2. PERLINDUNGAN HUKUM ATAS TINDAKAN HUKUM
2.1 Tindakan hukum Pemerintah
2.1.3 Macam-macam Tindakan Hukum Pemerintah
2.1.3.1 Tindakan Hukum Pemerintah dalam Hukum Publik
Van der Wel sebagaimana dikutip oleh E. Utrecht memakai perumusan hanya dalam hal hukum administrasi negara tidak menyediakan suatu penyelesaian dan dalam hukum privat tersedia suatu penyelesaian yang benar-benar bermanfaat, maka hukum privat itu dapat dijalankan secara analogi.68 Sedangkan menurut Prins sebagaimana dikutip oleh Safri Nugraha dan kawan-kawan, tindakan dalam hukum privat dilarang bagi Administrasi Negara bila tujuan yang dimaksud dapat juga dicapai dengan jalan hukum publik.69
Dari pendapat-pendapat ahli tersebut, pemerintah dalam menjalankan tindakannya didasari oleh kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-undangan, maka untuk memilih tindakan hukum publik atau tindakan hukum perdata yang menjadi acuan adalah pemerintah pada dasarnya hanya boleh bertindak menurut hukum publik. Pemerintah boleh menggunakan hukum perdata bila untuk menyelesaikan suatu hal tersebut tidak diatur dalan hukum publik.
Pemerintah juga tidak bisa menggunakan hukum perdata untuk sekedar menghindari kewajiban-kewajiban atas akibat hukum dari hukum publik atau menggunakan hukum perdata yang sebenarnya juga dapat diselesaikan dengan hukum publik.
Penentuan tindakan hukum pemerintah masuk dalam hukum publik atau hukum perdata menjadi penting karena terkait dengan tempat penyelesaian masalah bila terjadi persengketaan. Selain itu penentuan ini juga penting untuk memberikan perlindungan hukum dan kepastian hukum bagi masyarakat.
2.1.3.1 Tindakan Hukum Pemerintah dalam Hukum Publik
Tindakan hukum pemerintah dalam bidang hukum publik merupakan tindakan hukum sepihak yang dilakukan pemerintah dan khusus melaksanakan tugas-tugas pemerintahan berdasarkan wewenang yang luar biasa. Dari pengertian tersebut kita dapat menyimpulkan adanya beberapa unsur yang terdapat dalam tindakan hukum pemerintah dalam bidang hukum publik, yaitu sebagai berikut:70
ϲϴ ͘hƚƌĞĐŚƚ͕ŽƉ͘Đŝƚ͕͘ŚĂů͘ϲϱ͘
ϲϵ^ĂĨƌŝEƵŐƌĂŚĂ͕ĚŬŬ͕,ƵŬƵŵĚŵŝŶŝƐƚƌĂƐŝEĞŐĂƌĂ͕ĞƉŽŬ͗ĂĚĂŶWĞŶĞƌďŝƚ&,h/͕ϮϬϬϱ͕ŚĂů͘ϲϳͲϲϴ͘
ϳϬ ĂĐŚƐĂŶ DƵƐƚĂĨĂ͕ WŽŬŽŬͲƉŽŬŽŬ ,ƵŬƵŵ ĚŵŝŶŝƐƚƌĂƐŝ EĞŐĂƌĂ͕ ĂŶĚƵŶŐ͗ ůƵŵŶŝ͕ ϭϵϳϵ͕ ŚĂů͘ ϲϭͲ ϲϲ͘
ϯϬ
a. tindakan hukum
sebagai tindakan hukum, tindak administrasi negara melahirkan hak dan kewajiban;
b. sepihak
tindakan itu harus mengatur dan memaksa, tindakan hukum administrasi dilaksanakan sepihak oleh pemerintah dalam bentuk yang ditetapkan penanganannya oleh kekuatan hukum yang mengikatnya;
c. di bidang pemerintahan
tidak dapat merambah ke dalam bidang lain (legislatif atau yudikatif), walaupun dalam praktek ketiga kekuasaan tersebut sulit untuk dipisahkan secara tegas;
d. berdasarkan wewenang luar biasa
kekuasaan diperoleh dari undang-undang yang diberikan khusus/istimewa pada pemerintah, tidak diberikan pada badan swasta.
P. Nicolai dan kawan-kawan sebagaimana dikutip oleh Bachsan Mustafa menyebutkan beberapa ciri atau karakteristik yang terdapat pada jabatan atau organ pemerintahan yaitu sebagai berikut:71
a. Organ pemerintahan menjalankan wewenang atas nama dan tanggung jawab sendiri atau sebagai pemikul kewajiban tanggung jawab.
b. Pelaksanaan wewenang dalam norma hukum administrasi, organ pemerintahan dapat bertindak sebagai pihak tergugat dalam proses peradilan.
c. Di samping sebagai pihak tergugat, organ pemerintahan juga dapat tampil menjadi pihak penggugat.
d. Organ pemerintahan tidak memiliki harta kekayaan sendiri. Organ pemerintahan merupakan bagian (alat) dari badan hukum dengan harta kekayaannya.
Dengan demikian, tindakan hukum pemerintah menurut hukum publik dilakukan oleh jabatan-jabatan di pemerintahan yang memiliki kewenangan untuk melakukan tindakan hukum atas nama dan tanggung jawab sendiri. Tindakan hukum pemerintah menurut hukum publik ada dua macam, yaitu:
ϳϭ/ďŝĚ͕͘ŚĂů͘ϳϲͲϳϴ͘
ϯϭ
a. Tindakan hukum publik bersegi satu (eenzijdige publiekrechtelijke handeling) Beberapa sarjana seperti S. Sybenge hanya mengakui adanya tindakan hukum publik yang bersegi satu, artinya hukum publik itu lebih merupakan kehendak satu pihak saja yaitu pemerintah. Menurut mereka tidak ada tindakan hukum publik yang bersegi dua, tidak ada perjanjian yang diatur oleh hukum publik.
