BAB I PENDAHULUAN
H. Asumsi
I. Sistematika Penulisan
Penulisan hasil penelitian ini dibagi dalam lima bab yakni sebagai berikut : Bab Kesatu merupakan Bab Pendahuluan, yang berisi latar belakang, perumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, keaslian penelitian, kerangka teori dan kerangka konsepsi, metode penelitian, asumsi dan sistematika penulisan. Bab Kedua, memaparkan faktor-faktor penyebab terjadinya disharmoni
UUPA dengan Undang-Undang sektoral pengelolaan sumber daya alam di Indonesia.
Bab Ketiga memaparkan pengaturan Undang-Undang sektoral pengelolaan sumber daya alam yang disharmoni dengan UUPA. Bab Keempat menguraikan tentang solusi untuk mengatasi disharmoni UUPA dengan Undang-Undang sektoral pengelolaan sumber daya alam di Indonesia. Bab Kelima merupakan bagian penutup dari hasil penelitian yang berisi kesimpulan dan saran.
BAB II
FAKTOR - FAKTOR PENYEBAB TERJADINYA DISHARMONI UUPA DENGAN UNDANG-UNDANG SEKTORAL
PENGELOLAAN SUMBER DAYA ALAM DI INDONESIA.
A. Paradigma Politik Hukum Lahirnya UUPA.
1. Politik Hukum Agraria di Indonesia
Bila kita merujuk pada Pasal 33 Ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945), politik hukum agraria memiliki hubungan erat dengan konsep Hak Menguasai Negara (HMN). Hak Menguasai Negara menurut UUD NRI Tahun 1945 mengandung hak dan kewajiban negara sebagai pemegang kekuasaan yang mengemban tugas menciptakan kesejahteraan rakyat. Dengan demikian, hak menguasai negara dipahami sebagai kewenangan yang dimiliki oleh negara yang berisikan wewenang mengatur, merencanakan, mengelola/mengurus serta menguasai pengelolaan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah dan sumber daya agraria lainnya, baik dalam hubungan antara individu, masyarakat dan negara dan tanah dan sumber daya agraria lainnya maupun hubungan antara perseorangan, masyarakat dan negara satu dengan lainnya yang berkaitan dengan tanah dan sumber daya agraria lainnya.104
Kewenangan negara untuk mengatur, mengurus dan menguasai hak atas tanah dan sumber daya agraria lainnya, baik yang ada pada perseorangan, masyarakat dan negara berhubungan erat dengan konsep keseimbangan antara hak dan kewajiban
104 Bernhard Limbong, Hukum Agraria Nasional, Pustaka Margaretha, Jakarta, 2012, hal.
140.
yang di dalamnya mengandung unsur bahwa setiap hak terdapat di dalamnya kewajiban demikian pula sebaliknya. Setiap individu, masyarakat, maupun negara sesuai dengan haknya masing-masing mempunyai kewajiban untuk memanfaatkan tanah dan sumber daya agraria lainnya secara nyata bagi peningkatan kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat dan melindungi serta menjamin hak-hak rakyat atas tanah sumber daya agraria lainnya.105
Kewenangan yang dimiliki negara ini termanifestasi dalam kebijakan pemerintah dan peraturan perundang-undangan organik di bidang agraria, sebagai bagian dari politik hukum agraria. Terkait konsep HMN ini, Mahfud.M.D.
berpendapat bahwa HMN seyogianya memberi jalan bagi tindakan responsif lainnya karena dari hak tersebut Pemerintah dapat melakukan tindakan-tindakan yang berpihak bagi kepentingan masyarakat. Artinya, Pemerintah sebagai representasi dari Negara secara proaktif dan responsif mengeluarkan regulasi mengenai pengaturan dan penyelenggaraan pengelolaan sumber daya agraria dalam kerangka keberpihakannya pada kepentingan masyarakat.
