Permasalahan pengukuran dalam ilmu ekonomi bukan perkara sederhana. Ilmu ekonomi justru mengalami perkembangan yang pesat berkat kemampuannya dalam menyediakan metode mengatasi masalah-masalah pengukuran dari yang sederhana hingga rumit, dari yang sebelumnya terkesan subyektif menjadi memiliki dasar obyektivitas yang kuat. Ilmu ekonomi telah berkembang menjadi The Queen of Social Science berkat pendekatan-pendekatan kuantitatif yang semakin canggih, dengan perangkat alat analisis, hukum-hukum sistemik dan metode kuantitatif tersendiri (Skousen 2001). Kemampuan pengukuran yang semakin baik, mendorong kemajuan ilmu ekonomi semakin pesat, berkembang menjadi rumpun ilmu tersendiri, menyamai logika dan presisi matematika serta ilmu-ilmu fisika. Pengembangan kemampuan pengukuran adalah bagian dari kemajuan peradaban manusia dalam memahami realitas yang ada dan meminimalkan ketidakpastian (uncertainty) yang akan dihadapi. Mengembangkan kemampuan pengukuran merupakan inti dari konsep perencanaan yang ideal dan mendefinisikan sesuatu yang tersembunyi menjadi terukur adalah tugas perencana (Nugroho dan Wrihatnolo 2011).
Pengukuran kualitas belanja daerah merupakan konsekuensi dari teori ekonomi yang menyakini pentingnya peranan pemerintah dalam perekonomian. Berbeda dengan aliran pemikiran ekonomi tentang supremasi pasar, aliran pemikiran ekonomi yang sesuai dengan kondisi negara-negara berkembang justru menyarankan perlunya intervensi pemerintah untuk mengarahkan, mengatur atau memberikan pedoman dalam rangka menciptakan kekuatan-kekuatan ekonomi masyarakat (Jhingan 2012). Berkaitan tujuan penelitian, ulasan teori dimulai dari teori desentralisasi yang menjadi pangkal kewenangan belanja daerah dilanjutkan dengan teori perencanaan dan penganggaran pembangunan daerah sebagai landasan memahami bagaimana mekanisme yang menentukan kualitas belanja daerah. Disamping itu dikemukakan teori perilaku ekonomi yang menjadi pijakan untuk memahami motif individu dan kolektif dalam mempengaruhi kualitas belanja.
Desentralisasi Pemerintahan (Government Decentralization)
Pada awalnya pemerintah pusat sebagai pemegang mandat pelayanan publik dan menjalankan pemerintahan secara tersentralisasi. Seiring dengan keberhasilan gerakan demokratisasi, pemerintah mulai mengadopsi kebijakan desentralisasi sebagaimana terjadi pada negara-negara maju melalui gerakan New Public Management (NPM) (Cheema dan Rondinelli 2008). Desentralisasi adalah transfer kewenangan dan dan tanggung jawab untuk fungsi publik dari pemerintah pusat kepada pemerintah dibawahnya atau organisasi pemerintah kuasi-independen atau sektor swasta (Litvack dan Seddon 1999). Menurut Oates (1999), kewenangan belanja daerah merupakan implikasi kebijakan desentralisasi. Desentralisasi memberikan kewenangan bagi daerah dalam mengelola sumber keuangan sesuai kebutuhannya. Terdapat beberapa jenis desentralisasi yang memiliki karakteristik dan implikasi yang berbeda-beda, seperti desentralisasi politik, administratif, fiskal, dan ekonomi. Dalam konteks hubungan pusat daerah, Indonesia menjalankan
desentralisasi politik, administrasi dan fiskal (Shah 2007; Jaya 2010). Ketiga bentuk desentralisasi tersebut diimplementasikan sebagai satu kesatuan dalam desain kebijakan desentralisasi di Indonesia (Simanjuntak 2001)
Desentralisasi fiskal diimplementasikan untuk membiayai pelaksanaan desentralisasi politik dan administratif. Desentralisasi politik bertujuan untuk memberikan kewenangan yang lebih luas bagi warga dan wakil-wakil mereka dalam pengambilan keputusan publik. Desentralisasi administratif adalah bentuk pengalihan tanggung jawab (dalam bentuk dekonsentrasi, delegasi atau devolusi) dalam hal perencanaan, pembiayaan, dan pengelolaan fungsi publik tertentu dari pemerintah pusat dan lembaga-lembaganya ke unit kerja lapangan atau ke pemerintahan di bawahnya. Adapun desentralisasi fiskal lebih menekankan pada aspek penyerahan wewenang dan tanggung jawab fiskal kepada daerah. Desentralisasi ekonomi atau pasar adalah bentuk yang paling lengkap dari perspektif desentralisasi. Pemerintah melakukan privatisasi dan deregulasi dengan mengalihkan tanggung jawab fungsi tertentu kepada sektor swasta atau masyarakat. Melalui kebijakan ini memungkinkan berbagai fungsi secara eksklusif dilakukan oleh unit bisnis, kelompok masyarakat, koperasi, asosiasi sukarela, swasta atau lembaga swadaya masyarakat lainnya. Bentuknya dapat berupa privatisasi (memungkinkan kerjasama swasta untuk memberikan layanan atau infrastruktur) atau deregulasi (mengurangi kendala hukum untuk keterlibatan swasta pada layanan yang dimonopoli pemerintah).
