Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia merupakan salah satu lembaga tinggi negara yang sangat penting di Indonesia, disamping perangkat kenegaraan lain yang melaksanakan publik demokrasi.1 Sejarah terbentuknya Dewan Perwakilan Rakyat sangat panjang, semenjak penjajahan belanda hingga terbentuknya lembaga legislatif DPR RI. Secara garis besar sejarah berdirinya DPR RI dapat dibagi menjadi 7 (tujuh) periode, yaitu:
1. Periode Volksraad (Penjajahan Belanda) 1916.
Periode Volksraad (Jaman Penjajahan Belanda) Pasal 53 sampai dengan Pasal 80 Bagian Kedua Indische Staatsregeling, wet op de Staatsinrichting van Nederlandsh-Indie (Indische Staatsrgeling) yang ditetapkan pada tanggal 16 Desember 1916 serta diumumkan dalam Staatsblat Hindia No. 114 Tahun 1916 dan berlaku pada tangal 1 Agustus 1917 memuat hal-hal yang berkenaan dengan kekuasaan legislatif, yaitu Volksraad (Dewan Rakyat).
1Ratnia Solihah dan Siti Witianti, Pelaksanaan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat Pasca Pemilu 2014: Permasalahan dan Upaya Mengatasinya, (Jakarta: COSMOGOV, 2016), h 294.
Berdasarkan konstitusi Indische Staatsrgeling buatan Belanda itulah, pada tanggal 18 Mei 1918 Gubernur Jenderal Graaf Van Limburg Stirum atas nama pemerintah penjajah Belanda membentuk dan melantik Volksraad (Dewan Rakyat). Kaum Nasionalis moderat antara lain Mohammad Husni Thamrin, menggunakan Volksraad sebagai jalan untuk mencapai cita-cita Indonesia Merdeka melalui jalan Parlemen.2
2. Periode Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) Volksraad (Penjajahan Belanda) 29 Agustus 1945-15 Februari 1950.
Pada periode ini semua lembaga yang diamanatkan UUD 1945 belum terbentuk sehingga posisi legislasi mengacu pada Pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945 mengatakan MPR, DPR, dan Dewan Pertimbangan Agung dibentuk menurut UUD ini, segala kekuasaannya dijalankan oleh presiden dengan bantuan sebuah komite, dan terciptalah Komite Nasional Indonesia Pusat. Komite ini merupakan cikal bakal badan legislatif di Indonesia maka dibentuk KNIP sebagai lembaga peralihan. Sesuai dengan ketentuan dalam Aturan Peralihan, tanggal 29 Agustus
2Markus Gunawan, Buku Pintar Calon Anggota & Anggota Legislatif (DPR, DPRD, & DPD, (Jakarta: Transmedia Pustaka, 2008), h 68-69.
1945, dibentuk Komite Nasional Indonesia Pusat atau yang disingkat dengan KNIP beranggotakan 137 orang dan ditetapkan tanggal pembentukan KNIP yaitu 29 Agustus 1945 dan tanggal tersebut diresmikan sebagai hari jadi DPR RI.3 Ketika masih bernama KNIP, bisa dilihat dari dua masa.
a. Masa pertama (29 Agustus 1945-16 Oktober 1945) Pada masa ini kedudukan KNIP hanya sebagai pembantu presiden. Selain itu, KNIP juga belum memiliki tugas dan wewenang sebagai lembaga legislatif. Oleh karna itu, KNIP pada masa dua bulan pertama itu belum bisa disebut sebagai DPR yang dideskripsikan oleh UUD 1945.
b. Masa kedua (16 Oktober-15 Februari 1950)
Pada masa ini KNIP mulai berfungsi sebagai lembaga legislatif. Melalui maklumat Pemerintah No. X Tahun 1945 Tanggal 16 Oktober 1945, KNIP mulai diberikan kewenangan membentuk undang-undang yang dijadikan landasan hukum bagi pemerintah dalam mengelolah pemerintahan. Ketika KNIP mulai memiliki tugas dan wewenang sebagai DPR, maka kekuatannya mulai setara dengan pemerintah, malah kekuatan KNIP kemudian menjadi lebih kuat. Sehingga terkesan lebih bersifat parliamentary heavy, setelah sistem pemerintahan
3 Diakses dari : http://www.dpr.go.id/tentang/sejarah-dpr. Diakses pada Hari Senin, tanggal 18 November 2019, Pukul 14.30 WIB.