106
Indonesia memiliki hukum agraria nasional sejak berlakunya UUPA. UUPA merupakan tonggak penting dalam sejarah politik agraria nasional. Melalui UUPA, Bangsa Indonesia memancangkan tekad politik untuk membongkar seluruh sistem, filosofi, dan struktur keagrariaan yang bercorak kolonial dan menghisap menjadi
105Winahyu Erwiningsih, Pelaksanaan Pengaturan Hak Menguasai Negara Atas Tanah Menurut UUD 1945, Jurnal Hukum No. Edisi Khusus Vol. 16 Oktober 2009: 118-136, Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia Yogyakarta.
106Moh.Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES, Jakarta, 1998, hlm. 349
struktur penguasaan yang dapat menjamin terwujudnya sebesar-besar kemakmuran rakyat.107
Penerbitan UUPA bisa disebut sebagai pembaruan hukum agraria nasional Jilid I, sebab UUPA menggantikan Agrarische Wet 1870 kolonial Belanda yang terkenal dengan prinsip domeinverklaring-nya. Di bawah rezim UUPA, kebijakan-kebijakan pertanahan dan eksploitasi sumber daya alam di era pemerintahan kolonial Belanda mulai ditinggalkan. UUPA merupakan produk hukum Era Orde Lama yang menghendaki adanya perubahan dan pembaharuan dalam bidang agraria untuk mencapai tujuan Negara berdasarkan Pancasila dan UUD NRI Tahun 1945.
Kebijakan pemerintahan di bidang agraria berujung pada kemakmuran dan kesejahteraan rakyat sebagaimana telah digariskan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945.108
Sebagai Undang-Undang Pokok, UUPA membawahi semua undang-undang terkait keagrariaan yang diterbitkan kemudian. Sebagai turunan dari Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945, UUPA berperan penting dan menentukan dalam kerangka pembangunan sosial ekonomi dan ketahanan bangsa. UUPA adalah produk hukum terbaik untuk mewujudkan keadilan sosial di Indonesia setelah kemerdekaan. Prinsip-prinsip dalam UUPA meliputi: (1) nasionalisme; (2) tanah dan sumber-sumber agraria lainnya memiliki fungsi sosial – bukan komersial; (3) anti terhadap eksploitasi
107Bernhard Limbong, Op.Cit.,hal.32..
108 Ibid.
manusia (exploitation de l’homme par l’homme) dan monopoli; (4) landreform populis; (5) dan perencanaan agraria.109
Upaya yang dilakukan oleh pemerintah Indonesia melalui UUPA untuk menyesuaikan Hukum Agraria Kolonial dengan keadaaan dan kebutuhan setelah Indonesia merdeka, yaitu (1) menggunakan kebijaksanaan dan penafsiran baru; (2) penghapusan hak-hak konversi; (3) penghapusan tanah pertikelir; (4) perubahan peraturan persewaan tanah rakyat; (5) peraturan tambahan untuk mengawasi pemindahan hak atas tanah; (6) peraturan dan tindakan mengenai tanah-tanah perkebunan; (7) kenaikan Canon dan Cijn; (8) larangan dan penyelesaian soal pemakaian tanah tanpa izin; (9) peraturan perjanjian bagi hasil; (10) peralihan tugas dan wewenang agraria.110
2. Landasan Penyususan UUPA di Indonesia.
UUPA disusun berlandaskan nilai-nilai filosofis ideologis (nilai-nilai fundamental) Pancasila dan konstitusional UUD NRI Tahun 1945 serta pelaksanaan dari Dekrit Presiden, Manipol, dan Jarek.
a. Pancasila
Secara implisit penyusunan hukum yang berlaku di Indonesia tidak dapat dilepaskan dari pandangan hidup bangsa Indonesia, yaitu Pancasila. Dengan Pancasila sebagai pandangan hidup maka paham negara hukum tidak seperti yang dianut dalam budaya hukum barat. Pancasila merupakan cita-cita hukum dan sumber
109Bernhard Limbong, Reforma Agraria, Pustaka Margaretha, Jakarta, 2012, hal.33.
