System Dynamics Model for Cocoa Agroindustry in Indonesia

(1)

IN

ABDUL MUIS HASIBUAN

SEKOLAH PASCASARJANA

INSTITUT PERTANIAN BOGOR

(2)

(3)

ABDUL MUIS HASIBUAN

SEKOLAH PASCASARJANA

INSTITUT PERTANIAN BOGOR

(4)

(5)

Dengan ini saya menyatakan bahwa tesis Model Dinamika Sistem Agroindustri Kakao di Indonesia adalah karya saya sendiri dan belum diajukan dalam bentuk apa pun kepada perguruan tinggi mana pun. Sumber informasi yang berasal atau dikutip dari karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir tesis ini.

Bogor, Juli 2012

(6)

(7)

Indonesia. Under direction of RITA NURMALINA and AGUS WAHYUDI.

Indonesia is one of the largest cocoa producer in the world, however, production of processed cocoa is still very low and the cocoa processing industry did not develop. This study aims to: develop a system dynamic model of cocoa agro-industry, analyze the impact of Gernas kakao and cocoa export tax policy achievement on cocoa downstream industry performance and farmers’ revenue, and develop policy alternatives for the development cocoa downstream industry and increasing farmers’ revenue. This study used system dynamic model approach. The cocoa agroindustry system dynamics model that has developed can illustrate the cocoa agoindustry system properly. The analysis showed that behavior of the cocoa processing industry’s ability to absorb the production of cocoa bean during the analysis period (2008 - 2025) in the actual conditions had a declining trend. The share of volume and value of processed cocoa products export and farmers’ revenue showed declining trend too. Gernas kakao and export tax policy simultaneously can increase the industry capacity to absorb domestic production of cocoa beans. The policies are also able to increase the share of volume and value of processed cocoa export. However, the policies are only able to raise the revenue of farmers who join theGernas kakaopolicy, while who do not follow the program have revenue levels lower than actual conditions. Thus, Gernas kakaoand export tax policies are more likely had positive impact on the processing industry, but had a negative impact to the farmers who are not involved in the Gernas kakao policy. Policy alternatives with scenario 8 could encourage the development of cocoa agro-industry as a whole system better than the other scenarios. Therefore, alternative policies should be implemented by the government to develop cocoa agro-industry are: continue to implement the Gernas kakao policy; increase productivity and quality of smallholders cocoa plantation which was not involved in the Gernas kakao policy; eliminate cocoa exports tax policy, but the government must be provide fiscal and monetary incentives to the processing industry and improve the business climate to encourage the growth of the cocoa processing industry.

(8)

Indonesia. Dibimbing oleh RITA NURMALINA dan AGUS WAHYUDI.

Sebagai salah satu produsen kakao terbesar di dunia, pengembangan industri hilir diharapkan dapat menjadi motor penggerak sistem agribisnis kakao yang lebih berdaya saing di Indonesia. Namun, produksi kakao olahan Indonesia masih sangat rendah dan industri pengolahan kakao tidak berkembang akibat berbagai permasalahan yang terjadi dalam sistem agroindustri kakao, mulai dari hulu sampai hilir. Hal tersebut mendorong pemerintah menerapkan kebijakan Gernas kakao untuk memperbaiki produktivitas dan mutu biji kakao yang dihasilkan petani sesuai dengan kebutuhan industri pengolahan dan bea ekspor untuk menjamin ketersediaan bahan baku dan meningkatkan daya saing industri pengolahan. Kebijakan tersebut berdampak pada pihak-pihak yang terlibat dalam sistem agroindustri kakao sehingga perlu dianalisis dinamikanya sebagai satu kesatuan (sistem).

Penelitian ini bertujuan untuk (i) membangun model dinamika sistem agroindustri kakao; (ii) menganalisis dampak pencapaian kebijakan Gernas kakao dan penerapan bea ekspor kakao terhadap kinerja industri hilir kakao dan penerimaan petani; dan (iii) menyusun alternatif kebijakan untuk pengembangan industri hilir kakao dan peningkatan penerimaan petani. Untuk menjawab tujuan penelitian tersebut digunakan pendekatan dinamika sistem. Dampak kebijakan Gernas kakao dan bea ekspor kakao dianalisis dengan menggunakan 3 skenario, yaitu: (i) skenario 1 (pencapaian dampak Gernas dan bea ekspor kakao sebesar 40 persen dari target); (ii) skenario 2 (pencapaian dampak Gernas dan bea ekspor kakao sebesar 60 persen dari target); dan (iii) skenario 3 (pencapaian dampak Gernas dan bea ekspor kakao sebesar 80 persen dari target). Sedangkan untuk menyusun alternatif kebijakan digunakan 5 skenario yaitu: (i) skenario 4 (skenario 2 plus peningkatan produktivitas dan mutu kakao rakyat non Gernas sebesar 50 persen), (ii) skenario 5 (skenario 2 minus bea ekspor kakao), (iii) skenario 6 (skenario 5 plus peningkatan kapasitas industri sama dengan dampak bea ekspor), (iv) skenario 7 (penggabungan skenario 4, 5 dan 6), dan (v) skenario 8 (skenario 7 plus peningkatan kapasitas industri 10 persen per tahun).

Hasil analisis menunjukkan bahwa pada kondisi aktual kemampuan industri pengolahan kakao dalam menyerap produksi kakao selama periode analisis (2008 - 2025) mengalami tren yang menurun. Demikian juga dengan pangsa volume dan nilai ekspor produk kakao olahan serta penerimaan petani. Daya serap industri pengolahan kakao turun dari 55,51 persen pada tahun 2008 menjadi 30,42 persen pada tahun 2025, pangsa volume ekspor kakao olahan turun dari 33,67 persen menjadi 22,54 persen, pangsa nilai ekspor kakao olahan turun dari 37,97 persen menjadi 29,90 persen dan penerimaan petani turun dari Rp. 8.437.166,-/ha/tahun menjadi hanya sebesar Rp. 4.184.991,-/ha/tahun.

(9)

persen; pangsa nilai ekspor kakao olahan sebesar 48,38 persen, 64,40 persen dan 92,13 persen; penerimaan petani yang terlibat dalam program Gernas kakao masing-masing sebesar Rp. 12.035.449,-/ha/tahun, Rp. 14.262.482,-/ha/tahun dan Rp. 16.546.368,-. Sedangkan petani yang tidak terlibat dalam program Gernas memiliki tingkat penerimaan yang sama pada ketiga skenario tersebut yaitu sebesar Rp. 3.975.741,-/ha/tahun.

Simulasi alternatif kebijakan dilakukan dengan membandingkan skenario-skenario tersebut dengan kondisi aktual dan skenario-skenario 2. Hasil simulasi menunjukkan bahwa pada akhir periode analisis, daya serap industri pengolahan kakao tertinggi diperoleh melalui skenario 8 sebesar 84,27 persen, diikuti skenario 6 sebesar 83,27 persen, skenario 2 sebesar 74,33 persen, skenario 7 sebesar 38,96 persen, skenario 4 sebesar 38,79 persen, dan kondisi aktual sebesar 30,42 persen, sedangkan daya serap terendah diperoleh pada skenario 5 yaitu 27,82. Pangsa volume dan nilai ekspor kakao olahan tertinggi pada akhir periode analisis juga diperoleh dari alternatif kebijakan dengan skenario 8, diikuti oleh skenario 6, skenario 2, skenario 7, skenario 4, aktual dan skenario 5 dengan pangsa volume ekspor masing-masing sebesar 68,03 persen, 67,70 persen, 56,32 persen, 32,13 persen, 24,39 persen, 22,54 persen dan 19,55 persen. Sedangkan pangsa nilai ekspornya masing-masing sebesar 75,73 persen, 75,45 persen, 65,40 persen, 32,13 persen, 32,11 persen, 29,90 persen dan 26,27 persen. Hasil simulasi terhadap tingkat penerimaan petani menunjukkan bahwa skenario 8, 7, 6 dan 5 memiliki tingkat penerimaan petani tertinggi untuk petani yang mengikuti program Gernas kakao pada akhir periode analisis yaitu sebesar Rp. 15.013.139,-/ha/tahun. Sedangkan untuk petani yang tidak terlibat dalam program Gernas, penerimaan tertinggi diperoleh dari skenario 8 dan 7 yaitu sebesar Rp. 10.841.889,-/ha/tahun.