Teori desentralisasi terus berkembang sesuai tantangan yang dihadapi. Menurut Cheema dan Rondinelli (2008), pada awal perkembangannya di era 1970-an, desentralisasi terfokus pada dekonsentrasi struktur pemerintahan yang hirarkis dan birokratis. Pada pertengahan 1980-an, terjadi gelombang kedua desentralisasi dengan memperluas konsep pembagian kekuasaan politik, demokratisasi dan liberalisasi pasar dengan memperluas keterlibatan sektor swasta dalam pengambilan keputusan. Selama dekade 1990-an, desentralisasi dipandang sebagai cara membuka pemerintahan bagi partisipasi publik yang lebih luas melalui organisasi masyarakat sipil. Gerakan “New Public Management (NPM)” yang terjadi di negara-negara maju merupakan implementasi konsep Reinventing Government David Osborne dan Ted Gaebler, yang memposisikan negara, pemerintah nasional dan pemerintah daerah harus melakukan inovasi, berorientasi pasar, terdesentralisasi, dan fokus memberikan pelayanan terbaik mereka kepada masyarakat. Masyarakat dalam gerakan ini disebut dengan istilah "customer". Dalam konsep NPM, pemerintah fokus dalam membuat dan mendorong tercapainya misi ketimbang membuat aturan terikat, berorientasi hasil, giat, antisipatif dan berorientasi kepada kebutuhan customer. Instansi pemerintah harus mendahulukan pemenuhan kebutuhan warga dibandingkan kebutuhan birokrasi. Gagasan utama pendekatan ini, bahwa pemerintahan harus terdesentralisasi agar lebih efektif dalam mencapai tujuan. Desentralisasi memungkinkan partisipasi pemangku kepentingan pada setiap level pemerintah. Menurut Bevir (2013), Bank Dunia, IMF dan lembaga internasional lainnya menggunakan konsep NPM sebagai syarat pemberian bantuan dan pinjaman internasional yang diberikan, agar negara-negara berkembang melakukan structural adjustment melalui restrukturisasi pasar, penguatan demokrasi, desentralisasi dan mempromosikan good governance.
Implementasi desentralisasi di Indonesia diwarnai dengan pemberian otonomi khusus untuk Aceh, Papua dan Papua Barat disamping status keistimewaan sebagai daerah khusus bagi DKI Jakarta dan Yogyakarta, sehingga pelaksanaan desentralisasi di Indonesia disebut sebagai desentralisasi asimestris (Kusniadi 2012). Terdapat lima alasan desentralisasi asimetris terjadi di Indonesia (JPP-UGM 2010): 1) konflik dan tuntutan separatisme; 2) pengakuan terhadap identitas lokal yang terwujud dalam institusi politik; 3) pengakuan terhadap simbol-simbol lokal seperti bendera, bahasa, dll; 4) pengakuan terhadap keberadaan partai politik lokal; 5) adanya afirmatif action untuk menjadi pemimpin lokal. Oleh sebab itu, pemerintah pusat mengembangkan instrumen dana perimbangan sebagai dana transfer yang diperuntukan bagi semua daerah dan dana otonomi khusus serta dana keistimewaan bagi Aceh, Papua, Papua Barat dan DI Yogyakarta.
