BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.3 Pengetahuan dan Kinerja Panitia Anggaran
Tugas pokok dari DPRD adalah melakukan perencanaan dan pengawasan dalam hal penyelenggaraan pemerintahan didaerah, yang meliputi perencanaan dan pengawasan keuangan daerah, sehingga kinerja panitia anggaran sebagai unsur anggota DPRD tersebut dapat dilihat dari kinerja perencanaan dan pengawasannnya terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).
Untuk dapat melaksanakan funsinya dengan baik, maka panitia anggaran dituntut untuk memiliki pengetahuan yang cukup tentang pengelolaan keuangan daerah baik menyangkut peraturan perundang-undangan yang berlaku maupun prosedur dan teknis penyusunan, pelaksanaan dan pertanggungjawaban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Adapun peraturan perundang-undangan yang terkait anggaran daerah yang dikeluarkan oleh pemerintah antara lain sebagai berikut :
1. Undang-undang No. 17 tahun 2003 Tentang Keuangan Negara.
3. Undang-undang No. 15 tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan Keuangan dan Tanggung jawab Keuangan Negara.
4. Undang-undang No 32 tahun 2004 Tentang Pemrintahan Daerah.
5. Undang-undangNo. 33 tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan daerah.
6. Peraturan Pemerintah No. 24 tahun 2004 yang telah diubah dengan Peraturan
Pemerintah Nomor 21 tahun 2007 Tentang Kedudukan Protokoler dan Keuangan Pimpinan dan Anggota DPRD.
7. Peraturan Pemerintah No. 24 tahun 2005 Tentang Standar Akuntansi
Pemerintahan (SAP).
8. Peraturan Pemerintah No. 58 tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan
Pengawasan Penyeleggaraan Pemerintah Daerah.
9. Peraturan Pemerintah No. 79 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.
10.Peraturan Pemerintah No. 65 tahun 2005 tentang Pedoman Penyusunan dan
Penerapan Standar Pelayanan Minimum.
11. Permendagri No. 13 tahun 2006 Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan
daerah.
12. Permendagri No. 26 tahun 2006 Tentang Pedoman Penyusunan APBD tahun 2007.
Peraturan perundang-undangan tersebut di atas perlu dikaji dan dipahami dengan baik sehingga panitia anggaran mampu melaksanakan fungsinya dibidang penganggaran dan pengawasan APBD.
Dari sisi perencanaan keuangan daerah, panitia anggaran dapat melakukannya mulai dari penjaringan aspirasi masyarakat sampai dengan persetujuan dan penetapan Peraturan daerah (Perda) tentang APBD sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Perencanaan anggaran daerah tersebut dapat dilakukan secara sinerji dengan Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) melalui tahapan-tahapan pembahasan dalam rangka penyusunan APBD untuk tahun anggaran tertentu.
Keterlibatan panitia anggaran di dalam proses perencanaan anggaran daerah, pada prinsipmya mengandung unsur pengawasan yang bersifat prefentif, sehingga anggaran yang diajukan oleh pihak eksekutif dapat memenuhi kinerja yang baik serta pemborosan-pemborosan keuangan daerah dapat dicegah secara dini.
Dari sisi pengawasan keuangan daerah, baik melalui laporan pelaksanaan APBD yaitu Laporan Realisasi Anggaran (LRA) semester pertama tahun berkenaan maupun melalui Laporan Keterangan Pertanggung Jawaban (LKPJ) pada akhir tahun anggaran, maka panitia anggaran memerlukan pengetahuan dan ketrampilan yang cukup memedai untuk mengevaluasi apakah perencanaan berupa APBD dan penjabarannya yang telah disusun dapat berjalan secara efisien, efektif dan ekonomis. Selain itu, evaluasi secara administratif juga perlu dilakukan oleh panitia anggaran terhadap ketepatan sasaran pelaksanaan kegiatan yang membebani APBD guna mengukur kinerja kepala daerah.
Menurut keputusan presiden no 74 tahun 2001 (tentang Tata Cara Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah) pasal 1 (6) menyebutkan bahwa pengawasan
pemerintah daerah adalah proses kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar pemerintah daerah berjalan sesuai dengan rencana dan ketentuan peraturan perundangan-undangan yang berlaku.
Pengawasan merupakan tahap integral dengan keseluruhan tahap pada penyusunan dan pelaporan APBD. Pengawasan diperlukan pada setiap tahap bukan hanya pada tahap evaluasi saja (Mardiasmo, 2001). Pengawasan yang dilakukan oleh DPRD dimulai pada saat proses penyusunan APBD, pengesyahan APBD, pelaksanaan APBD dan pertanggungjawaban APBD. Alamsyah (1997) menyebutkan bahwa tujuan adanya pengawasan APBD adalah untuk: (1) menjaga agar anggaran yang disusun benar-benar dijalankan, (2) menjaga agar pelaksanaan APBD sesuai dengan anggaran yang telah digariskan, dan (3) menjaga agar hasil pelaksanaa APBD benar-benar dapat dipertanggungjawabkan
Agar fungsi perencanaan dan pengawasan yang dilakukan oleh panitia anggaran berjalan secara efektif, maka panitia anggaran harus memahami pengertian dan fungsi anggaran bagi suatu pemerintah daerah. Disamping itu, panitia anggaran harus memahami adanya perubahan paradigma dari anggaran tradisional menjadi Anggaran Berbasis Kinerja.
Menurut pasal 8 Peraturan Pemerintah Nomor 105 tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggung jawaban Keuangan Daerah disebutkan bahwa ”APBD disusun dengan pendekatan kinerja” Anggaran Berbasis Kinerja (ABK) adalah suatu
sistem anggaran dimana setiap input yang digunakan harus mengutamakan upaya
Dalam kaitannya dengan anggaran berbasis kinerja, dimaksudkan dengan
input adalah segala sesuatu yang digunakan di dalam pelaksanaan sebuah kegiatan
dari sebuah program baik berupa uang, sumberdaya, peraturan perundang-undangan
dan lain-lain harus dapat menghasilkan suatu output (keluaran) yang dapat diukur
baik secara kuntitatif maupun secara kualitatif.
Dimaksudkan outcome (keluaran) adalah barang atau jasa yang dihasilkan oleh kegiatan yang dilaksanakan untuk mendukung pencapaian sasaran, tujuan, program dan kebijakan yang telah digariskan.
Sedangkan outcome (hasil) adalah segala sesuatu yang mencerminkan berfungsinya output atau keluaran dari kegiatan-kegiatan di dalam sebuah program. Dengan perkataan lain Anggaran Berbasis Kinerja (ABK) adalah suatu sistim anggaran yang dapat diukur dari setiap uang yang dikeluarkan harus setara dengan penyediaan pelayanan yang dapat diberikan baik kepada aparatur pemerintah maupun kepada masyarakat.
Anggaran Berbasis Kinerja (ABK) memiliki karakteristik sebagai berikut: 1. Identifikasi output dan outcome yang akan dihasilkan oleh suatu program dan
kegiatan.
2. Menghubungkan pengeluaran dengan hasil yang akan dicapai
3. Nilai efektivitas, efisiensi dan ekonomis (Value for money)
Disamping memahami tentang anggaran, Panitia anggaran juga harus memahami tentang laporan keungan daerah yang merupakan suatu bentuk
pertanggung jawaban dari pemerintah daerah atas penggunaan anggaran. Laporan keuangan pemerintah daerah disusun untuk menyediakan informasi yang relevan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pemerintah daerah selama satu periode pelaporan. Laporan keuangan pemerintah daerah digunakan untuk membandingkan realisasi pendapatan, belanja, transfer dan pembiayaan dengan anggaran yang ditetapkan, menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektifitas dan efisiensi suatu entitas pemerintah daerah.
Beberapa peneliti yang menguji hubungan antara kualitas anggota DPRD dengan kinerjanya diantaranya dilakukan oleh Indradi, 2001; Syamsiar, 2001; Sutamoto, 2003. Hasil penelitiannya membuktikan bahwa kualitas DPRD yang diukur dengan pendidikan, pengetahuan, pengalaman dan keahlian berpengaruh terhadap kinerja dewan yang salah satunya adalah kinerja pada saat melakukan pengawasan.
Yudono (2002) menyatakan bahwa DPRD akan mampu menggunakan hak-haknya secara tepat, melaksanakan tugas dan kewajiban secara efektif serta menempatkan kedudukannya secara proporsional jika setiap anggota mempunyai pengetahuan yang cukup dalam hal konsepsi teknis dalam melakukan pengawasan keuangan daerah salah satunya adalah pengetahuan tentang anggaran. Dengan mengetahui tentang anggaran diharapkan anggota DPRD dapat mendeteksi adanya pemborosan dan kebocoran anggaran daerah.
Dari pernyataan di atas dapat dipahami bahwa pengetahuan yang cukup bagi seorang panitia anggaran diperlukan untuk mengawasi aggaaran daerah sekurang-kurangnya pada 2 (dua) tahapan yaitu:
a. Tahap penyusunan anggaran
b. Tahap pertanggung jawaban anggaran
Untuk tujuan pengawasan, panitia anggaran memegang peranan penting baik
pada tahap perencanaan maupun pada tahap pertanggung jawaban APBD. Pada tahap perencanaan panitia anggaran dapat mendeteksi rancangan anggaran daerah sejak dini, sehingga dapat dipastikan bahwa anggaran daerah tersebut telah disusun sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku yaitu sesuai dengan Anggaran Berbasis Kinerja (ABK) serta memenuhi kriteria prinsip-prinsip anggaran.
Pada tahap pembahasan RAPBD, maka bentuk pengawasan yang harus dilakukan adalah menilai singkronisasi antara RAPD yang merupakan rangkuman RKA dari seluruh SKPD dengan KUA dan PPA yang telah disepakati sebelumnya. Pembahasan dan evaluasi sangat ditekankan pada capaian kinerja, indikator kinerja, kelompok sasaran kegiatan, analisis standar belanja, standar harga satuan, Standar Pelayanan Minimal (SPM) serta singkronisasi program dan kegiatan antar SKPD dengan tetap memperhatikan prinsip-prinsip anggaran. Selain itu, evaluasi juga perlu diperketat mengenai keterkaitan antara rincian obyek belanja dengan obyek belanja dan antara obyek belanja dengan kegiatan dan program untuk setiap SKPD. Kondisi tersebut merupakan pengawasan awal yang dilakukan oleh seluruh anggota DPRD termasuk panitia anggaran terhadap rencana capaian kinerja kepala daerah.
Pada tahap pertanggung jawaban anggaran, pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran setidak nya dapat dilakukan 2 (dua) kali dalam setahun yaitu terhadap :
a. Laporan Realisasi Anggaran (LRA) Semester Pertama
Menurut ayat (1) pasal 293 Permendagri No. 13 tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan keuangan daerah disebutkan bahwa : “Laporan realisasi semester pertama APBD dan prognisis untuk 6 (enam) bulan berikutnya disampaikan kepada DPRD paling lambat akhir bulan Juli tahun yang berkenaan”. Fungsi pengawasan panitia anggaran melalui laporan semester pertama tersebut adalah melakukan evaluasi apakah pelaksanaan APBD pada semester pertama tahun yang bersangkutan telah sesuai dengan anggaran atau APBD yang telah ditetapkan.
Apabila terjadi penyimpangan antara realisasi anggaran dengan anggaran yang telah ditetapkan, panitia anggaran membuat rekomendasi kepada kepala daerah untuk ditindaklanjuti.
b. Laporan Tahunan.
Pada akhir tahun anggaran, seluruh SKPD sebagai pengguna anggaran menyampaikan Laporan Realisasi Anggaran (LRA) dan Neraca SKPD kepada PPKD sebagai dasar penyusunan laporan keuangan pemerintah. Dari hasil penelitian diketahui bahwa sampai saat ini SKPD belum menyusun laporan keuangan daerah sebagi wujud desentralisasi keuangan daerah. Akan tetapi Laporan keuangan daerah yang melipti Laporan Realisasi Anggaran (LRA) neraca, laporan arus kas dan catatan atas laporan keuangan serta laporan kinerja disusun langsung oleh PPKD atau kepala
bagian keuangan bagi daerah yang belum memiliki Badan Pengelolaan Keuangan dan Kekayaan Daerah (BPKKD).
Laporan keuangan daerah tersebut kemudian disampaikan kepada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) untuk diaudit. Laporan keuangan pemerintah daerah hasil audit oleh BPK merupakan lampiran dari LKPJ kepala daerah yang akan disampaikan kepada DPRD. Apabila sampai batas waktu 2 (dua) bulan BPK belum menyerahkan laporan keuangan yang telah diaudit, maka kepala daerah menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang Laporan Keterangan Pertanggung Jawaban (LKPJ) atas pelaksanaan APBD kepada DPRD untuk dievaluasi dan dibahas di dalam sidang paripurna DPRD.