Indonesia berubah dari presidensial ke parlementer tanpa mengubah UUD 1945 sejak 14 November 1945. Dengan demikian, sejak itu mulai dikenal pertanggungjawaban pemerintah kepada KNIP, yang tugas sehari-harinya dijalankan oleh Badan Pekerja KNIP.4
3. Periode DPR dan Senat Republik Indonesia Serikat (RIS) 15 Februari 1950-16 Agustus 1950.
Dikarenakan diterimanya hasil KMB (Konferensi Meja Bundar) maka dirubahlah bentuk susunan negara dari Republik menjadi RIS, sebagaimana yang dituangkan dalam konstitusi RIS Pasal 1 yang menyatakan bahwa kekuasaan berkedaulatan Republik Indonesia Serikat dilakukan Pemerintah bersama dengan Dewan Perwakilan Rakyat dan Senat. DPR sendiri dalam periode ini merupakan lembaga perwakilan yang mewakili 7 (tujuh) negara bagian dan 9 (sembilan) daerah otonom. DPR dalam periode mempunyai wewenang mengontrol pemerintah, dengan catatan presiden tidak dapat diganggu gugat sementara para mentri bertanggung jawab kepada DPR atas seluruh kebijakan pemerintah.
4 Aisyah Aminy, Pasang Surut Peran DPR-MPR 1945-2004, (Jakarta: Yayasan Pancur Siwah bekerja sama dengan PP Wanita Islam, 2004), h xix.
Kewenangan yang ada itu digunakan sebaik mungkin oleh DPR RIS sehingga perannya sangat menentukan meski masa tugasnya sangat singkat. Peran yang paling menonjol ketika itu bukan peran dalam bidang legislasi, tetapi sesuai dengan kondisi negara, adalah upaya-upaya politik agar Indonesia kembali menjadi Negara Kesatuan. Selama masa tugasnya yang pendek, dari 15 Februari 1950-15 Agustus 1950, DPR RIS hanya menyelesaikan 7 buah undang-undang. Tetapi, dari 7 buah undang-undang itu, satu undang-undang ditetapkan pemerintah dengan persetujuan DPR dan Senat, yakni UU Nomor 7 Tahun 1950 Tentang Perubahan Konstitusi RIS menjadi UUD 1950. Sementara pemerintah sendiri selama 6 bulan itu menetapkan 30 undang-undang darurat. Undang-undang darurat mirip Perpu sebagaimana diatur dalam UUD 1945, namun tidak harus diajukan kepada DPR untuk mendapat persetujuan.5 4. Periode Dewan Perwakilan Rakyat Sementara (DPRS) (16
Agustus 1950-26 Maret 1956.
Dalam periode ini DPR mempunyai sifat yang lebih luas dalam menjalankan tugasnya dalam pasal 71 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1950 Tentang Perubahan Konstitusi Sementara Republik Indonesia Serikat menjadi Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia yang
5Aisyah Aminy, Pasang Surut Peran DPR-MPR 1945-2004, h xxi.
menyatakan bahwa : “Ketua dan Anggota-Anggota Dewan Perwakilan Rakyat begitu pula Menteri-menteri tidak dapat dituntut di muka pengadilan karena yang dikatakannya dalam rapat atau yang dikemukakannya dengan surat keapda Majelis itu, kecuali jika mereka dengan itu mengumumkan apa yang dikatakan atau yang dikemukakan dalam rapat tertutup dengan syarat yang dirahasikan”.
Dengan ini mencerminkan bahwa DPR sudah memiliki hak imunitas dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya.