Kebijakan Gernas kakao dan penetapan bea ekspor kakao secara simultan mampu meningkatkan kemampuan industri pengolahan dalam menyerap produksi biji kakao domestik, pangsa volume dan nilai ekspor kakao olahan. Namun, kebijakan tersebut hanya mampu mengangkat penerimaan petani yang mengikuti program Gernas kakao, sedangkan petani yang tidak mengikuti program Gernas memiliki tingkat penerimaan yang lebih rendah dibandingkan kondisi aktual. Alternatif kebijakan dengan skenario 8 mampu mendorong perkembangan sistem agroindustri kakao secara keseluruhan lebih baik dibandingkan dengan skenario lainnya. Untuk itu, alternatif kebijakan yang sebaiknya diterapkan oleh pemerintah dalam upaya pengembangan sistem agroindustri kakao adalah: (i) tetap melaksanakan program Gernas kakao; (ii) peningkatan produktivitas dan mutu kakao perkebunan rakyat yang tidak terlibat dalam program Gernas kakao; (iii) penghapusan bea ekspor kakao, namun pemerintah tetap memberikan insentif fiskal dan moneter seperti pengurangan pajak dan subsidi suku bunga pinjaman serta perbaikan iklim usaha seperti perbaikan infrastruktur, kemudahan perizinan dan lain-lain sehingga mampu mendorong pertumbuhan industri pengolahan kakao. Untuk penelitian lebih lanjut, disarankan melakukan pengembangan model khususnya untuk submodel industri pengolahan kakao dengan menganalisis secara lebih detil bentuk-bentuk kakao olahan seperti kakao butter, kakao pasta, kakao powder, dan produk makanan dari coklat/kakao. Terkait dengan tidak berkembangnya industri pengolahan kakao, penelitian mengenai tingkat efisiensi industri pengolahan kakao di Indonesia secara lebih komprehensif perlu untuk dilakukan.

(10)

1. Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan atau menyebutkan sumber.

a. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan, penelitian, penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik, atau tinjauan suatu masalah

b. Pengutipan tidak merugikan kepentingan yang wajar IPB

(11)

ABDUL MUIS HASIBUAN

Tesis

Sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar

Magister Sains pada

Program Studi Agribisnis

SEKOLAH PASCASARJANA

INSTITUT PERTANIAN BOGOR

(12)

Penguji Luar Komisi pada Ujian Tesis : Dr. Ir. Nunung Kusnadi, MS

(13)

NIM : H451100231

Disetujui Komisi Pembimbing,

Prof. Dr. Ir. Rita Nurmalina, MS Dr. Ir. Agus Wahyudi, MS

Ketua Anggota

Diketahui

Ketua Program Studi Dekan Sekolah Pascasarjana

Agribisnis,

Prof. Dr. Ir. Rita Nurmalina, MS Dr. Ir. Dahrul Syah, MSc.Agr

(14)

Puji dan Syukur penulis panjatkan ke hadirat Allah SWT, karena rahmat dan hidayah-Nya, tesis yang berjudul “Model Dinamika Sistem Agroindustri Kakao di Indonesia” dapat diselesaikan. Tesis ini merupakan salah satu syarat untuk menyelesaikan studi dan memperoleh gelar Master pada Program Studi Agribisnis, Sekolah Pascasarjana, Institut Pertanian Bogor. Tesis ini dapat diselesaikan dengan baik atas dukungan dan bantuan dari banyak pihak. Untuk itu, dalam kesempatan ini, penulis menyampaikan penghargaan dan ucapan terima kasih yang setinggi-tingginya kepada semua pihak yang telah membantu, khususnya kepada:

1. Prof. Dr. Ir. Rita Nurmalina, MS, selaku Ketua Komisi Pembimbing, dan Dr. Ir. Agus Wahyudi, MS selaku Anggota Komisi Pembimbing atas segala bimbingan, arahan, motivasi dan bantuan yang telah diberikan kepada penulis mulai dari penyusunan proposal hingga penyelesaian tesis ini.

2. Dr. Ir. Nunung Kusnadi, MS selaku Dosen Evaluator pada pelaksanaan kolokium proposal penelitian yang telah memberikan banyak arahan dan masukan sehingga penelitian ini dapat dilaksanakan dengan baik.

3. Dr. ir. Nunung Kusnadi, MS selaku dosen penguji luar komisi dan Dr. Ir. Suharno, MAdev selaku dosen penguji perwakilan program studi pada ujian tesis.

4. Prof. Dr. Ir. Rita Nurmalina, MS selaku Ketua Program Studi Agribisnis dan Dr. Ir, Suharno, MADev selaku Sekretaris Program Studi Agribisnis, serta seluruh staf Program Studi Agribisnis atas dorongan semangat, bantuan dan kemudahan yang diberikan selama penulis menjalani pendidikan pada Program Studi Agribisnis.

5. Seluruh Staf Pengajar pada Program Studi Agribisnis.

6. Kepala Balai Penelitian Tanaman Rempah dan Aneka Tanaman Industri, Kepala Pusat Penelitian dan Pengembangan Perkebunan dan Kepala Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian, atas kesempatan yang diberikan kepada penulis untuk mengikuti tugas belajar pada Program Studi Agribisnis, Sekolah Pascasarjana, Institut Pertanian Bogor.

(15)

8. Karyawan/Karyawati Balai Penelitian Tanaman Rempah dan Aneka Tanaman Industri/Balai Penelitian Tanaman Industri dan Penyegar atas bantuan dan kerja samanya selama penulis mengikuti pendidikan.

9. Teman-teman seperjuangan Angkatan I pada Program Studi Agribisnis (Cicin Yulianti, Nia Rosiana, Cila Apriande, Hepi Risenasari, Ratna Mega Sari, Maria Montesori, Anisa Dwi Utami, Ratna Sogian Siwang, Fitri, Efri Junaidi, Sari Nalurita, Evita Fathia Luthfina, Muhamad Ridho Syafendi, Husnul Khotimah, Ahsin Aligori, Nur Qomariah Hayati, Asrul Koes, Ika Novita Sari, Jemmy Rinaldi, Rizma Aldillah, Nuni Gusnawaty, Lila Esty Nurani, Puspitasari, Yadi Rusyadi, Ratih Saridewi, Jamaludin Kabalmay, Anna Maria Ngabalin, Tati Atia Ngangun, Putri Indah Nugroho Wanti, Rikmat Sujaeni, Arifayani Rahman, Alfath Desita Juniar) atas diskusi, masukan dan keceriaan selama mengikuti pendidikan.

10. Penghargaan yang tinggi dan terima kasih yang tak terhingga saya sampaikan kepada kedua orang tua tercinta Kohar Hasibuan dan Saelan Harahap, mertua M. Yahman dan Siti Mujayanah, SPd, Kakak Nur Hasanah Hasibuan, adik Rosmala Dewi Hasibuan, Dodi Afrizal Hasibuan dan Timbul Rasoki Hasibuan serta Mbak Yayuk dan Mas Yanwar Irfani. 11. Ucapan terima kasih khusus disampaikan kepada istriku tercinta Apri

Laila Sayekti dan anakku tersayang Abrar Tsaqif Hasibuan yang telah memberikan dukungan penuh dan pengorbanannya selama penulis mengikuti pendidikan.

Bogor, Juli 2012

(16)

Penulis dilahirkan di Pudun Jae, Padangsidimpuan, Sumatera Utara pada tanggal 10 Agustus 1982 dari ayah Kohar Hasibuan dan Ibu Saelan Harahap. Penulis merupakan anak kedua dari lima bersaudara.

Pendidikan formal penulis diawali di SD negeri 142444 Padang Matinggi, Padangsidimpuan dari tahun 1988 – 1994. Kemudian penulis melanjutkan studi di SLTP Negeri 5 Padangsidimpuan dan lulus tahun 1997. Pada tahun 2000, penulis lulus dari SMU Negeri 3 YPMHB (Yayasan Pendidikan Marsipature Huta na Be) Sipirok. Pada tahun yang sama lulus seleksi masuk IPB melalui Undangan Seleksi Masuk IPB (USMI) pada Program Studi Manajemen Agribisnis, Jurusan Ilmu – Ilmu Sosial Ekonomi Pertanian, Fakultas Pertanian dan lulus pada tahun 2005. Penulis mendapatkan kesempatan untuk melanjutkan studi ke Program Magister pada Program Studi Magister Sains Agribisnis pada tahun 2010 melalui beasiswa Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian, Kementerian Pertanian Republik Indonesia.

