BAB III LANGKAH-LANGKAH PENYELENGGARAAN
B. Tahap Pelaksanaan
1. Pembangunan Infrastruktur (Norming)
Pembangunan infrastruktur dilakukan berdasarkan kebutuhan yang diperoleh dari hasil pemetaan. Pembangunan infrastruktur dilaksanakan melalui penyusunan kebijakan dan prosedur yang terkait dengan upaya perwujudan peran APIP yang efektif. Dalam membangun infrastruktur, instansi pemerintah harus memerhatikan teori, peraturan terkait yang berlaku, serta melihat indikator yang ingin diraih, yang disesuaikan dengan kebutuhan berdasarkan hasil pemetaan.
Berikut gambaran mengenai kebijakan dan pedoman yang diperlukan untuk mewujudkan peran APIP yang efektif. a. Kebijakan mengenai aturan perilaku APIP
Tugas-tugas APIP sangat rentan terhadap konflik kepentingan (conflict of interest). Pimpinan instansi pemerintah perlu menetapkan dan menerapkan kebijakan berkenaan dengan aturan perilaku APIP. Aturan perilaku, antara lain berisi standar etika dan pedoman perilaku yang disusun secara partisipatif. Aturan perilaku APIP, menggambarkan serangkaian pernyataan nilai dan perilaku yang diharapkan dari auditor APIP, pegawai, dan entitas yang melaksanakan pengawasan intern, sebagai pondasi untuk menjaga kepercayaan bahwa APIP mengedepankan obyektivitas dalam pemberian jasa assurance.
Kebijakan mengenai aturan perilaku APIP disusun dengan mengacu kepada kode etik APIP. Pasal 52 Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008, menyatakan bahwa kode etik disusun oleh organisasi profesi auditor APIP. Selama kode etik sebagaimana disebut dalam peraturan tersebut belum ada, pimpinan instansi pemerintah (pusat/daerah atau pimpinan APIP) dapat mengacu kepada Peraturan Menteri PAN Nomor 04/MPAN. 03/2008 Tahun 2008 tentang Kode Etik APIP, dan Peraturan Menteri PAN Nomor 05/MPAN.03/2008 Tahun 2008 tentang Standar Audit APIP.
b. Kebijakan terkait penetapan kedudukan organisasi APIP yang independen
Struktur organisasi APIP sebaiknya independen, agar APIP dapat mengomunikasikan hasil pengawasan secara efektif, bebas dari segala intervensi. Besaran organisasi disesuaikan dengan kebutuhan untuk melaksanakan tugas pokok dan fungsinya, dan sesuai dengan peraturan perundangan-undangan yang berlaku. Kedudukan organisasi APIP yang independen tersebut, telah diadopsi oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku, sebagai berikut:
1) BPKP melakukan pengawasan terhadap akuntabilitas keuangan negara, kedudukannya independen dari kementerian/lembaga, dan Kepala BPKP bertanggung jawab langsung kepada Presiden.
2) Inspektorat Jenderal atau nama lain dari unit pengawasan intern kementerian dan lembaga, melaksanakan pengawasan di instansinya masing-masing, dengan kedudukan mengacu kepada peraturan organisasi dan tata kerja departemen/ lembaga terkait.
3) Inspektorat provinsi/kabupaten/kota, sebagai unsur pengawas penyelenggaraan pemerintahan daerah, melakukan pengawasan terhadap seluruh kegiatan dalam rangka penyelenggaraan tugas dan fungsi satuan kerja perangkat daerah provinsi/kabupaten/ kota, dipimpin oleh inspektur, yang dalam melaksanakan tugasnya bertanggung jawab langsung kepada gubernur/bupati/walikota (Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah).
