C. Norma Hukumdalam Negara 36
1. TeoriJenjang Norma Hukum(Stufentheorie)
Alasan dijatuhkannya pilihan pada Teori Jenjang Norma Hukum (stufentheorie) sebagai teori dasar dan utama (Grand Theory) dalam menganalisis permasalahan dari topik tulisan ini, disebabkan oleh pemikiran dan keyakinan penulis bahwapenjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada dasar bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak bisa bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.Kekuatan hukum peraturan perundang-undangan adalah sesuai dengan hirarkinya.Peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah harus bersumber atau memiliki dasar hukum dari peraturan perundang-undangan yang tingkat lebih tinggi.
Nama Stufen-theori mula-mula berasal dari seorang murid Hans Kelsen, Adolf Merkel, kemudian teori tersebut diterima seluruhnya oleh Kelsen. Menurut teori ini, peraturan-peraturan hukum positif disusun secara pyramidal (bertingkat-tingkat) dari atas, yaitu dari grundnorm secara bertingkat-tingkat ke bawah, ke sesuatu yang melaksanakan norma-norma hukum tersebut secara konkrit. Grundnorm merupakan dasar segala kekuasaan dan merupakan legalitas hukum positif. Dari grundnorm yang merupakan satu norma yang masih abstrak, dibentuk satu susunan norma-norma yang
lebih konkrit, kemudian dari susunan kedua ini dibuat satu susunan dikonkritkan dalam Undang-Undang Dasar, norma-norma dalam Undang-Undang Dasar lebih dikonkritkan lagi dalam Undang-Undang, dari Undang-Undang ke Peraturan Pemerintah dan seterusnya.58
Menurut Kelsen pada tiap tingkat tidak saja dilaksanakan norma-norma hukum, akan tetapi dalam mengkonkritisir norma-norma hukum dari satu peraturan yang lebih tinggi diciptakan pula norma-norma hukum baru dengan menerapkan norma-norrma yang lebih tinggi pada satu keadaan dan pada pihak-pihak tertentu.59 Undang-undang dalam arti materiil bertingkat-tingkat, merupakan suatu hierarki (hierarchie). Yang menjadi dasar hierarki adalah asas peraturan yang kedudukannya lebih rendah daripada kedudukan suatu peraturan lain, tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dari peraturan tersebut. Dengan demikian, suatu kesatuan hukum merupakan rangkaian hubungan hierarkis antara norma-norma yang satu dengan lainnya secara hierarkis tidak boleh bertentangan.
Pemikiran tentang hierarki peraturan perundang-undangan, merupakan akibat dari pengaruh pemikiran tentang hukum yang dikembangkan oleh Hans Kelsen. Menurut Hans Kelsen, hukum adalah suatu hierarki mengenai hubungan normatif, bukan suatu hubungan sebab akibat dan esensinya adalah terletak pada “yang seharusnya ada (ought)” dan “yang ada (is)” (sollen und sein).60
Oleh karena itu, kajian Kelsen tentang hukum adalah norma hukum (the legal norm), elemen-elemennya, interelasinya, tatanan hukum secara keseluruhan strukturnya, hubungan tatanan hukum yang berbeda, dan keatuan hukum dalam tatanan hukum positif yang majemuk. Realitas hukum adalah suatu fenomea yang lebih banyak dirancang
58C.S.T. Kansil, Pengantar Ilmu Hukun dan Tata Hukum Indonesia, (Jakarta, Balai Pustaka, 1999), hal.
146.
59Ibid.
60Zainal Arifin Hoesein, Op.cit., hal. 20
sebagai “the positiveness of law”, dan dalam hal ini Kelsen membedakan dengan jelas antara “emperical law and transcendental justice by excluding the letter from specific concerns.”61
Hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia dalam perspektif historis telah mendapatkan penetapannya pertama kali dalam Ketetapan MPR Nomor XX/MPRS/1966 tentang Memoradum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Ketetapan MPRS ini diperkuat dengan Ketetapan MPR No. V/MPR/1973 dan Ketetapan MPR No. IX/MPR/1978.
Munculnya Ketetapan MPRS ini karena adanya kecenderungan penguasa saat itu untuk melaksanakan pemerintahan secara demokratis dan tertib hukum yang sebelumnya terabaikan. Selanjutnya, hierarki peraturan perundang-undangan tersebut diatur melalui Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Perturan Perundang-Undangan.