110Urip Santoso, Hukum Agraria & Hak-hak Atas Tanah, Kencana, Jakarta, Edisi Pertama, Cet. Ke-2, 2005, hlm.36.
dari segala sumber tertib hukum di Indonesia termasuk sebagai sumber pembentukan UUPA di Indonesia.111
Yang menarik dalam hubungan ini ialah, bahwa dalam bagian Berpendapat huruf c UUPA, tidak dipakai sebutan Pancasila, melainkan disebutkan seluruh perinciannya, yaitu: Ke-Tuhanan Yang Maha Esa, Perikemanusiaan, Kebangsaan, Kerakyatan dan Keadilan Sosial.112
b. Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
UUPA merupakan pelaksanaan dari Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sudah semestinya, karena pasal inilah terutama ayat ke-3-nya yang merupakan dasar hukum yang utama dari UUPA. Bunyi Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah sebagai berikut:
(1). Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan.
(2). Cabang-cabang produksi yang penting bagi Negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh Negara.
(3). Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Kekuasaan yang diberikan kepada Negara atas bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu meletakkan kewajiban kepada Negara untuk
111Bernhard Limbong, Op.Cit.,hal.74
112Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi Dan Pelaksanaannya, Djambatan, Jakarta, 1997, hal.163.
mengatur pemilikan dan memimpin penggunaannya, hingga semua tanah di seluruh wilayah kedaulatan Bangsa dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.113 c. Dekrit Presiden, Manipol, Jarek.
Dalam Konsiderans UUPA sebagai produk dari zamannya, dinyatakan harus merupakan pelaksanaan dari Dekrit 5 Juli 1959, Manifesto Politik (Manipol) dan Pidato Presiden tanggal 17 Agustus 1960 (disingkat Jarek: Jalannya Revolusi Kita) dapat dimengerti. Dekrit Presiden 5 Juli 1959 menyatakan berlakunya kembali Undang-Undang Dasar Tahun 1945 yang berarti mengembalikan Bangsa Indonesia ke atas rel Revolusi Nasional. Manipol, yaitu keseluruhan Pidato Presiden yang diucapkan pada tanggal 17 Agustus 1959 adalah penjelasan resmi dari Dekrit Presiden 5 Juli 1959 tersebut. Manipol bahkan telah ditetapkan sebagai Garis-Garis Besar Haluan Negara dengan Penetapan Presiden No. 1 Tahun 1960, (LN 1960-10).
Penetapan Manipol sebagai Garis-Garis Besar Haluan Negara kemudian telah dikuatkan pula oleh MPRS dengan Ketetapannya No. 1/MPRS/1960. Bahwa Jarek pun disebut sebagai sesuatu yang harus dilaksanakan juga dapat pula dimengerti, karena Jarek dianggap sebagai penegasan Manipol dan penegasan pelaksanaannya.114 3. Tujuan Politik Hukum Agraria di Indonesia
Tujuan dan arah politik hukum agraria di Indonesia bervariatif sejak masa kolonial hingga era reformasi. Bila merujuk pada karakteristik dari semua produk hukum yang diberlakukan di Indonesia sejak era kolonial hingga era reformasi saat
113 Ibid., hal.164.
114 Ibid., hal.165
ini, arah politik hukum agraria kita, meliputi: kebijakan eksploitatif diskriminatif pada masa Kolonial, kebijakan konstruktis dan responsif pada masa Orde Lama, kebijakan otoriter kapitalistik era Orde Baru, dan kebijakan reformatif Sektoral Era Reformasi saat ini.115
a. Kebijakan Eksploitatif dan Diskriminatif.