5. Periode DPR Hasil Pemilu Pertama (26 Maret 1956-5 Maret 1960.
Meskipun sejak 26 Maret 1956 Indonesia memiliki DPR yang dipilih oleh rakyat, namun kedudukan dan peran tidak begitu berbeda dengan DPR sebelumnya. Bedanya, dari sisi kedaulatan rakyat lebih kuat, karena dipilih dalam pemilihan umum, sementara DPR Sementara keanggotaannya semua diangkat. Kedudukannya, terutama yang berhubungan dengan tugas dan wewenang sebagai badan perwakilan rakyat dikatakan sama karna landasan hukum yang digunakan sama, yakni UUD 1950. Indonesia belum memiliki Undang-Undang Dasar baru yang dibuat oleh Konstituante, karena anggota Konstituate sendiri juga baru terbentuk dari Pemilu 1955.6 DPR hasil Pemilu 1955 ini mengalami masa transisi setelah dekrit 1959 yang
6Aisyah Aminy, Pasang Surut Peran DPR-MPR 1945-2004, h xxiii.
menyatakan Indonesia kembali ke UUD 1945 Proklamasi.
Periode pemilu ini menghasilkan jumlah anggota sebanyak 272 orang. Dan juga menghasilkan 542 anggota konstituante. Pada periode ini hubungan DPR dengan DPRS adalah tugas dan wewenang DPR hasil pemilu 1955 sama dengan DPRS secara keseluruhan, karena landasan hukum yang berlaku adalah UUDS.7
6. Periode DPR Gotong Royong (5 Maret 1960-19 November 1966)
Pada era ini, DPR yang dinamakan dengan DPR Gotong Royong (DPR–GR), sangat berbeda sama sekali dibanding DPR hasil pemilu 1955, baik dilihat dari proses recrutmen keanggotaannya maupun dalam kedudukannya. Malah jika dibandingkan dengan KNIP dan DPR Era RIS dan DPR Sementara, DPR-GR ini sangat lemah. DPR-GR benar-benar terkooptasi dibawah kekuasaan Presiden. Anggota DPR-GR bukan hanya diangkat oleh Presiden, tapi juga kedudukannya juga dibawah naungan Presiden. Dalam hal itu presiden Soekarno membubarkan konstituate dan menyatakan kembali ke UUD 1945. Dengan berlakunya UUD 1945, maka keterwakilan yang dimiliki oleh DPR menjadi terbatas. DPR bekerja dalam satu rangka yang lebih sempit, dalam arti hak-haknya kurang luas dalam
7 Merina Nurmiati, Dewan Perwakilan Rakyat Sebelum dan Sesudah Amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia, (Riau: JOM Fakultas Hukum, 2017), Vol 4 No 2, h 5-6.
UUD 1945 jika dibandingkan dengan UUD RIS 1945 dan UUD 1950.8 Dapat dilihat pada Peraturan Presiden Republik Indonesia No. 14 Tahun 1960 Tentang Tatib DPR-GR. Ketika Tatib DPR GR itu menyatakan : Anggota DPR GT ialah mereka yang diangkat oleh Presiden Republik Indonesia. Ketergantungan DPR GR kepada Presiden semakin jelas dalam Pasal 103 tentang Cara Pengambilan Keputusan. Dalam pasal itu juga disebutkan bahwa pengambilan keputusan mengenai suatu soal dilakukan secara mufakat. Apabila tidak tercapai kata mufakat, maka pendapat-pendapat yang dikemukakakn dalam musyawarah disampaikan kepada Presiden. Presiden kemudian mengambil keputusan dengan memperhatikan pendapat-pendapat tersebut. Artinya, jika mufakat gagal, maka keputusan DPR ditentukan oleh Presiden.9
7. Periode DPR Gotong Royong Orde Baru (19 November 1966-30 September 1971)
DPR masa orde baru memulai kerjanya dengan menyesuaikan diri dari Orde Lama ke Orde Baru.
Perbedaan antara DPR Orde Baru (DPR minus PKI) dengan DPR Orde Lama yang cukup signifikan, meskipun peran DPR ketika itu tidak sekuat DPR Era Parlementer. Pada DPR Orde Baru, pembuatan Tatib dikembalikan ke DPR
8 Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Poitik, (Jakarta: Dian Rakyat, 1998), h 336.
