REFORMASI PENYEDERHAAN PERIZINAN
B. REFORMASI BIROKRASI DALAM PERIZINAN
1. Metode Modernisasi Pelayanan Publik bidang Perizinan
Berbagai kondisi tersebut membutuhkan perubahan yang fundamental agar prosedur pelayanan publik di Indonesia, khususnya dalam bidang perizinan dapat diperbaiki. Ada sejumlah metode yang dapat dilakukan untuk memperbaiki kondisi pelayanan publik yang terkait dengan perizinan: (1) modernisasi, (2) minimalisasi, (3) swastanisasi, (4) efisiensi, dan (5) desentralisasi manajemen.
(1) Modernisasi
Metode modernisasi dipergunakan sebagai strategi untuk memasukkan perkembangan teknologi informasi dan komunikasi dalam pelayanan publik. Dalam semua segi kehidupan, apakah itu dalam kehidupan privat maupun dalam komunikasi politik, Internet dan semua bentuk komunikasi digital yang terkait dengannya telah menjadi instrumen yang tidak dapat dikecilkan arti pentingnya. Demikian juga di sektor pelayanan publik dan politik, media elektronik ini telah menjadi instrumen yang penting dalam komunikasi data internal dan eksternal. Penggunaan jaringan internet telah mempercepat proses komunikasi, kontak antara instansi pemerintah dengan masyarakat semakin dekat dan langsung, waktu tunggu untuk memperoleh informasi semakin singkat, dan aliran data dari satu unit instansi pemerintah ke unit organisasi lain (baik privat maupun publik) juga mengalami peningkatan yang luar biasa. Perkembangan inilah yang melahirkan
electronic government (e-government) yaitu pemanfaatan dan aplikasi teknologi
informasi dan komunikasi dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik. Bentuknya mulai dari internet web site, e-procurement, one stop services, e-participation dan sebagainya.
Perkembangan teknologi Internet tidak saja telah meningkatkan efisiensi, efektivitas dan percepatan pelayanan publik, tetapi juga telah memungkinkan debat-debat yang bersifat
Laporan Pendahuluan:
publik yang bertujuan untuk mendiskusikan mengkritisi, dan menganalisis keputusan politik dan tindakan administrasi publik. Kemajuan teknlologi komunikasi dan Informasi melalui internet telah membuka kesempatan yang semakin luas hubungan antara Politik, Birokrasi dan Masyarakat. Jika penggunaan internet ini dilakukan dengan baik dan sempurna, maka proses politik akan semakin partisipatif dan demokratis. Masyarakat dapat terlibat secara langsung dalam proses perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan kebijakan publik. Tentu saja penggunaan teknologi informasi dan komunikasi dalam pelayanan publik ini harus memperhatikan juga risiko dan tantangan yang timbul, seperti perlindungan data-data personal masyarakat, kesenjangan kemampuan penguasaan teknologi oleh masyarakat dan intsransparansi baru yang ditimbulkan oleh internet.
Dalam prakteknya, pihak pemerintah sebagai penyelenggara pelayanan publik seringkali tidak memiliki strategi yang menyeluruh dan terintegrasi dalam penerapan teknologi informasi dan komunikasi dalam sektor publik. Kompleksitas ini menimbulkan debat tentang prospek dan problem penerapan teknologi informasi dan komunikasi dalam sektor publik. Terminologi “E-Government” sendiri merupakan kumpulan konsep untuk semua tindakan dalam sektor publik (baik di tingkat pemerintah pusat maupun pemerintah daerah) yang melibatkan teknologi informasi dan komunikasi dalam rangka mengoptimalisasi proses pelayanan publik yang efisien, transparan dan efektif. Hal ini dimungkinkan, karena secara internal pertukaran informasi antar unit organisasi publik menjadi lebih cepat, mudah dan terintegrasi (Holmes, 2001:2). Setidaknya ada tiga faktor yang menyebabkan pentingnya “E-Government” dalam pembangunan masyarakat jaringan (Network Society). Pertama, elektronisasi komunikasi antara sektor publik dan masyarakat menawarkan bentuk baru partisipasi dan interaksi keduanya. Waktu yang dibutuhkan menjadi lebih singkat, disamping tingkat kenyamanan pelayanan juga semakin tinggi. Disamping itu, bentuk transaksi baru ini akan menyebabkan tingginya tingkat pemahaman dan penerimaan masyarakat terhadap tindakan yang dilakukan oleh pemerintah.
