinggi, maka perlu melakukan pemutakhiran undang-undang dalam memperkuat peran BPK untuk mewujudkan tujuan bernegara. Meminjam perspektif Tocqueville merujuk pada undang-undang di
3 J D Mabbott, 1967, State and the Citizen: An Introduction to Political Philosophy, Hutchinson University Library, London, hlm.93
8
Amerika Serikat “menyesuaikan undang-undang dengan kecerdasan rakyat dan sifat negara yang akan diperintah”.4
Dengan adanya perubahan UU BPK, diharapkan dapat menjawab kebutuhan saat ini dan ke depan yang semakin berat dan kompleks serta memberikan solusi berdasarkan hukum yang ada. Perubahan dilakukan dengan mengubah dan menambahkan beberapa ketentuan baru yang selama ini belum diatur secara eksplisit di dalam UU No.15 Tahun 2006.
Berdasarkan uraian di atas, perlu disusun Naskah Akademik Rancangan Undang tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan sebagai pertanggungjawaban ilmiah atas pengaturan masalah tersebut.