9Aisyah Aminy, Pasang Surut Peran DPR-MPR 1945-2004, h xxiv.
dan kedudukan DPR tidak lagi sebagai pembantu presiden dibidang legislatif. Puncaknya pada periode inilah DPR Gotong Royong mengalami konflik dengan presiden sehingga DPR Gotong Royong mengeluarkan memorandum mengenai pertanggungjawaban dan kepemimpinan Presiden Soekarno. Memorandum itu diserahkan ke MPRS tanggal 11 Februari 1967 dan pada tanggal 16 Februari 1967 pimpinan MPRS bersidang memutuskan Sidang Istimewa (SI) dari tanggal 7-11 Maret 1967. Hasil keputusan SI tersebut adalah mencabut kepemimpinan Presiden Soekarno dan mengangkat Jenderal Soeharto ketua presidium kabinet menjadi pejabat Presiden.10 Tugas dan wewenang DPR-Gotong Royong 1966-1971 yang bertanggung jawab dan berwenang untuk menjalankan tugas-tugas utama sebagai berikut:
a. Bersama-sama dengan pemerintah menetapkan APBN sesuai dengan Pasal 23 ayat 1 UUD 1945 beserta penjelasannya.
b. Bersama-sama dengan pemerintah membentuk UU sesuai dengan Pasal 5 ayat 1, Pasal 20, Pasal 21 ayat 1 dan Pasal 22 UUD 1945 beserta penjelasannya.
c. Melakukan pengawasan atas tindakan-tindakan pemerintah sesuai dengan UUD 1945 atas
10Aisyah Aminy, Pasang Surut Peran DPR-MPR 1945-2004, h xxvii
penjelasannya, khususnya penjelasan Bab 7 mengenai 2 29 Agustus 1945-15 Februari
1950
Kominte Nasional Indonesia Pusat (KNIP) 3 15 Februari-16 Agustus 1950 DPR dan Senat Republik
Indonesia Serikat (RIS) 4 16 Agustus-26 Maret 1956 Dewan Perwakilan
Rakyat Sementara
7 19 November 1966-30 September 1971
Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong (DPR GR)
11Merina Nurmiati, Dewan Perwakilan Rakyat Sebelum dan Sesudah Amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia, (Riau: JOM Fakultas Hukum, 2017), Vol 4 No 2, h 8.
12 http://www.dpr.go.id/tentang/sejarah-dprdiakses. Diakses pada Hari Kamis, tanggal 3 September 2020, Pukul 09.34 WIB.
Tujuh periode diatas adalah sebagai masa pembentukan, perkembangan dan pembenahan didalam pembentukan tubuh DPR RI. Bisa dikatakan langkah selanjutnya diatas tahun 1971 DPR mulai dikatakan bangkit. Hasil pemilu 1971 menghasilkan sebuah ketentuan mengenai susunan dan kedudukan yang akan menentukan peran DPR hasil pemilu 1971 adalah UU Nomor 16 tahun 1969 Tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Dengan hal ini berakhir masa periode sejarah DPR RI dan sistem demokrasi di Indonesia, saat ini sistem demokrasi di Indonesia tidak berubah-ubah bisa dikatakan final. Sulit dipungkiri bahwa secara umum kinerja Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) produk pemilihan-pemilihan umum Era Reformasi (1999, 2004, 2009 dst) relatif lebih baik dibandingkan DPR-DPR selama sekitar 30 tahun dibawah orde baru.