Kedua, Cyberspace dalam pelayanan publik memungkinkan penghapusan struktur
birokrasi dan proses klasik pelayanan yang berbelit-belit. Tujuan realistis yang hendak dicapai melalui cyberspace adalah efisiensi pelayanan dan penghematan finansial. Disamping itu, informasi online dalam pelayanan publik dapat meningkatkan derajat pengetahuan masyarakat mengenai proses dan persyaratan sebuah pelayanan publik.
Ketiga, E-government menyajikan juga informasi-informasi lokal setempat. Penggunaan
internet dalam sektor publik akan memungkinkan kemampuan kompetisi masyarakat lokal dengan perkembangan internasional dan global. Dapat dikatakan, teknologi informasi dan komunikasi merupakan motor pertumbuhan ekonomi modern. Sebuah medium yang memungkinkan aktor-aktor ekonomi dunia dapat berkomunikasi dengan biaya transaksi minimal. Keterbukaan faktor-faktor produksi telah mengintensifkan kompetisi antar tingkatan pemerintahan.
Kemajuan dan perkembangan teknologi informasi dan komunikasi menuntut peran aktif pemerintah untuk menyediakan fasilitas dan infrastruktur yang mendukung. Dalam hal ini, masyarakat membutuhkan motivasi, akses yang memadai dan pengetahuan untuk berinteraksi dengan teknologi tersebut. Aplikasi teknologi informasi dan komunikasi
dalam sektor publik dapat mencapai target efisiensi dan efektivitas, jika pemerintah mampu memenuhi fasilitas dan infrastruktur pendukung. Tidak saja berupa fasilitas fisik, tetapi juga fasilitas non fisik berupa dukungan kebijakan untuk memperluas pemanfaatan internet oleh sektor masyarakat. Tesis yang dapat dibangun adalah: meluasnya pemanfaatan internet oleh masyarakat merupakan prasyarat dasar berkembangnya
E-Government, sedangkan meningkatnya penggunaan internet dalam pelayanan publik
merupakan impuls penguat pemanfaatan internet sebagai instrumen komunikasi massa. Proses dinamik yang saling mempengaruhi ini dapat terjadi hanya dengan strategi inovasi yang berorientasi pada masyarakat pengguna. E-Government bukan saja merupakan instrumen pendamping dalam pelayanan publik, lebih dari itu merupakan kesempatan yang sangat besar untuk melakukan reformasi dan modernisasi Administrasi pemerintahan baik dalam proses internal maupun dalam proses eksternal.
Di beberapa negara maju, aplikasi teknologi informasi dan komunikasi ini sudah merupakan bagian kehidupan sehari-hari, mulai dari perpanjangan SIM, permohonan bantuan sosial untuk pengangguran, formulir pendaftaran di Perguruan Tinggi dan beberapa pelayanan publik lainnya. Di Swedia, misalnya, tingkat penggunaan internet oleh masyarakat dalam pelayanan publik mencapai 60%, di Jerman 40%, dan Finlandia mencapai 44%. Rata-rata tingkat penggunaan internet dalam pelayanan publik Eropa mencapai 43%.
Melakukan transaksi online sebagai pengganti antrian panjang berdiri memberikan keuntungan riil kepada masyarakat. Keuntungan semacam ini memberikan motivasi kepada masyarakat untuk mempergunakan penawaran pelayanan publik secara online. Tidak cukup itu, pelayanan publik secara online menciptakan kultur baru pertukaran informasi antara masyarakat dan pemerintah. Secara implisit hal ini berarti peningkatan efisiensi untuk kesejahteraan masyarakat. Hal ini menuntut pelaksanaan E-Government secara konsekuen, karena masyarakat mengharapkan lebih dari sekedar Website dan Formulir Online dalam pembayaran pajak, tetapi juga menuntut transparansi dan partisipasi dalam penyelenggaran pelayanan publik.
