Pemerintah telah mengeluarkan berbagai kebijakan pergulaan nasional, dari kebijakan input dan produksi, distribusi, kebijakan harga hingga mengatur tataniaga gula. Menurut Sekretariat Dewan Gula Indonesia (2005), kebijakan pergulaan yang diterapkan pemerintah secara garis besar terdiri dari tiga regim yaitu, periode Bulog (1975-1998), periode bebas dan transisi (1999-2002) dan periode proteksi dan promosi (2003-2005).
Periode Bulog (1975-1998) merupakan awal pemerintah memberikan wewenang sepenuhnya kepada Bulog untuk membeli langsung gula petani /produsen dengan harga yang telah ditetapkan oleh pemerintah bagi petani (harga provenue) dan diperbaharui setiap tahun. Kebijakan ini dikeluarkan bersamaan dengan program Tebu Rakyat Intensifikasi (TRI) melalui Instruksi Presiden No. 9, tanggal 22 April 1975. Kebijakan ini pada intinya menghapuskan sistem sewa lahan petani oleh pabrik gula menjadi sistem penanaman tebu oleh petani yang hasilnya diolah di pabrik gula dengan sistem bagi hasil. Tujuan pokok dari program Tebu Rakyat Intensifikasi (TRI) ada tiga, yaitu meningkatkan produksi gula dalam negeri, meningkatkan pendapatan petani, dan menghemat devisa untuk impor. Program TRI ini merupakan salah satu respon pemerintah dalam mengatasi krisis gula dunia yang terjadi pada tahun 1973 sampai 1974 dan menimbulkan permasalahan bagi perekonomian nasional.
Pelaksanaan program Tebu Rakyat Intensifikasi (TRI) diikuti oleh beberapa kebijakan pendukung, seperti penyediaan kredit lunak, bimbingan
teknis untuk petani, penetapan harga provenue, rehabilitasi pabrik-pabrik gula di Jawa, serta penetapan target areal dan produksi serta mekanisme operasional dalam pengaturan Bimas. Pemerintah memperkuat peran Bulog dalam distribusi gula dengan mengeluarkan dua kebijakan, yaitu Keputusan Menteri Perdagangan dan Koperasi No. 122/KP/III/81, 12 maret 1981 tentang tataniaga gula pasir dalam negeri dan Keputusan Menteri Keuangan No. 342/KMK.011/ 1982 tentang penetapan harga gula pasir produksi dalam negeri dan impor. Esensi dari kebijakan ini adalah memberi kekuatan monopoli dalam penyediaan dan distribusi gula kepada Bulog serta menempatkan gula sebagai the most regulated commodity.
Pada periode Bulog (1975-1998), krisis gula dunia pernah dialami di tahun 1980 hingga 1981. Kondisi ini membuat pemerintah mempercepat program peningkatan produksi gula yang terdiri dari tiga program, yaitu penyehatan Badan Usaha Milik Negara (BUMN), rehabilitasi pabrik-pabrik gula di Jawa dan pengembangan 18 pabrik gula baru di luar Jawa. Berbagai kebijakan pada periode Bulog mulai dari aspek penyediaan lahan, aspek produksi, aspek perkreditan, dan aspek pemasaran hanya bertahan sampai tahun 1998. Hal ini disebabkan karena Indonesia mengalami krisis ekonomi pada tahun 1997. Krisis ekonomi ini menimbulkan dampak pada sektor pergulaan, yaitu pemerintah tidak dapat menyediakan dana untuk program TRI dan program pergulaan lainnya sehingga menghentikan program TRI. Kondisi ini membawa pemerintah mengikutsertakan negara maju dalam mengatasi krisis ekonomi di Indonesia melalui IMF (International Monetary Fund). Dengan adanya intervensi dari IMF, pemerintah
harus merubah seluruh kebijakan gula, seperti menghentikan penanganan gula oleh Bulog berdasarkan Keputusan Menteri Perindustrian dan perdagangan No. 25/MPP/Kep/I/1998. Esensi dari kebijakan ini adalah pelaksanaan impor dilakukan oleh Importir Umum. Perkembangan kebijakan pergulaan pada periode Bulog dapat dilihat pada Tabel 5.1.
