Apabila membincangkan karya-karya demokrasi di Indonesia sememangnya tidak lepas dengan perbahasan tentang perkembangan kajian hubungan antara negara dengan masyarakat dalam sains politik. Selepas Perang Dunia Kedua, kajian sains politik lebih banyak diwarnai oleh kajian yang memusatkan perhatian kepada kepentingan memandangkan masyarakat sebagai pusat kajian. Masyarakat dianggap sebagai pemboleh ubah utama dalam kaitan kehidupan politik suatu negara yang
7 Departemen Dalam Negeri Republik Indonesia, Kata Pengantar, dalam Tri Ratnawati, op cit, hal. xi-xii.
7
sangat menentukan. Meskipun belum menggunakan istilah masyarakat sivil (civil society) seperti kebelakangan ini, tetapi daripada sebaran karya-karya yang muncul
pada tahun 1960-an hingga tahun 1980-an sangat menekankan kepentingan masyarakat. Terdapat kajian yang menyelidiki tentang kepentingan budaya politik masyarakat,8 kelas dan struktur sosial dalam masyarakat,9 dan ada juga yang membincangkan tentang masyarakat dalam konteks pemodenan atau gerakan sosial.10
Kajian-kajian tersebut lebih banyak dipengaruhi oleh perkembangan demokrasi di benua Eropah dan negara Jepun selepas Perang Dunia Kedua. Logik yang dibina iaitu pengalaman negara-negara Barat yang berjaya dalam mengembangkan demokrasi adalah menerusi laluan pemodenan di mana kemudian nantinya dapat diamalkan di negara-negara sedang membangun yang baru merdeka.
Namun begitu, ketika masa kolonialisme berakhir dan kemunculan negara-negara baru merdeka di benua Afrika dan Asia telah mewujudkan suatu fenomena perubahan baru. Fenomena perubahan baru yang dimaksudkan adalah sebahagian besar negara-negara baru di Asia dan di Afrika yang mengikuti laluan pemodenan, bukan menjadi semakin demokratik bahkan menjadi negara yang mempunyai sistem baru iaitu autoritarianisme. Autoritarianisme adalah sebuah jenis demokrasi yang lebih menumpukan peranan negara daripada masyarakat dalam mentadbir negara.
Sebagaimana konsep yang dijelaskan oleh Karl D. Jackson iaitu negara yang disebut dengan Autoritarianisme Birokratik adalah negara yang diurus secara bekerjasama antara elit tentera dengan para teknokrat. Mereka mentadbir negara secara autoriter
8 Gabriel Almond dan Sidney Verba, Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations (Boston: Little & Brown, 1963).
9 Barrington Moore Jr., Social Origin of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World (Boston: Beacon Press, 1966).
10 Lihat Seymour Martin Lipset, “Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy,” dalam American Poltical Science Review 53 (1959), dan Samuel P.
Huntington, “Will More Countries Become Democratic?” dalam Political Science Quaterly 99, no.2, 1984, hal. 199.
8
dan sekaligus menepikan peranan masyarakat secara demokratik, iaitu menerusi sistem demokratik seperti pilihan raya, parlimen perwakilan dan sebagainya.11
Pola anjakan kajian yang memberikan tekanan yang berbeza, tetaplah belum menjelaskan hubungan antara negara dengan masyarakat sebagai kajian yang terkait.
Masing-masing tempoh mewakili kajian yang terpisah dalam memberikan tekanan kajian. Ketika memasuki tempoh tahun 1990-an terjadilah anjakan yang sangat penting iaitu kepada kajian policentrism. Kajian yang muncul telah menghubungkan antara negara dengan masyarakat. Hingga kini kajian sains politik lebih banyak menyajikan kajian yang bersifat polisentris. Hal ini dapat difahami seiring dengan runtuhnya negara-negara komunis dan berganti diri menjadi negara-negara yang lebih demokratik. Ini yang menjelaskan mengapa kajian demokrasi mengalami kejayaan, oleh kerana itu wajar jika karya-karya demokrasi di seluruh dunia bertambah dalam bilangan yang sangat banyak.