Penerapan teknologi informasi dan komunikasi menuju E-Government akan memenuhi kriteria efisiensi, jika masyarakat pengguna pelayanan publik melihat dan merasakan kegunaan teknologi tersebut. Demikian juga kemungkinan untuk berpartisipasi dalam pelayanan publik akan terbuka, jika proses dan struktur pelayanan online memenuhi kriteria transparansi. Pelayanan online yang transparan akan mempermudah orientasi dan memperbesar tingkat akseptansi dan efisiensi. Untuk itu dibutuhkan konsep Manajemen Perubahan (Change Management) yang konsekuen, yang bertujuan menciptakan keseimbangan (balance) antara peningkatan efisiensi pelayanan publik dan penguatan partisipasi mayarakat melalui penggunaan media elektronik dalam sebuah strategi yang menyeluruh. Konsep inilah yang disebut dengan Balanced E-Government.1 Kelahiran konsep ini dilatarbelakangi oleh fakta, bahwa penerapan teknologi informasi dan komunikasi dalam sektor publik masih menitikberatkan pada media pelayanan yang
1
Laporan Pendahuluan:
berorientasi pada efisiensi daripada sebagai instrumen untuk mendukung partisipasi masyarakat dalam pelayanan publik. Seperti telah disebutkan, bahwa antara efisiensi dan partisipasi terdapat saling ketergantungan. Keduanya saling mempengaruhi, sehingga harus dirangkai dalam satu strategi yang memberikan keseimbangan. Sebagai contoh dapat disebutkan, bahwa pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi atau internet dalam sektor publik harus memungkinkan pula berbagai artikulasi politik elektronis.
Pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi dalam sektor publik harus pula memberikan kemudahan kepada masyarakat pengguna untuk memperoleh pelayanan publik di satu pintu pelayanan (One-Stop-Government), dimana beberapa unit pelayanan pemerintah terangkai dalam satu sistem jaringan. Pelayanan satu pintu ini mensyaratkan tidak saja restrukturisasi kelembagaan instansi pemerintah, tetapi juga pendidikan dan pelatihan bagi pegawai pemerintah untuk menciptakan budaya kerja baru yang berbasis teknologi informasi dan komunikasi dalam sektor publik. Tanpa pengetahuan dan perubahan budaya kerja para pegawai, penerapan teknologi dan informasi di instansi pemerintah hanya akan mencapai titik suboptimal jika sama sekali tidak berhasil. Untuk mencapai optimalisasi ini, maka dibutuhkan rasionalisasi proses dan restrukturisasi dalam sebuah strategi yang disebut dengan “internal reconfiguration”. Jika diharapkan sebuah pelayanan publik dapat selesai dalam waktu yang lebih cepat, maka semua unit organisasi pemerintah terkait bekerja dalam waktu yang bersamaan dan terhubung dengan jaringan sistem informasi dan komunikasi. Proses administrasi yang selama ini terjadi secara tradisional dan konvensional dengan sendirinya tidak lagi mendukung pelaksanaan
E-Government. Struktur organisasi yang bersifat hirarkis tidak dapat lagi memberikan
informasi yang secara cepat setiap saat dan terdesentralisasi.