Pengaturan hierarki Peraturan Perundang-undangan pertama kali dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 dan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 dapat dipahami, karena pengaruh politik dan demokrasi. Ketetapan MPRS No.
XX/MPRS/1966 lahir setelah tumbangnya rezim Soekarno dan munculnya rezim Orde Baru yang pada awalnya berlenggam demokratis. Begitu pula lahirnya Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 juga setelah tumbangnya rezim Soeharto dan munculnya tekanan demokratisasi.
Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tersebut setelah perubahan Keempat UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyejajarkan kedudukan MPR dengan lembaga negara lainnya, maka dengan sendirinya ketetapan tersebut sudah tidak berlaku
61Ibid., hal.21
lagi. Pengaturan hierarki peraturan perundang-undangan diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Apabila dilihat dari segi jenis dan karakteristik suatu norma, maka pembukaan UUD 1945 merupakan norma dasar negara (gurndnorm), sedangkan Batang Tubuh UUD 1945 merupakan Aturan Dasar Negara atau Aturan pokok Negara (staatsgrundgesetz).
Pembukaan UUD 1945 adalah sumber dan dasar pembentukan Batang Tubuh UUD 1945 dan merupakan sumber dan dasar pembukaan peraturan perundang-undangan. Dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Ketetapan MPR tidak termasuk dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Hal tersebut dikarenakan Ketetapan MPR termasuk dalam Aturan Dasar atau Pokok Negara. Terakhir mengenai pengaturan hierarki peraturan perundang-undangan diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam pasal 7 ayat 1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Ketetapan MPR dimasukkan kembali dalam Jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, yang kedudukannya di atas Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, di bawah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Urutan Ketetapan MPR berada di posisi ketiga dari tujuh Jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan.
Paham hierarki norma menggambarkan bahwa sistem hukum hakikatnya merupakan sistem hierarkis yang tersusun dari peringkat yang terendah sampai peringkat tertinggi. Hukum yang lebih rendah harus berdasar atau bersumber dan tidak boleh bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi. Sifat bertentangan dari hukum yang lebih rendah mengakibatkan batalnya daya laku hukum itu. Sebaliknya, hukum yang lebih tinggi merupakan dasar dan sumber dari hukum yang lebih rendah. Semakin tinggi kedudukan hukum dalam peringkatnya, semakin abstrak dan umum sifat norma yang
dikandungnya. Sebaliknya semakin rendah peringkatnya, maka semakin nyata sifat norma yang dikandungnya.
Hierarki peraturan undangan adalah jenis dan tata urut peraturan perundang-undangan secara hierarkis sesuai asas lex superior derograt legi inferior (hukum yang derajatnya lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan norma hukum yang lebih tinggi derajatnya). Prinsip hierarki norma yang dimaksudkan agar semua produk hukum pada tingkatan di bawah Undang-Undang Dasar yang dihasilkan, bersesuaian dan harmoni secara vertikal. Dalam perspektif ini, maka dimungkinkan produk-produk hukum di bawah Undang-Undang Dasar dapat diuji terhadap Undang-Undang Dasarnya atau semua produk hukum, dapat diuji secara vertikal sesuai dengan tingkatan normatifnya.
2) Teori Perundang-undangan
Secara terminologi bahasa teori perundang-undangan terdiri dari kata teori dan perundang-undangan. Dalam hal ini teori yang mempunyai 4 (empat) arti; 1) Pendapat yang didasarkan pada penelitian dan penemuan, didukung oleh data dan argumentasi, 2) Penyelidikan eksperimental yang mampu menghasilkan fakta berdasarkan ilmu pasti, logika, metodologi, argumentasi, 3) Asas dan hukum umum yang menjadi dasar suatu kesenian atau ilmu pengetahuan, dan 4) Pendapat, cara, dan aturan untuk melakukan sesuatu.62 Sedangkan perundangan berasal dari kata undang-undang yang memiliki 3 (tiga) arti yaitu; 1) Ketentuan dan peraturan negara yang dibuat oleh pemerintah, 2) Aturan yang dibuat oleh orang atau badan yang berkuasa, dan 3) Hukum (dalam arti patokan yang bersifat alamiah atau sesuai dengan sifat-sifat alam.63 Hingga perundangan diartikan sebagai yang bertalian dengan undang-undang; seluk-beluk undang-undang. Dengan demikian, teori perundang-undangan
62Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, Edisi Keempat, (Jakarta, Gramedia Pustaka Utama, 2008), hal.1444.
63Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, Ibid., hal. 1527-1528.
adalah pendapat, cara, dan aturan untuk melakukan sesuatu yang bertalian dengan undang-undang. Dari keempat arti teori yang dikemukakan di atas, penulis berpendapat bahwa arti ketiga, yang mewakili pengertian teori secara keseluruhan.
Teori bukanlah sesuatu yang serta merta dapat dipraktekkan bukanlah mengenai nilai-nilai praktis (practische waarde) melainkan mengenai nilai-nilai teoretis (theoritische waarde). Teori umumnya penting bagi jurist als toeschouwer, yang perlu mengetahui upaya teoretis (theoritische oordeel), jadi bukan mengenai ruang lingkup dan isi.64
Teori perundang-undangan dan ilmu perundang-undangan merupakan dua bidang ilmu yang menjadi bagian mutlak dari Ilmu Pengetahuan Perundang-undangan(Gezetzgebungs-wissenschaft). Atau dengan kata lain bahwa Ilmu Pengetahuan undangan terdiri atas 2 (dua) bagian besar, yakni: Teori Perundang-undangan dan Ilmu Perundang-Perundang-undangan.Teori perundang-Perundang-undangan berorientasi kepada menjelaskan dan menjernihkan pemahaman. Selanjutnya menurut Burkhardt Krems, yang dikutip oleh Maria Farida Indrati Soeprapto, substansi Ilmu Perundang-undangan (Gesetzgebungslehre) dapat dikelompokkan ke dalam 3 (tiga) bagian, yaitu65:
1) Proses Perundang-undangan (Gezetzgebungsverfahren); yakni membahas dan menganalisis proses atau mekanisme pembuatan peraturan perundang-undangan hingga pengawasan dan pengujiannya.
2) Metode Perundang-undangan (Gezetzgebungsmethode), yakni membahas dan menganalisis substansi atau materi muatan (het onderwerp) peraturan perundang-undangan, termasuk cara-cara menemukan materi muatannya.
3) Teknik Perundang-undangan (Gezetzgebungstecknik), yakni membahas dan menganalisis bentuk luar (kenvorm) peraturan perundang-undangan.
64C.S.T. Kansil, Hukum Tata Negara Republik Indonesia, Op.cit., hal. 65.
65I Gde Pantja Astawa & Suprin Na’a, Op.cit., hal.6.
Hingga saat ini belum ada kesepakatan tentang penggunaan istilah mengenai undangan. Menurut Amiroeddin Syarif, ada 3 (tiga) istilah perundang-undangan, yaitu66 :
1) Peraturan perundang-undangan;
2) Peraturan perundangan; dan 3) Perundang-undangan
Apabila ditelusuri dalam hukum positif di Indonesia, ditemukan beberapa istilah yang apabila ditelaah dari segi peristilahaan adalah bermakna yang sama. Antara lain seperti dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan, menggunakan istilah peraturan perundangan;sementara beberapa produk undang-undang menggunakan istilah peraturan perundang-undangan selaku penamaan bagi semua produk hukum tertulis yang dibuat dan diberlakukan oleh negara berdasar tata urutan peraturan perundang-undangan.67Kemudian dalam Ketetapan MPR No.
III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, menyebut istilah peraturan perundang-undangan. Sedangkan dalam Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Kemudian Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan yang terakhir Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan memberikan istilah peraturan perundang-undangan .
Istilah peraturan perundang-undangan menurut A.Hamid S. Attamimi merupakan terjemahan dalam Bahasa Belanda yakni Wettelijk Regelingen, yang berarti
66 Amiroeddin Syarif, Perundang-undangan; Dasar, Jenis dan Teknik Membuatnya, (Jakarta, Bina Aksara, 1987), hal. 4.
67Philipus M. Hadjon, dkk, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, (Yogyakarta Gadjah Mada University Press, 2005), hal. 150.
peraturan yang bersifat perundang-undangan atau peraturan perundang-undangan. Dalam hal ini peraturan perundang-undangan hanya mempunyai ruang lingkup pada keputusan tertulis yang bersifat mengatur.
