B. Otonomi Daerah Dan Hak-Hak Penguasaan Atas Tanah
Setelah Indonesia merdeka, penghapusan terhadap segala kolonialisme menciptakan babak baru penyelenggaraan pemerintah daerah di Indonesia. Para
founding fathers mulai merintis kebijakan baru penyelenggara pemerintah daerah
yang merujuk pada kedaulatan rakyat sesuai dengan nilai demokrasi yang tertanam dalam konstitusi. Konsensus yang dicapai oleh founding fathers kiranya merupakan hal yang tepat, yaitu pembangunan persatuan dan kesatuan bangsa dalam kerangka negara kesatuan melalui desentralisasi dan otonomi daerah sebagai instrumen perekatnya. Pemikiran ini merupakan hal yang bijaksana mengingat pada kondisi geografis Indonesia yang begitu luas dengan segala kemajemukan dan
kompleksitasnya menyebabkan tuntutan kebutuhan untuk mengakomodasikannya dalam penerapan desentralisasi dan otonomi daerah. Secara teoritis dan faktual, pembentukan daerah otonom melalui desentralisasi tidak akan menyebabkan terjadinya disintegrasi nasional, tetapi justru kondusif bagi tercapainya integritas nasional. Pemberian status otonom kepada kelompok masyarakat lokal merupakan jiwa besar pemerintah sebagai bentuk penghargaan terhadap perbedaan yang ada sehingga akan mendorong masyarakat lokal berpartisipasi dalam skala daerah maupun nasional.40
Pergeseran stuktur politik dan pemerintahan dari model sentralisasi menuju kearah desentralisasi merupakan sebuah langkah yang penting dalam rangka pemberdayaan masyarakat adat. Keluarnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang kemudian dirubah dengan keluarnya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 menandai dimulainya otonomi daerah yang didalamnya terdapat harapan pembangunan daerah sesuai dengan kepentingan dan kehendak daerah, serta merupakan harapan baru bagi pengembangan komunitas lokal. Hal ini dapat dilihat dengan adanya otonomi desa, yang secara eksplesit menegaskan desa dikembalikan kepada asal usulnya, yakni adat.
Adanya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Pemerintah Daerah merupakan pedoman (guideline) dalam pelaksanaan otonom daerah yang diarahkan
40
Hari Sabarno, Memandu Otonomi Daerah Menjaga Kesatuan Bangsa, Sinar Grafika, Jakarta, 2007, Hal. 63-64
untuk memberdayakan masyarakat, menumbuhkan prakarsa dan kreativitas, meningkatkan peran serta masyarakat, mengembangkan peran dan fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Pemberian peran yang lebih dominan kepada DPRD pada prinsipnya ditujukan pada pengembangan demokratisasi didaerah sehingga akuntabilitas penyelenggaraan pemerintah daerah dapat terjamin.41
Dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Pemerintah Daerah, yang merupakan perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 merupakan panduan yang nyata dalam pelaksanaan otonomi daerah, juga merupakan politik hukum otonomi daerah. Dengan dasar kekuatan tersebut, pelaksanaan otonomi daerah diwujudkan dalam kebijakan yang terukur, terarah, dan terencana oleh pemerintah pusat. Oleh sebab itu, otonomi daerah yang dijalankan selain bersifat nyata dan luas, tetap harus dilaksanakan secara bertanggung jawab. Maksudnya otonomi daerah harus dipahami sebagai perwujudan pertanggungjawaban konsekuensi pemberian hak dan kewenangan kepada daerah dalam wujud tugas dan kewajiban yang harus dilaksanakan daerah. Tugas dan kewajiban dalam pelaksanaan otonomi daerah adalah berupa peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat, pengembangan kehidupan demokrasi, penegakan keadilan dan pemerataan, serta
41
pemeliharaan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah dalam rangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.42
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah sangat jelas mengatur mengenai pertanahan, sebagaimana yang disebutkan dalam Pasal 14 yang menyatakan bahwa urusan wajib yang menjadi kewenangan daerah untuk kabupaten/kota merupakan urusan yang berskala kabupaten/kota meliputi poin (k) tentang pelayanan pertanahan. Kaitan dengan pelaksanaan otonomi daerah itu juga, sesuai dengan yang terdapat dalam penjelasan poin (b), yang menyebutkan bahwa prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan diluar yang menjadi urusan pemerintah yang ditetapkan dalam undang-undang ini. Dengan demikian daerah memiliki kewenangan membuat arah kebijakan daerah untuk memberikan pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat.