Tabel 5.1. Perkembangan Kebijakan Pergulaan Periode Bulog (1975-1998)
Kebijakan Tujuan Inpres No. 9/1975, 22 April 1975 Tentang
Intensifikasi Tebu Rakyat (TRI) Peningkatan produksi gula serta kesejahteraan petani tebu Kepmen Perdagangan dan Koperasi No.
122/KP/III/81 12 Maret 1981 Tentang Tataniaga Gula Pasir Dalam Negeri
Menjamin kelancaran pengadaan dan penyaluran gula pasir serta peningkatan pendapatan petani
Kepmen Keuangan No. 342/KMK.011/1982 Tentang Penetapan Harga Gula Pasir Produksi Dalam Negeri dan Impor
Menjamin stabilitas harga, devisa, serta kesesuaian pendapatan petani dan pabrik Undang-Undang No. 12/1992 Tentang Budidaya
Tanaman
Memberikan kebebasan kepada petani untuk menanam komoditas sesuai dengan prospek pasar
Inpres No. 5/1997, 29 Desember 1997 Tentang
Program Pengembangan Tebu Rakyat Pemberian peranan pada pelaku bisnis dalam rangka perdagangan bebas Inpres No. 5/1998, 21 Januari 1998 Tentang
Penghentian Pelaksanaan Inpres No. 5/1997 Kebebasan pada petani untuk memilih komoditas sesuai dengan Undang-Undang No. 12/1992
Kepmen Perindustrian dan Perdagangan No. 25/MPP/Kep/I/1998, 21 Januari 1998 Tentang Penghentian Monopoli Bulog dan Pelaksanaan Impor Oleh Importir Umum
Mendorong efisiensi industri dalam negeri dan kelancaran arus barang
Sumber: Direktorat Jenderal Bina Produksi Perkebunan dan Lembaga Penelitian IPB, 2002 dan Sekretariat Dewan Gula Indonesia (2005)
Pada periode bebas dan transisi (1999-2002), pemerintah membuka pasar impor Indonesia dan melakukan transisi kebijakan dari liberalisasi menjadi proteksionisme secara bertahap. Masa transisi ini merupakan respon pemerintah terhadap industri gula yang mengalami kemunduran saat liberalisasi perdagangan diberlakukan. Dengan kata lain, masa transisi dikatakan sebagai masa pengendalian impor. Liberalisasi perdagangan di sektor pergulaan ditandai dengan penetapan tarif impor sebesar nol persen. Hal ini disebabkan karena adanya
intervensi negara maju melalui International Moneter Fund (IMF) yang menuntut perdagangan pangan termasuk gula tertuang dalam persyaratan Letter of Intent (LoI). Persyaratan ini menempatkan gula sebagai komoditas yang diatur dalam tataniaga impor tertuang pada Keputusan Perindustrian dan Perdagangan No. 25/MPP/Kep/1998. Kondisi ini membuat pemerintah melakukan reformasi di bidang tataniaga gula dengan mengeluarkan Keputusan Perindustrian dan Perdagangan No. 505/10/1998 tertanggal 29 Oktober 1998 mengatur tataniaga impor gula menurut mekanisme pasar.