c. Pedoman kegiatan assurance dan konsultasi
Pengaturan terhadap kegiatan assurance dan konsultasi, memberikan manfaat bagi APIP untuk mengefektifkan perannya, sehingga APIP dapat berperan sebagai berikut:
1) Memberikan keyakinan yang memadai atas ketaatan, kehematan, efisiensi, dan efektivitas pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah;
2) Menghasilkan rekomendasi, yang berdampak pada peningkatan efektivitas pengendalian, (peningkatan ketaatan, kehematan, efisiensi, dan efektivitas
pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah), manajemen risiko, dan kualitas tata kelola dalam penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah;
3) Rekomendasi APIP dilaksanakan oleh manajemen instansi pemerintah sebagai dasar perbaikan;
4) Menghasilkan peningkatan ketaatan, kehematan, efisiensi, dan efektivitas pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah;
5) Memberikan peringatan dini dan meningkatkan efektivitas manajemen risiko dalam penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah;
6) Memelihara dan meningkatkan kualitas tata kelola penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah;
7) Secara keseluruhan APIP mendorong pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah.
Dalam melakukan kegiatan assurance dan konsultasi, APIP sebaiknya mengacu kepada pedoman penugasan yang sesuai. Pedoman/panduan/SOP kegiatan assurance, antara lain berupa pedoman audit, reviu, evaluasi, dan pedoman pemantauan. Pedoman kegiatan konsultasi, antara lain berupa pedoman sosialisasi, bimbingan teknis, pemaparan, dan pedoman penyelenggaraan pelatihan atas efektivitas pengendalian di lingkungan instansi pemerintah.
Pedoman/panduan/SOP seperti tersebut di atas, juga mencakup penugasan yang bertujuan memberikan peringatan dini, dan penugasan konsultasi atas efektivitas manajemen risiko, termasuk tata kelola dalam penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah. Sebagai upaya untuk meningkatkan quality assurance,
early warning, dan tata kelola yang baik, APIP dapat
mengacu kepada standar yang berlaku umum dalam praktik internal audit.
Dalam upaya meningkatkan efektivitas manajemen risiko, yaitu semua risiko yang dihadapi instansi pemerintah, termasuk risiko terjadinya tindak kecurangan atau risiko
fraud. Apabila auditor APIP memandang bahwa potensi
tindak kecurangan atau risiko fraud, yang mungkin terjadi pada suatu instansi pemerintah cukup tinggi, maka APIP perlu menindaklanjuti dengan menggunakan prosedur audit investigasi, sebagai bagian dari memberikan peringatan dini.
Pedoman/panduan/SOP harus jelas, ringkas, mudah dipahami, dan dapat dilaksanakan secara efektif, mulai dari persiapan sampai dengan pelaporan, dan tindak lanjut hasil kegiatan APIP.
Pedoman/panduan/SOP tersebut membantu efektivitas APIP dalam memberikan keyakinan yang memadai atas ketaatan, kehematan, efisiensi, dan efektivitas pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah.
2. Internalisasi (Forming)
Tahap internalisasi adalah suatu proses untuk mewujudkan infrastruktur menjadi bagian dari kegiatan operasional sehari-hari. Perwujudannya, dapat tercermin dalam konteks seberapa jauh proses internalisasi memengaruhi pimpinan instansi pemerintah mengambil keputusan, dan memengaruhi perilaku para pegawai dalam melaksanakan kegiatan.
Kegiatan internalisasi dalam sub unsur ini bertujuan membangun kesadaran:
a. Pimpinan instansi pemerintah mewujudkan peran aparat pengawasan intern pemerintah yang efektif , dan
b. Auditor APIP melaksanakan perannya secara efektif, sekurang-kurangnya sebagai berikut:
1) Memberikan keyakinan yang memadai atas ketaatan, kehematan, efisiensi, dan efektivitas pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah;
2) Memberikan peringatan dini, dan meningkatkan efektivitas manajemen risiko dalam penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah; dan
3) Memelihara dan meningkatkan kualitas tata kelola penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah.