Selanjutnya juga kebijakan nasional di bidang pertanahan saat ini, melalui kewenangan pemerintah di bidang pertanahan yang dilakukan oleh pemerintah kabupaten/kota dan provinsi, secara tegas dijelaskan bahwa sebagian kewenangan pemerintah di bidang pertanahan, dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten/kota, meliputi :
42
1. Pemberian izin lokasi;
2. Penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan; 3. Penyelesaian sengketa tanah garapan;
4. Penyelesaian masalah ganti kerugian dan satuan tanah untuk penbangunan; 5. Penetapan subjek dan objek redistribusi tanah, serta ganti kerugian tanah
kelebihan maksimum dan tanah absentee;
6. Penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat; 7. Pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah kosong; 8. Pemberian izin membuka tanah;
9. Perencanaan penggunaan tanah wilayah kabupaten/kota.43
Kewenangan yang telah dimiliki oleh daerah dengan berlakunya otonomi daerah tersebut, maka pemerintah daerah baik itu kabupaten/kota serta desa merupakan lini pertama yang dapat melindungi hak masyarakat hukum adat serta tanah ulayatnya. Karena jajaran Pemerintah Daerah diberi kewenangan yang amat luas untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, akan tetapi tentu saja dengan benar-benar memahami dan mampu mengartikulasikan aspirasi dan kepentingan masyarakat yang berada di daerahnya tersebut. Selain itu juga masyarakat hukum adat tersebut juga tidak harus tinggal diam akan tetapi juga harus turut serta mendayagunakan hak sipil dan hak politiknya dengan cara menata dan mengorganisasikan diri mereka secara nyata dan melembaga. Dengan cara inilah maka masyarakat hukum adat itu akan nampak dan akan lebih di dengar keberadaannya oleh para pengambil keputusan.
Sebagaimana apa yang dinyatakan Hari Sabarno dalam bukunya bahwa :
43
M. Rizal Akbar dkk, Tanah Ulayat dan Keberadaan Masyarakat Hukum Adat, LPNU Press, Pekanbaru, 2005, Hal.9.
Tolak ukur utama keberhasilan otonomi pada suatu daerah tidak lain adalah pada masyarakat daerah itu sendiri. Masyarakat merupakan bagian utama pemerintahan. Oleh sebab itu, selain tanggungjawab pelaksanaan otonomi di tangan Kepala Daerah, DPRD, dan aparat pelaksananya, masyarakat harus menjadi pelaksana utama dalam otonomi daerah tersebut.44
Adapun dalam bidang pertanahan, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 memberikan pengaturannya di bidang pertanahan tersebut, yaitu meliputi penyelenggaran kegiatan dibidang pertanahan, dan memberikan kewenangan pengaturannya kepada Pemerintah Daerah propinsi maupun kabupaten/kota. Sedangkan mengenai hak-hak penguasaan atas tanah tetap berdasarkan UUPA.