Sejak tahun 2006, penulis bekerja sebagai peneliti pada Balai Penelitian Tanaman Rempah dan Aneka Tanaman Industri (Sejak tahun 2011 berubah menjadi Balai Penelitian Tanaman Industri dan Penyegar) di bawah Pusat Penelitian dan Pengembangan Perkebunan, Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian, Kementerian Pertanian.

Penulis menikah dengan Apri Laila Sayekti pada 11 Desember 2008 dan baru dikarunia satu orang anak Abrar Tsaqif Hasibuan, yang lahir pada tanggal 23 Januari 2011.

(17)

Halaman

DAFTAR ISI ... xiii

DAFTAR TABEL ... xvi

DAFTAR GAMBAR ... xvii

DAFTAR LAMPIRAN ... xx

I PENDAHULUAN ... 1

1.1 Latar Belakang ... 1

1.2 Rumusan Masalah ... 6

1.3 Tujuan Penelitian ... 11

1.4 Kegunaan Penelitian ... 11

1.5 Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian ... 11

II TINJAUAN PUSTAKA ... 13

2.1 Kebijakan Pengembangan Agribisnis Kakao di Indonesia ... 13

2.2 Kebijakan Pengembangan Agroindustri ... 15

2.3 Dampak Pengembangan Agroindustri terhadap Pendapatan Petani ... 18

2.4 Pendekatan Analisis Kebijakan Pertanian untuk Pengembangan Agroindustri ... 19

2.5 Pendekatan Dinamika Sistem untuk Merumuskan Strategi Pengembangan Komoditas dan Industri ... 20

III KERANGKA PEMIKIRAN ... 23

3.1 Konsep Agroindustri ... 23

3.2 Kebijakan Publik ... 25

3.3 Kebijakan Pertanian ... 27

3.3.1 Definisi dan Instrumen Kebijakan Pertanian ... 27

3.3.2 Kebijakan Bea Ekspor ... 29

3.4 Dinamika Sistem ... 31

3.4.1 Sistem ... 31

3.4.2 Pendekatan Sistem ... 32

3.4.3 Pendekatan Dinamika Sistem ... 34

3.5 Pembangunan Model Dinamika Sistem ... 37

(18)

4.1 Jenis dan Sumber Data ... 39

4.2 Metode Analisis Data ... 39

4.2.1 Analisis Kebutuhan ... 39

4.2.2 Formulasi Masalah ... 39

4.2.3 Identifikasi Sistem ... 40

4.2.4 Pengembangan Model ... 42

4.2.5 Validasi Model ... 55

4.2.6 Simulasi Kebijakan ... 56

V KERAGAAN SISTEM AGROINDUSTRI KAKAO ... 59

5.1 Perkembangan Luas Areal dan Produksi Kakao Indonesia... 59

5.2 Perkembangan Industri Kakao Indonesia... 62

5.3 Perkembangan Harga Kakao Indonesia dan Dunia ... 65

5.4 Perkembangan Perdagangan Kakao Indonesia ... 66

5.4.1 Neraca Perdagangan Biji Kakao dan Produk Kakao Olahan... 69

5.4.2 Posisi Perdagangan Biji Kakao dan Produk Kakao Olahan... 67

5.5 Perkembangan Produksi Kakao Dunia... 70

5.6 Perkembangan Konsumsi Kakao Indonesia dan Dunia... 72

5.7 Daya Saing Produk Kakao Indonesia... 73

5.7.1 AnalisisRevealed Comparative Advantage(RCA) ... 73

5.7.2 AnalisisExport Product Dynamics(EPD)... 78

5.7.3 Constant Market Share Analysis(CMSA) ... 79

VI MODEL DINAMIKA SISTEM AGROINDUSTRI KAKAO ... 83

6.1 Validasi Model ... 83

6.2 Perilaku Model ... 84

6.2.1 Perilaku Submodel Penyediaan Bahan Baku... 84

6.2.2 Perilaku Submodel Pengolahan... 87

6.2.3 Perilaku Submodel Konsumsi ... 89

6.2.4 Perilaku Submodel Perdagangan ... 90

6.2.5 Perilaku Model Sistem Agroindustri Kakao ... 93

VII DAMPAK PENCAPAIAN KEBIJAKAN GERNAS DAN PENERAPAN BEA EKSPOR KAKAO TERHADAP KINERJA INDUSTRI HILIR DAN PENERIMAAN PETANI... 99

(19)

7.2 Skenario 2: Pencapaian Target Dampak Kebijakan

sebesar 60 Persen ... 105

7.3 Skenario 3: Pencapaian Target Dampak Kebijakan sebesar 80 Persen ... 107

7.4 Perbandingan Antara Kondisi Aktual dengan Skenario 1, 2 dan 3 109 VIII SKENARIO ALTERNATIF KEBIJAKAN PENGEMBANGAN SISTEM AGROINDUSTRI KAKAO ... ‘ 113

8.1 Skenario 4: Skenario 2 Plus Peningkatan Produktivitas dan Mutu Kakao Rakyat Non Gernas sebesar 50 Persen ... 114

8.2 Skenario 5: Skenario 2 Minus Bea Ekspor Kakao ... 117

8.3 Skenario 6: Skenario 5 Plus Peningkatan Kapasitas Industri Sama dengan Dampak Bea Ekspor ... 120

8.4 Skenario 7: Penggabungan Skenario 4, 5 dan 6 ... 123

8.5 Skenario 8: Skenario 7 Plus Peningkatan Kapasitas Industri 10 Persen per Tahun... 125

8.6 Perbandingan Antar Skenario Alternatif ... 128

IX KESIMPULAN DAN SARAN ... 133

9.1 Kesimpulan... 133

9.2 Saran... 133

DAFTAR PUSTAKA... 135

(20)

Nomor Halaman 1 Produksi biji kakao, kapasitas dan realisasi industri pengolahan

kakao, Tahun 2005 – 2009 ... 7

2 Pengertiancausal link ... 37

3 Analisis kebutuhan pihak – pihak yang terlibat dalam sistem agroindustri kakao... 40

4 Formulasi permasalahan pelaku yang terlibat dalam sistem agroindustri kakao ... 40

5 Asumsi yang digunakan pada submodel penyediaan bahan baku ... 44

6 Asumsi yang digunakan pada submodel pengolahan kakao ... 48

7 Asumsi yang digunakan pada submodel konsumsi ... 51

8 Asumsi yang digunakan pada submodel perdagangan ... 53

9 Luas areal dan produksi kakao menurut provinsi, Tahun 2010 ... 62

10 Kapasitas terpasang industri pengolahan kakao Indonesia, Tahun 2011 ... 64

11 Negara eksportir biji kakao dan produk olahan kakao di pasar internasional, Tahun 2010... 67

12 Pertumbuhan ekspor dan impor biji dan produk kakao Indonesia, Tahun 2000 - 2010 ... 68

13 Luas areal dan produksi kakao menurut negara, Tahun 2008 - 2010 . 71 14 Nilai RCA negara eksportir utama biji kakao, Tahun 2001 - 2010 ... 74

15 Nilai RCA negara eksportir utama kakao pasta, Tahun 2001 - 2010 ... 75

16 Nilai RCA negara eksportir utama kakao butter, Tahun 2001 - 2010 .. 76

17 Nilai RCA negara eksportir utama kakao bubuk, Tahun 2001 - 2010 . 77 18 CMSA biji dan produk olahan Indonesia di pasar ASEAN, Amerika Serikat dan China ... 80

19 Hasil uji validitas kinerja model sistem agroindustri kakao ... 83

20 Luas areal perkebunan kakao pada kondisi aktual, Tahun 2008 - 2025 (dalam Ha) ... 85

21 Produksi biji kakao pada kondisi aktual, Tahun 2008-2025 (dalam ton) 87 22 Produksi kakao olahan pada kondisi aktual, Tahun 2008 - 2025 (dalam ton) ... 88

23 Konsumsi kakao olahan, konsumsi perkapita dan jumlah penduduk pada kondisi aktual, Tahun2008-2025 ... 90

(21)