Karakteristik yang melekat pada politik hukum agraria kolonial, antara lain, meliputi: dominasi, eksploitasi, diskriminasi, dan dependensi. Eksploitasi dilakukan dengan menggali/menggeruk sumber kekayaan alam negara jajahan untuk kepentingan negara penjajah. Penduduk pribumi diperas tenaga dan hasil produksinya untuk diserahkan kepada penjajah, yang kemudian oleh pihak penjajah dikirim ke negara induknya untuk kemakmuran mereka sendiri. Karakteristik diskriminasi terjadi dalam perlakuan perbedaan ras dan etnis. Golongan penjajah dianggap sebagai golongan superior, sedangkan penduduk pribumi yang dijajah dipandang sebagai bangsa yang rendah atau hina. Di samping itu, dalam hal kepemilikan tanah, negara sebagai pemegang kedaulatan dianggap sebagai pemilik tanah satu-satunya, sedangkan para petani (rakyat Indonesia) adalah penggarap tanah negara. Sebagai penggarap, para petani diwajibkan membayar sewa tanah sebagai bentuk perpajakan atas tanah. Penetapan nilai pajak dilakukan untuk membuat nilai tanah dengan
115 Bernhard Limbong, Op.Cit.,hal.142
mengukur tanah tiap penggarap dan produktivitasnya. Dalam kenyataannya, pemungutan pajak dilakukan berdasarkan penilaian fiktif.116
Kebanyakan penggarap yang didaftar sebagai pembayar pajak pemilik tanah dalam survei penetapan nilai pajak ini adalah penduduk desa kelas atas. Dengan kata lain, para petani kelas bawah tidak diakui sebagai pemegang hak atas tanah, karena itu dikeluarkan dari sasaran pajak langsung. Pemerintah kolonial pun menetapkan bahwa sewa tanah harus dinilai berdasarkan keseluruhan desa bukan berdasarkan penggarap-penggarap individual sepanjang pengukuran dan penilaian tanah yang akurat tidak bisa dilakukan. Dalam sistem ini, jumlah sewa tanah yang dipungut atas suatu desa harus ditetapkan berdasarkan kontrak-kontrak dengan kepala-kepala desa lokal dan tetua-tetua desa. Dengan kata lain, karena kekurangan standar universal, maka ditetapkan secara lokal setiap tahun melalui negosiasi dengan kepala-kepala lokal tersebut. Penilaian dan pengumpulan sewa tanah dengan metode semacam ini dijalankan selama beberapa dekade. Sehingga penerimaan pemerintah dari pengumpulan sewa tanah sangat tidak stabil, dan keadilan dalam perpajakan tidak pernah terealisasi. Hal ini disebabkan oleh variasi lokal yang besar dalam penerapannya. Di sisi lain, para petani juga harus dibebani oleh sistem tanam paksa maupun berbagai jenis kerja bakti (heerendiensten) oleh Belanda.
117
116Fauzi, Noer, Petani dan Penguasa: Dinamika Perjalanan Politik Agraria Indonesia, Insist Press, KPA, dan Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 1999, hlm. 20-21
117Gunawan Wiradi, Reforma Agraria (Perjalanan yang belum berakhir), Pustaka Pelajar, Jogjakarta, 2000, hlm. 33
Pada tahun 1870, pemerintah kolonial mengeluarkan Agrarische Wet (AW) dan Agrarische Besluit (AB) sebagai peraturan pelaksanaannya. Peraturan ini menjamin kebebasan ekonomi bagi perusahaan-perusahaan perkebunan swasta dan secara perlahan-perlahan menghapuskan sistem tanam paksa yang berada di bawah monopoli Negara. Namun demikian, aturan-aturan ini tidak pernah mengakui hak milik individual para petani. Semua tanah tanpa bukti kepemilikan menjadi milik negara (domein van den staat). Tanah-tanah petani pun dianggap sebagai tanah negara tak bebas, sedangkan semua tanah tak bertuan atau terlantar digolongkan sebagai tanah negara bebas. Dalam Agrarische Wet diatur bahwa pemerintah dilarang untuk menjual tanah. Pemerintah hanya dapat menyewakan tanah negara. Di sisi lain, kepemilikan tanah komunal yang telah berkembang di sebagian besar wilayah Jawa Tengah dan Jawa Timur masih tetap berlaku, bahkan setelah penghapusan sistem tanam paksa. Dalam pemilikan komunal ini, tanah yang digarap adalah milik komunitas desa yang dibagikan ke petani-petani baru. Lembaga semacam ini dapat menghambat hak milik individual para petani.118
b. Kebijakan Konstruktif dan Responsif.