Desentralisasi Tata Kelola (decentralized governance)
Pergeseran paradigma dari goverment decentralization ke decentralized governance menurut Cheema dan Rondinelli (2008) akibat semakin kompleksnya permasalahan yang dihadapi pemerintah, terjadinya interaksi ekonomi internasional yang sangat pesat dan interkoneksi pemerintah dengan pasar, di sisi lain keberhasilan demokrasi menyebabkan lembaga pemerintah semakin sensitif terhadap aspirasi dan partisipasi publik. Menurut Bevir (2013), tata kelola mengacu pada semua proses pengerahan sumberdaya, baik yang dilakukan oleh pemerintah, pasar atau jaringan. Tata kelola menyangkut proses yang berlangsung pada suatu keluarga, suku, korporasi atau wilayah tertentu. Tata kelola juga meliputi hukum, norma-norma, kekuasaan atau bahasa. Istilah governance lebih luas daripada pemerintahan (government) karena tidak berfokus hanya pada negara dan kelembagaannya, tetapi juga pada penciptaan aturan main dan keteraturan sosial. Konsep governance yang lebih operasional dikemukakan oleh UNDP yaitu sebagai proses dan kelembagaan dimana pemerintah bersama-sama organisasi masyarakat sipil (OMS) dan sektor privat saling berinteraksi satu sama lain dalam urusan publik dan mengartikulasikan kepentingan warga, menengahi perbedaan dan melatih mereka dalam memenuhi kebutuhan politik, ekonomi dan sosial (Graham et al. 2003).
Desentralisasi dalam perspektif baru dipandang sebagai instrumen untuk menegakkan pemerintahan yang demokratis, bagaimana otoritas politik, administrasi, dan keuangan dapat berbagi kewenangan agar dapat menjalankan fungsi secara efektif diantara lembaga-lembaga pemerintahan, bagaimana kapasitas pemerintah daerah, swasta dan OMS dikembangkan agar dapat partisipasi secara efektif melalui saluran demokrasi yang tersedia (Cheema dan Rondinelli 2008). Pelimpahan kekuasaan dan sumber daya kepada pemerintah daerah menjadi fondasi bagi desentralisasi tata kelola, sehingga pemerintah daerah dapat memainkan peran sebagai katalisator pembangunan ekonomi dan sosial di daerahnya, memungkinkan warga untuk berperan aktif dalam proses politik lokal, perencanaan dan penganggaran sehingga keputusan politik dan kebijakan anggaran dapat mempengaruhi kesejahteraan ekonomi dan sosial masyarakat daerah secara lebih nyata.
Fungsi Ekonomi Pemerintah
Menurut Musgrave (1969), pemerintah dalam perekonomian menjalankan fungsi alokasi, distribusi dan stabilisasi dalam rangka mendorong pertumbuhan dan pemerataan kesejateraan. Fungsi alokasi diyakini sebagai cara mengoreksi tidak
terjadinya “pareto optimality” atau maksimisasi kesejahteraan sosial melalui mekanisme pasar (Hackbart dan Ramsey 2002). Empat situasi menurut Hackbart dan Ramsey (2002) yang menyebabkan mekanisme pasar gagal dalam menyediakan barang atau jasa secara optimal: adanya barang publik; adanya ekternalitas; terjadinya monopoli alami atau kompetisi tidak sempurna; dan ketidaktahuan konsumen (consumer ignorance). Terjadinya situasi tersebut secara sendiri-sendiri atau bersamaan memerlukan intervensi pemerintah dengan menjalankan fungsi alokasi untuk untuk kepentingan publik.