Meskipun kritik publik atas kinerja DPR tidak pernah berkurang dan ekspektasi masyarakat atasnya belum terpenuhi, sekurang-kurangnya potret parlemen label 5-D (datang, duduk, dengar, diam, dan duit) seperti pada era sistem otoriter Soeharto tidak tampak lagi. Sebagian masyarakat bahkan menilai DPR Era Reformasi terlalu “berisik”, meski mungkin keberisikan itu belum berbanding lurus dengan kinerja legislator. Dalam beberapa momen persidangan, kini publik
bahkan bisa menyaksikan secara live melalui layar televisi, sejumlah anggota DPR yang berantam mulut hingga nyaris adu jotos karena tidak terbiasa menerima perbedaan pendapat diantara mereka.13
Tabel 3. 2 Tabel Pemilu DPR RI14
No Tahun Periode
1 28 Oktober 1971-1 Oktober 1977 DPR hasil Pemilu ke-2 2 1 Oktober 1977-1 Oktober 1982 DPR hasil Pemilu ke-3 3 1 Oktober 82-1 Oktober 1987 DPR hasil Pemilu ke-4 4 1 Oktober 1987-1 Oktober 1992 DPR hasil Pemilu ke-5 5 1 Oktober 1992-1 Oktober 1997 DPR hasil Pemilu ke-6 6 1 Oktober 1997-1 Oktober 1999 DPR hasil Pemilu ke-7 7 1 Oktober 1999-1 Oktober 2004 DPR hasil Pemilu ke-8 8 1 Oktober 2004-1 Oktober 2009 DPR hasil Pemilu ke-9 9 1 Oktober 2009-1 Oktober 2014 DPR hasil Pemilu ke-10
Dalam sejarah Indonesia, DPR pernah menjadi tukang stempel kebijakan publik yang merumuskan pemerintah. Ini diakui oleh beberapa pengamat. Ridwan Saidi, misalnya, dalam tulisannya yang berjudul “stempel”, mengatakan bahwa DPR memang terkesan sebagai stempel kebijakan pemerintah.
13 Syamsuddin Haris, Partai, Pemilu, dan Parlemen ERA REFORMASI, (Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia, 2014), h 193.
14 http://www.dpr.go.id/tentang/sejarah-dprdiakses. Diakses pada Hari Kamis, tanggal 3 September 2020, Pukul 10.00 WIB.
Keadaan ini terus berlanjut terus selama Orde Baru. Saat itu DPR boleh dikatakan kehilangan kekuasaannya. DPR hanya membeo terhadap seluruh keinginan pemerintah. DPR seolah-olah menjadi bawahan pemerintah. Masuk akal bila Soeharto bertahan sebagai presiden 32 tahun lebih.15
Dengan kekuasaan besar presiden tersebut tampak sistem demokrasi yang sesuka presiden maka muncullah Undang-Undang dan perubahan pasal, kedudukan DPR sebagai lembaga legislatif yang memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang dikuatkan melalui perubahan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1), dengan memindahkan titik berat kekuasaan legislasi nasional yang semula berada ditangan presiden, beralih ke tangan DPR. Di pasal yang lain (pasal 20 ayat 2 hasil perubahan pertama) meyebutkan DPR dan presiden mempunyai wewenang yang sama untuk membahas setiap rancangan Undang-Undang untuk kemudian disetujui bersama.16
Ini adalah sebagai jalan utama dalam perjuangan menyampaikan hak dan aspirasi rakyat Indonesia. Sehingga rakyat Indonesia bebas dalam menyampaikan aspirasinya.
Dengan inilah demokrasi suatu bangsa berjalan dengan baik, berdasarkan UUD 1945 Pasal 1 ayat (2) menjadi kedaulatan
15 Ana Nadhya Abrar, Mengarungi Hubungan DPR dan Pemerintah dengan Jurnalisme, (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2014), h 164.
16Beddy Iriawan Maksudi, Sistem Politik Indonesia, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2012), h 165.
berada di tangan rakyat dan dilaksanakan berdasarkan undang-undang dasar.17
Di sisi lain presiden mempunyai hak untuk menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang (pasal 5 ayat 2) serta peraturan pemerintah sebagai pengganti Undang-Undang (pasal 22 ayat 1). Dan sebagai penegasan sistem presidensial yang kita anut, DPR mempunyai hak melakukan pengawasan terhadap presiden/pemerintah (pasal 20 A ayat 1). Pasal 7C yang menyebutkan Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR mencerminkan kedudukan yang setara antara kedua lembaga yang sama-sama memperoleh legitimasi langsung dari rakyat.18
17https://www.bantuanhukum.or.id/web/demokrasi-dan-rule-of-law/.
Diakses pada Hari Senin, tanggal 18 November 2019, Pukul 13.30 WIB.
18Beddy Iriawan Maksudi, Sistem Politik Indonesia, h 165.
Gambar 3. 1 Gambar Logo DPR RI19
B. Fungsi, Wewenang dan Hak Dewan Perwakilan Rakyat