Dari perspektif hukum publik, negara adalah organisasi jabatan, de staat is ambtenorganisatie. Adapun yang dimaksud jabatan adalah suatu lembaga dengan lingkup pekerjaan sendiri yang dibentuk untuk waktu lama dan kepadanya diberikan tugas dan wewenang een ambt is een instituut met eigen werkkring waaraan bij de instelling duurzaam en welomschreven taak en bevoegdheden zijn verleend.83
Di dalam negara itu terdapat berbagai lembaga-lembaga negara dan pemerintahan, dimana tugas dan wewenangnya dijalankan oleh pemerintah baik dalam arti luas maupun sempit. Dengan kata lain, jabatan-jabatan yang dilekati dengan tugas dan wewenang itu dijalankan oleh wakil (vertegenwoordiger) yaitu pemerintah. Dalam hal ini pemerintah bertindak untuk dan atas nama jabatan. Pemerintah adalah pelaku hukum publik. J.B.J.M ten Berge mengatakan sebagai berikut :
“de overheid die optreedt als gezagorganisatie, anders gezegd, de overheid die ‘bindende besluiten’ neemt als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb, doet zulks op basis van publiekrechtelijke bovoegdheden. Die publiekrechtelijke bevoegdheden zijn in of krachtens wettelijke voorschriften steeds toebedeeld (attributie) of
83
60 overgedragen (delegatie) aan bepaalde ‘personen of
colleges’ die deze bevoegdheden op eigen naam en eigen gezag uitoefenen”.84
(pemerintah yang bertindak sebagai organisasi kekuasaan,
yakni pemerintah yang membuat ‘keputusan mengikat’
seperti maksud dalam pasal 1:3, ayat pertama, Awb, melakukan tindakan atas dasar wewenang publik. Wewenang publik itu diberikan berdasarkan peraturan perundang-undangan (atribusi) atau dilimpahkan (delegasi) kepada ‘seseorang atau badan’ yang
melaksanakan wewenang ini atas nama kekuasaan sendiri).
Berkenaan dengan pemerintah sebagai pelaku hukum publik tersebut, Philipus M. Hadjon mengatakan sebagai berikut:
“Sebagai pelaku hukum publik (public actor) badan atau pejabat tata usaha negara memiliki hak dan wewenang istimewa untuk menggunakan dan menjalankan kekuasaan publik (public authority, openbaar gezag). Berdasarkan penggunaan kekuasaan hukum publik dimaksud, badan atau pejabat tata usaha negara dapat secara sepihak menetapkan pelbagai peraturan keputusan
(beschikkingen) yang mengikat warga negara (bersama badan-badan hukum perdata) dan peletak hak dan kewajiban tertentu dan karena itu menimbulkan akibat hukum bagi mereka itu. Tentu saja, ada kalanya seorang warga atau badan hukum perdata tidak menyenangi dan enggan menaati suatu peraturan/keputusan yang mengikat padanya, tetapi ia tetap dituntut untuk menghormati dan menaati ketentuan peraturan/keputusan itu bahkan jika perlu pelaksanaannya dapat dipaksakan melalui campur tangan petugas (aparat) penegak hukum seperti halnya
polisi, jaksa, dan hakim”85
84
Ibid.
85
Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2011, h. 166.
61 Dalam perspektif hukum publik, negara adalah organisasi jabatan. Menurut Bagir Manan, jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap yang berisi fungsi- fungsi tertentu yang secara keseluruhan mencerminkan tujuan dan tata kerja suatu organisasi. Negara berisi berbagai jabatan atau lingkungan kerja tetap dengan berbagai fungsi untuk mencapai tujuan negara. Sebagai jabatan, ia diserahi kewe nangan publik (publiekbevoegdheid) yang diatur dan tunduk dalam hukum publik.86
Ketika pemerintah melakukan tindakan yang hanya didasarkan pada wewenang publik (publiek bevoegdheid) dan tanpa menggunakan instrument hukum keperdataan, tindakan pemerintah itu disebut murni bersifat publik (puur pliekrechtelijke), misalnya dalam hal pembuatan peraturan perundang-undangan (regeling) atau keputusan
(beschikking),87 maka hukum publiklah yang berlaku. Jika pemerintah bertindak tidak dalam kualitas pemerintah, maka hukum privatlah yang berlaku.
Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, tindak pemerintah dalam hukum publik (jure imperii) merupakan tindakan-tindakan hukum yang dilakukan oleh pejabat administrasi dalam menjalankan fungsi pemerintahan. Tindakan hukum publik ini dilakukan berdasarkan kewenangan pemerintah yang bersifat hukum publik yang hanya dapat
86
Rid wan, Huk um Administrasi... Op. Cit., h. 70-72.