Jika terjadi kondisi dimana tidak ada eksternalitas, barang publik, dan ketidaktahuan konsumen, maka mekanisme pasar persaingan sempurna memastikan masyarakat akan dapat mencapai kondisi pareto optimum. Kondisi ini terjadi bilamana kesejahteraan satu individu tidak dapat ditingkatkan lagi tanpa menyebabkan pengurangan dalam utilitas individu lain. Namun masyarakat memiliki perbedaan kepemilikian endowment factor (tanah, tenaga kerja, dan modal), preferensi, selera dan penguasaan teknologi sehingga menyebabkan terjadinya perbedaan produktivitas marjinal. Perbedaan ini berkonsekuensi masyarakat memiliki perbedaan tingkat pendapatan dan kemampuan mereka dalam mengakses kebutuhan hidupnya. Jika beberapa orang memiliki penghasilan kurang dari orang lain, resep kebijakan cukup sederhana yakni dengan meningkatkan produktivitas mereka misalnya dengan cara memberikan pelayanan pendidikan, perawatan kesehatan, pelatihan kerja yang lebih baik lagi. Selain itu, pemerintah juga dapat meningkatkan produktivitas melalui program pembukaan lapangan kerja, subsidi upah, persaingan usaha, dan penegakan hukum anti diskriminasi. Hal itu merupakan fungsi distribusi pemerintah (melalui mekanisme pendapatan dan pengeluaran) sehingga tercapai distribusi pendapatan yang dapat diterima secara etis. Jika fungsi alokatif dan distributif pemerintah berkaitan dengan pertanyaan dalam mikroekonomi dasar seperti apa yang diproduksi?, bagaimana memproduksinya?, kepada siapa barang didistribusikan?, maka fungsi stabilisasi pemerintah berkaitan dengan masalah ekonomi makro seperti bagaimana mengatasi pengangguran, mengendalikan inflasi, dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Menurut Hackbart dan Ramsey (2002), fungsi stabilisasi pemerintah tersebut diperlukan karena mekanisme pasar membutuhkan waktu yang lama untuk mencapai keseimbangan penuh (equilibrium full employment) bila pasar mengalami guncangan.
Perencanaan dan penganggaran merupakan proses yang pajang, rumit dan seringkali ditujukan untuk mencapai banyak tujuan yang terpisah melalui satu instrumen kebijakan. Akibatnya pelaksanaan fungsi pemerintah dalam praktek mungkin saja bertentangan satu sama lain, sehingga berkembang ide melakukan klasifikasi belanja berdasarkan fungsi atau urusan pemerintah. Sebagai contoh, belanja subsidi, hibah dan bantuan sosial digunakan dalam rangka menjalankan fungsi distributif untuk mengatasi ketimpangan sosial. Jika pasar mengalami kegagalan dalam menyediakan barang atau jasa tertentu, maka fungsi alokatif
pemerintah dapat dijalankan. Jika terjadi pemutusan hubungan kerja atau terjadinya krisis karena bencana alam, maka fungsi stabilisasi pemerintah dapat dijalankan melalui dukungan anggaran yang tersedia. Pada kenyataannya, fungsi yang dijalankan pemerintah lebih kompleks dari tiga fungsi generik tersebut dan fungsi tersebut tercermin dari pengalokasian anggaran pemerintah dalam klasifikasi fungsi belanja pemerintah.
Fungsi pemerintah tersebut dapat optimal jika dijalankan sesuai dengan karakteristik tingkatan pemerintahan (Schroeder dan Smoke 2003). Para ahli membuat konsensus bahwa pemerintah pusat lebih optimal mengatasi eksternalitas antar daerah sehingga lebih tepat menjalankan fungsi stabilisasi makroekonomi, redistribusi pendapatan, dan penyediaan barang publik yang berskala nasional seperti peradilan, pertahanan keamanan atau urusan luar negeri. Adapun penyediaan barang publik yang bersifat lokal sebaiknya diserahkan pada pemerintah daerah karena dianggap lebih dekat sehingga lebih mengetahui prioritas kebutuhan masyarakat sehingga biaya transaksi akan lebih rendah. Tabel 3 memperlihatkan pembagian fungsi berdasarkan level atau tingkatan pemerintah.
Tabel 3 Fungsi Pemerintah Berdasarkan Level Pemerintah
Fungsi Level Pemerintahan
Stabilitas makro
Pusat Redistribusi pendapatan
Penyedia barang publik (alokasi) skala nasional
Penyedia barang publik (alokasi) skala lokal Daerah
Sumber : Schroeder dan Smoke (2003)
Karakteristik pembagian fungsi antar level pemerintahan tersebut, berimplikasi terhadap pola hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah. Rugeri et al. (1993) memperkenalkan konsep Vertical Fiscal Imbalance (VFI) untuk menentukan titik optimal hubungan keuangan antar level pemerintahan. VFI menggambarkan terjadinya ketidaksesuaian (mismatch) antara realisasi penerimaan dan realisasi pengeluaran untuk setiap tingkatan pemerintahan. Tabel 4 memberikan ilustrasi sederhana analisis VFI.