Langkah-langkah internalisasi untuk membangun kesadaran sebagai berikut:
a. Komitmen pada kompetensi, kemahiran, dan kecermatan profesi
Pimpinan APIP perlu menyusun kebijakan yang menunjukkan komitmen pada kompetensi SDM. Kebijakan tersebut diperlukan agar SDM APIP mampu mempergunakan kemahiran dan kecermatan profesi dalam melaksanakan penugasan pengawasan intern, dan dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsi (tupoksi) APIP. Secara organisasi, APIP perlu mengembangkan spesialisasi SDM sesuai dengan tupoksi organisasi instansi pemerintah sebagai berikut:
1) Individu auditor APIP harus memiliki kemampuan teknis dan analisis, terlihat dari:
a) memiliki kompetensi dasar, yang ditunjukkan dengan telah mengikuti diklat jabatan, dan lulus sertifikasi jabatan auditor;
b) memiliki tambahan kompetensi spesialis serta memiliki kompetensi teknis tupoksi APIP;
c) menguasai ilmu pengetahuan teknologi informasi untuk melaksanakan tupoksi;
d) memerankan sebagai auditor sesuai dengan kompetensi dan keahliannya;
e) memiliki berbagai sertifikasi profesi pengawasan intern.
2) Organisasi APIP berkomitmen pada kompetensi, terlihat dari:
a) Kebijakan penerapan JFA, sebagai langkah awal untuk perolehan pembinaan yang berkelanjutan;
b) Organisasi APIP secara kolektif memiliki kompetensi kolektif yang utuh, untuk melaksanakan tanggung jawabnya secara penuh;
c) Kebijakan latar belakang pendidikan auditor APIP, yang fokus pada akuntansi, manajemen, dan disiplin ilmu lain, sesuai dengan tupoksi masing-masing APIP.
3) Program pendidikan/pengembangan profesi berkelanjutan (Continuing Professional Education/
Development, CPE/CPD).
b. Komitmen tertulis atau piagam audit - Internal Audit Charter
Pimpinan instansi pemerintah perlu merumuskan komitmen tertulis, berupa piagam audit, atau dokumen sejenis. Hal tersebut terutama untuk menjamin dukungan yang memadai, atas akses informasi/data/sumber daya, perolehan persamaan persepsi dalam penentuan fokus/bidang/sektor ruang lingkup pengawasan, pelaksanaan rekomendasi tindak lanjut, dan penilaian kinerja atas pelaksanaannya. Piagam Audit - sebagai dokumen formal, tertulis, berisi: visi, misi, tujuan, kewenangan, tanggung jawab dan pertanggungjawaban (responsibilitas dan akuntabilitas), ruang lingkup pengawasan, standar pelaksanaan pekerjaan, dukungan akses yang memadai dalam pelaksanaan penugasan, dan persetujuan/pengesahan pimpinan tertinggi di lingkungan instansi pemerintah.
Pimpinan APIP perlu membangun komunikasi dengan pimpinan instansi pemerintah (menteri/pimpinan lembaga, gubernur, bupati, dan walikota), melalui persetujuan/ pengesahan piagam audit, sebagai sarana mewujudkan komitmen tertulis, sarana menyamakan persepsi, sekaligus melaksanakan kebijakan dari pimpinan instansi pemerintah (menteri/pimpinan lembaga, gubernur, bupati, dan walikota). Hal-hal yang perlu diperhatikan:
1) Komitmen tertulis, berupa piagam audit atau dokumen sejenisnya, dikomunikasikan kepada pemangku kepentingan manajemen instansi pemerintah,
2) Dengan komitmen tertulis atau piagam audit akan diperoleh persepsi yang sama, di antara seluruh pemangku kepentingan dalam mencapai tujuan organisasi,
3) Komitmen tertulis atau piagam audit disetujui/disahkan pimpinan instansi pemerintah (menteri/pimpinan lembaga, gubernur, bupati, dan walikota), sebagai wujud komitmen formal dan tertulis,
4) Komitmen tertulis atau piagam audit, setidaknya mencakup maksud/tujuan, kewenangan, tanggung jawab dan pertanggungjawaban, kewenangan akses dalam pelaksanaan penugasan, dan lingkup kegiatan, 5) Pimpinan APIP melakukan penilaian secara periodik,
atas penerapan komitmen tertulis atau piagam audit tersebut, dalam mencapai tujuan pengawasan intern, dan mengomunikasikan hasil penilaiannya secara periodik kepada pimpinan instansi pemerintah (menteri/ pimpinan lembaga, gubernur, bupati dan walikota).