87
62 lahir dari kewenangan yang bersifat hukum publik pula. Kedudukan pemerintah sebagai pelaku hukum publik yang dilekati hak dan wewenang untuk menggunakan dan menjalankan perbagai peraturan dan keputusan serta wewenang diskresi, secara garis besar fungsi dan urusan pemerintahan itu dapat dikelompokan menjadi fungsi pembuatan peraturan pe rundang-undangan beserta penegakannya (regelen en handhaven), membuat keputusan (beschikken), dan me mbuat kebijakan (beleidsregel). Di samping itu juga pemerintah dilekati dengan kewajiban untuk memberikan pelayanan publik atau melaksanakan fungsi pelayanan (zorgsfunctie), terutama bagi negara-negara yang menganut atau dipengaruhi konsep welfare state.88
Sebagai pelaku hukum publik (public actor) yang menjalankan kekuasaan publik (public authority, openbaar gezag), yang dijelmakan dalam kualitas penguasa seperti halnya badan-badan tata usaha negara dan perbagai jabatan yang diserahi wewenang penggunaan kekuasaan publik. Salah satu bentuk pelayanan publik kepada masyarakat termanifestasikan dengan kehadiran BUMN sebagai salah satu pilar perekonomian Indonesia, yang di amanatkan UUD NRI 1945. BUMN yang seluruh atau sebagian besar modalnya berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan, merupakan salah satu pelaku ekonomi dalam sistem perekonomian
88
63 nasional, disamping usaha swasta dan koperasi. Dalam menjalankan kegiatan usahanya, BUMN, swasta dan koperasi melaksanakan peran saling mendukung berdasarkan demokrasi ekonomi.
Berkaitan dengan tindakan dalam hukum publik (jure imperii) dari organ pemerintahan, S.F. Marbun membagi lagi tindakan menurut hukum publik ke dalam dua bentuk:
Perbuatan Hukum Publik Bersegi Satu (eenzijdige publiekrechtelijke handeling)
Di kalangan sarjana terjadi perbedaan pendapat mengenai tindakan menurut hukum publik. Beberapa sarjana hanya mengakui adanya perbuatan hukum publik yang bersegi satu, artinya hukum publik itu lebih merupakan kehendak satu pihak saja yaitu pemerintah. Menurut mereka tidak ada perbuatan hukum publik yang bersegi dua, tidak ada perjanjian, misalnya, yang diatur oleh hukum publik. Jika pemerintah mengadakan perjanjian dengan pihak swasta maka perjanjian itu senantiasa menggunakan hukum privat (perdata). Perbuatan tersebut merupakan perbuatan hukum bersegi dua karena diadakan oleh kehendak kedua belah pihak dengan sukarela. Itulah sebabnya tidak ada perjanjian menurut hukum publik, sebab hubungan hukum yang diatur oleh hukum publik
64 hanya berasal dari satu pihak saja yakni pemerintah dengan cara menentukan kehendaknya sendiri.89
Perbuatan Hukum Publik Bersegi Dua (tweezijdige publiekrechtelijke handeling)
Van der Pot, Kranenberg-Vegting, Wiarda dan Donner mengakui adanya hukum publik yang bersegi dua atau adanya perjanjian menurut hukum publik. Mereka memberi contoh tentang adanya “kortverband contract” (perjanjian kerja jangka pendek) yang diadakan seorang swasta sebagai pekerja dengan pihak pemerintah sebagai pihak pemberi pekerjaan.
Pada kortverband contract ada persesuaian kehendak antara pekerja dengan pemberi pekerjaan, dan pembuatan hukum itu diatur oleh hukum istimewa yaitu peraturan hukum publik sehingga tidak ditemui pengaturannya di dalam hukum privat (biasa). Dalam kaitan ini bisa dicontohkan untuk masa waktu tertentu adalah merupakan kortverband contract yang kemudian dituangkan dalam satu beschikking.90
Berdasarkan konsep tindak pemerintah dalam hukum publik yang telah dijelaskan, maka hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara pemerintah, dengan seseorang atau badan hukum perdata tidak berada
89
S.F. Marbun, Op. Cit., h. 150.
90
65 dalam kedudukan yang sejajar. Pemerintah memiliki kedudukan khusus (de overhead als bijzonder person), sebagai satu-satunya pihak yang diserahi kewajiban untuk mengatur dan menyelenggarakan kepentingan umum di mana dalam rangka melaksanakan kewajiban ini, kepada pemerintah diberikan wewenang membuat peraturan perundang-undangan, menggunakan paksaan pemerintahan, atau menerapkan sanksi hukum. kedudukan pemerintah yang tidak dimiliki oleh seorang atau badan hukum perdata ini menyebabkan hubungan hukum antara pemerintah dengan seseorang dan badan hukum perdata bersifat ordinatif.91