Masa transisi ditandai dengan penetapan harga provenue gula pasir sebesar Rp 2.500/kg melalui Keputusan Menteri Kehutanan dan Perkebunan No. 282/KPTS-IV/1999 tertanggal 7 Mei 1999. Namun, kebijakan harga provenue ini tidak dapat diwujudkan karena tidak didukung oleh rencana tindak lanjut yang memadai seperti dana yang tidak dimiliki pemerintah untuk mengimplementasikan kebijakan tersebut. Kebijakan regim transisi juga merupakan awal pemerintah menetapkan tarif impor gula sebesar 25 persen untuk gula putih yang tertuang pada Keputusan Perindustrian dan Perdagangan No. 230/MPP/Kep/6/1999. Pemerintah mengeluarkan kebijakan berupa Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 364/MPP/Kep/8/1999 yang membatasi jumlah importir dengan hanya mengijinkan importir produsen. Dengan kata lain, pada periode ini pelaksanaan impor gula berubah dari Importir Umum menjadi Importir Produsen.
Berbagai kebijakan yang diterapkan oleh pemerintah belum dapat mengendalikan impor gula. Padahal, pemerintah telah menaikkan harga provenue
gula sebesar Rp 2.600/kg yang tercantum pada Keputusan Menteri Kehutanan dan Perkebunan No. 145/6/2000. Hal ini disebabkan karena pada tahun 2001 di masa transisi pemerintah melanjutkan penerapan konsep perdagangan bebas dengan tidak menetapkan harga gula ditingkat petani melainkan penetapan harga gula di tingkat petani disepakati oleh pelaku bisnis. Kebijakan ini berarti memberlakukan kembali Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 717/MPP/Kep/12/1999, 28 Desember 1999. Pada tahun 2002, pemerintah mengeluarkan kebijakan kenaikan tarif bea masuk dan pengaturan tataniaga gula impor melalui pembatasan importir. Kenaikan tarif bea masuk didasarkan atas Keputusan Menteri Keuangan No. 324/KMK.01/2002 tertanggal 3 Juli 2002 untuk gula putih sebesar Rp 700/kg. Kebijakan ini didukung oleh Instruksi Dirjen Bea dan Cukai No. INS-07/BC/2002 yang menetapkan bahwa beras, terigu, dan gula masuk jalur merah untuk memperketat masuknya gula impor. Pengaturan tataniaga impor gula yang membatasi importir hanya pada Importir Terdaftar (IT) untuk impor gula putih tertuang pada Keputusan Menteri Perundustrian dan perdagangan No. 643/MPP/Kep/9/2002 tertanggal 23 september 2002. Kebijakan ini memuat syarat perusahaan yang mendapat penunjukkan IT adalah perusahaan yang menggunakan bahan bakunya 75 persen berasal dari tebu petani. Beberapa perusahaan yang memenuhi syarat tersebut adalah PTPN IX, PTPN X, PTPTN XI, PT.RNI, PT.PPI dan Perum BULOG (sebagai pengelola). Esensi lain dari kebijakan ini adalah impor gula diijinkan bila harga gula petani mencapai minimal Rp 3.100/kg. Berbagai kebijakan pada masa bebas dan transisi (1999-2002) dapat dilihat pada Tabel 5.2
Tabel 5.2. Perkembangan Kebijakan Pergulaan Periode Bebas dan Transisi (1999-2002)
Kebijakan Tujuan Pelaksanaan persyaratan Letter of Intent (LoI) dalam
International Moneter Fund (IMF) yang membebaskan perdagangan pangan termasuk gula dengan penetapan tarif nol persen
Liberalisasai perdagangan untuk peningkatan efisiensi ekonomi
Kepmen Perindustrian dan perdagangan No. 25/MPP/Kep/1998
Tentang Komoditas yang Diatur Tataniaga Impornya Mendorong efisiensi dan kelancaran arus barang Kepmen Perindustrian dan Perdagangan No.
505/MPP/Kep/10/1998 29 Oktober 1998 Tentang Tataniaga Impor Gula Menurut Mekanisme Pasar
Mengatur tataniaga gula serta meningkatkan kinerja distribusi gula pasir menurut mekanisme pasar
Kepmen Kehutanan dan Perkebunan No. 282/Kpts-IX/1999, 7 Mei 1999 Tentang Penetapan Harga Provenue Gula Pasir Petani Produksi sebesar Rp 2.500/kg
Menghindari kerugian petani tebu dan mendorong peningkatan produksi Kepmen Perindustrian dan Perdagangan No.