c. Komunikasi ekstern atas infrastruktur yang sudah dibangun
Komunikasi komitmen tertulis atau dokumen lain sejenis, seperti piagam audit, kepada stakeholders (para pemangku kepentingan) di lingkungan APIP:
1) Pimpinan instansi pemerintah (pusat/daerah atau pimpinan APIP) melakukan komunikasi yang intensif, melalui rapat-rapat, berbagai forum kedinasan, agar dapat meyakinkan menteri/pimpinan lembaga, gubernur, bupati/walikota, bahwa APIP akan sangat membantu pimpinan dalam meningkatkan efisiensi dan efektivitas pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah, sehingga pimpinan menetapkan suatu kebijakan umum yang mendukung perwujudan peran APIP yang efektif.
2) APIP mengomunikasikan komitmen tertulis atau dokumen lain sejenis, seperti piagam audit dan kebijakan yang terkait dengan pengawasan intern, kepada pimpinan satuan kerja di lingkungan instansi pemerintah, melalui berbagai forum rapat dan koordinasi.
Komunikasi merupakan seni dalam menyampaikan informasi, baik secara verbal maupun nonverbal. Keduanya harus dimanfaatkan untuk tahap pemahaman ini, agar semua stakeholders (para pemangku kepentingan) dan pegawai menerima informasi dengan baik.
Komunikasi verbal dapat mengunakan media antara lain: a) Pendistribusian brosur, stiker.
b) Sosialisasi, dengan media komunikasi dilakukan dengan ceramah, diskusi, seminar, atau fokus grup. c) Website, media ini memiliki cakupan yang lebih luas,
dengan tujuan transparansi kepada stakeholders (para pemangku kepentingan). Contoh: Pemuatan piagam audit APIP dalam website APIP.
d) Multimedia, media ini bersifat lebih interaktif yang bermanfaat memperoleh sebaran yang lebih luas. d. Melakukan komunikasi intern infrastruktur kepada
seluruh pegawai di lingkungan APIP
Pimpinan APIP mengomunikasikan komitmen tertulis atau dokumen lain sejenis. Manfaat dari komunikasi ini adalah semua pegawai memahami infrastruktur yang akan digunakan dalam bekerja.
Komunikasi verbal dapat menggunakan media antara lain: 1) Sosialisasi, dengan media komunikasi dilakukan
dengan pelatihan di kantor sendiri (PKS), ceramah, diskusi, seminar, atau fokus grup.
2) Multimedia, media ini bersifat lebih interaktif, yang bermanfaat memperoleh sebaran yang lebih luas.
3) Media massa, majalah, buletin.
e. Pimpinan melaksanakan kebijakan/pedoman/petunjuk/ kebijakan yang berkaitan dengan pengembangan kompetensi SDM.
Pimpinan instansi pemerintah (pusat/daerah atau pimpinan APIP) meningkatkan kapasitas SDM
di lingkungan APIP, melalui penyelenggaraan berbagai diklat, workshop (bengkel kerja), training (pelatihan), seminar, diskusi fokus grup (Focus Group Discussion/ FGD), dan PKS.
Dengan pelatihan yang memadai, dan didukung dengan kompetensi jabatan, maka SDM APIP akan lebih siap dan mampu dalam melaksanakan/mengoperasionalkan semua infrastruktur yang sudah dibangun, berupa pedoman/ standar/panduan/SOP.