Dari sisi teoritikal, peraturan perundang-undangan mempunyai sifat-sifat khusus, yakni68:
a) Norma hukum (rechtsnormen);
b) Berlaku keluar (naar buiten werken)
c) Bersifat umum dalam arti luas (algemenheid in ruine zin);
d) Bersifat futuristik;
e) Berlaku terus-menerus (dauerhaftig);
f) Bersifat hierarkis (stufenbau des rechts).
Menurut Satjipto Rahardjo, dalam penjelasan tentang hakikat peraturan perundangan-undangan, menyebutkan bahwa69 :
a) Bersifat umum dan komprehensif, sehingga merupakan kebalikan dari sifat-sifat khusus yang terbatas.
b) Bersifat universal, yang diciptakan untuk menghadapi peristiwa-peristiwa yang akan datang yang belum jelas bentuk konkretnya. Oleh karena itu, ia tidak dapat dirumuskan untuk mengatasi peristiwa-peristiwa tertentu saja; dan
c) Memiliki kekuatan untuk mengoreksi dan memperbaiki dirinya sendiri. Dalam setiap peraturan, lazimnya mencantumkan klausul yang memuat kemungkinan dilakukannya peninjauan kembali.
Berpijak pada beberapa penjelasan tentang peraturan perundang-undangan di atas, tampaknya sulit untuk merumuskan suatu pengertian yang komprehensif tentang peraturan perundang-undangan. Meskipun demikian, sebagai pedoman pengertian peraturan perundang-undangan merujuk pada Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang tertuang dalam Bab I Ketentuan Umum Pasal 1 ayat 2 yang menyatakan bahwa peraturan perundang-undangan adalah setiap keputusan yang tertulis yang dibentuk, ditetapkan dan dikeluarkan oleh lembaga atau pejabat yang berwenang dan berisi norma hukum yang bersifat mengikat secara umum, dan berlaku terus menerus.
68I Gde Pantja Astawa & Suprin Na’a, Op.cit., hal. 18-19.
69 Ibid.
3) Teori Pengujian Peraturan Perundang-undangan
Pengujian peraturan perundang-undangan secara terminologi bahasa terdiri dari perkataan pengujian dan peraturan perundang-undangan. Pengujian berasal dari akar kata ‘uji’ yang memiliki arti percobaan untuk mengetahui mutu sesuatu, sehingga ‘pengujian’ diartikan sebagai proses, cara, perbuatan menguji.70 Sedangkan peraturan perundang-undangan diartikan sebagai peraturantertulis yang memuat norma hukum yang mengikatsecara umum dan dibentuk atau ditetapkan olehlembaga negara atau pejabat yang berwenang melaluiprosedur yang ditetapkan dalam PeraturanPerundang-undangan.71
Dengan demikian, pengujian peraturan perundang-undangan dapat diartikan sebagai proses untuk menguji peraturantertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan. Oleh karena itu, pengujian peraturan perundang-undangan yang diartikan sebagai suatu proses untuk menguji, yang berkaitan dengan subjek dan objek dalam proses pengujian peraturan perundang-undangan tersebut.
Pengujian peraturan perundang-undangan sepanjang sejarah ketatanegaraan Indonesia diperdebatkan ketika merumuskan lembaga kekuasaan kehakiman. Perdebatan tersebut terjadi sekurang-kurangnya dalam 4 (empat) kali momentum yaitu:
1) Saat penyusunan naskah UUD 1945 pada tahun 1945 yakni saat merumuskan pasal 24 UUD 1945.
2) Saat merumuskan UU No. 14 tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman.
70Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, Op.cit, hal. 1518.
71Lihat Pasal 1 ayat 2 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
3) Sidang Tahunan MPR RI Tahun 2000, yaitu saat merumuskuran Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan.
4) Saat merumuskan perubahan UUD 1945 tahun 1999-2002.
Pengujian peraturan perundang-undangan termasuk kelembagaannya pada saat perumusan suatu produk hukum di bidang kekuasaan kehakiman menunjukkan bahwa pengujian peraturan perundang-undangan memiliki posisi penting dalam mewujudkan prinsip negara hukum yang demokratis. Dalam perumusan pasal 26 Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman menyatakan bahwa:
1) Mahkamah Agung berwenang untuk menyatakan tidak sah semua peraturan perundang-undangan dari tingkat yang lebih rendah dari undang-undang atas alasan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
2) Putusan tentang pernyataan tidak sahnya peraturan perundang-undangan tersebut dapat diambil berhubung dengan pemeriksaan dalam tingkat kasasi. Pencabutan dari peraturan perundang-undangan yang dinyatakan tidak sah tersebut, dilakukan oleh instansi yang bersangkutan.