E-Government merupakan salah satu usaha untuk memujudkan prinsip-prinsip Good Governance dalam penyelenggaraan pemerintah. Penerapan teknologi informasi dan
komunikasi dalam pelayanan publik, disamping meningkatkan efisiensi dan efektivitas, juga dapat meningkatkan partisipasi politik masyarakat. Dalam kaitannya dengan perdagangan bebas, E-Government memiliki beberapa manfaat. Pertama, dengan bantuan jaringan informasi dan komunikasi proses pelayanan akan semakian cepat, transparan, mudah dan nyaman. Proses pelayanan yang semakin baik ini merupakan prasyarat kepercayaan investor, tidak saja investor dalam negeri tetapi juga investor asing, untuk menanamkan modalnya. Artinya, E-Government menciptakan iklim investasi yang kondusif. Tentu saja tingkat seberapa cepat dan mudah pelayanan publik dapat langsung diketahui oleh calon investor melalui informasi yang langsung dapat dilihat di Internet. Kedua, E-Government menjadi dasar kompetisi antar unit pelayanan publik. Terutama berkaitan dengan program desentralisasi berdasarkan UU 22/1999 jo UU 32/2004, dimana kewenangan berada di Kabupaten dan Kota, maka instansi pelayanan publik antar daerah Kabupaten dan Kota berkompetisi untuk menarik investor menanamkan modal di daerahnya. Iklim kompetisi ini semakin terbuka, karena calon investor dapat memilih melalui government portal (web site) daerah yang kondusif untuk iklim investasi. Daerah-daerah yang mampu menyajikan lebih baik informasi di Internet, juga mampu menyakinkan calon investor berkaitan dengan proses perizinan dan pelayanan publik lainnya, merupakan daerah yang secara kompetitif dan komparatif menjadi tujuan investasi.
Dengan kata lain, dalam era perdagangan bebas batas-batas administrati menjadi lebih tipis, karena pergerakan fisik orang dan barang semakin berkurang. Di dukung oleh perkembangan sistem uang dan perbankan, proses perolehan informasi, pemilihan potensi industri dan perdagangan, sampai kepada transaksi bisnis dapat dilakukan melalui media elektronis. Kondisi ini akan terjadi, jika pemerintah (baik pusat maupun daerah) menyadari pentingnya pembangunan infrastruktur menuju masyarakat baru berbasis teknologi informasi dan komunikasi. Kemampuan masyarakat untuk bersaing dalam dunia global sangat ditentukan oleh kebijakan yang dibuat oleh pemerintah. Dengan kata lain, E-Government harus menjadi dasar perubahan budaya masyarakat dengan perspektif tradisional yang mengedepankan face-to-face dalam bertransaksi dengan pemerintah dan sektor swasta lainnya, menjadi masyarakat yang bertransaksi dengan basis teknologi internet dan jaringan. E-Government harus memberikan multiplier effect menuju terwujudnya “Internet society”. Hanya dengan cara ini, dapat diciptakan masyarakat yang kompetitif, yang mampu bersaing dalam era perdagangan global.
(2) Minimalisasi
Metode berikutnya untuk memperbaiki prosedur pelayanan perizinan adalah dengan melakukan minimalisasi struktur dan proses. Metode ini terkait dengan metode yang pertama yaitu penggunaan teknologi informasi dan komunikasi untuk menjadikan pelayanan yang semakin modern, efisien dan efektif. Pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi hanya dapat berjalan dengan baik, jika terjadi minimalisasi dan integrasi secara vertikal maupun horizontal. Organisasi instansi pemerintah seringkali tidak memiliki keseimbangan antara tugas, wewenang dan tanggung jawab bagi anggota organisasi. Dalam hal struktur misalnya organisasi pelayanan publik masih bersifat hirarkis sentralistis. Struktur organisasi masih gemuk dan besar yang tidak memungkinkan tanggung jawab terdesentralilasi pada individu. Dengan kata lain struktur organisasi yang tidak mengedepankan potensi human capital untuk bermanuver dan membuat keputusan atas inisiatif dan pertimbangan sendiri. Tidak sulit untuk mencari contoh dalam hal ini. Otoritas panandatanganan dokumen pelayanan KTP atau paspor masih harus dilakukan oleh pejabat atasan sebuah kantor bukan oleh petugas yang berada di depan loket dan bertanggung jawab terhadap hal tersebut. Akibatnya adalah waktu pelayanan yang semakin lama, kecenderungan memonopoli jabatan dan tanggung jawab, serta aparat birokrasi yang tidak memiliki inisiatif dan kreatifitas.