Nomor Halaman

1 Volume dan nilai ekspor kakao Indonesia, Tahun 1969 - 2009 ... 3

2 Luas areal dan produksi kakao Indonesia, Tahun 1967 – 2010 ... 4

3 Volume dan nilai ekspor kakao Indonesia, Tahun 2009 ... 5

4 Perkembangan produksi dan grinding kakao Indonesia dan Malaysia, Tahun 2006 - 2010 ... 8

5 Menggerakkan agroindustri dalam konseptualisasi Agribisnis ... 24

6 Prosedur analisis kebijakan ... 26

7 Kebijakan bea ekspor kakao ... 29

8 Dampak kebijakan bea ekspor kakao terhadap industri hilir... 30

9 Pengertian sistem ... 32

10 Pola siklussystem life cycle... 34

11 Pola umum perilaku dinamika sistem ... 36

12 Diagram sebab akibat rancangan model dinamika sistem agroindusri kakao ... 41

13 Diagram input - output rancangan model dinamika sistem agroindustri kakao ... 41

14 Keterkaitan antar submodel dalam model sistem agroindustri kakao . 42 15 Diagram alir submodel penyediaan bahan baku ... 43

16 Diagram alir submodel pengolahan kakao ... 47

17 Diagram alir submodel konsumsi ... 50

18 Diagram alir submodel perdagangan ... 52

19 Produksi kakao Indonesia menurut status pengusahaan, Tahun 1990-2010 ... 59

20 Luas areal kakao Indonesia menurut status pengusahaan, Tahun 1990 - 2010... 60

21 Produktivitas kakao Indonesia menurut status pengusahaan, Tahun 1990-2010 ... 61

22 Volume grinding kakao dunia ... 63

23 Kapasitas terpasang dan realisasi produksi industri pengolahan kakao Indonesia, Tahun 2005 - 2011 ... 63

24 Perkembangan harga kakao dunia dan domestik, Tahun 2005 - 2011 65 25 Proyeksi harga kakao dunia ... 66

26 Perkembangan indeks spesialisasi perdagangan biji kakao dan produk kakao olahan Indonesia, Tahun 1999 - 2011... 70

(22)

28 Konsumsi kakao perkapita, Tahun 2000 - 2010 ... 72 29 Daya saing produk kakao Indonesia dengan metode EPD,

Periode 2001-2010 ... 79 30 Luas areal perkebunan kakao pada kondisi aktual, Tahun 2008-2025 85 31 Produksi biji kakao pada kondisi aktual, Tahun 2008-2025 ... 86 32 Produksi kakao olahan kondisi aktual, Tahun 2008-2025 ... 88 33 Konsumsi kakao olahan kondisi aktual, Tahun 2008-2025 ... 90 34 Volume ekspor biji kakao dan olahan kondisi aktual, Tahun 2008-2025 91 35 Nilai ekspor biji kakao dan olahan kondisi aktual, Tahun 2008-2025 .. 92 36 Daya serap biji kakao pada kondisi aktual, Tahun 2008-2025 ... 94 37 Pangsa nilai dan volume ekspor kakao olahan terhadap total ekspor

kakao pada kondisi aktual, Tahun 2008-2025 ... 95 38 Penerimaan petani kakao pada kondisi aktual, Tahun 2008-2025 ... 96 39 Daya serap biji kakao oleh industri pada kondisi aktual

dan skenario 1, Tahun 2008-2025 ... 101 40 Pangsa volume dan nilai ekspor kakao olahan pada kondisi aktual

dan skenario 1, tahun 2008-2025 ... 102 41 Penerimaan petani pada kondisi aktual dan skenario 1,

Tahun 2008-2025 ... 104 42 Daya serap biji kakao oleh industri pada kondisi aktual

dan skenario 2, Tahun 2008-2025 ... 105 43 Pangsa volume dan nilai ekspor kakao olahan pada kondisi

aktual dan skenario 2, Tahun 2008-2025 ... 106 44 Penerimaan petani pada kondisi aktual dan skenario 2,

Tahun 2008-2025 ... 109 48 Perbandingan daya serap industri pengolahan kakao pada kondisi

aktual, skenario 1, 2, dan 3, Tahun 2008-2025 ... 110 49 Perbandingan pangsa volume ekspor kakao olahan pada kondisi

aktual, skenario 1, 2 dan 3, Tahun 2008-2025 ... 111 50 Perbandingan pangsa nilain ekspor kakao olahan pada kondisi aktual,

skenario 1, 2 dan 3, Tahun 2008-2025 ... 111 51 Perbandingan penerimaan petani pada kondisi aktual ,

(23)

dan skenario 5, Tahun 2008-2025 ... 118 56 Pangsa volume dan nilai ekspor kakao olahan pada

kondisi aktual dan skenario 5, Tahun 2008-2025 ... 118 57 Penerimaan petani pada kondisi aktual dan skenario 5,

dan skenario 6, Tahun 2008-2025 ... 122 60 Penerimaan petani pada kondisi aktual dan skenario 6,

Tahun 2008-2025 ... 128 67 Perbandingan daya serap industri pengolahan kakao pada kondisi

aktual, skenario 2, 4, 5, 6, 7 dan 8, Tahun 2008-2025 ... 129 68 Perbandingan pangsa volume ekspor kakao olahan pada kondisi

aktual, skenario 2, 4, 5, 6, 7 dan 8, Tahun 2008-2025 ... 130 69 Perbandingan pangsa nilai ekspor kakao olahan pada kondisi aktual,

skenario 2, 4, 5, 6, 7 dan 8, Tahun 2008-2025 ... 131 70 Perbandingan penerimaan petani pada kondisi aktual, skenario

(24)

Nomor Halaman 1 Model dinamika sistem agroindustri kakao ... 144 2 Persamaan matematis model dinamika sistem agroindustri kakao ... 145 3 Model dinamika sistem dampak pencapaian kebijakan Gernas dan

bea ekspor kakao terhadap kinerja industri hilir dan penerimaan

petani... 155 4 Persamaan matematis model dinamika sistem dampak pencapaian

kebijakan Gernas dan bea ekspor kakao terhadap kinerja industri hilir

dan penerimaan petani ... 156 5 Daya serap industri pengolahan pada kondisi aktual, skenario

1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 dan 8, Tahun 2008 - 2025 ... 168 6 Pangsa volume ekspor kakao olahan pada kondisi aktual, skenario

1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 dan 8, Tahun 2008 - 2025 ... 169 7 Pangsa nilai ekspor kakao olahan pada kondisi aktual, skenario

1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 dan 8, Tahun 2008 - 2025 ... 170 8 Penerimaan petani Gernas pada kondisi aktual, skenario 1, 2, 3, 4, 5,

6, 7 dan 8, periode 2008 - 2025 ... 171 9 Penerimaan petani Non- Gernas pada kondisi aktual, skenario 1, 2, 3,

4, 5,6, 7 dan 8, periode 2008 - 2025 ... 172 10 Luas areal perkebunan kakao pada kondisi aktual, skenario 1, 2, 3, 4,

5, 6, 7 dan 8, Tahun 2008 - 2025 ... 173 11 Produksi biji kakao pada kondisi aktual, skenario 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7

dan 8, Tahun 2008 - 2025... 174 12 Produksi kakao olahan pada kondisi aktual, skenario 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7

dan 8, Tahun 2008 - 2025... 175 13 Konsumsi kakao olahan pada kondisi aktual, skenario 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7

dan 8, Tahun 2008 - 2025... 176 14 Volume ekspor biji kakao pada kondisi aktual, skenario 1, 2, 3, 4, 5, 6,

7 dan 8, Tahun 2008 - 2025 ... 177 15 Volume ekspor kakao olahan pada kondisi aktual, skenario 1, 2, 3, 4, 5,

6, 7 dan 8, Tahun 2008 - 2025 ... 178 16 Nilai ekspor biji kakao pada kondisi aktual, skenario 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7

dan 8, Tahun 2008 - 2025 ... 179 17 Nilai Ekspor kakao olahan pada kondisi aktual, skenario 1, 2, 3, 4, 5,

(25)

1.1 Latar Belakang

Industrialisasi komoditas – komoditas pertanian terutama komoditas ekspor seperti hasil perkebunan sudah selayaknya dijadikan sebagai motor untuk meningkatkan daya saing dan nilai tambah dalam memacu pertumbuhan ekonomi nasional serta peningkatan pendapatan petani. Pengembangan agroindustri menjadi sangat penting mengingat Indonesia memiliki potensi dan keunggulan yang sangat besar seperti ketersediaan bahan baku, tenaga kerja dan teknologi yang melimpah. Selain itu, proses industrialisasi juga dapat mendorong transformasi sektor pertanian ke industri sehingga dapat menggerakkan kegiatan ekonomi suatu komoditas mulai dari hulu sampai hilir melalui peningkatan nilai tambah komoditas menjadi produk.