Politik hukum agraria pada era Orde Lama diawali dengan adanya tuntutan kepada pemerintah setelah Proklamasi Kemerdekaan pada tahun 1945 untuk segera membuat produk hukum agraria nasional yang baru dan berwatak responsive. Hal ini terkait kebijakan di bidang agraria warisan pemerintah kolonial yang tidak mengakomodasi kepentingan masyarakat Indonesia dan bahkan merugikan rakyat
118Sudargo Gautama, Tafsiran UUPA 1960, Rineka Cipta, Jakarta, 1998, hlm. 110
Indonesia. Menanggapi tuntutan tersebut, pemerintah mengeluarkan beberapa UU secara parsial yang berisi pencabutan terhadap beberapa bagian dalam hukum agraria peninggalan kolonial yang sangat menindas. Selain itu, pemerintah membuat rancangan UU Agraria Nasional untuk menggantikan Agrarische Wet melalui beberapa panitia perancang. Dapat dikatakan bahwa politik agraria Orde Lama terfokus pada pembangunan hukum agraria nasional sebagai penjabaran dari Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945: Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Pasal ini sebenarnya mau mengemukakan dua hal pokok: Pertama, negara ikut campur dalam mengatur sumber daya alam sebagai alat produksi. Kedua, pengaturan yang dilakukan negara ditujukan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Kedua hal pokok ini saling terkait sehingga pada tataran penerapannya tidak boleh mengabaikan satu sama lain.119
Produk politik hukum agraria yang paling fenomenal adalah diterbitkannya UUPA. UUPA dinilai sebagai UU yang sangat responsif karena merombak seluruh sistem yang dianut di dalam Agrarische Wet dan semua peraturan pelaksanaannya.
Masalah-masalah mendasar dalam hukum agraria lama yang dihapus oleh UUPA meliputi domeinverklaring, feodalisme dan hak konversi dalam hukum tanah, serta dualisme hukum.
120
119Karl J. Pelzer, Sengketa Agraria; Pengusaha Perkebunan Melawan Petani, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1991, hlm. 80
120Moh. Mahfud MD, Konfigurasi Politik dan Karakter Produk Hukum, ringkasan disertasi yang dipertahankan di depan Sidang Senat Terbuka Universitas Gadjah Mada (UGM) Yogyakarta, 25
Konsepsi terpenting dalam UUPA yang kemudian mendasari berbagai peraturan lainnya adalah Hak Menguasai Negara dan fungsi sosial tanah. Dalam Pasal 2 UUPA dijabarkan mengenai implementasi Hak Menguasai Negara yang memberi kewenangan kepada negara untuk: (1) mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa; (2) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa; (3) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.121
Fungsi sosial tanah dijabarkan dalam Pasal 6 UUPA. Prinsip fungsi sosial ini tidak lepas dari konteks landreform yang menjadi agenda pokok pemerintahan pada masa itu. Tujuannya adalah menghindari akumulasi dan monopoli kepemilikan tanah oleh segelintir orang. Sebaliknya, unsur masyarakat atau kebersamaan dimasukkan dalam penggunaan tanah. Dalam hak individu pun ada hak kebersamaan. Negara berwenang membatasi individu maupun badan hukum untuk menguasai tanah dalam jumlah besar. Pengaturan batas kepemilikan tanah oleh perseorangan dilakukan agar kepemilikan itu hanya dihubungkan dengan usaha mencari nafkah dan penghidupan yang layak, atau hanya digunakan untuk pemukiman, pertanian, dan industri rumah.122
Juni 1993. Tulisan ini juga pernah dimuat dalam Majalah Prisma No.7-1995, yang diterbitkan oleh LP3ES, Jakarta, hlm. 18.
121Lihat Pasal 2 UUPA.