Adapun pengertian “penguasaan” dan “menguasai” dapat dipakai dalam arti fisik, juga dalam arti yuridis, juga beraspek perdata dan publik. Penguasaan yuridis dilandasi hak, yang dilindungi oleh hukum dan umumnya memberi kewenangan kepada pemegang hak untuk menguasai secara fisik tanah yang dihaki. Tetapi ada juga penguasaan yuridis yang biarpun memberikan kewenangan untuk menguasai tanah yang dihaki secara fisik, pada kenyataannya penguasaan fisiknya dilakukan pihak lain. Misalnya kalau tanah yang dimiliki disewakan kepada pihak lain dan penyewa yang menguasainya secara fisik, atau tanah tersebut dikuasai secara fisik oleh pihak lain tanpa hak. Dalam hal ini pemilik tanah berdasarkan hak penguasaan
44
yuridisnya, berhak untuk menuntut diserahkannya kembali tanah yang bersangkutan secara fisik kepadanya.45
Hak menguasai tanah oleh negara adalah hak yang memberi wewenang kepada negara untuk mengatur 3 hak seperti termuat dalam Pasal 2 ayat (2) UUPA. Hak ulayat dari unsur/aspek hukum publik juga memberi wewenang kepada masyarakat hukum adat untuk mengelola, mengatur dan memimpin penguasaan, pemeliharaan, peruntukan dan penggunaan tanah ulayat. Jika kedua hal tersebut dihubungkan satu dengan yang lain, maka hak menguasai tanah oleh negara semacam hak ulayat yang diangkat pada tingkatan yang tertinggi yaitu, meliputi seluruh wilayah Republik Indonesia. Hak ulayat dari unsur/aspek hukum publik berlaku terbatas hanya pada suatu wilayah masyarakat hukum adat tertentu (bersifat lokal), sedangkan hak menguasai tanah oleh negara berlaku untuk semua tanah yang ada di wilayah Republik Indonesia (bersifat nasional).46
Biarpun bemacam-macam, tetapi semua hak penguasaan atas tanah berisikan serangkaian wewenang, kewajiban dan atau larangan bagi pemegang haknya untuk berbuat sesuatu mengenai tanah yang dihaki. “Sesuatu” yang boleh, wajib atau dilarang atau diperbuat, yang merupakan isi hak penguasaan atas tanah yang diatur dalam hukum tanah.
45
Boedi Harsono, Op.Cit, Hal. 23
46
Hal ini didukung oleh adanya beberapa persamaan antara konsep hak ulayat dengan konsep hak menguasai tanah oleh negara, yaitu :
1. Baik hak ulayat maupun hak menguasai tanah oleh negara merupakan “induk” dari hak-hak atas tanah lainnya. Di atas hak atas tanah ulayat dapat muncul hak perorangan atas tanah, demikian pula dengan hak menguasai tanah oleh negara dapat muncul hak-hak perorangan atas tanah.
2. Hak ulayat mempunyai kekuatan berlaku kedalam yang sama dengan kewenangan negara yang bersumber pada hak menguasai oleh negara atas tanah.
Setelah terbentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia, atas dasar ketentuan yang termuat dalam Pasal 33 ayat (3), hak ulayat yang memberikan wewenang kepada masyarakat hukum adat untuk menguasai semua tanah yang ada di wilayah kekuasaannya, pada tingkatan tertinggi (secara nasional) wewenang itu diserahkan kepada negara. Penyerahan ini berdasarkan pada ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Konsep hak menguasai tanah oleh negara semacam hak ulayat yang diangkat pada tingkatan tertinggi ini, sesuai dengan konsep hak menguasai tanah oleh negara yang termuat dalam Pasal 2 UUPA. Konsep ini dapat diterima sepanjang hak ulayat yang ditarik pada tingkatan tertiggi itu (hak menguasai tanah oleh negara), tidak menghapus hak ulayat masyarakat hukum adat yang menurut kenyataannya benar-benar masih ada. Hak ulayat itu harus dibiarkan hidup secara bebas tanpa ada gangguan dari siapa pun, dibawah naungan dan lindungan hak menguasai tanah oleh
negara. Kedua hak itu secara berdampingan walaupun kedudukan hak ulayat lebih rendah dari pada hak menguasai tanah oleh negara, dan hak menguasai tanah oleh negara tidak boleh menghapus hak ulayat, bahkan sebaliknya ia harus mengayomi dan melindungi hak ulayat.47
Adapun mengenai pengaturan hak-hak penguasaan atas tanah dalam UUPA ada yang sebagai lembaga hukum dan ada pula sebagai hubungan-hubungan hukum kongkrit. Hak penguasaan atas tanah merupakan suatu lembaga hukum, jika belum dihubungkan dengan tanah dan orang atau badan hukum tertentu sebagai pemegang haknya. Sebagaimana yang disebutkan dalam Pasal 20 sampai 45 UUPA, seperti hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, dan hak sewa bangunan.
Di dalam penyelenggaraan otonomi daerah, negara dalam hal ini melalui pemerintah merupakan representasi penyelenggaraan negara, sehingga daerah tidak dapat berbuat sendiri atas kemauan dan kehendaknya, kecuali untuk kewenangan yang telah diserahkan sebelumnya berdasarkan peraturan perundang-undangan. Oleh karena itulah undang-undang otonomi daerah dikeluarkan dengan tujuan memberikan pengaturan mengenai tugas dan wewenang daerah dalam pemerintahan, agar tidak terjadi benturan antara kewenangan pusat dan daerah.