Jika pemerintah mengadakan perjanjian dengan pihak swasta maka perjanjian itu senantiasa menggunakan hukum privat (perdata). Perbuatan tersebut merupakan perbuatan hukum bersegi dua karena diadakan oleh kehendak kedua belah pihak dengan sukarela. Itulah sebabnya tidak ada perjanjian menurut hukum publik, sebab hubungan hukum yang diatur oleh hukum publik hanya beraal dari satu pihak saja yakni pemerintah dengan cara menentukan kehendaknya sendiri.72
Dalam tindakan hukum publik akan menghasilkan berbagai keputusan dalam arti luas, antara lain73:
1. pengaturan (regeling besluit), yaitu keputusan pelaksanaan, sifat keputusan adalah umum, abstrak, dan berlaku terus menerus, disebut juga delegated legislation.
2. rencana (plan), merupakan seperangkat tindakan terpadu dengan tujuan agar tercipta suatu keadaan tertib bilamana tindakan tersebut direalisasikan. Suatu rencana menunjukkan kebijakan yang akan dijalankan oleh administrasi negara pada suatu lapangan tertentu, misalnya rencana tata ruang mempunyai ikatan hukum langsung dengan warga.
3. norma jabaran (concrete normgeving), norma jabaran/kongkret terjadi karena keterbatasan kemampuan pembuat undang-undang dalam mengatur secara rinci atau hanya memberikan pengaturan yang umum, sehingga untuk penjabarannya diserahkan kepada pemerintah.
4. legislasi semu (psedo wetgeving), penciptaan peraturan hukum oleh pemerintah yang dimaksudkan sebagai pedoman pelaksanaan kebijakan untuk menjalankan suatu ketentuan undang-undang dan dipublikasikan secara luas. Dengan demikian, timbul hukum bayangan yang membayangi
ϳϮ^&DĂƌďƵŶĚĂŶDŽŚ͘DĂŚĨƵĚ͕ŽƉ͘Đŝƚ͕͘ŚĂů͘ϲϵͲϳϬ͘
ϳϯ^ĂĨƌŝEƵŐƌĂŚĂ͕ĚŬŬ͕ŽƉ͘Đŝƚ͕͕͘ŚĂů͘ϲϯͲϲϳ͘
ϯϮ
undang-undang. Berasal dari kewenangan diskresi yang pada umumnya dipakai untuk menetapkan kebijakan pelaksanaan ketentuan undang-undang.
5. penetapan (beschikking), perbuatan hukum sepihak oleh pemerintah dalam rangka realisasi suatu kehendak atau ketentuan peraturan perundang-undangan secara nyata , kasuistik, dan individual.
Philipus M. Hadjon membuat kualifikasi tindakan hukum pemerintah dalam hukum publik dengan skema berikut ini74:
Gambar 2.2 Kualifikasi tindakan hukum pemerintah dalam hukum publik
Umum Abstrak
Individual Konkret
Berdasarkan skema ini, selanjutnya menghasilkan empat macam sifat norma hukum, yaitu:
1. norma umum abstrak misalnya peraturan pemerintah;
2. norma individual konkret misalnya keputusan tata usaha negara;
3. norma umum konkret misalnya rambu-rambu lalu lintas yang dipasang di tempat tertentu (rambu itu berlaku bagi semua pemakai jalan hanya berlaku untuk tempat itu);
4. norma individual abstrak misalnya izin gangguan.
b. Tindakan hukum publik bersegi dua (tweezijdige publiekrechttelijke handeling).
Van der Pot, Kranenburg-Vegting, Wiarda, dan Donner mengakui adanya hukum publik yang bersegi dua atau adanya perjanjian menurut hukum publik.
E. Utrecht memberi contoh tentang adanya kortverband contract (perjanjian
ϳϰ WŚŝůŝƉƵƐ D͘ ,ĂĚũŽŶ͕ ĚŬŬ͕͘ WĞŶŐĂŶƚĂƌ ,ƵŬƵŵ ĚŵŝŶŝƐƚƌĂƐŝ /ŶĚŽŶĞƐŝĂ ;/ŶƚƌŽĚƵĐƚŝŽŶ ƚŽ ƚŚĞ
/ŶĚŽŶĞƐŝĂŶĚŵŝŶŝƐƚƌĂƚŝǀĞ>ĂǁͿ͕zŽŐLJĂŬĂƌƚĂ͗'ĂĚũĂŚDĂĚĂhŶŝǀĞƌƐŝƚLJWƌĞƐƐ͕ϮϬϬϴ͕ŚĂů͘ϭϮϱ͘
ϯ ϰ
Ϯ
ϭ
hŶƚƵŬ^ŝĂƉĂ ƉĂĚĂŶĂŐĂŝŵĂŶĂ
ϯϯ
kerja jangka pendek) yang diadakan seorang swasta sebagai pekerja dengan pihak pemerintah sebagai pemberi pekerjaan.
Pada kortverband contract ada persesuaian kehendak antara pekerja dengan pemberi pekerjaan, dan perbuatan hukum itu diatur oleh hukum istimewa yaitu peraturan hukum publik dan tidak diatur oleh hukum privat.75
Sekalipun terdapat adanya perjanjian dalam hukum publik, namun dalam hukum publik bersegi satu dan bersegi dua kedudukan pemerintah lebih kuat atau di atas masyarakat sehingga tindakan dalam hukum publik bersifat sepihak dan memaksa. Pemerintah tidak perlu meminta persetujuan masyarakat sekalipun tetap harus mempertimbangkan dan memperhatikan kepentingan masyarkat.