PERBINCANGAN DAN CADANGAN
5.2 PERBINCANGAN KAJIAN
Berdasarkan objektif umum kajian ini, pemahaman asas sistem federalisme fiskal telah berjaya dibentuk menerusi analisis teoritikal dan konsepsual. Pembentukan pemahaman asas dibuat berpandukan kepada kajian-kajian terdahulu meliputi konsep federalisme fiskal, peruntukan fungsi fiskal dan hubungan fiskal antara kerajaan iaitu merangkumi tugas perbelanjaan, pencukaian dan pindahan kerajaan. Dapat dirumuskan bahawa dalam sistem federalisme, pelaksanaan dasar fiskal disusun mengikut fungsi utama di setiap peringkat kerajaan atas alasan untuk mencapai matlamat kestabilan, pengagihan dan peruntukan. Untuk memenuhi tiga matlamat ini, kuasa yang dominan diperuntukkan kepada Kerajaan Pusat sementara kerajaan di peringkat bawah perlu berada di bawah
pengawasan peringkat tertinggi. Kesannya, sumber yang diperuntukkan di peringkat Pusat lebih bersifat major dan anjal. Memandangkan sumber yang diperuntukan kepada negeri terhad kepada sumber minor, fungsi belanja negeri juga agak terbatas menyebabkan Kerajaan Negeri terpaksa bergantung kepada pindahan Pusat untuk menampung bajet yang cenderung berada dalam keadaan defisit. Pergantungan antara kerajaan inilah yang telah membentuk hubungan fiskal dalam versi federalisme fiskal moden Malaysia.
Secara umum, kajian ini berusaha untuk memahami sejarah pembangunan federalisme seterusnya mengidentifikasi struktur federalisme fiskal di Malaysia. Oleh itu, retrospektif silam tentang pembentukan sistem federalisme pada tahun 1985 di Tanah Melayu telah pun dijelaskan. Daripada analisis secara tidak langsung, pembentukan struktur kerajaan berperingkat iaitu daripada kerajaan tertinggi (Kerajaan Pusat) sehingga kerajaan peringkat bawah (Kerajaan Negeri dan Kerajaan Tempatan) adalah kesan transisi pentadbiran British di Tanah Melayu. Malah tidak keterlaluan jika dikatakan bahawa struktur Kerajaan Pusat yang kuat dan Perlembagaan yang terbentuk pada hari ini banyak dipengaruhi oleh sejarah lampau (kesan daripada syor Suruhanjaya Reid). Hari ini, Perlembagaan meluluskan hak setiap peringkat kerajaan mengikut senarai masing-masing, namun undang-undang membuktikan bahawa Kerajaan Pusat boleh mengambil alih kuasa perundangan yang dikhaskan kepada Kerajaan Negeri jika berlaku percanggahan dalam Senarai Bersama.
Ternyata agihan kuasa yang diperuntukkan oleh Perlembagaan Persekutuan memberi keselesaan kepada Kerajaan Pusat dalam semua aspek. Malah, doktrin
federalisme moden yang diamalkan oleh Malaysia ini turut memberi kesan kepada pelaksanaan dasar fiskal negara. Secara keseluruhan, Perlembagaan memperuntukkan sumber hasil major seperti hasil cukai (cukai pendapatan individu dan syarikat yang mampu menyumbang lebih 70 peratus daripada hasil keseluruhan), hasil bukan cukai dan terimaan bukan hasil kepada Kerajaan Pusat. Sebaliknya, Kerajaan Negeri yang disifatkan sebagai kerajaan optimal dalam menyediakan barangan dan perkhidmatan awam hanya diperuntukkan hasil yang sedikit dan terhad meliputi hasil tanah, lombong dan hutan, lesen-lesen (selain dari lesen kenderaan yang digerakkan oleh jentera, pemasangan elektrik dan pendaftaran perniagaan), denda dan rampasan, duti hiburan serta hasil-hasil lain negeri. Memandangkan kedudukan fiskal Kerajaan Negeri sentiasa berada dalam defisit, pindahan Pusat diperlukan untuk menambah hasil negeri dan mengurangkan jurang tersebut. Untuk itu, Perlembagaan telah memperuntukkan sebahagian kecil daripada Kumpulanwang Disatukan (KWDS) Pusat untuk tujuan tanggungan kepada negeri dalam bentuk pemberian dan juga pemberian pinjaman daripada Pusat.
Kajian ini juga secara khusus berusaha untuk menganalisis ketidaksamaan sosioekonomi dan pencapaian fiskal Negeri Pulau Pinang dan Perlis dipilih untuk jangka masa sepuluh tahun membabitkan tempoh pelaksanaan RMK-7 dan RMK-8. Menerusi analisis indeks komposit pembangunan (RMK-7), wujud ketidaksamaan yang signifikan dalam sosioekonomi dan trend fiskal di kedua-dua buah negeri ini. Analisis indeks komposit pembangunan menunjukkan bahawa Negeri Pulau Pinang dikategorikan sebagai negeri maju sementara Negeri Perlis masih kekal dengan status negeri kurang maju.