Yang menarik adalah kajian sains politik yang memfokuskan kepada negara juga pernah mendominasi dunia akademik Indonesia. Karya Arief Budiman12 tentang Teori Negara banyak digunakan pelajar sebagai rujukan utama ketika membincangkan isu negara. Demikian pula karya Mohtar Mas’oed13 yang membincangkan ekonomi politik Orde Baru menjadi buku yang sangat penting bagi penganalisis politik kepada zaman Orde Baru. Boleh dikatakan bahawa kajian-kajian tersebut tidak memberikan ruang yang memadai untuk membincangkan lebih jauh kedudukan, peranan mahupun hubungan masyarakat dengan negara. Ertinya tidak
11 Karl D. Jackson and Lucian Pye, eds., Political Power and Communications in Indonesia (Berkeley: University of California, 1978).
12 Arief Budiman, Teori Negara: Negara, Kekuasaan dan Ideologi (Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 1996).
13 Mohtar Mas’oed, Ekonomi dan Struktur Politik: Orde Baru 1966-1971 (Jakarta: LP3ES, 1989).
9
ada perbahasan tentang hubungan dua hala antara negara dan masyarakat sebagai pusat kajian.
Karya-karya yang dibuat oleh para penganalisis Indonesia di masa Orde Baru relatif sedikit yang membincangkan hubungan antara negara dengan masyarakat.
Malahan pada masa tahun 1980-an lebih banyak membincangkan sisi negara sebagai kajian utama. Memang ada penganalisis yang menyelidiki hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, tetapi kajiannya terhad kepada institusi sahaja, bukan kepada peringkat tempatan yang sebenarnya sebagai arena.14
Pada peringkat tempatan memang pernah ada yang membincangkan namun tetap sahaja lebih banyak membincangkan sisi negara daripada sisi masyarakat sebagai pusat kajian. Kajian yang dilakukan tentang pemerintahan dan pentadbiran desa. Itupun hanya memembincangkan aspek institusi sebagai pusat kajian.15
Seiring dengan perubahan global, di mana tema demokrasi yang menekankan kajian yang bersifat polisentris maka kajian sains politik boleh berkembang pesat.
Karya-karya pada tempoh tahun 1990-an telah membincangkan kepentingan peranan sisi masyarakat dan dalam hubungannya dengan negara. Di Indonesia pola tersebut boleh dibahagi menjadi dua tempoh. Pertama tempoh sebelum zaman Reformasi atau zaman akhir Orde Baru. Kedua adalah tempoh selepas zaman Orde Baru atau zaman Reformasi. Hal ini sangat menarik untuk melihat kajian yang tersebar diantara dua tempoh tersebut, kerana ia memiliki dinamik yang berbeza.
Pada masa sebelum Reformasi, kajian yang membincangkan hubungan masyarakat dengan negara sudah banyak bertebaran. Tetapi belum begitu jelas dan terperinci tema yang dibincangkan, kerana masih berpusat kepada kajian institusi
14 Colin McAndrews & Goldsmith M., “From local government to local governance – and beyond?”,dalam International Political Science Review, Vol 19/2. 1998.
15 Sumber Saparin, Tata Pemerintahan dan Adminsitrasi Desa (Jakarta: Ghalia, 1977).
10
negara yakni pemerintaha (government). Misalnya ada karya yang mengkaji tentang hubungan institusi negara di peringkat nasional dan peringkat tempatan.16 Ada pula yang membincangkan tentang peredaran modal dan negara,17 dan ada yang mulai terperinci temanya iaitu tentang desentralisasi.18
Setelah tempoh Orde Baru berakhir, karya-karya yang memiliki warna policentrism dengan banyak bermunculan. Temanya sudah mulai terperinci iaitu
tidak lagi membincangkan sisi institusi negara sahaja, tetapi berganjak jauh dengan mengangkat tema tadbir urus (governance) dan demokrasi, sama ada di peringkat nasional dan di peringkat tempatan. Adapun tema yang dikaji meliputi:
desentralisasi,19 autonomi daerah,20 penyertaan politik dan pilihan raya,21 ekonomi
16 Ichlasul Amal, Regional and Central Government in Indonesian Politics : West Sumatra and South Sulawesi 1949-1979 (Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 1992).