Pada era reformasi, terjadi tarik ulur antara pemerintah pusat dan daerah tentang kewenangan di bidang pertanahan. Di samping itu terjadi inkonsistensi
47
peraturan pusat yang dibuat oleh presiden dalam bentuk keputusan presiden (keppres), sehingga menghambat pelaksanaan/penerapan otonomi daerah di kabupaten/kota. Tarik ulur dan inkonsistensi tersebut sebagaimana terdapat pada Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah.
Negara Republik Indonesia sebagai negara kesatuan yang menganut asas desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan, memberikan kesempatan dan keleluasaan yang seluas-luasnya kepada pemerintah daerah untuk melaksanakan dan menyelenggarakan pemerintahan sendiri (Pasal 18 ayat (5) UUD 1945). Ketentuan ini dijadikan landasan yang kuat bagi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 untuk menganut asas otonomi daerah sebagaimana yang diatur dalam Pasal 7. menurut pasal tersebut, pemerintah daerah mempunyai kewenangan di bidang pemerintahan, kecuali wewenang yang oleh Undang-undang diberikan kepada pemerintah pusat. Selanjutnya pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 Tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi sebagai Daerah Otonom. Yang dalam Pasal 2 ayat (3) nomor 14, merincikan kewenangan pemerintah pusat di bidang pertanahan yaitu:
1. Penetapan persyaratan pemberian hak-hak atas tanah. 2. Penetapan persyaratan landreform.
4. Penetapan pedoman biaya pelayanan pertanahan.
5. Penetapan kerangka dasar kadastral nasional dan pelaksanaan pengukuran kerangka dasar kadastral nasional orde I dan II.48
Berdasarkan ketentuan pasal tersebut, pemerintah pusat hanya diberi wewenang untuk menetapkan standarisasi hal-hal tersebut diatas, sedangkan kebijakan (policy) di bidang pertanahan dipegang oleh pemerintah daerah. Inkonsistensi peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh presiden dengan memberlakukan Keppres Nomor 10 Tahun 2001 Tentang Pelaksanaan Otonomi di bidang pertanahan, yang mencabut kewenangan pemerintah daerah di bidang pertanahan. Pencabutan ini secara hukum tidak dapat dibenarkan, karena presiden tidak mempunyai kewenangan untuk mencabut ketentuan-ketentuan yang diatur oleh Undang-undang terdahulu. Ketentuan Pasal 7 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 hanya dapat dicabut dengan ketentuan Undang-undang dan bukan dengan keputusan presiden.49
Pencabutan wewenang pemerintah daerah di bidang pertanahan, dipertegas dengan diberlakukannya Keppres Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan, Selanjutnya dengan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, dengan demikian mencabut undang-undang sebelumnya yaitu Undang-Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Undang-undang inipun
48
Muhammad Bakri, Op.Cit, Hal. 63-65.
49
memberikan kewenangan seluas-luasnya kepada pemerintah daerah untuk menyelenggarakan pemerintahannya.
Adapun otonomi yang seluas-luasnya tersebut harus tetap memelihara dan mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945, yang menyebutkan bahwa Negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk Republik.
Dengan demikian dalam era otonomi daerah ini, paradigma lama di bidang pertanahan yang bersifat sentralistik, sudah sepatutnya diganti dengan paradigma baru yang bersifat desentralisasi, oleh karena itu sesuai dengan Pasal 18 ayat (5) UUD 1945, kewenangan pemerintah pusat di bidang pertanahan harus diserahkan kepada pemerintah daerah. Maka dengan adanya otonomi daerah pemerintah daerah bisa memberikan perhatiannya lebih serius terhadap kemajuan dan kemakmuran daerah-daerah kekuasaannya.
Dengan adanya otonomi daerah pemerintah bisa lebih bijak lagi dalam memberikan perlindungan terhadap keberadaan masyarakat asli yang ada di kabupaten tersebut agar tidak hilang bersama perkembangan zaman serta keberadaan tanah ulayat masyarakat tersebut Agar tidak hilang eksistensinya akibat pembukaan hutan untuk perkebunan sawit.