Tabel 4 Ilustrasi Analisis Vertical Fiscal Imbalance (VFI) antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah
Level Pemerintah Pendapatan (%) Belanja(%) Perubahan (%)
Pusat 30 20 +10
Provinsi 30 30 0
Kabupaten/Kota 40 50 (10)
Total 100 100 0
Sumber : Ruggeri et al. (1993)
Tabel 4 mengilustrasikan kondisi ketidakseimbangan fiskal secara vertikal terjadi pasca desentralisasi fiskal. Pemerintah pusat memiliki beban pengeluaran
yang telah berkurang, yaitu menjadi hanya sebesar 20% dari total beban pengeluaran negara, namun memiliki porsi penerimaan sebesar 30% dari total penerimaan negara. Akibatnya, pemerintah pusat menikmati surplus 10% namun pemerintah kabupaten/kota mengalami defisit karena pendapatannya yang lebih rendah dari beban belanjanya. Akibat kondisi tersebut, maka pemerintah pusat melakukan transfer dana untuk menutupi kebutuhan belanja daerah. Konsep ini sejalan dengan prinsip money follows functions dalam desentralisasi fiskal.
Belanja pemerintah merupakan salah satu mesin pertumbuhan ekonomi, yang dapat mempengaruhi pasar sumberdaya dan pasar produksi. Rumah tangga dan perusahaan melakukan transaksi atas faktor-faktor produksi dan produk yang dihasilkan di pasar. Disamping aktivitas belanja, pemerintah menghasilkan barang dan jasa publik yang diperlukan oleh rumah tangga, sehingga pemerintah berpengaruh secara langsung maupun tidak terhadap aktivitas rumah tangga dan perusahaan. Belanja pemerintah (G), bersama konsumsi rumah tangga (C) dan investasi swasta (I) serta ekspor netto (X-M) merupakan pembentuk pendapatan nasional, seperti dirumuskan dalam persamaan (1) (Mankiw 2006):
Y = C + G + I + (X-M) ... (1)
Belanja pemerintah dipandang sebagai mesin pertumbuhan endogen jangka panjang guna meningkatkan pemanfaatan modal dan tenaga kerja hingga ke level steady state. Besar kecilnya belanja pemerintah tersebut menentukan pertumbuhan ekonomi jangka panjang (Romer 2006). Teori belanja publik dibangun atas asumsi kuantitas dan kualitas belanja yang signifikan (Samuelson 1958). Berdasarkan asumsi tersebut, belanja pemerintah dapat menciptakan lapangan kerja dalam jumlah besar, berkualitas dalam menggerakkan konsumsi, mendorong investasi yang pada akhirnya meningkatkan permintaan agregat dan menjadi sumber pertumbuhan ekonomi. Teori tersebut memperkaya The General Theory Keynes, yang selanjutnya menjadi fundamen penting dalam literatur makroekonomi modern. Saat ini belanja pemerintah (G) telah menjadi salah satu determinan dalam formula ekonomi makro terpenting, disamping komponen konsumsi rumah tangga (C), investasi swasta (I) dan ekpor-impor (X-M).
Perencanaan dan Penganggaran Daerah
Secara teoritis, perencanaan dan penganggaran merupakan satu kesatuan sebagai kewenangan daerah dalam desentralisasi. Pada level pemerintah daerah, perencanaan dan penganggaran biasanya memiliki leading sector masing-masing, misalnya Badan Perencanaan Daerah (Bappeda) sebagai leading sector perencanaan, dan Dinas Pengelolaan Keuangan Daerah (DPKD) atau sebutan lain sebagai leading sector penganggaran. Memahami kembali teori perencanaan dan penganggaran daerah sebagai langkah awal yang tepat untuk menghilangkan ego sektoral dalam proses pembangunan daerah.