230/MPP/Kep/6/1999, 4 Juni 1999 Tentang Pencabutan Kepmen Perindag No. 505/MPP/Kep/10/1998 dan Penetapan Tarif sebesar 25 persen
Melindungi industri gula dalam negeri Menciptakan iklim perdagangan yang berorientasi pasar
Kepmen Perindustrian dan Perdagangan No.
364/MPP/Kep/8/1999, 5 Agustus 1999 Tentang Tataniaga Impor Gula
Impor gula hanya dapat dilaksanakan oleh pabrik gula di Jawa sebagai Impor Produsen (IP) melalui perijinan dari Dirjen Perdagangan Luar Negeri sehingga mengurangi beban anggaran pemerintah
Kepmen Perindustrian dan Perdagangan No.
717/MPP/Kep/12/1999, 28 Desember 1999 Tentang Pencabutan Tataniaga Impor Gula
Impor gula dapat dapat dilakukan oleh Importir Umum (IU)
Kepmen Kehutanan dan Perkebunan No. 145/Kpts-VII/Kep/2000, 7 Juni 2000 Tentang Penetapan Provenue Gula Pasir Petani Produksi sebesar Rp 2.600/kg
Menghindari kerugian petani Mencabut Kepmen Kehutanan dan Perkebunan No.
145/Kpts-VII/Kep/2000, 7 Juni 2000, tahun 2001 Tentang Penetapan Harga Gula di tingkat Petani Disepakati oleh Pelaku Bisnis
Penerapan mekanisme pasar untuk peningkatan efisiensi ekonomi Kepmen Keuangan No. 324/KMK.01/2002, 3 Juli 2002 Tentang
Perubahan Bea Masuk Gula Menjadi Tarif Spesifik sebesar Rp 700/kg untuk Gula Putih
Melindungi industri gula dalam negeri Instruksi Dirjen BC No. Ins-07/BC/2002, 17 September 2002
Tentang Beras, Gula dan Terigu Masuk Jalur Merah Untuk Memperketat Masuknya Gula Impor
Untuk memperketat masuknya gula impor Kepmen Perindustrian dan Perdagangan No.
643/MPP/Kep/9/2002, 23 September 2002 Tentang Tataniaga impor gula, dimana impor gula putih hanya oleh Importir Terdaftar yang bahan bakunya lebih dari 75 persen berasal dari petani dan kerjasama dengan petani tebu setempat dan hanya dapat dilakukan bila harga di tingkat petani minimum Rp 3100/kg
Kewajiban bagi Importir Terdaftar untuk menyangga harga gula di tingkat petani
Sumber: Direktorat Jenderal Bina Produksi Perkebunan dan Lembaga Penelitian IPB, 2002 dan Sekretariat Dewan Gula Indonesia (2005)
Masa Proteksi dan promosi didasari pada kelemahan dari kebijakan tataniaga impor gula yang tercantum dalam Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 643/MPP/Kep/9/2002, 23 September 2002. Kelemahan dari kebijakan ini antara lain, mengenai spesifikasi mutu, waktu impor dan jaminan harga untuk petani yang tidak jelas. Adanya kelemahan ini menimbulkan ketidakpastian tataniaga impor yang berdampak buruk pada kinerja industri gula nasional. Terlebih negara-negara produsen dan konsumen utama gula dunia melakukan distorsi pada industri gulanya. Hal inilah yang menyebabkan pemerintah menerapkan kebijakan proteksi dan promosi untuk melindungi industri gula nasional dan meningkatkan kinerja dari industri gula nasional.
