BAB II TINJAUAN TEORITIS
E. Pengawasan
1. Pengertian Pengawasan
Dalam kaitannya dengan pengertian pengawasan terdapat berbagai macam pengertian. Syafiie mengidentifikasikan pengertian pengawasan menurut dari beberapa ahli sebagai berikut:
a. Lyndal F. urwick, pengawasan adalah upaya agar sesuatu dilaksanakan sesuai dengan peraturan yang telah ditetapkan dan instruksi yang dikeluarkan.
b. Sondang Siagian, pengawasan adalah proses pengamatan pelaksanaan seluruh kegiatan organisasi untuk menjamin agar semua pekerjaan yang dilaksanakan sesuai dengan rencana yang telah ditemukan sebelumnya.
c. George R Terry, pengawasan adalah proses penentuan apa yang harus dicapai yaitu standar, apa yang sedang dilakukan, yaitu menilai pelaksanaan dan bila perlu melakukan perbaikan-perbaikan sehingga pelaksanaan sesuai dengan rencana yaitu selaras dengan standar.
d. Stephen Robein, pengawasan adalah proses mengikuti perkembangan kegiatan untuk menjamin (to ensure) jalannya pekerjaan dengan demikian, dapat selesai secara sempurna (accomplished) sebagaimana yang direncanakan sebelumnya dengan pengoreksian beberapa pemikiran yang saling berhubungan.
e. David granick, pengawasan pada dasarnya memiliki tiga fase yaitu; fase legislatif, fase administratif, dan fase dukungan.
f. Abdurrahman, menguraikan ada beberapa faktor yang membantu pengawasan dan mencegah berbagai kasus penyelewengan serta penyalahgunaan wewenang, yaitu filsafat yang dianut suatu bangsa tertentu, agama yang mendasari seorang tersebut, kebijakan yang dijalankan, anggaran pembiayaan yang mendukung, penempatan pegawai dan prosedur kerjanya, serta kemantapan koordinasi dalam organisasi.12
Menurut George R. Terry, pengawasan adalah `Control is to determine what
is accomplished evaluate it, and apply corrective measures, if needed to insure result in keeping with the plan.` Sedangkan Newman berpendapat bahwa `Control is assurance that the performance conform to plan.` Kemudian, Siagian memberikan
definisi tentang pengawasan bahwa proses pengamatan daripada pelaksanaan seluruh kegiatan organsasi untuk menjamin agar semua pekerjaan yang sedang dilaksanakan berjalan sesuai dengan rencana yang telah ditentukan.13
Berdasarkan pengertian diatas terlihat bahwa pengawasan dititik beratkan pada dua hal, yakni pada proses pelaksanaan kegiatan dan pada tahap evaluasi serta koreksi terhadap pelaksanaan kegiatan. Kedua aspek pengawasan tersebut dilakukan untuk menjamin agar pelaksanaan suatu tugas berjalan sesuai dengan tujuan dan hasil yang telah direncanakan. Pengawasan, juga membutuhkan beberapa unsur, yakni :
1. Adanya kewenangan yang jelas yang dimiliki oleh aparat pengawas
12Anonym, http://www.negarahukum.com, (15/5/2014 9:10 PM)
13Muchsan, Sistem Pengawasan terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata
2. Tindakan pengawasan dapat dilakukan terhadap proses kegiatan yang sedang berlangsung atau yang telah dilaksanakan
3. Pengawasan dapat ditindaklanjuti secara administratif maupun yuridis.14 Ada tiga jenis mekanisme pengawasan yang dikenal umum. Pertama adalah pengawasan melekat. Bentuk pengawasan ini merupakan suatu mekanisme pengawasan yang mengombinasikan sistem manajemen dan sistem pengawasan atasan langsung. Di dalam pengawasan ini, diharapkan kekurangan-kekurangan dalam suatu instansi pemerintahan dapat diselesaikan dengan cepat, murah dan efisien. Akan tetapi, fakta di lapangan menunjukkan penggunaan pengawasan melekat sulit dilakukan dalam lingkungan mental-mental aparatur negara yang dinilai koruptif.
Penitikberatan pada atasan inilah yang menjadi kendala besar untuk melaksanakan pengawasan melekat dalam suatu lembaga pemerintahan. Padahal tujuan dari adanya pengawasan melekat adalah untuk menciptakan penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat yang bersih, transparan, profesional dan memiliki budaya kerja yang baik. Bagaimana dapat menyelenggarakan pemerintahan yang bersih, transparan, profesional kalau orang-orang di dalamnya pun masih bermental money oriented, menghalalkan segala cara dan bertendensi melakukan praktek-praktek korup. Mereka lupa bahwa menjadi aparat pemerintah bahkan menjadi pejabat adalah menjadi pelayan publik.