Secara terstruktur, perencanaan pembangunan di Indonesia diklasifikasi menurut jenis, jenjang dan jalurnya yang merupakan satu kesatuan siklus yang
sistemik (Nugroho dan Wrihatnolo 2011). Menurut jenisnya, perencanaan dibedakan menjadi perencanaan jangka panjang, perencanaan jangka menengah dan perencanaan tahunan. Berdasarkan jenjangnya, dikenal perencanaan nasional, perencanan provinsi, perencanaan kabupaten/kota dan perencanaan desa. Posisi kecamatan dan kelurahan sebagai bagian dari satuan kerja perangkat daerah, sehingga perencanaan kecamatan dan kelurahan merupakan bagian dari perencanaan kabupaten/kota. Menurut jalurnya dikenal adanya perencanaan teknokratis (dilakukan oleh instansi pemerintah), perencanaan politis (dilakukan oleh lembaga politik seperti DPR atau DPRD) dan perencanaan partisipatif (dilakukan secara partisipatif oleh lembaga masyarakat). Meskipun terdapat berbagai ragam perencanaan, semuanya masuk dalam siklus perencanaan yakni : 1) penyusunan rencana; 2) penetapan rencana; 3) pengendalian pelaksanaan rencana; 4) evaluasi pelaksanaan rencana. Secara spesifik menurut Mardiasmo (2004), siklus pengelolaan keuangan daerah terdiri dari perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pertanggungjawababn dan pengawasan. Perencanaan berupa kegiatan penyusunan rencana dan penjabaran rencana dalam dokumen perencanaan seperti Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) ke dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Tahap pelaksanaan kegiatan meliputi semua kegiatan dari penyusunan Dokumen Pelaksanaan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (DPA SKPD), pelaksanaan APBD, hingga perubahan APBD. Penatausahaan berupa kegiatan pencatatan semua pendapatan, belanja dan pembiayaan daerah dalam sistem akutansi keuangan daerah. Pertanggungjawaban meliputi kegiatan penyusunan laporan keuangan hingga penyampaian laporan pertanggungjawaban APBD kepada DPRD. Adapun tahap pengawasan meliputi kegiatan pembinaan, pengawasan, pengendalian intern dan pemeriksaan ekstern.
Menurut Mikesell (2007), penganggaran (budgeting) adalah bagian dari proses perencanaan (planning), mengadopsi, melaksanakan, monitoring, dan mengaudit program pembangunan bagi pemerintah daerah untuk satu tahun atau lebih di masa depan. Proses penganggaran merupakan inti dari sistem administrasi fiskal modern, karena disana kebijakan keuangan dan program pembangunan daerah ditentukan. Beberapa prinsip dasar dalam sistem penganggaran modern (Mikesell 2007):
• Komprehensif. Penganggaran meliputi semua entitas fiskal yang terhubung dengan fungsi pemerintahan daerah. Tidak ada entitas yang penganggarannya di luar sistem karena akan mengganggu disiplin fiskal, transparansi, akuntabilitas, dan perjuangan melawan korupsi.
• Minimal. Ukuran anggaran terikat (earmarked funds) harus seminimal mungkin karena akan mengurangi kapasitas alokasi sumber daya untuk bidang-bidang yang memiliki prioritas tinggi.
• Panduan. Anggaran yang telah ditetapkan menjadi panduan dalam pelaksanaan kegiatan.
• Tahunan dan Multi tahun. Anggaran disusun setiap tahun untuk memudahkan kontrol, namun mengadopsi kerangka keuangan multi tahun untuk memfasilitasi perencanaan jangka menengah dan panjang.
• Realistis. Anggaran disusun berdasarkan perkiraan yang realistis pendapatan dan mempertimbahan kebutuhan operasional.
• Kebijakan lokal. Anggaran berfungsi sebagai pernyataan kebijakan yang didasarkan atas aspirasi dan kebutuhan masyarakat setempat.
• Klasifikasi. Pengeluaran dalam sistem anggaran diklasifikasikan menurut unit administrasi yang secara hukum bertanggung jawab atas dana dan sesuai dengan tujuan dasar (atau program) belanja.
• Anggaran yang disajikan dalam format yang mudah dimengerti dan dikomunikasikan kepada publik, baik pada saat disusun maupun setelah disetujui.
• Poses anggaran difokuskan pada hasil kinerja, tidak hanya pada input yang dibeli oleh pemerintah.
• Proses anggaran menggabungkan insentif bagi anggota parlemen untuk menanggapi permintaan warga, namun tetapkan mempertimbangkan efisiensi. Disamping itu, perlu dicermati hubungan pusat dan daerah dalam perencanaan dan penganggaran daerah. Menurut Mullins (2007), ada dua tipe hubungan yaitu koersif dan kooperatif. Koersif memperlakukan pemerintah daerah sebagai agen regulasi yang dibebankan untuk memenuhi standar dan prosedur tertentu oleh pemerintah pusat. Kepatuhan pemerintah daerah ditegakkan melalui sanksi. Sedangkan hubungan kooperatif dibangun melalui stimulus, dukungan atau fasilitasi dalam mencapai tujuan yang diharapkan. Pusat melakukan monitoring bersama dengan fokus bagaimana meningkatkan kapasitas, mendorong inovasi dan meningkatkan kinerja daerah.