Dalam hal proses pelayanan seringkali birokrasi tidak memiliki prinsip-prinsip efisiensi, transparansi, efektifitas dan keadilan. Proses pelayanan publik tidak memiliki transparansi baik dalam hal waktu, biaya dan prosedur yang harus dilalui. Kalaupun ada standar prosedur pelayanan publik seringkali hanya menjadi pajangan dan standar formal. Intransparansi prosedur, waktu dan biaya pelayanan sengaja diciptakan untuk kepentingan ketergantungan masyarakat terhadap aparat pemberi pelayanan. Sehingga prosedur dibuat secara berbelit-belit agar biaya yang dikenakan kepada masyarakat menjadi lebih mahal. Masyarakat tidak memiliki daya tawar terhadap prosedur tersebut. Sehingga bagi masyarakat yang ingin mendapat pelayanan secara lebih cepat harus membayar harga yang lebioh mahal. Praktek semacam ini jelas sangat kontraproduktif
Laporan Pendahuluan:
dengan upaya untuk menciptakan pelayanan publik yang efisien (baik waktu maupun biaya) efektif dan berkeadilan. Setiap warga negara seharusnya memiliki kesempatan yang sama untuk mendapatkan pelayanan publik. Bukan sebaliknya, hanya masyarakat yang kaya dan mampu membayar lebih bisa mendapatkan pelayanan yang baik dan cepat.
Kegagalan pelaksanaan one stop services atau belum optimal dilaksanakannya hal ini karena tidak disertai dengan pendistribusian otaritas baik secara internal kepada bawahan maupun secara eksternal kepada instansi-instansi lain yang terkait dalam pelayanan publik. Kepala instansi pemerintah yang telibat di dalam one stop service masih menyadari pentingnya otoritas untuk kepentingan diri sendiri (rent seeking), sehingga tidak bersedia untuk mendelegasikan otoritasnya kepada bawahan atau instansi lain.
Dalam aspek organisasi pelayanan publik di indonesia, diperparah oleh kepemimpinan yang tidak kredibel yang tidak memiliki integritas pribadi yang tinggi, dan tidak memiliki visi organisasi yang dipimpinnya. Karena itu, perbaikan pelayanan publik di Indonesia sangat tergantung dengan peran pemimpin instansi pemerintahan (top down approach). Organisasi-organisasi yang memliki pemimpin yang kredibel berintegritas tinggi dan memiliki visi masa depan dapat menjadi panutan dan inovator bagi reformasi pelayanan publik. Sebaliknya, organisasi yang tidak memiliki pemimpin yang baik lama kelamaan akan memiliki budaya organisasi yang permisif yang tidak berorientasi pada pelanggan dan menganggap perilaku-perilaku korupsi dalam pelayanan publik sebagai sesuatu yang normal dan wajar.
Konsep minimalisasi yang baik dalam reformasi perizinan adalah melakukan downsizing dan rightsizing baik secara vertikal maupun secara horizontal. Tentu saja ini akan menimbulkan resistensi internal, karena memperpendek pelayanan dalam metode minimalisasi akan berarti pemotongan struktur secara vertikal maupun secara horizontal. Secara vertikal berarti akan terjadi restrukturisasi yang mengurang pos-pos jabatan dan juga kewenangan. Demikian juga secara horizontal akan terjadi pengelompokkan ulang prosedur pelayanan, sehingga diperoleh titik kritis pelayanan yang efisien dan sederhana kepada masyarakat. Di Indonesia hal ini akan menyebabkan pemangkasan sumber pendapatan illegal dan mengurangi pendapatan yang diperoleh oleh aparatur negara. Tetapi jika hal ini tidak dilakukan, maka prosedur yang panjang dan berbelit akan tetap terjadi dalam perizinan di Indonesia. Kepastian prosedur menjadi tidak jelas yang ujungnya adalah terjadinya ekonomi biaya tinggi; suatu kondisi yang dalam jangka panjang akan menyebabkan disinsentif pembangunan ekonomi mikro dan makro di Indonesia.