Selain melaksanakan program pelatihan dan pengembangan SDM, pimpinan instansi pemerintah juga perlu menyediakan berbagai sarana dan prasarana yang memadai, sesuai dengan kebutuhan. Dengan langkah di atas, maka APIP akan memliki kompetensi dan kemampuan secara kolektif untuk melaksanakan tanggung jawabnya. Untuk itu, pimpinan instansi pemerintah (pusat/daerah atau pimpinan APIP) perlu melaksanakan kebijakan sebagai berikut:
1) Mendorong auditor APIP agar memiliki keahlian teknis dan analisis, dengan menyertakan individu auditor APIP dalam:
a) Diklat jabatan dan sertifikasi jabatan auditor;
b) Berbagai diklat/seminar/workshop (bengkel kerja);FGD, PKS teknis substansi pengawasan dan diklat teknis tupoksi APIP;
c) Berbagai diklat/seminar/workshop, FGD, PKS agar auditor APIP menguasai ilmu pengetahuan dan teknologi informasi;
d) Mengikutsertakan auditor APIP dalam berbagai seminar, diklat, workshop di bidang pengendalian intern, manajemen risiko, dan tata kelola.
2) Mendorong auditor APIP, agar memiliki berbagai sertifikasi profesi pengawasan intern.
3) Memerankan auditor, dalam penugasan sesuai dengan kompetensi dan keahliannya.
4) Organisasi APIP menerapkan JFA, sebagai langkah awal untuk perolehan pembinaan yang berkelanjutan. 5) Organisasi APIP mempertimbangkan latar belakang
pendidikan auditor APIP, yang fokus pada disiplin ilmu Akuntansi, Manajemen, dan disiplin ilmu lain sesuai dengan tupoksi APIP.
6) Pimpinan APIP melaksanakan program pendidikan/ pengembangan profesi berkelanjutan (Continuing
Professional Education/Development CPE/CPD), agar
auditor APIP mampu mempergunakan kemahiran dan kecermatan profesi dalam melaksanakan penugasan pengawasan.
7) Pimpinan APIP melaksanakan berbagai kegiatan yang telah direncanakan, dan mendorong penggunaan infrastruktur yang sudah dibangun, dan auditor APIP menggunakan infrastruktur tersebut, dalam menyelesaikan pekerjaan unit APIP sehari-hari, termasuk dalam melaksanakan penugasan pengawasan. Kepatuhan dalam melaksanakan infrastruktur memberikan manfaat sebagai berikut:
a) Pekerjaan penugasan pengawasan selesai tepat waktu; b) Tidak ada komplain/sanggahan atas hasil pengawasan. 8) Sebagai bentuk komitmen terhadap pelaksanaan
komitmen tertulis atau dokumen lain yang sejenis, seperti piagam audit, maka pimpinan instansi pemerintah (pusat/daerah atau pimpinan APIP) mengembangkan penilaian kinerja atas pelaksanaannya. Manfaatnya adalah sebagai dasar pengukuran kinerja APIP dan pengukuran kepuasan stakeholders (para pemangku kepentingan) APIP.
Berikut ini, diberikan contoh praktik yang sering dilakukan oleh auditor intern, sebagai wujud internalisasi atas perannya yang efektif.
Contoh kegiatan yang memberikan peringatan dini:
1) APIP memberikan konsultasi/pemberian masukan pada Badan Pertimbangan Jabatan dan Kepangkatan (Baperjakat).
2) Membantu organisasi dengan mengidentifikasi dan mengevaluasi eksposur risiko yang signifikan, serta memberikan kontribusi terhadap peningkatan pengelolaan risiko.
3) APIP memerankan dirinya untuk memvalidasi pengidentifikasian risiko yang telah dilakukan oleh pihak manajemen.
4) APIP melakukan penjaminan (assurance), melalui reviu atas berjalannya proses pengadaan barang dan jasa, dari tahap perencanaan pengadaan, persiapan lelang, proses lelang, termasuk verifikasi pembayaran, sampai dengan serah terima pekerjaan.
Contoh internalisasi kegiatan assurance dan konsultasi yang memberikan potensi perbaikan tata kelola (governance) suatu instansi, dimana APIP dengan proaktif membantu manajemen memenuhi tanggung jawabnya melalui:
1) penilaian dan promosi nilai-nilai etika yang kuat dalam organisasi.