17 Jefrrey Winters, Power in Motion (Cornell: Cornell University,1996).
18 World Bank, Governance and Development (Washington, DC: The World Bank, 1992).
19 Lihat Kuntjoro Mudradjad 2004. Otonomi dan Pembangunan daerah: Reformasi, Perencanaan, strategi dan Peluang (Jakarta:Penerbit Erlangga, 2004); Ehtisam Ahmad dan Bert Hofman (1999), Indonesia Decentralization Opportunities and Risks, Paper presented at the Conference The
Indonesian Economic Recovery in a Changing Environment, University Indonesia, October 4-5, 2000;
Edward Aspinal eds., Reformasi: Crisis and Change in Indonesia (Melbourne: Monash Asia Institute, 2002); dan Wahyudi Kumorotomo, Pelaksanaan Otonomi Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota di Yogyakarta (Yogyakarta: Media Wacana, 2007).
20 Lihat Damien Kingsbury dan Harry Aveling, Autonomy and Disintegration in Indonesia (London:
Routledge Curzon. 2003); Hans Antlov, Negara Dalam Desa-Patronase Kepemimpinan Lokal (Yogyakarta: Pustaka Utama, 2002); Pratikno, Laporan Penelitian Perumusan Pola Hubungan Pusat-daerah dalam Rangka Realisasi Otonomi Daerah, IDEA 2000; Budi Baik Siregar dan Wahono, Kembali ke Akar: Kembali ke Konsep Otonomi Masyarakat Asli (Jakarta: FPPM, 2002); dan Hadi Soesatro, Anthony L. Smith dan Han Mui Ling, Governance in Indonesia (Singapura:ISEAS, 2003).
21 Lihat Edward Aspinal, (2002),op cit.; Andi Faisal Bakti (2000) Good Governance & Conflict Resolution in Indonesia: From Authoritarian Government to Civil Society (Jakarta: IAIN Jakarta Press, 2000), Afan Gaffar, JavaneseVoters: A Case Study of Election under a Hegemonic Party System (Yogyakarta: the Gadjah Mada University Press, 1992); Hanneman Samuel dan Henk S.
Nordholt, Indonesia in Transition: Rethinking Civilk Society, Region and Crisis (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2004); Hans Antlov (2003), op cit, Suharko (2002), Widjajanti I. Suharyo (2000), Kutut Suwondo, Civil Society di Aras Lokal (Salatiga: Pustaka Percik, 2004); dan Dyah Mutiarin,
Pergolakan Diakar Rumput Dinamika Pembuatan Keputusan di Desa etelah Reformasi (Yogyakarta:
Amara Books, 2007).
11
politik dan demokrasi,22 dan anjakan kuasa daripada pusat kepada tempatan mahupun individu.23
Diantara taburan karya di atas yang menarik adalah masih sedikitnya kajian yang membincangkan tema demokrasi tempatan. Meski sebenarnya kajian demokrasi tempatan berkembang juga di dunia sains politik, tetapi sekurang-kurangnya hanya sedikit sekali yang membincangkan pada peringkat tempatan kepada suatu daerah di Indonesia. Namun begitu, meskipun masih sedikit, ada juga yang mulai membincangkan tema demokrasi tempatan secara teoritik.24 Ada pula yang menyelidiki demokrasi tempatan sebagai kes kajian tetapi terhad dalam bentuk kertas kerja sahaja, itupun lebih banyak membincangkan kes-kes di luar negara Indonesia.25
Dengan latar belakang seperti itu penulis mencuba membincangkan dan menyelidiki tema demokrasi tempatan di Indonesia, khususnya di Kabupaten Jembrana dan Kota Yogyakarta. Harapannya boleh menjadi pemicu (trigger) bagi penyelidikan demokrasi tempatan yang lebih dalam nantinya.