Pada pasal 302 ayat (2) permendagri No.13 tahun 2006 disebutkan bahwa “Persetujuan bersama tentang Rancangan Peraturan Daerah tentang pertanggung jawaban pelaksanaan APBD oleh DPRD paling lama 1 (satu) bulan terhitung sejak rancangan peraturan daerah diterima”. Waktu 1 (satu) bulan adalah waktu yang cukup bagi panitia anggaran di DPRD untuk melakukan pengawasan melalui kegiatan evaluasi dan analisa atas laporan keuangan pemerintah daerah yang diterimanya untuk dibahas di dalam sidang paripurna DPRD.
Dari uraian di atas jelaslah bahwa panitia anggaran dan anggota DPRD secara keseluruhan juga dituntut untuk memahami Sistim Akuntansi Keuangan Daerah (SAKD) yang diterapkan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) agar mampu mengevaluasi dan menganalisa Laporan Keuangan yang disampaikan oleh kepala daerah sebagai lampiran LKPJ. Hal ini menjadi lebih penting apabila BPK
belum menyampaikan hasil audit atas laporan keuangan yang disampaikan oleh pemerintah daerah.
Laporan Realisasi Anggaran (LRA) perlu dievaluasi untuk mengetahui apakah terdapat pergeseran objek atau rincian objek belanja dengan kegiatan dan program yang telah ditetapkan, sehingga tidak terkait dengan capaian kinerja yang diharapkan
Disamping itu, evaluasi dan analisa juga diperlukan untuk mengetahui apakah realisasi anggaran telah terjadi mark up terhadap satuan-satuan harga pada rincian objek belanja untuk setiap kegiatan. Apabila hal tersebut di atas terjadi maka di dalam pembahasan pertanggung jawaban pelaksanaan APBD perlu diminta penjelasan atau klarifikasi dari kepala daerah mengenai penyimpangan tersebut.
Terhadap neraca daerah, panitia anggaran perlu mengadakan evaluasi dan analisa apakah neraca daerah telah disajikan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) sebagai mana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 2005.
Laporan arus kas perlu dievaluasi secara cermat sehingga memberikan informasi mengenai arus kas masuk dan arus kas keluar untuk semua kelompok kegiatan, baik kegiatan operasi, kegiatan investasi, kegiatan pembiayaan maunpun kegiatan non anggaran. Selain itu, catatan atas laporan keuangan yang antara lain berisikan kebijakan akuntansi yang terapkan oleh pemerintah daerah, perlu dievaluasi dan dianalisa, sehingga dapat diambil sebuah kesimpulan apakah laporan keuangan daerah telah memberikan informasi keuangan yang relevan sesuai dengan ketentuan yang berlaku.
Evaluasi dan analisa terhadap laporan keuangan yang dilakukan oleh Panitia anggaran adalah merupakan bentuk pengawasan yang bersifat represif yaitu pengawasan anggaran setelah anggaran tersebut dilaksanakan. Setelah panitia anggaran menyelesaikan tugas evaluasi terhadap semua unsur laporan keuangan yang diajukan oleh kepala daerah melalui LKPJ, kemudian hasilnya dibahas di dalam sidang paripurna DPRD setelah mendengar pidato kepala daearah tentang pelaksanaan APBD yang terangkum di dalam LKPJ. Penyimpangan-penyimpangan yang terjadi dan ditemukan sebagai hasil pengawasan pelaksanaan APBD, maka pimpinan DPRD dapat menggunakan hak bertanya (hak interpelasi) kepada kepala daerah untuk meminta keterangan baik secara lisan maupun tulisan dan kepala daerah wajib memberikan jawaban.
Setelah seluruh permasalahan pertanggung jawaban pelaksanaan APBD dapat diklarifikasi dan disetujui bersama antara DPRD dan kepala daerah, selanjutnya pimpinan DPRD mengesyahkan LKPJ kepala daerah melalui Peraturan daerah (perda) tentang LKPJ.
Namun demikian pembahasan di dalam tulisan ini, penulis membatasi penelitian pada pengetahuan anggaran dari panitia anggaran yaitu pengetahuan anggaran sejak proses penyusunan anggaran sampai dengan evaluasi Laporan Realisasi Anggaran (LRA), baik laporan semester pertama maupun LKPJ pada akhir tahun anggaran. Pengetahuan panitia anggaran tentang Sistim Akuntansi Keuangan Daerah (SAKD) dan pemahaman tentang Standar Akuntasi Pemerintahan (SAP) tidak diikutkan di dalam penelitian ini dan dapat dilanjutkan dengan penelitian berikutnya.