2) penilaian dan peningkatan proses akuntabilitas yang meyakinkan.
3) penilaian kecukupan komunikasi tentang risiko dalam organisasi.
4) perbantuan untuk meningkatkan interaksi antara manajemen, auditor intern, dan auditor ekstern.
5) pemberian pelayanan, sebagai sumber referensi pengetahuan tentang perubahan dan trend dalam lingkungan sektor publik.
Contoh internalisasi kegiatan assurance yang memberikan potensi perbaikan pengendalian intern:
1) APIP melakukan evaluasi atas efektivitas penerapan pengendalian intern di lingkungan instansi pemerintah. 2) APIP mereviu sistem yang dibangun, untuk menjamin
ketaatan terhadap kebijakan, rencana, prosedur, hukum dan peraturan yang ada, yang akan berpengaruh secara signifikan terhadap operasi, serta laporan, dan menetapkan apakah organisasi telah mematuhinya. 3) APIP mereviu secara periodik kebenaran dan ketepatan
informasi keuangan dan operasi, dengan maksud agar setiap informasi diidentifikasi, diukur, diklasifikasi, dan dilaporkan/diungkapkan.
4) APIP melakukan evaluasi atas pengamanan aset, termasuk inventarisasi aset, serta keabsahan kepemilikan, hingga pembuktian keberadaan aset.
5) APIP mereviu efisiensi dan kehematan penggunaan sumber daya yang ada.
3. Pengembangan Berkelanjutan (Performing)
Pimpinan instansi pemerintah melakukan pemantauan, untuk memastikan bahwa seluruh upaya yang dilakukan menuju perwujudan peran APIP yang efektif, telah berjalan sesuai dengan yang diharapkan. Untuk itu, pimpinan instansi pemerintah (pusat/daerah atau pimpinan APIP), perlu mengembangkan program yang dapat memberikan keyakinan memadai, mengenai kualitas kinerja dari hasil pengawasan intern yang dilaksanakan, melalui kegiatan penilaian internal dan penilaian eksternal (internal and
external assessment). Pemantauan yang dapat dilakukan,
antara lain:
a. Pemantauan perbaikan berkelanjutan, dapat dilakukan melalui:
1) Dibangunnya mekanisme internal assessment (penilaian internal)
Pimpinan instansi pemerintah (pusat/daerah atau pimpinan APIP) dapat mengembangkan penilaian internal secara periodik, sebagai bagian dari program perbaikan kualitas APIP yang berkelanjutan, antara lain melalui:
Reviu internal, penggunaan metode balanced score
card, control self assessment dalam suatu diskusi
fokus grup.
Dengan reviu internal tersebut, dapat diketahui area mana saja yang memerlukan perbaikan. Selain itu, masukan dari berbagai forum komunikasi JFA, forum APIP, dapat dijadikan bahan masukan untuk perbaikan guna mewujudkan peran APIP yang efektif. 2) Dilakukannya external assessment (penilaian eksternal), yaitu penilaian oleh pihak lain di luar APIP, termasuk telaahan sejawat (peer review). Penilaian eksternal oleh pihak di luar organisasi yang independen dan kompeten dapat dilakukan. Hasil dari external assessment tersebut disampaikan kepada pimpinan tertinggi, menteri, pimpinan lembaga, gubernur, dan bupati/walikota. Kewajiban penilaian melalui telaahan sejawat tersebut diatur dalam pasal 55 Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008, yang menyatakan bahwa untuk menjaga mutu hasil audit APIP, secara berkala dilakukan telaahan sejawat, dimana pedomannya disusun oleh organisasi profesi auditor atau oleh Menpan.
3) Berbagai kelemahan yang dijumpai dari hasil pemantauan berkelanjutan, ditindaklanjuti oleh pimpinan instansi pemerintah, dengan melakukan berbagai upaya perbaikan.