22 Lihat Jan Breman dan Gunawan Wiradi, Good Times and Bad Times in Rural Java (Leiden: KITLV Press and Singapore: ISEAS, 2002); Vedi R. Hadiz, “Kuasa dan Politik di Sumatera Utara: Reformasi yang tidak Tuntas”, dalam Vedi R. Hadiz, Dinamik Kuasa Ekonomi Politik Indonesia Pasca-Soeharto (Jakarta: LP3ES, 2005); Richard Robison dan Vedi Hadiz, Reorganising Power in Indonesia: The Politics of Oligarchy in an Age of Market. New York: Routledge Curzon, 2004); dan Wahyu
Prasetyawan, “Government and multinationals: Conflict over economic resources in East Kalimantan, 1998-2003”, dalam Southeast Asian Studies 43 (2): 161-90, 2006.
23 Vedi Hadiz , Dinamik Kuasa Ekonomi Politik Indonesia Pasca-Soeharto (Jakarta: LP3ES, 2005).
24 Desmond King dan Gerry Stoker (1996), op cit; IDEA (2001), op cit.
25 Demokrasi tempatan di Barcelona oleh Mariona Tomas, "Local Government and Local Democracy:
A Case Study in Barcelona," dalam http://www.vrm.ca/documents/ws21.pdf.( 2001); di Inggris /Britain oleh John Curtice, "The Crisis of Local Democracy in Britain." (Working Paper No.77, December 1999), dalam http://www.crest.ox.ac.uk/papers/p77.pdf .Muat turun 25 Januari 2008.; di El Salvador oleh Shawn L. Bird (2000), op cit; di Montevideo oleh Benjamin Goldfrank, "Deepening Democracy Through Citizen Participation?: A Comparative Analysis of Three Cities," dalam http://lasa.international.pitt.edu/Lasa2001/GoldfrankBenjamin.pdf (2002), Muat turun 25 Januari 2008.
12 1.4 Kerangka Teori
Kajian ini akan menggunakan demokrasi tempatan sebagai pemboleh ubah terikat atau yang utama. Semenatra itu, dasar desentralisasi digunakan sebagai pemboleh ubah bebas. Unit analisis yang penulis gunakan adalah pada peringkat tempatan, perbandaran dan luar bandar. Untuk wilayah perbandaran penulis mengambil kes di Kota Yogyakarta dan di luar bandar, Kabupaten Jembrana, Bali. Untuk itu bahagian ini akan menjelaskan konsepsi desentralisasi yang menjadi pencetus dinamik demokrasi tempatan di kedua-kedua daerah tersebut. Seterusnya, perbahasan tentang demokrasi dan demokrasi tempatan akan diberikan secara terperinci di Bab 2.
1.4.1 Desentralisasi dan Demokrasi
Desentralisasi merupakan kata yang sangat popular dalam sains politik. Untuk itu akan banyak dijumpai pelbagai definisi tentang desentralisasi. Namun begitu penulis akan menggunakan beberapa definisi yang banyak digunakan para pakar sains politik. Harus diakui setiap definisi memiliki keunggulan dan kelemahan masing-masing. Adalah bijaksana untuk mengikut hujah Mayhood bahawa seorang penulis sentiasa dituntut untuk menyedari relativiti sebuah definisi, seperti halnya model teoritik, bahawa definisi diadaptasi bukan kerana ia benar, tetapi kerana ia berguna.26 Dengan alasan inilah penulis memilih salah satu diantara pelbagai definisi tentang desentralisasi, kerana dirasakan sangat berguna menjelaskan fenomena perubahan politik di Indonesia.
26 Philip Mayhood, (ed.), Local Government in the Thirld World: The Experience of Tropical Africa (Chicheser: John Wile & Sons, 1987), hal. 2.
13
Rondinelli dan Cheema,27 mendefinisikan desentralisasi sebagai pemindahan perancangan, pengambilan keputusan atau autoriti pentadbiran daripada kerajaan pusat kepada organisasi-organisasi lapangan, unit pentadbiran tempatan, organisasi setengah otonom dan organisasi bentukan kerajaan, kerjaan tempatan, atau Lembaga Swadaya Masyarakat/LSM atau Badan Pertubuhan bukan Kerajaan. Selanjutnya Rondinelli,28 memberikan 4 (empat) dimensi desentralisasi yang dihuraikan dalam jadual berikut: