KESIMPULAN DAN SARAN Kesimpulan
B. Perbandingan Normatif Klausul Kekuasaan Pembentukan
undang-undang berada pada Presiden, bukan pada DPR. Penjelasan dari Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan berbunyi “kecuali executive power Presiden bersama-sama DPR menjalankan legislative power dalam negara”. Menurut Bagir Manan, penjelasan tersebut
“berbau” sistem pemerintahan parlementer karena dalam sistem pemerintahan parlementer Pemerintah dan DPR melaksanakan kekuasaan membentuk undang-undang secara bersama-sama.14
UUD 1945 sebelum perubahan memang belum didesain untuk menjadi sistem pemerintahan presidensil murni seperti sistem pemerintahan Amerika Serikat, dimana kekuasaan membentuk undang-undang berada pada lembaga representatif. Oleh karena itu, pada perubahan UUD 1945 yang memiliki tujuan mempertegas sistem pemerintahan presidensil, seharusnya pergeseran fungsi legislasi dapat dilakukan secara lebih utuh.
B. Perbandingan Normatif Klausul Kekuasaan Pembentukan Undang-Undang Sebelum dan Setelah Perubahan UUD 1945
Pergeseran kekuasaan pembentukan undang-undang dari Presiden kepada DPR pada
13) Bagir Manan, Membedah UUD 1945, Malang: Universitas Brawijaya Press, 2012, hlm. 84.
14) Bagir Manan, Perkembangan… Op.Cit., hlm. 28.
perubahan UUD 1945 lebih bersifat ekspresi seremonial semata. Memang perkataan “memegang kekuasaan membentuk undang-undang” beralih dari Presiden kepada DPR, namun secara substantif proses pembentukan undang-undang masih dilaksanakan bersama dengan kewenangan yang terbagi dengan setara antara Presiden dan DPR. Hal tersebut dapat dilihat pada tabel perbandingan kewenangan pembentukan undang-undang antara Presiden dan DPR pada UUD 1945 sebelum dan setelah perubahan.
Sepintas tampak bahwa ada pergeseran kekuasaan membentuk undang-undang dari Presiden kepada DPR, terutama dilihat dari (1) Perpindahan legislative vesting clause dari Presiden kepada DPR; (2) Penyebutan DPR memiliki fungsi legislasi; dan (3) Kuantitas pasal mengenai pembentukan undang-undang pada BAB DPR dibanding BAB Kekuasaan Pemerintahan Negara.
Namun ketiga perubahan tersebut bersifat semu dan tidak substantif, untuk mempermudah memahami
UUD 1945 Sebelum Perubahan UUD 1945 Setelah Perubahan Pasal 5
(1) Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
Pasal 5
(1) Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
Pasal 20
(1) Tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan Dewan
Perwakilan Rakyat.
(2) Jika sesuatu rancangan undang-undang tidak mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.
Pasal 20
(1) Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.
(2) Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
(3) Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.
(4) Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.
(5) Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.
Tabel 1 Perbandingan Kewenangan Pembentukan Undang-Undang Pada UUD 1945 Sebelum dan Setelah Perubahan
perbandingan tersebut lihat gambar berikut ini:
g g j g
- Pasal 20A
(1) Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.
Pasal 21
(1) Anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak memajukan rancangan undang-undang.
(2) Jika rancangan itu, meskipun disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat, tidak disahkan oleh Presiden, maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.
Pasal 21
Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak mengajukan usul rancangan undang-undang.
Gambar 1. UUD 1945 Sebelum Perubahan: Proses Pembentukan UU atas Insiasi Presiden
Gambar 2. UUD 1945 Sebelum Perubahan: Proses Pembentukan UU atas Inisiasi DPR
Dari ketiga gambar tersebut, dapat disimpulkan bahwa: (1) Presiden dan DPR memiliki kewenangan untuk menginisiasi pembentukan undang-undang baik pada masa UUD 1945 sebelum perubahan maupun setelah perubahan; dan (2) Presiden dan DPR memiliki kewenangan untuk memberikan menyetujui atau menolak RUU inisiasi dari counterpart masing-masing baik pada masa UUD 1945 sebelum perubahan maupun setelah perubahan.
Mengenai kewenangan yang disebut kedua tersebut, perlu diperhatikan bahwa ada pergeseran makna pada istilah yang digunakan oleh DPR dan Presiden untuk menyetujui atau menolak RUU inisiasi dari masing-masing counterpart.
Sebelum perubahan UUD 1945, DPR memberikan persetujuan atas RUU yang diinisiasi oleh Presiden, sedangkan Presiden memberikan pengesahan atas RUU yang diinisasi DPR. Tidak diberikannya persetujuan oleh DPR terhadap RUU dari Presiden, atau tidak diberikannya pengesahan oleh Presiden terhadap RUU dari DPR, membuat R UU tersebut tidak dapat menjadi undang-undang.
Sedangkan setelah perubahan UUD 1945, inisiasi RUU baik berasal dari Presiden maupun DPR akan dibahas bersama oleh Presiden dan DPR untuk mendapatkan persetujuan bersama, apabila kedua belah pihak memberikan persetujuan maka RUU tersebut dapat
dilanjutkan pada proses pengesahan, sebaliknya apabila ada pihak yang tidak memberikan persetujuan maka RUU tersebut tidak dapat dilanjutkan pada proses pengesahan. Selanjutnya, proses pengesahan yang dilakukan Presiden bersifat seremonial semata karena tanpa pengesahan Presiden sekalipun RUU tersebut akan berlaku menjadi undang-undang dalam 30 (tiga puluh) hari. Hal tersebut dapat dipahami, karena Presiden sudah memberikan persetujuan pada tahap pembahasan oleh karena itu kewenangan pengesahan Presiden tidak boleh memiliki konsekuensi yang dapat membalikkan persetujuan Presiden pada saat pembahasan.
Kembali kepada perbandingan pembagian kewenangan pembentukan undang-undang pada UUD 1945 sebelum dan setelah perubahan, dapat disimpulkan bahwa secara substantif pembagian kewenangan membentuk undang-undang di antara kedua lembaga tersebut tidak terjadi perubahan sama sekali. Apabila disimplifikasi, dalam pembentukan undang-undang, kedua cabang kekuasaan tersebut tetap memiliki apa yang disebut Arend Lijphart sebagai proactive powers berupa kewenangan untuk menginisiasi RUU, dan reactive powers berupa kewenangan untuk memberikan veto15 terhadap RUU yang diinisiasi counterpart masing-masing baik pada UUD 1945 sebelum atau setelah perubahan.16 Simplifikasi
15) Veto disini memiliki pengertian kewenangan untuk menolak usulan RUU. Dalam UUD 1945, kewenangan tersebut tercermin pada kewenangan memberikan persetujuan atas usulan RUU.
16) Arend Lijphart, Patterns of Democracy, Government Forms and Performance in Thirty Six Countries (2nd Edition), USA: Yale University Press, 2012, hlm. 116.
tersebut dapat disajikan dalam bentuk tabel sebagai berikut:
Perubahan UUD 1945 telah menggeser legislative vesting clause dari Presiden kepada DPR tetapi tidak diikuti pergeseran detail pembagian kewenangan pada proses pembentukan undang-undang.
Sehingga boleh dikatakan pergeseran fungsi legislasi pada perubahan UUD 1945 bersifat semu atau hanya ekspresi seremonial semata.
C. Dominasi Presiden Dalam