122Bernhard Limbong, Op.Cit.,hal.146
Di dalam UUPA, terkandung tujuan landreform sebagai satu konsepsi struktur agraria yang di dalamnya terdapat usulan tentang perombakan penguasaan dan penggunaan tanah. Landreform bertujuan untuk mencapai masyarakat adil dan makmur, meningkatkan taraf hidup pengarap tanah khususnya, dan rakyat jelata pada umumnya, dan bertujuan untuk memperkuat dan memperluas kepemilikan tanah bagi seluruh rakyat Indonesia, terutama kaum tani. Dengan landasan filosofi yang disebut konsepsi tanah untuk rakyat, UUPA bertujuan bukan saja demi kepastian hukum, atau jika dirumuskan dengan istilah yang berbeda unifikasi hukum, tetapi tujuan yang hakiki adalah mengubah susunan masyarakat, dari suatu struktur warisan stelsel feodalisme dan kolonialisme menjadi suatu masyarakat yang adil dan sejahtera.123
Demikian juga, dari sejumlah peraturan perundang-undangan bidang Agraria periode 1960-1966, sebagian besar tentang landreform dan pengurusan hak atas tanah.124
Era pemerintahan Orde Lama meletakkan isu agraria sebagai bidang pokok yang harus segera diprioritaskan. Itu artinya, Orde Lama menempatkan landreform sebagai kebijakan revolusioner dalam pembangunan semestanya untuk mencapai Sosialisme Indonesia dengan mengeluarkan peraturan mengenai redistribusi tanah.
Syarat pokok untuk pembangunan tata perekonomian adalah pembebasan berjuta-juta kaum tani dan rakyat pada umumnya dari pengaruh kolonialisme, imperialisme,
123Ibid., hal. 147
124Nurhasan Ismail, Perkembangan Hukum Pertanahan Indonesia: Suatu Pendekatan Ekonomi-Politik, Disertasi pada Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Gadjah Mada Yogyakarta, 2006, hlm. 185
feodalisme dan kapitalisme dengan melaksanakan land reform menurut ketentuan hukum nasional Indonesia, seraya meletakkan dasar-dasar bagi industrialisasi, terutama industri dasar dan industri berat yang harus diusahakan dan dikuasai negara.125
Landreform merupakan strategi politik agraria yang dilatarbelakangi oleh konflik kepentingan, terutama kepentingan para petani tak bertanah melawan kepentingan para tuan tanah.126
c. Kebijakan Otoriter dan Kapitalistik.
Pembangunan dan pertumbuhan ekonomi merupakan fokus dan prioritas pada era Orde Baru. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing menjadi kebijakan perdana dalam rangka mendukung pembangunan ekonomi.
Perusahaan asing yang telah dinasionalisasi oleh Orde Lama, pada tahun 1967 mulai diprivatisasi. Bahkan, negosiasi penjadwalan ulang atas utang-utang luar negeri dilakukan sekaligus mengajukan pinjaman-pinjaman baru.127
Implikasi dari kebijakan pro pembangunan ekonomi turut memengaruhi di bidang agraria. Kebiijakan agraria pun lebih berorientasi pada upaya mendukung pertumbuhan ekonomi yang ditujukan untuk pemenuhan kepentingan dan kebutuhan pembangunan sektoral (pertanian dan industri). Pengeseran orientasi kebijakan pun tidak dapat dihindari. Kebijakan yang lebih populistik sebelumnya bergeser menuju
125Bernhard Limbong, Op.Cit.,hal.149
126Utrecht. E & Moh. Saleh Djindang, Pengantar Dalam Hukum Indonesia, Sinar Harapan, Jakarta,Cet. ke-10,1983, hlm. 141
127Rikardo Simarmata, Kapitalisme Perkebunan: Dinamika Konsep Pemilikan Tanah oleh Negara, Insist Press & Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2002, hlm. 64-65