Shah dan Shen (2007) berpendapat pentingnya penganggaran kinerja berorientasi warga (Citizen-Centric Performance Bageting). Berbeda halnya dengan sistem penganggaran berbasis item (line item budget formats) dan berbasis program (program budget formats), anggaran berbasis kinerja fokus terhadap hasil yang menjadi prioritas anggaran. Oleh sebab itu, terdapat fleksibilitas dalam pengaturan sumberdaya input dan desain program namun harus dapat dipertanggungjawabkan dari segi penyediaan layanan dan kinerja output. Secara konseptual anggaran kinerja harus dapat memperlihatkan mata rantai anggaran, mulai dari penggunaan input hingga bagaimana suatu program dapat dirasakan manfaatnya oleh warga. Mekanisme ini memungkinkan rencana-rencana prioritas dapat terealisasi dalam alokasi anggaran. Menurut pandangan Sha dan Shen, penganggaran berbasis warga akan lebih efektif dan efisien karena dapat menekan biaya pengawasan dan kerugian akibat distorsi anggaran. Melalui keterlibatan warga dalam setiap proses perencanaan dan penganggaran, maka aspirasi warga dapat diakomodir dari awal proses hingga pada tahap pelaksanaan. Mekanisme ini memerlukan pelembagaan yang dapat menjamin berlangsungnya belanja publik yang efisien, efektif dan responsif terhadap kebutuhan warga.
Folscher (2007) menyebutkan bahwa disiplin fiskal memegang peranan utama dalam mendukung belanja daerah yang berkualitas. Pentingnya disiplin fiskal terutama di negara-negara berkembang disebabkan tingginya tekanan fiskal akibat ketidakpastian fiskal daerah. Meningkatnya tuntutan pelayanan publik akibat tingginya laju pertumbuhan penduduk, derasnya migrasi penduduk dari desa ke kota, semakin membaiknya tingkat pendidikan dan kesejahteraan keluarga menjadi penyebab tekanan fiskal meningkat. Sedangkan pemerintah daerah dihadapkan
dengan kemampuan keuangan yang terbatas, ketergantungan terhadap transfer pemerintah pusat dan masih rendahnya kapasitas kelembagaan. Oleh sebab itu kehati-hatian fiskal (fiscal prudence), transparansi dan akuntabilitas menjadi elemen mendasar dalam disiplin fiskal pemerintah daerah. Kehati-hatian fiskal terkait dengan tugas menjaga keseimbangan pendapatan dan pengeluaran. Sumber-sumber pendapatan harus teridentifikasi secara jelas dan dapat menambah penerimaan pada waktu yang tepat. Demikian pula jika pengeluaran yang direncanakan tidak mampu direalisasikan, maka dana sisa (idle money) akan meningkat. Sebab itu diperlukan kemampuan dalam melakukan peramalan fiskal yang sesuai dengan keadaan pemerintah daerah. Browne (2010) menuliskan prinsip terpenting dalam peramalan fiskal adalah memastikan bahwa pengeluaran tidak melebihi pendapatan. Belanja yang teralokasikan harus diatur dalam limit anggaran dan waktu yang sesuai. Semakin tepat waktu dan alokasi belanja, maka semakin baik fungsi anggaran bagi ekonomi daerah.
Dimensi lain kualitas belanja terletak pada akuntabilitas dan efektivitas penganggaran. Akuntabilitas mutlak memerlukan sistem penganggaran partisipatif (Moynihan 2007; Wampler 2007). Peganggaran partisipatif merupakan proses pengambilan keputusan terkait distribusi sumberdaya publik melalui keterlibatan warga dan proses negosiasi. Proses pengambilan partisipatif memungkinkan warga, lembaga non pemerintah, organisasi-organisasi masyarakat madani untuk terlibat dalam penggunaan anggaran. Keterbukaan informasi kepada para pemangku kepentingan menjadi esensi proses partisipasi. Sebab itu, penganggaran partisipatif mempromosikan transparansi, potensial mengurangi inefisiensi dan korupsi. Bentuk paling sederhana akuntabilitas menurut Peters (2007) adalah adminsitrasi apa yang telah dilakukan organisasi. Adminsitrasi ini dapat berupa laporan kepada legislatif,