14Muchsan, Sistem Pengawasan terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata
Bentuk pengawasan lainnya dalam melakukan mekanisme pengawasan terhadap setiap tindakan pemerintah adalah pengawasan fungsional. Pengawasan fungsional yang mana merupakan bentuk mekanisme pengawasan yang dilakukan oleh suatu lembaga independen yang memang sengaja dibentuk untuk mengawasi lembaga tertentu menjadi pilihan awal daripada pengawasan melekat. Berdasarkan Inpres No. 15 tahun 1983, subyek yang melaksanakan fungsi pengawasan fungsional adalah:
1. Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan
2. Inspektorat Jenderal Departemen, aparat pengawasan lembaga non departemen/instansi pemerintah lainnya
3. Inspektorat wilayah provinsi 4. Inspektorat kabupaten/kota
Lembaga Pengawas Struktural, seperti Inspektorat Jenderal, selama ini tidak bisa mandiri karena secara organisatoris merupakan bagian dari kelembagaan/departemen terkait. Lagi pula pengawasan yang dilakukan bersifat intern artinya kewenangan yang dimiliki dalam melakukan pengawasan hanya mencakup urusan institusi itu sendiri. Kemudian, Lembaga Pengawas Fungsional, seperti Badan Pengawasan dan Pemeriksaan Keuangan, meskipun tidak bersifat intern namun substansi/sasaran pengawasan terbatas pada aspek tertentu terutama masalah keuangan. Lagi pula aparat pengawas fungsional pada umumnya tidak menangani keluhan-keluhan yang bersifat individual, mereka melakukan pengawasan
terhadap pengelolaan keuangan secara rutin baik yang merupakan anggaran rutin maupun pembangunan.
Kondisi ini membuat lembaga pengawasan struktural maupun fungsional tidak berjalan dengan baik. Bahkan, ada kecenderungan lembaga-lembaga tersebut malah larut dalam prilaku koruptif birokrasi sehingga, pengawasan tidak pernah dijalankan secara serius dan keluhan-keluhan baik yang berasal dari internal birokrasi maupun dari eksternal (masyarakat) tidak dapat ditindaklanjuti secara serius.
2. Fungsi Pengawasan
Fungsi pengawasan dapat dilakukan setiap saat, baik selama proses manajemen atau administrasi berlangsung maupun setelah berakhir untuk mengetahuai tingkat pencapaian tujuan suatu organisasi atau kerja.
Fungsi pengawasan dilakukan terhadap perencanaan dan kegiatan pelaksanaannya. Kegiatan pengawasan sebagai fungsi manajemen bermaksud untuk mengetahui tingkat keberhasilan dan kegagalan yang terjadi setelah perencanaan dibuat dan dilaksanakan. Keberhasilan perlu dipetrtahankan dan jika mungkin ditingkatkan dalam perwujudan manajemen/administrasi berikutnya dilingkungan suatu organisasi/ unit krja tertentu. Sebaliknya setiap kegagalan harus diperbaiki dengan menghindari penyebabnya baik dalam menyusun perencanaan maupun pelaksanaannya. Untuk itulah, fungsi pengawasan dilaksanakan, agar diperoleh umpan balik ( feed back ) untuk melaksanakan perbaikan bila terdapat kekeliruan atau penyimpangan sebelum menjadi lebih buruk dan sulit diperbaiki.
Subjek Pengawasan yang dilakukan Ombudsman Republik Indonesia adalah Penyelenggara Negara. Sedangkan Objek Pengawasannya adalah Maladministrasi. Penyelenggara Negara adalah pejabat yang menjalankan fungsi pelayanan publik yang tugas pokoknya berkaitan dengan penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan. Maladministrasi adalah perilaku atau perbuatan melawan hukum, melampaui wewenang, menggunakan wewenang untuk tujuan lain dari yang menjadi tujuan wewenang tersebut, termasuk kelalaian atau pengabaian kewajiban hukum dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang dilakukan oleh Penyelenggara Negara dan pemerintahan yang menimbulkan kerugian materiil dan/atau immateriil bagi masyarakat dan orang perseorangan. 4 unsur perbuatan maladministrasi dan 1 akibat 4 unsur perilaku atau perbuatan yang melawan hukum, melampaui wewenang, menggunakan wewenang untuk tujuan lain dari yang menjadi tujuan wewenang tersebut, kelalaian atau pengabaian kewajiban hukum dalam penyelenggaraan pelayanan publik.
Hasil Pengawasan berupa “Rekomendasi”. Rekomendasi adalah kesimpulan,
pendapat, dan saran yang disusun berdasarkan hasil investigasi Ombudsman, kepada atasan Terlapor untuk dilaksanakan dan/atau ditindaklanjuti dalam rangka peningkatan mutu penyelenggaraan administrasi pemerintahan yang baik. Terlapor adalah Penyelenggara Negara dan pemerintahan yang melakukan Maladministrasi yang dilaporkan kepada Ombudsman.