Kebijakan promosi yang diterapkan oleh pemerintah antara lain, subsidi bunga dalam kredit KKP-TR sekitar Rp 900 Milyar, subsidi pupuk sebesar Rp 1,3 Triliun, dukungan prasarana pengairan sebesar Rp 4,5 Triliun, dukungan permodalan bagi koperasi tebu untuk pembongkaran ratoon, pembangunan kebun bibit, prasarana pengairan sederhana sebesar Rp 66,8 Milyar dan dukungan dana untuk penyehatan lembaga penelitian dan pengembangan. Kebijakan promosi yang dilakukan pemerintah dalam pendanaan kredit ketahanan pangan berupa subsidi bunga tertuang pada Salinan Keputusan Menteri Keuangan No 110/KMK.06/2004 tanggal 12 Maret 2004 tentang Perubahan Keputusan Menteri Keuangan No. 345/KMK.017/2000 sebagaimana telah diubah dengan Keputusan Menteri Keuangan No. 417/KMK.017/2000. Kebijakan yang diterapkan pemerintah untuk lebih memperketat impor gula dan perdagangan gula secara illegal tercantum dalam beberapa kebijakan diantara lain, Keputusan Presiden No.
57 Tahun 2004 tertanggal 26 Juli 2004 tentang penetapan gula sebagai barang dalam pengawasan, Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 334/MPP/Kep/5/2004 tanggal 11 Mei 2004 tentang perubahan atas Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No 61/MPP/Kep/2/2004 tertanggal 17 Februari 2004 tentang perdagangan antar pulau, dan Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 453a/KMK.04/2004 dan No. 599/MPP/Kep/9/2004 tertanggal 23 Desember 2004 tentang penanganan gula yang diimpor secara tidak sah.
Kebijakan di atas didukung oleh Kebijakan proteksi yang dilakukan mulai dari penyempurnaan kebijakan tataniaga impor gula yang tercantum pada Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 527/MPP/Kep/9/2004 jo Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 02/M/Kep/XII/2004 jo Peraturan Menteri Perdagangan No. 08/M-DAG/PER/4/2005 tentang ketentuan impor gula. Kebijakan impor ini menjelaskan ketentuan ICUMSA gula yang dapat diimpor (ketentuan ICUMSA ini membedakan antara gula kristal putih, gula rafinasi dan raw sugar), ada kejelasan waktu dan pelabuhan impor , serta kenaikan harga referensi di tingkat petani menjadi Rp 3.800/kg.
Kebijakan proteksi lainnya yang dilakukan pemerintah adalah menetapkan program harmonisasi tarif bea masuk gula putih tahun 2005 hingga 2010 sebesar 40 persen melalui Peraturan Menteri Keuangan No. 591/PMK.010/2004. Peraturan ini diperkuat dengan penetapan tarif bea masuk gula putih menjadi Rp 790/kg dalam Peraturan Menteri Keuangan No. 600/PMK.010/2004 tertanggal 23 Desember 2004. Kebijakan yang dikeluarkan pemerintah ini lebih memihak petani
sehingga pemerintah memberikan keringanan tarif bea masuk atas impor gula putih menjadi Rp 530/kg tertuang pada Peraturan Menteri Keuangan No. 86/PMK.010/2005 tertanggal 30 September 2005 untuk tetap memperhatikan kepentingan petani tebu dan konsumen. Perkembangan kebijakan pada masa proteksi dan promosi dapat dilihat pada Tabel 5.3.