Saragih (2010) menyebutkan bahwa pengembangan agroindustri secara otomatis akan menarik pertumbuhan pertanian primer sebagai penyedia bahan baku dan pertumbuhan pertanian primer ini akan menarik pertumbuhan industri hulu pertanian. Lebih luas lagi, Sinaga dan Susilowati (2007) menyebutkan bahwa kebijakan industri yang diarahkan kepada agroindustri diyakini akan dapat membangkitkan ekonomi nasional yang pertumbuhannya akan ditransmisikan ke seluruh sektor perekonomian dan menjadi pendorong terbentuknya pertumbuhan ekonomi nasional yang cepat dan merata. Jika dikaitkan dengan proses liberalisasi perdagangan yang terjadi, maka agroindustri merupakan suatu keharusan untuk tetap dapat bersaing di pasar. Produk pertanian primer tidak bisa lagi mengandalkan keunggulan komparatif dari sisi harga, sehingga produk olahan pertanian dalam bentuk barang setengah jadi maupun produk final dapat dijadikan andalan sektor pertanian untuk bersaing sehingga pengembangan agroindustri harus menempati posisi sentral dalam strategi pemerintah (Tambunan, 2010; Wilkinson and Rocha, 2009).

(26)

yang lebih erat dalam bentuk agroindustri sehingga diperoleh nilai tambah dan daya saing yang lebih besar khususnya untuk komoditas – komoditas pertanian karena kedua sektor ini memiliki keterkaitan yang cukup erat. Susilowati, et al.,2007) menyebutkan bahwa sektor industri akan menciptakan permintaan investasi sektor pertanian primer yang merupakan penyedia bahan baku industri. Di sisi lain, Supriyati dan Suryani (2006) menyebutkan bahwa peluang pengembangan agroindustri masih sangat terbuka ditinjau dari sisi ketersediaan bahan baku yang disediakan oleh sektor pertanian dan permintaan produk olahan hasil industri.

Komoditas perkebunan yang menghasilkan komoditas – komoditas ekspor andalan Indonesia seperti kelapa sawit, karet, kakao, kelapa, kopi dan lada sebagian besar masih diekspor dalam bentuk komoditas primer. Hal ini menyebabkan harga komoditas perkebunan cenderung fluktuatif dan nilai tukar komoditas menjadi turun (Suprihatini, et al., 2004). Oleh karena itu, pengembangan industri hilir komoditas – komoditas perkebunan akan mengurangi ekspor dalam bentuk primer serta menjaring nilai tambah produk, memperkuat struktur ekspor komoditas, mengurangi risiko fluktuasi harga komoditas primer, mencegah penurunan nilai tukar dan mengantisipasi kejenuhan pasar komoditas primer perkebunan di masa yang akan datang dan pada akhirnya mampu meningkatkan devisa negara (Suprihatini, 2004).

(27)

Gambar 1 Volum

Luas areal per cukup signifikan dala luas areal kakao Indo ton. Jumlah ini menin 749.917 ha dengan p lagi lebih 2 kali lipat m menandakan bahwa Perkembangan usah Indonesia sebagai p Gading, Ghana dan luas areal sebesar 1 2010, posisi Indonesi persen kakao dunia ( terus menerus serta menjadi produsen kak

Perkebunan ka sentra produksi kakao Tengah dan Sulawesi perkebunan rakyat de

ume dan nilai ekspor kakao Indonesia, Tahun 1 (Sumber: Ditjenbun, 2010)

ertanaman dan produksi kakao Indonesia lam beberapa tahun terakhir (Gambar 2). Pa donesia hanya sebesar 357.490 ha dengan p ningkat tajam 10 tahun kemudian dengan lua

produksi 421.142 ton. Kemudian pada tahun t menjadi 1.651.539 ha dengan produksi 844 a usahatani kakao semakin menarik unt sahatani kakao yang cukup signifikan tersebu produsen kakao terbesar keempat di dunia n Nigeria pada tahun 2008, di mana Pantai G r 1,78 juta hektar (Pusdatin, 2010). Sedangk

sia menjadi peringkat ketiga yang memprodu (ICCO, 2011). Dengan perkembangan usaha rta masih besarnya potensi yang dimiliki, I akao terbesar dunia pada masa yang akan da kakao tersebar di seluruh provinsi di Indon

ao berada di Sulawesi Selatan, Sulawesi Ten esi Barat. Sebagian besar perkebunan kakao d dengan proporsi hampir mencapai 95 persen

n 1969 - 2009.

juga meningkat Pada tahun 1990, produksi 142.347 uas areal menjadi n 2010 meningkat 4.626 ton. Hal ini ntuk diusahakan. but menempatkan ia setelah Pantai i Gading memiliki gkan pada tahun duksi lebih dari 15 hatani kakao yang Indonesia dapat datang.

(28)

1.567.273 kepala keluarga terlibat membuat penguasa yaitu hanya 1 ha/kepala ke produktivitas tanaman kak pada perkebunan rakyat perkebunan besar nasiona lebih baik dengan produkt (Ditjenbun, 2010). Tingkat klon unggul kakao yang produktivitas kakao di Gua yang merupakan negara de

Gambar 2 Luas areal d

Rendahnya produkt diterapkannya teknologi b serta belum digunakanny banyak terserang hama da Masalah pada subsistem permasalahan yang terjadi dan sarana produksi. Data tanaman kakao yang ru

rga petani pada tahun 2010. Banyaknya pe saan lahan rata – rata untuk setiap petani cu keluarga. Hal tersebut juga berdampak pada r kakao Indonesia. Pada tahun 2009, produktivi t (PR) hanya sebesar 811 kg/ha/tahun, se nal (PBN) dan perkebunan besar swasta (PB uktivitas masing – masing 941 dan 979 kg t produktivitas tersebut jauh di bawah potensi g mencapai 2 ton/ha/tahun. Sebagai perb uatemala pada tahun 2008 mencapai 1,71 ton

dengan produktivitas kakao tertinggi di dunia.

l dan produksi kakao Indonesia, Tahun 1967 – (Sumber: Ditjenbun, 2010)

(29)

mencapai 220.040 h nasional.

Pada subsistem dihasilkan dari perke rakyat umumnya tid jamur. Selain itu, pe berkembang. Kondisi kakao olahan sepert yang mengandung co sangat sedikit. Hal in dimana pangsa eksp persen dari total nilai

Gambar 3 Vo

Minimnya peng yang terjadi dalam si agroindustri kakao be Wahyudi, 2008). Pa hanya bisa di jual k (Manggabarani, 2010 masih sangat besar ji peluang untuk mem sangat besar sehingg (Wahyudi dan Rahard

Besarnya poten faktor yang mengh (a) Vo

ha, atau hampir 15 persen dari total per

stem hilir, mutu produk kakao Indonesia, k kebunan rakyat sangat rendah. Biji kakao ha tidak difermentasi serta banyak mengandun

engolahan kakao seperti dalam bentuk bubu disi ini menyebabkan produksi dan ekspor

rti kakao butter, tepung kakao, kakao paste coklat masih sangat rendah dan nilai tambah ini dapat dilihat dari komposisi ekspor dan nil spor biji kakao mencapai 82 persen hanya m ai ekspornya (Gambar 3).