Selain itu, kajian ini juga mendapati bahawa Negeri Pulau Pinang telah merekod kemampuan fiskal yang lebih tinggi berbanding Negeri Perlis.
Dari segi kutipan hasil, Negeri Pulau Pinang mencatat angka yang lebih tinggi daripada hasil Negeri Perlis dengan nisbah ketidaksamaan dianggarkan sebanyak 3.43:1. Hasil cukai langsung merupakan penyumbang terbesar kepada pendapatan Negeri Pulau Pinang meliputi cukai tanah sementara Perlis pula disumbangkan oleh terimaan bukan hasil. Perbelanjaan awam Negeri Pulau Pinang turut mengatasi rekod perbelanjaan Perlis iaitu dengan nisbah ketidaksamaan 3.03:1. Perbelanjaan mengurus merupakan belanja paling banyak dilakukan oleh kedua-dua buah negeri ini membabitkan perbelanjaan tertinggi oleh pemberian dan kenaan bayaran. Dalam tempoh satu dekad, bajet Negeri Pulau Pinang keseluruhannya mengalami lebihan berbanding Negeri Perlis yang mencatat defisit keseluruhan dan nisbah ketidaksamaan yang direkodkan adalah 1:-3.58. Berdasarkan analisis rekod, kajian juga mendapati kedua-dua negeri berdepan dengan ketidakseimbangan fiskal menegak dan mendatar yang signifikan. Maka dengan itu, pergantungan Kerajaan Negeri terhadap pindahan Pusat (melalui pemberian dan pinjaman) sangat diperlukan untuk memperbaiki kedua-dua ketidaksamaan fiskal tersebut.
Rumusan terhadap peranan pindahan Pusat dalam memperbetulkan ketidakseimbangan fiskal di kedua-dua buah Kerajaan Negeri ini merupakan objektif khusus terakhir dalam kajian ini. Dengan menggunakan teori koefisien keseimbangan menegak Hunter (1997), didapati nilai koefisien keseimbangan menegak Pulau Pinang
dan Perlis secara purata mencatat nilai kurang daripada 1 masing-masing 0.70-0.79 dan 0.38-0.55. Ini bermakna, keseimbangan menegak belum tercapai sepenuhnya walaupun pindahan daripada Pusat khasnya Pemberian Tujuan Umum telah disalurkan kepada setiap negeri. Pemberian Perkongsian Cukai juga berguna untuk mengurangkan ketidakseimbangan menegak. Namun, kedua-dua negeri tidak menerima Pemberian Perkongsian Cukai memandangkan tiada hasil galian yang dapat dilevi royalti. Ketidakseimbangan fiskal secara mendatar antara Pulau Pinang dengan Perlis juga belum dapat ditangani walaupun Pemberian Tujuan Khusus telah disalurkan banyak kepada kedua-dua negeri untuk membentuk ekuiti fiskal antara negeri. Pemberian Dengan nisbah ketidaksamaan Pemberian Tujuan Khusus antara Pulau Pinang dengan Perlis sebanyak 1:1.2, pemberian ini masih gagal berfungsi sebagai pemberian penyamaan walaupun Negeri Perlis telah menerima lebih banyak pemberian daripada Pusat berbanding Pulau Pinang. Penemuan kajian ini juga selari dengan penemuan kajian yang dibuat oleh Tan Siew Hooi (1976), Umikalsum (1991) dan Zuriana (2004) di mana dengan nilai koefisien kurang daripada 1, jurang fiskal di setiap peringkat kerajaan masih gagal diperbetulkan.
Justeru itu, pengkaji berpendapat bahawa sistem federalisme fiskal Malaysia masih perlu diperbaiki terutamanya dari skim Pemberian Perkongsian Cukai dan pemberian-pemberian Pusat yang lain. Usaha ini penting bagi membolehkan Kerajaan-kerajaan Negeri melaksanakan aktiviti fiskal secara efektif dan efisien, selain menjadi wilayah yang seimbang secara keseluruhan selaras dengan matlamat rancangan pembangunan Malaysia. Secara keseluruhan, analisis ini berjaya mencapai ke semua objektif kajian yang telah dinyatakan.
5.3 CADANGAN
Berdasarkan rumusan kajian, Kerajaan Pusat memperoleh hasil dan pinjaman yang lebih besar untuk memenuhi tanggungjawab perbelanjaannya. Sebaliknya, Kerajaan Negeri hanya memperoleh hasil yang terhad dan keadaan ini menyebabkan mereka terlalu bergantung kepada pemberian dan pinjaman daripada Kerajaan Pusat. Walaupun Perlembagaan telah memperuntukkan pindahan kepada Kerajaan Negeri untuk memperbaiki ketidakseimbangan fiskal menegak namun usaha ini tidak banyak membantu Kerajaan Negeri memperbaiki keadaan tersebut.