Demikian pula tertuang dalam Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan menetapkan bahwa:
1) Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang menguji undang-undang terhadap UUD 1945, dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat.
2) Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.
3) Pengujian dimaksud ayat 2 bersifat aktif dan dapat dilaksanakan tanpa melalui proses peradilan kasasi.
4) Keputusan Mahkamah Agung mengenai pengujian sebagaimana dimaksud ayat 2 dan 3 bersifat mengikat.
Dalam sistem distribusi kekuasaan (distribution of power), maka kekuasaan dijalankan secara vertikal, yakni pemegang kedaulatan rakyat yang dalam UUD 1945 dijelmakan dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) membagi-bagi kekuasaan tersebut kepada lembaga-lembaga negara yang derajatnya di bawah MPR.72
Pada perubahan UUD ketiga, tahun 2001, Pasal 24 ayat 1 memberi penegasan bahwa kekuasaan kehakiman adalah lembaga yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan; sedangkan Pasal 24 ayat 2 menyebutkan bahwa kekuasaan kehakiman di Indonesia oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi di Indonesia dengan kompetensi yang berbeda.
Mahkamah Konstitusi dimunculkan sebagai lembaga negara dengan hak melakukan pengujian (judicial review, atau secara lebih spesifik melakukan constitutional review) UU terhadap UUD serta tugas khusus lain yaitu forum previlegiatum atau peradilan yang khusus untuk memutus pendapat DPR bahwa Presiden atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat serta memutus pendapat DPR bahwa Presiden telah melanggar hal-hal tertentu yang disebutkan di dalam UUD sehingga dapat diproses untuk diberhentikan. Mahkamah Konstitusi juga memutus sengketa kewenangannya diberikan oleh UUD, memutus pembubaran parpol, dan memutus sengketa hasil pemilu.73 Sedangkan Mahkamah Agung mengadili perkara-perkara konvensional lainnya ditambah dengan judicial review atau hak pengujian peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
72Zainal Arifin Hoesein, Op.cit., hal. 8.
73Moh. Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Op.cit., hal.119.
4) Teori Hukum Positif (Teori Positivisme)
Aliran Positivisme hukum atau aliran legitimisme berkembang pada abad ke-19 setelah kepercayaan kepada ajaran hukum alam yang rasionalistik ditinggalkan orang, sebagai akibat pengaruh aliran cultur historisch school. Aliran yang dikembangkan oleh kelompok ilmuan dan filsuf yang menamakan diri Wiener Kreis. Diantaranya Schlick, Ridolf Carnap, dan Phillip Frank.74 Prinsip utama menurut aliran positivisme adalah:
1) Hukum yang ditetapkan dalam undang-undang, maka hanya peraturan perundang-undangan yang disebut hukum.
2) Hukum kebiasaan tidak dapat diterima sebagai hukum yang sungguh-sungguh.
Dengan demikian teori ini sangat mengagungkan hukum tertulis, dan berangggapan tidak ada norma hukum di luar hukum positif, semua persoalan dalam masyarakat diatur dengan hukum tertulis. Selain itu hakikat positivisme merupakan penghargaan yang berlebihan terhadap kekuasaan yang menciptakan hukum tertulis, sehingga dianggap kekuasaan itu adalah sumber hukum dan kekuasaan adalah hukum.
Cara pandang Positivisme yang formalistik menghilangkan kemungkinan bahwa apakah norma yang diundangkan (hukum positif) itu adil atau tidak.
Penganut ajaran positivisme hukum, John Austin (1970-1861) seorang ahli hukum Inggris, menyatakan bahwa satu-satunya sumber hukum adalah kekuasaan yang tertinggi dalam suatu negara, yaitu sebagai pembuatnya langsung. Hukum yang bersumber dari itu harus ditaati tanpa syarat, sekalipun terang dirasakan tidak adil.