Volume dan nilai ekspor kakao Indonesia, Tah (Sumber: Ditjenbun, 2010)

ngolahan kakao tidak terlepas dari berbaga sistem agribisnis kakao mulai dari hulu samp belum berkembang dan beroperasi secara opt Padahal, kakao merupakan komoditas agro ke konsumen (industri) setelah melalui prose

10). Di sisi lain, potensi pengembangan ind r jika dilihat dari berlimpahnya bahan baku yan

mperoleh nilai tambah dan penyerapan ten gga harus dimanfaatkan oleh pelaku bisnis kak ardjo, 2008).

ensi pengembangan industri hilir kakao serta a ghambat mendorong pemerintah menera

olume ekspor (b) Nila

(30)

kebijakan yang terkait dengan agribisnis kakao sehingga diharapkan agroindustri kakao nasional dapat berkembang. Kebijakan yang telah dilaksanakan antara lain: (i) kebijakan industri nasional yang menempatkan industri pengolahan kakao sebagai industri prioritas; (ii) gerakan nasional peningkatan produktivitas dan mutu kakao (Gernas kakao); (iii) penerapan bea ekspor kakao untuk menjamin kebutuhan industri dalam negeri. Penerapan kebijakan tersebut diharapkan mampu mendorong perkembangan industri hilir kakao dalam negeri serta memberikan dampak positif terhadap kesejahteraan petani yang merupakan salah satu komponen penting dalam sistem agribisnis kakao, sehingga perlu dikaji dinamika dampaknya pada masa yang akan datang.

1.2 Rumusan Masalah

Sebagai salah satu produsen kakao terbesar di dunia, pengembangan industri hilir diharapkan dapat menjadi motor penggerak sistem agribisnis kakao yang lebih berdaya saing. Namun hal tersebut tidak sejalan dengan perkembangan industri hilir kakao. Pada periode 2005 – 2009, ketika produksi kakao menunjukkan tren peningkatan sebesar 3,94 persen per tahun, kapasitas dan realisasi produksi industri pengolahan kakao justru mengalami penurunan (Tabel 1). Pada Tahun 2005, kapasitas yang dimiliki industri pengolahan kakao mampu mengolah produksi kakao nasional sebesar 41,85 persen, namun yang terealisasi hanya 23,02 persen karena tingkat utilisasi kapasitas industri hanya sebesar 55 persen. Sedangkan kapasitas industri pada tahun 2009 justru mengalami penurunan menjadi 297.000 ton walaupun sempat mencapai 353.900 ton pada periode 2006 – 2007. Penurunan kapasitas industri tersebut menyebabkan kemampuan industri pengolahan kakao dalam menyerap produksi biji kakao domestik turun dari 41,85 persen pada tahun 2005 menjadi 36.69 persen pada tahun 2009.

(31)

kakao dalam jumlah yang cukup besar, salah satunya dari Indonesia. Pada tahun 2010, Malaysia mengimpor biji kakao dari Indonesia sebesar 202 ribu ton (Kemendag, 2011). Berkembangnya industri hilir kakao Malaysia menyebabkan negara tersebut memperoleh nilai tambah dan daya saing yang lebih besar. Hal ini dapat dilihat dari nilai ekspor kakao Malaysia yang mencapai 71 persen nilai ekspor kakao Indonesia, padahal produksi kakao Malaysia hanya 1,8 persen dari produksi kakao Indonesia. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa pengembangan industri hilir kakao dalam negeri menjadi sangat penting untuk peningkatan nilai tambah dan daya saing ekspor kakao Indonesia.

Tabel 1 Produksi biji kakao, kapasitas dan realisasi industri pengolahan kakao,Tahun 2005 – 2009

Tahun

2005 748.828 313.400 172.370 55,00 41,85 23,02

2006 769.386 353.900 198.200 56,00 46,00 25,76

2007 740.006 353.900 198.200 56,00 47,82 26,78

2008 803.594 297.000 178.000 59,93 36,96 22,15

2009 809.583 297.000 178.500 60,10 36,69 22,05

Sumber: Ditjenbun (2010); Ditjen Agrokim (2009), diolah

(32)

CEPT dimana mulai 1 Ja negara ASEAN menjadi 0 p olahan dari negara ASEAN industri pengolahan kakao

Gambar 4 Perkembangan (Sumber: Ditjen

M

Upaya pemerintah un banyak dan melibatkan ber dituangkan dalam Peratura industri pengolahan kakao nasional yang akan diperku kelas dunia dan industri tersebut, dilakukan beber kakao dalam negeri diman persen dari kapasitas terp bahan baku industri yang b peningkatan produksi dan merupakan salah satu ben peningkatan mutu hasil k industri pengolahan kakao Keuangan No. 67/PMK.01

Januari 2010, bea masuk produk olahan ka persen membuka peluang membanjirnya pro N terutama Malaysia juga dapat menjadi anca o nasional (Manggabarani, 2010).

an produksi dan grinding kakao Indonesia dan Tahun 2006 - 2010.

enbun, 2010; Kemendag, 2011; ICCO, 2011; Malaysian Cocoa Board, 2011)

untuk mengembangkan industri hilir kakao su erbagai instansi. Dalam kebijakan industri nasi uran Presiden Republik Indonesia No. 28 Ta ao dan coklat termasuk dalam klaster indust rkuat dan direstrukturisasi agar mampu menja stri andalan masa depan. Untuk menindak

erapa strategi seperti optimalisasi kapasita ana pada tahun 2014 diharapkan dapat me rpasang (Depperin, 2008). Untuk memenuhi k

berkualitas, Departemen Pertanian melakuka n mutu kakao nasional (Gernas Kakao). G entuk kebijakan pemerintah dalam upaya mem

kakao nasional. Sementara itu, untuk menu kao, Kementerian Keuangan melalui Peratura

011/2010 menetapkan bea keluar atas bara

(33)

berupa biji kakao yang besarannya antara 0 sampai 15 persen, tergantung harga komoditas di pasar internasional (Kemenkeu, 2010). Upaya untuk memperlancar pasokan biji kakao untuk industri pengolahan dalam negeri dilakukan dengan penghapusan pajak pertambahan nilai (PPN) sebesar 10 persen untuk perdagangan biji kakao dalam negeri sejak tahun 2007 (Media Industri, 2010).

Berbagai kebijakan tersebut diklaim berdampak positif terhadap industri kakao dalam negeri. Ditjenbun (2011) menyebutkan bahwa sebelum diterapkannya bea keluar kakao, dari 16 unit industri kakao dalam negeri, yang beroperasi hanya 5 unit. Namun, setelah peraturan bea keluar diterapkan, jumlah industri yang beroperasi bertambah 6 unit dan 3 unit yang ada meningkatkan kapasitas terpasang. Berbagai kebijakan tersebut juga diklaim meningkatkan nilai tambah kakao dalam negeri sebesar 26 persen dan menurunkan volume ekspor biji kakao sekitar 20 persen (Ditjenbun, 2011). Keberhasilan tersebut diharapkan sejalan dengan upaya peningkatan ekspor kakao olahan yang ditargetkan sebesar 8 persen per tahun (Ditjen Agrokim, 2009).

(34)

penerapan kebijakan penghapusan pajak pertambahan nilai perdagangan kakao. Sejak penerapan penghapusan pajak pertambahan nilai perdagangan kakao domestik pada tahun 2007, industri pengolahan kakao justru mengalami penurunan kapasitas dan realisasi produksi (Tabel 1). Opini tersebut didukung oleh hasil penelitian Permani,et al., (2011) yang menyebutkan bahwa penerapan pajak ekspor kakao berpengaruh menyebabkan kerugian yang sangat signifikan kepada petani, dan hanya sedikit mampu mendorong perkembangan industri pengolahan. Hal ini menunjukkan bahwa selain menyebabkan penurunan pendapatan petani secara langsung, kebijakan penerapan bea ekspor kakao juga berpeluang tidak mampu mendorong perkembangan industri hilir kakao.

Pengembangan agroindustri juga dapat berdampak negatif kepada petani secara langsung. Hanson and Cranfield (2009) mengingatkan bahwa jika proses agroindustrialisasi tidak diikuti dengan kebijakan yang tepat dapat memberikan efek negatif dalam jangka pendek melalui tersingkirnya petani kecil dan usaha informal. Sedangkan dalam jangka panjang dapat memunculkan konsentrasi vertikal dan horizontal dari rantai pasok produk agroindustri serta terjadinya eksternalitas lingkungan. Pengembangan agroindustri kakao selayaknya dapat berkontribusi positif kepada seluruh komponen yang terkait terutama petani kecil, walaupun setiap komponen/stakeholders yang terlibat memiliki kepentingan dan kebutuhan yang berbeda - beda sesuai dengan pendapat Sa’id (2010). UNEP (2009) menyebutkan bahwa salah satu tahap penting dalam integrasi kebijakan adalah harmonisasi kebijakan untuk kepentingan yang berbeda dari setiap stakeholdersyang terkait.