Dengan memperbaiki penyusunan skim Pemberian Perkongsian Cukai, Kerajaan Negeri akan menjadi lebih fleksibel dalam menentukan perbelanjaan yang lebih baik tanpa menghalang objektif keseluruhan dasar ekonomi, keseragaman dan keberkesanan cukai. Secara teoritikal, Perkongsian cukai merupakan kaedah popular yang sering digunakan oleh kebanyakan negara untuk mengatasi ketidakseimbangan menegak (Anwar Shah, 1991; Umikalsum, 1991; Ehtisham & Craig, 1997). Perkongsian cukai merupakan sumber hasil terpenting daripada cukai pendapatan, cukai nilai ditambah (Value Added
Tax) dan lain-lain cukai penggunaan. Negara yang mengamalkannya termasuklah
Jerman, Austria dan Switzerland. Di Austria, keseimbangan menegak diamalkan dengan memperuntukkan perkongsian cukai pendapatan sebanyak 57 peratus kepada Kerajaan Negeri. Kerajaan Pusat di Switzerland pula memperuntukkan 30 peratus daripada cukai pendapatannya kepada Kerajaan Negeri, sementara Kerajaan Pusat Jerman mengagihkan cukai pendapatan individu 43 peratus, cukai pendapatan korporat 50 peratus, cukai
perniagaan 20 peratus dan cukai nilai ditambah di antara 30 hingga 37 peratus kepada Kerajaan Negeri. Dalam konteks Malaysia, Kerajaan Pusat tidak membentuk perkongsian cukai daripada hasil cukai pendapatan, cukai nilai ditambah (atau cukai barangan dan perkhidmatan-goods and services tax) dan lain-lain cukai penggunaan kepada Kerajaan Negeri. Sebaliknya, cukai perkongsian yang ditetapkan dalam Perlembagaan Malaysia hanya memperuntukkan perkongsian cukai 10 peratus ke atas eksport hasil galian Negeri seperti bijih timah, bijih besi dan galian lain. Di Malaysia, sumber ini memberi keistimewaan kepada negeri tertentu yang kaya dengan hasil galian seperti Sabah, Sarawak dan Terengganu, tetapi tidak kepada Pulau Pinang dan Perlis.
Bagi menyelesaikan ketidakseimbangan fiskal mendatar, Kerajaan Pusat harus membuat pembayaran penyamaan kepada negeri dengan kapasiti boleh cukai di bawah standard semua negeri. Negeri-negeri yang kurang maju seperti Perlis walaupun menerima pemberian yang banyak daripada Kerajaan Pusat, namun pindahan tersebut perlulah mencukupi pada suatu peratusan yang dapat mencapai purata semua negeri. Sebelum ini, Pemberian Tujuan Khusus hanya mencapai keseimbangan fiskal mendatar yang sangat sedikit. Oleh yang demikian, dicadangkan supaya nilai koefisien setiap negeri diambil kira untuk menentukan kadar agihan semula yang diperlukan oleh setiap negeri. Dalam kajian Anwar Shah (1991) kaedah ini telah pun dilaksanakan oleh Kerajaan Persekutuan Brazil yang mana kerajaan ini telah mewakili Majlis Perbandaran/Kerajaan Tempatan untuk mengatasi ketidaksamaan keupayaan fiskal antara wilayah.
Bagi Kerajaan Negeri, perkara-perkara atau masalah-masalah yang boleh menyumbang kepada kemerosotan kutipan hasil negeri seperti pengelakkan cukai oleh pembayar cukai, pengurangan cukai dan tunggakan pembayaran perlu diatasi. Sebagai tambahan, Kerajaan Negeri harus mengambil tindakan untuk memastikan pulangan yang sewajarnya diperoleh daripada pelaburan mereka. Kerajaan Negeri juga disarankan untuk memperbaiki keberkesanan proses pengumpulan hasil terutama cukai tanah. Selain itu Kerajaan Negeri juga boleh meningkatkan cukai tanah secara intensif dengan kadar yang lebih progresif terhadap pegangan yang besar.
Kerajaan Negeri juga perlu untuk merancang bajetnya dengan teliti dan efisien. Perbelanjaan mengurus Negeri hanya perlu dibiayai oleh cukai, caj-caj dan Pemberian Pembiayaan Belanja Mengurus daripada Pusat. Sebaliknya, pinjaman Pusat perlu digunakan untuk membiayai projek-projek pembangunan yang mendatangkan keuntungan. Pembahagian pinjaman Pusat kepada negeri-negeri juga pula perlu mengambil kira perbezaan tahap pembangunan dan keupayaan perolehan hasil serta fiskal negeri.