Gambar 3.: Minimalisasi Prosedur
Prosedur I
(3) Marketisasi
Marketisasi adalah metode yang dipergunakan untuk memperbaiki pelayanan publik melalui keterlibatan swasta dalam pengelolaan pelayanan publik. Metode ini dapat juga berupa transfer nilai-nilai yang dipergunakan oleh sektor privat ke dalam sektor publik. Metode ini bermaksud mengurangi peran birokrasi secara langsung dalam pemberian pelayanan publik. Keterlibatan swasta dalam pelayanan publik semakin diperbesar, karena cara kerja yang semakin efisien dan juga mengurangi beban kerja birokrasi yang sudah sangat berat. Pemerintah hanya memberikan kebijakan dan target pencapaian kepada pihak ketiga (dalam hal ini swasta) untuk menyelenggarakan suatu pelayanan publik. Sedangkan tata cara bagaimana hal itu dilakukan diserahkan kepada pihak swasta. Dengan demikian diharapkan pelayanan publik akan semakin baik, dibandingkan jika dikelola sendiri oleh pemerintah. Meskipun demikian hal ini harus dilakukan secara hati-hati, karena keterlibatan swasta yang tidak terkontrol oleh pemerintah dapat menyebabkan terabaikannya hak-hak masyarakat golongan ekonomi bawah.
(4) Efisiensi pengeluaran
Yang juga harus dilakukan dalam meningkatkan kualitas pelayanan adalah peningkatan efisiensi pengeluaran. Prinsip dasar efisiensi pengeluaran adalah bagaimana caranya biaya yang dikeluarkan oleh pemerintah untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat, termasuk dalam perizinan dapat dijadikan seminal mungkin. Jika dapat dikurangi, maka tidak harus dilebih-lebihkan. Hal ini tentu sesuai dengan metode yang sebelumnya, dimana baik modernisasi, minimalisasi dan marketisasi mengutamakan efisiensi dalam pelayanan publik. Persoalannya adalah paradigma lama dalam teori ekonomi politik public choice theory adalah bahwa para birokrat selalu berperilaku untuk memaksimalkan budget. Sehingga efisiensi bukanlah hal yang mudah untuk dilakukan karena melibatkan kepentingan birokrat. Efisiensi pengeluaran akan berjalan secara prinsip bersamaan dengan strategi modernisasi dan minimalisasi. Semakin tinggi penggunaan ICT dalam pelayanan, semakin banyak struktur dan proses yang dipotong, maka semakin efisien sebuah prosedur pelayanan.
(5) Desentralisasi manejeman
Metode yang kelima dalam memperbaiki kualitas pelayanan publik adalah pendesentralisasian (pemencaran) pengambilan keputusan dalam pelayanan. Dimaksudkan dengan pendelegasian adalah kewenangan yang dimiliki oleh pejabat atau aparatur negara yang langsung berhubungan dengan masyarakat untuk membuat keputusan. Proses pelayanan yang berbelit-belit biasanya disebabkan oleh ketiadaan kewenangan pejabat yang langsung berhadapan dengan masyarakat untuk mengambil keputusan. Akhirnya keputusan hanya bisa dibuat oleh kepala atau atasan instansi organisasi yang bersangkutan. Dalam pelayanan perizinan, hal ini akan membuat prosedur semakin panjang. Karena sejatinya setiap pejabat yang berhadapan langsung dengan masyarakat harus bisa mempertimbangkan dan membuat keputusan berdasarkan fakta-fakta objektif dan ketentuan hukum yang berlalu. Karena itu, pendelegasian
Laporan Pendahuluan:
kewenangan berarti mendekatkan pelayanan kepada masyarakat. Keputusan dapat langsung dibuat tanpa harus menunggu persetujuan pejabat atasan. Hanya dalam kasus tertentu yang menghendaki otorisasi jabatan tertentu, keputusan harus menunggu dari pejabat atasan. Sejauh keputusan dalam instansi pemerintah masih bersifat sentralistis, maka pelayanan perizinan akan tetap lama.