(35)

menyebabkan perubahan perilaku dari waktu ke waktu. Untuk itu, perlu dibangun model agroindustri kakao yang mencakup seluruh komponen yang terlibat sebagai sistem serta dinamika perubahan perilakunya. Selain itu, perlu dianalisis bagaimana dampak kebijakan pengembangan agroindustri kakao yang diterapkan pemerintah (Gernas dan bea ekspor kakao) terhadap dinamika industri hilir kakao nasional dan penerimaan petani, serta alternatif kebijakan yang dapat diterapkan pemerintah yang mampu mengakomodasi kepentingan dari elemen-elemen yang terkait dalam sistem agroindustri kakao.

1.3 Tujuan Penelitian

Tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah: 1. Membangun model dinamika sistem agroindustri kakao

2. Menganalisis dampak pencapaian kebijakan Gernas kakao dan penerapan bea ekspor kakao terhadap kinerja industri hilir kakao dan penerimaan petani.

3. Menyusun alternatif kebijakan untuk pengembangan industri hilir kakao dan upaya peningkatan penerimaan petani.

1.4 Kegunaan Penelitian

Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan mengevaluasi kebijakan Gernas kakao dan penerapan bea ekspor kakao yang telah diterapkan pemerintah dalam upaya pengembangan industri hilir kakao dan peningkatan penerimaan petani. Selain itu, penelitian ini diharapkan dapat memberikan alternatif kebijakan bagi pengambil kebijakan dalam upaya pengembangan industri hilir kakao sekaligus mampu meningkatkan penerimaan petani. Penelitian ini juga diharapkan dapat menambah khazanah penelitian yang terkait dengan komoditas kakao dan penggunaan pendekatan dinamika sistem dalam menganalisis kebijakan di bidang pertanian.

1.5 Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian

(36)

2. Kebijakan pemerintah dalam pengembangan agroindustri kakao yang dianalisis adalah kebijakan gerakan peningkatan produktivitas dan mutu kakao (Gernas kakao) dan penerapan bea ekspor kakao. Kebijakan Gernas kakao juga tidak dirinci menjadi instrumen-instrumen yang lebih detil seperti subsidi input (pupuk dan benih), pembinaan kelembagaan dan lain-lain. Dengan demikian, kebijakan-kebijakan lain yang terkait dengan sistem agribisnis kakao baik langsung maupun tidak langsung tidak dilibatkan dalam model.

3. Dalam submodel pengolahan kakao, bahan baku yang dilibatkan dalam memproduksi kakao olahan hanya biji kakao, baik fermentasi dan non fermentasi, sehingga bahan baku lain yang digunakan tidak dianalisis. 4. Produk industri hilir yang digunakan dalam model dinamika sistem adalah

(37)

2.1 Kebijakan Pengembangan Agribisnis Kakao di Indonesia

Kebijakan agribisnis kakao yang diterapkan oleh pemerintah tidak bisa dilepaskan dari kebijakan perkebunan seperti yang tertuang dalam Undang – Undang No. 18 tahun 2004. Dengan demikian, tujuan pengembangan agribisnis kakao tidak bisa dilepaskan dari tujuan penyelenggaraan perkebunan seperti yang tertuang dalam undang – undang tersebut, yaitu: (i) meningkatkan pendapatan masyarakat; (ii) meningkatkan penerimaan negara; (iii) meningkatkan penerimaan devisa negara; (iv) menyediakan lapangan kerja; (v) meningkatkan produktivitas, nilai tambah dan daya saing; (vi) memenuhi kebutuhan konsumsi dan bahan baku industri dalam negeri; dan (vi) mengoptimalkan pengelolaan sumberdaya alam secara berkelanjutan.

(38)

Kebijakan di sektor industri hilir kakao juga sudah mulai menjadi perhatian pemerintah. Melalui Peraturan Presiden No. 28 tahun 2008 tentang kebijakan industri nasional, industri kakao ditempatkan sebagai salah satu industri prioritas tinggi karena dianggap memiliki prospek tinggi untuk dikembangkan berdasarkan kemampuannya bersaing di pasar internasional dan faktor – faktor produksinya tersedia di Indonesia. Konsekuensinya adalah industri kakao dapat memperoleh fasilitas berupa insentif fiskal, insentif non fiskal dan kemudahan lainnya dari pemerintah. Dalam road map yang disusun oleh Direktorat Jenderal Industri Agro dan Kimia, Kementerian Perindustrian, sasaran pengembangan industri kakao dalam kurun waktu (2010 – 2014) adalah sebagai berikut: (i) optimalisasi kapasitas terpasang industri kakao olahan dalam negeri dari 40 persen menjadi 80 persen; (ii) peningkatan biji kakao fermentasi dari 20 persen menjadi 80 persen; (iii) peningkatan pasokan bahan baku biji kakao fermentasi untuk industri dalam negeri; (iv) meningkatnya investasi di bidang industri kakao; (v) pengendalian ekspor biji kakao kering sebagai bahan baku industri kakao dalam negeri; dan (vi) peningkatan ekspor produk kakao olahan rata – rata 16 persen per tahun.

Perdagangan kakao juga tidak terlepas dari target kebijakan pemerintah. Dalam upaya pengendalian ekspor biji kakao dan penyediaan bahan baku bagi industri dalam negeri, pemerintah menerapkan kebijakan bea keluar untuk ekspor biji kakao melalui Peraturan Menteri Keuangan No. 67 tahun 2010. Bea keluar ekspor biji kakao ditetapkan sesuai dengan harga referensi yaitu harga rata – rata internasional yang berpedoman pada harga rata – rataCIF New York Board of Trade (NYBOT). Tarif bea keluar biji kakao adalah sebagai berikut: (i) untuk harga referensi sampai dengan USD 2.000, tarif sebesar nol persen; (ii) harga referensi USD 2.000 – 2.750, tarif sebesar 5 persen; (iii) harga referensi USD 2.750 – 3.500, tarif sebesar 10 persen; dan (iv) harga referensi lebih dari USD 3.500, tarif sebesar 15 persen. Selain bea keluar, pemerintah juga menetapkan tarif bea masuk untuk biji kakao dan produk olahan kakao. Tarif MFN bea masuk biji kakao dikenakan sebesar 5 persen, sedangkan produk olahan kakao dikenakan tarif sebesar 10 persen. Sedangkan untuk negara – negara yang termasuk dalam perjanjian perdagangan bebas ATIGA, ASEAN-CHINA dan ASEAN-KOREA tarifnya sudah dihapuskan.

(39)

kering baik yang difermentasi maupun non fermentasi termasuk kriteria barang hasil pertanian yang bersifat strategis sehingga dibebaskan dari pengenaan pajak pertambahan nilai. Selain kebijakan yang langsung terkait dengan komoditas kakao, berbagai kebijakan pemerintah, baik fiskal maupun moneter, seperti subsidi pertanian secara umum, pembangunan infrastruktur, kebijakan nilai tukar, inflasi, dan lain – lain, berpengaruh secara langsung maupun tidak langsung terhadap perkembangan agribisnis kakao. Setiap jenis kebijakan juga akan memberikan dampak yang berbeda – beda bagi setiap pihak yang terkait.

2.2 Kebijakan Pengembangan Agroindustri

Sebagai negara agraris, Indonesia memiliki keunggulan komparatif sebagai produsen komoditas pertanian, terutama dari subsektor perkebunan yang selama ini dijadikan sebagai komoditas andalan ekspor dalam perdagangan internasional. Dalam upaya peningkatan nilai tambah dan daya saing di pasar internasional, kegiatan agroindustri memegang peranan yang sangat penting, termasuk dalam upaya pengembangan sektor agribisnis secara keseluruhan dan peningkatan pendapatan petani. Peran agroindustri memiliki nilai yang sangat strategis dalam menjembatani antar sektor pertanian mulai dari hulu hingga ke hilir, sehingga pengembangan agroindustri yang tepat diharapkan mampu meningkatkan penyerapan tenaga kerja, pendapatan petani, volume ekspor dan devisa, daya saing, nilai tukar produk hasil pertanian serta penyediaan bahan baku industri. Secara makro, Susilowati (2007) menyebutkan bahwa agroindustri mempunyai peran lebih besar terhadap peningkatan output, PDB dan penyerapan tenaga kerja. Untuk itu, kebijakan mengenai pengembangan agroindustri menjadi sangat penting.