kebijakan yang pro kapitalis. Tujuannya tidak lain dalam rangka mengejar pertumbuhan ekonomi. Dalam bingkai pendekatan ekonomi yang cenderung kapitalistik, tanah dipandang sebagai komoditi strategis. Ketersediaan tanah yang memadai bagi setiap sektor pembangunan ditujukan untuk mendorong investasi seluas-luasnya dan sebesar-besarnya dalam rangka menunjang pertumbuhan ekonomi yang tinggi. Dengan kata lain, tanah dipandang sebagai barang dagangan, siapa yang memiliki uang dapat membelinya tanpa harus dibatasi. Dengan demikian, para pemilik modal dapat menanamkan modalnya dalam bentuk tanah yang pada gilirannya menimbulkan terkonsentrasiya kepemilikan tanah pada segelintir orang.128
Arah kebijakan agraria yang berkaitan dengan hukum agraria ditegaskan bahwa pembangunan hukum agraria ditujukan dalam rangka memantapkan dan mengamankan pelaksanaan pembangunan dan hasil-hasilnya; dilaksanakan dengan mengembangkan dan membina kelengkapan perangkat peraturan perundang-undangan di bidang agraria; dilaksanakan dengan menyelenggarakan Catur Tertib Agraria, yaitu tertib hukum agraria, tertib administrasi agraria, tertib penggunaan tanah, dan tertib pemeliharaan tanah dan lingkungan hidup. Dalam konteks tersebut, jelas bahwa pembangunan hukum pun lebih menitikberatkan pada pengamanan pelaksanaan pembangunan. Artinya, tertibnya hukum agraria ditujukan untuk mengakomodasi dan memudahkan eksploitasi sumber daya alam dan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi. Jelas terlihat bahwa terjadi perubahan ideologi pembangunan dari
128 Bernhard Limbong, Op.Cit.,hal.150
sosialisme ke arah kapitalisme yang termanifestasi dalam liberalisasi dan swastanisasi penguasaan dan pemanfaatan tanah dan sumber daya agraria lainnya.129
Perkembangan selanjutnya, sejak pertengahan dekade 1980-an hingga mencapai titik kulminasi pada awal dekade 1990-an, swastanisasi dan liberalisasi semakin menjadi mainstream substansi kebijakan agraria. Ekstrimnya bahwa terjadi komoditisasi tanah pada periode itu yang berdampak negatif bagi perlindungan kepemilikan, tanah masyarakat.130
Rentangan waktu tersebut program landreform dijadikan seolah-olah mati suri. Bahkan, pemerintah sepertinya mengabaikan program landreform meskipun peraturan perundang-undangan yang mengaturnya secara formal tetap berlaku. Selain diabaikannya program landreform, pemerintah memberikan kebebasan bagi setiap orang dan badan hukum untuk bersaing dalam menguasai dan memiliki tanah serta menempatkan tanah sebagai barang komoditas. Kebebasan yang diberikan pemerintah Orde Baru dalam hal penguasaan dan pemilikan tanah dapat dilihat dari sejumlah fakta berikut ini, di antaranya: 1) perintah UU No. 56 Tahun 1960 dalam hal mengeluarkan kebijakan pembatasan kepemilikan tanah bagi tanah pekarangan tidak dijalankan; 2) perusahaan berbadan hukum diberi kebebasan mempunyai tanah tanpa mengindahkan batas maksimum kepemilikan meskipun dengan motif penguasaan spekulatif yang bertentangan dengan prinsip Pasal 6 UUPA; dan 3) ketentuan batas
129 Ibid.,hal 151.
130Ifdhal Kasim, Tanah Sebagai Komoditas: Kajian Kritis Atas Kebijakan Pertanahan Orde Baru, ELSAM, Jakarta, 1996, hal. 9.
maksimum pemilikan tanah pertanian yang sudah ditentukan dalam UU No. 56 Tahun 1960 sepertinya diabaikan dengan sengaja.131
Sebagai konsekuensi dari orientasi kebijakan agraria pada masa Orde Baru,
Sebagai konsekuensi dari orientasi kebijakan agraria pada masa Orde Baru,