Tabel 5.3. Perkembangan Kebijakan Pergulaan Masa Proteksi dan Promosi (2003-2005)
Kebijakan Tujuan Pokok-pokok Kebijakan
Keputusan Menteri Keuangan No. 345/KMK.017/2000 jo Keputusan Menteri Keuangan No. 417/KMK.017/2000 jo Salinan Keputusan Menteri Keuangan No
110/KMK.06/2004 tanggal 12 Maret 2004 Tentang pendanaan kredit ketahanan pangan
Penyediaan kredit dengan tingkat bunga yang terjangkau
- Besarnya plafon KKP secara nasional ditetapkan oleh menteri keuangan dengan memperhatikan plafon KKP yang dapat disediakan oleh masing-masing Bank Pelaksanaan dan besarnya anggaran subsidi bunga yang dapat disediakan melalui APBN
- Suku bunga KKP dibebankan kepada penerima KKP sebesar suku bunga pasar yang berlaku pada bank Pelaksana dikurangi dengan subsidi bunga yang diberikan pemerintah yang besarnya ditetapkan oleh menteri keuangan
Keputusan Presiden No. 57 Tahun 2004 tertanggal 26 Juli 2004 Tentang penetapan gula sebagai barang dalam pengawasan
Peningkatan pertumbuhan perekonomian masyarakat Indonesia
Gula ditetapkan sebagai barang dalam pengawasan
Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No 61/MPP/Kep/2/2004 tertanggal 17 Februari 2004 jo Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 334/MPP/Kep/5/2004 tanggal 11 Mei 2004 Tentang Perdagangan Antar Pulau
Menjamin pasokan dan stabilitas harga gula dan
perlindungan terhadap industri gula dalam negeri, petani tebu dan konsumen
Aturan gula yang dapat diperdagangkan antar pulau antara lain jenis gula yang dapat diperdagangkan, persyaratan gula yang diperdagangkan, dan larangan gula diperdagangkan antar pulau, seperti jenis gula yang dilarang diperdagangkan
Lanjutan Tabel 5.3. Perkembangan Kebijakan Pergulaan Masa Proteksi dan Promosi (2003-2005)
Kebijakan Tujuan Pokok-pokok Kebijakan
Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 453a/KMK.04/2004 dan No.
599/MPP/Kep/9/2004 tertanggal 23 Desember 2004 Tentang Gula yang Diimpor Secara Tidak Sah Untuk menciptakan swasembada gula dan meningkatkan pendapatan petani tebu
- Pengertian gula yang diimpor secara tidak sah
- Penanganan gula yang dimpor tidak sah dilakukan secara lelang
- Pengaturan perdagangan gula lelang di dalam negeri ditentukan oleh Direktur Perdaganga Dalam Negeri Departeman Perindustrian dan Perdagangan
Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan Nomor 527/MPP/Kep/9/2004 jo Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan Nomor 02/M/Kep/XII/2004 jo Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 08/M-DAG/PER/4/2005 Tentang Ketentuan Impor Gula
Menciptakan swasembada gula dan meningkatkan daya saing serta pendapatan petani tebu dan industri gula
- Ketentuan ICUMSA gula yang dapat dimpor - Mengatur klasifikasi gula
berdasarkan ketentuan ICUMSA
- Pengaturan waktu dan pelabuhan impor - Penentuan harga gula di
tingkat petani (harga referensi)
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 591/PMK.010/2004 Tentang Harmonisasi Tarif Bea Masuk Gula Putih Tahun 2005 hingga 2010 Meningkatkan kepastian berusaha serta meningkatkan daya saing produksi dalam negeri
Penetapan tarif bea masuk gula putih tahun 2005 hingga 2010 sebesar 40 persen
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 600/PMK.010/2004 tertanggal 23 Desember 2004 Tentang Tarif Bea Masuk
Untuk melaksanakan program harmonisasi tarif bea masuk gula putih tahun 2005 hingga 2010
Penetapan tarif bea masuk untuk gula putih sebesar 790/kg
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 86/PMK.010/2005 tertanggal 30 September 2005 Tentang Keringanan Tarif Bea Masuk Atas Impor Gula
Mendorong perkembangan industri dalam negeri
Penetapan tarif bea masuk untuk gula putih sebesar 530/kg Sumber: Sekretariat Dewan Gula Indonesia, 2005
5.2. Penilaian Dampak Kebijakan Pergulaan Nasional Terhadap Kondisi