Menurut Austin, hukum terlepas dari soal keadilan dan soal baik dan buruk. Hukum adalah perintah dari kekuasaan politik yang berdaulat dalam suatu negara. Dalam ajaran positivisme, hukum dinyatakan sebagai suatu stelsel dari aturan yang berkaitan satu sama
74Titik Triwulan Tutik, Op.cit., hal. 154.
lain secara organis dan secara piramida dari norma-norma yang terbentuk skecara hierarkis. Sehingga tidak ada hukum di luar undang-undang, undang-undang menjadi sumber hukum satu-satunya.75
Ketetapan MPR merupakan bagian dari sumber hukum formil di Indonesia.
Dalam rangka pembaharuan sistem peraturan perundang-undangan di era reformasi, Sidang Tahunan MPR Tahun 2000 telah menetapkan Ketetapan No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Dalam pasal 2 ditentukan bahwa tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia adalah:
1) Undang-Undang Dasar 1945 2) Ketetapan MPR
3) Undang-Undang
4) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang 5) Peraturan Pemerintah
6) Keputusan Menteri, dan 7) Peraturan Daerah
Berdasarkan Pasal 102 Ketetapan MPR No. I/MPR/1973 tentang Peraturan Tata Tertib MPR ditentukan tentang bentuk-bentuk Keputusan MPR, sebagai berikut:
1) Ketetapan MPR yaitu putusan MPR yang mempunyai kekuatan hukum mengikat ke luar dan ke dalam Majelis.
2) Ketetapan MPR yaitu putusan MPR yang mempunyai kekuatan hukum mengikat ke dalam Majelis.
Ketetapan MPR mempunyai kekuatan hukum mengikat ke luar dan ke dalam mengandung arti mengikat seluruh bangsa Indonesia, termasuk MPR sendiri sebagai lembaga beserta anggotanya, juga lembaga-lembaga yang lain. Sedangkan Keputusan
75Ibid., hal. 155.
MPR adalah bentuk keputusan MPR yang hanya dimaksudkan mengikat terhadap lingkungan MPR sendiri.
Sejalan dengan degradasi kedudukan MPR yang bukan lagi sebagai lembaga tertinggi negara yang melaksanakan sepenuhnya kedaulatan rakyat, muncullah politik hukum peraturan perundang-undangan yang antara lain menentukan bahwa MPR tidak dapat lagi mengeluarkan ketepan-ketetapan yang bersifat mengatur (regeling). MPR tidak diperkenankan membuat Tap yang bersifat mengatur dalam bentuk peraturan perundang-undangan kecuali pengaturan yang bersifat internal seperti tentang Tata Tertib. MPR memang masih dapat mengeluarkan Ketetapan, tetapi tidak boleh berbentuk peraturan perundang-undangan (regeling), melainkan berbentuk penetapan (beschikking) atau apabila berbentuk mengatur hanya bersifat internal.76
Aliran hukum positif yang dikembangkan oleh Hans Kelsen dan juga dikembangkan oleh John Austin. Pada prinsipnya hukum positif memberikan penegasan bahwa:
1. Suatu tata hukum berlaku karena mendapatkan bentuk positifnya dari institusi kekuasaan;
2. Hukum semata-mata dilihat dari bentuk formal, sehingga bentuk hukum formal dipisahkan dari bentuk hukum materiil; dan
3. Isi hukum diakui ada, tetapi bukan sebagai bahan ilmu hukum.77 Hal ini menunjukkan bahwa pembentuk hukum adalah penguasa, bentuk hukum adalah undang-undang dan hukum diterapkan melalui pembebanan sanksi terhadap pelanggarnya.
76Moh. Mahfud MD,Perdebatan Hukum Tata Negara PascaAmandemen Konstitusi, Op.cit., hal. 54.
77Zainal Arifin Hoesein, Op.cit., hal. 24.
BAB III
KETETAPAN MPR DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA
A. Sejarah Terbentuknya Majelis Permusyawaratan Rakyat
Sejak 17 Agustus1945, bangsa Indonesia memulai sejarahnya sebagai sebuah bangsa yang masih muda dalam menyusun pemerintahan, politik, dan administrasi
Sejak 17 Agustus1945, bangsa Indonesia memulai sejarahnya sebagai sebuah bangsa yang masih muda dalam menyusun pemerintahan, politik, dan administrasi