(40)

kemampuan sumberdaya manusia; (iii) teknologi yang digunakan sebagian besar masih sederhana sehingga kualitas produk yang dihasilkan rendah; dan (iv) kemitraan antara agroindustri skala kecil dengan skala besar/sedang belum berkembang. Implikasi dari berbagai permasalahan tersebut adalah perlunya kebijakan dari pemerintah yang mampu menjembatani permasalahan tersebut menjadi potensi dan peluang untuk pengembangan agroindustri.

Dalam upaya pengembangan agroindustri suatu komoditas, Hanson and Cranfield (2009) menyebutkan ada beberapa langkah strategis yang harus ditempuh oleh pemerintah. Langkah tersebut adalah: (i) kerja sama agroindustri pada setiap tingkatan sektor/subsektor dalam menyusun kegiatannya untuk meningkatkan daya saing di pasar domestik dan internasional; (ii) agroindustri berskala besar harus membantu usaha kecil dan produsen; (iii) menghilangkan hambatan kelembagaan; (iv) memastikan persaingan yang efektif antar pelaku agroindustri untuk memberikan pilihan bagi produsen bahan baku (petani) dan konsumen serta harga yang adil; (v) meningkatkan infrastruktur; (vi) menetapkan kerangka regulasi yang memfasilitasi investasi dan mendorong persaingan antar perusahaan agroindustri serta melindungi petani dan konsumen; (vii) melaksanakan kegiatan penelitian dan pengembangan; dan (viii) bernegosiasi dengan mitra dagang internasional untuk akses pasar dan bantuan teknis.

Untuk mendorong daya saing agroindustri, kebijakan pemerintah memegang peranan kunci. Christy, et al., (2009) membagi 3 jenis kebijakan pemerintah dalam upaya meningkatkan daya saing agroindustri di negara berkembang. Pertama, Essential Enablers, yaitu kebijakan yang terkait dengan perdagangan, infrastruktur serta kepemilikan lahan dan property rights. Kedua, Important enablers, yaitu kebijakan yang terkait dengan layanan finansial, penelitian dan pengembangan, standar dan regulasi. Ketiga, Useful enablers, yaitu kebijakan yang terkait dengan layanan dan kemudahan dalam melakukan bisnis. Banyaknya peranan pemerintah dalam menciptakan lingkungan bisnis agroindustri yang berdaya saing menunjukkan bahwa kebijakan pemerintah menjadi faktor kunci pengembangan agroindustri nasional.

(41)

investasi; (iii) penerapan kebijakan harmonisasi tarif bagi produk hilir dan bahan bakunya; (iv) konsistensi dukungan pemerintah; (v) efisiensi biaya produksi; (vi) jaminan keamanan investasi; (vii) penelitian dasar; (viii) kualitas bahan baku dan bahan penolong; (ix) respon sosial; dan (x) supply chain management dan infrastruktur. Namun, dari 10 faktor tersebut hanya terdapat 4 faktor kunci yaitu PPN, insentif investasi, konsistensi dukungan pemerintah dan harmonisasi tarif. Empat faktor kunci yang diidentifikasi peneliti tersebut dapat dilihat bahwa semuanya terkait langsung dengan kebijakan fiskal yang dapat dilakukan oleh pemerintah. Pendapat ini konsisten dengan hasil penelitian Sinaga dan Susilowati (2007) dan Suprihatni (2004) yang menyebutkan bahwa kebijakan ekspor, investasi/permodalan dan insentif pajak perlu difokuskan kepada sektor agroindustri. Sementara itu, Susila (2005) menyebutkan bahwa kebijakan yang terkait dengan harga output lebih efektif dalam pengembangan industri gula.

Indrawanto (2008) menyebutkan bahwa kebijakan larangan ekspor gelondong jambu mete akan menjamin supply bahan baku untuk agroindustri jambu mete dalam negeri. Namun, jaminan bahan baku dan tingkat keuntungan yang tinggi hanya diperoleh industri besar. Di sisi lain, biaya keterjaminan pasokan bahan baku tersebut akan ditanggung oleh petani sebagai akibat semakin sempitnya pasar gelondong yang menyebabkan harga gelondong menjadi rendah. Penghapusan larangan ekspor dan insentif moneter seperti penurunan suku bunga bank juga menjadi instrumen penting yang dijadikan oleh Sukmananto (2007) untuk meningkatkan kinerja industri pengolahan kayu. Sementara itu, Munandar, et al., (2008) mengarahkan kebijakan difokuskan kepada penetapan standar mutu, pengendalian nilai tukar, penetapan tingkat suku bunga, liberalisasi perdagangan dan pengembangan teknologi.

Sementara itu, terkait dengan agribisnis kakao, kebijakan subsidi pupuk memberikan dampak positif terhadap produksi dan ekspor kakao. Sedangkan kebijakan bea ekspor akan menurunkan harga ekspor buat eksportir sehingga menekan harga kakao dalam negeri. Kondisi ini menyebabkan harga yang terbentuk tidak menarik bagi petani sehingga produksi dan ekspor kakao menjadi turun (Arsyad, 2007). Hasil penelitian Arsyad and Yusuf (2008) juga menunjukkan bahwa kebijakan penurunan tingkat suku bunga mampu mendorong ekspor dan produksi kakao Indonesia.

(42)

adalah mengintegrasikan berbagai sektor dan pelaku yang terlibat dalam sistem agroindustri sehingga dapat dihadirkan koordinasi dan tindakan kolektif untuk menyelesaikan berbagai permasalahan yang ada dalam sistem agroindustri tersebut. Hal senada juga disampaikan oleh Sa’id (2010) yang menyebutkan bahwa dalam penyusunan kebijakan pengembangan sistem agroindustri kakao, pemerintah harus mampu memuaskan semua pihak yang terlibat terutama masyarakat petani kecil.

2.3 Dampak Pengembangan Agroindustri terhadap Pendapatan Petani Pengembangan agroindustri dilakukan dalam rangka peningkatan nilai tambah suatu komoditas sehingga mampu mendorong peningkatan output, PDB, kesempatan kerja dan lain – lain serta memberikan multiplier effect dalam kaitannya dengan sektor lainnya mulai dari hulu hingga ke hilir. Pengembangan agroindustri secara langsung berdampak pada kegiatan pertanian primer mengingat subsistem usahatani merupakan pemasok bahan baku utama bagi sektor agroindustri. Peningkatan nilai tambah yang terjadi akibat adanya kegiatan agroindustri seharusnya juga terdistribusi kepada subsistem usahatani sehingga petani juga dapat menikmati peningkatan nilai tambah yang terjadi melalui peningkatan harga komoditas yang berujung pada peningkatan pendapatan petani.

(43)

Kegiatan agroindustri juga dapat memberikan peluang dan tantangan baru bagi petani, seperti pelaksanaan contract farming antara petani dengan industri pengolahan (Dhillon and Singh, 2006). Contract farming tersebut dapat memberikan stabilitas harga serta mengurangi risiko harga yang dihadapi petani sehingga dapat memberikan konsistensi dan kejelasan pendapatan petani. Sementara itu, Kilkenny and Schulter (2001) menyebutkan bahwa dampak agroindustri terhadap pendapatan petani sangat tergantung pada lokasi industri, produktivitas, dan status kepemilikan. Industri yang jauh dari lokasi usahatani tidak memberikan pengaruh yang signifikan terhadap pendapatan petani. Dampak negatif kebijakan pengembangan agroindustri disampaikan oleh Indrawanto (2008). Dalam penelitiannya, penulis menyebutkan bahwa adanya instrumen larangan ekspor untuk merangsang kegiatan agroindustri dapat berdampak buruk bagi pendapatan petani.

Berbagai uraian di atas dapat dilihat bahwa pengembangan agroindustri pada dasarnya dapat meningkatkan pendapatan dan memberikan dampak positif bagi petani, walaupun dalam beberapa kasus dapat memberikan dampak negatif. Namun demikian, kebijakan – kebijakan yang dilakukan pemerintah guna merangsang tumbuhnya aktivitas agroindustri kakao di Indonesia selayaknya tidak mengorbankan petani.

2.4 Pendekatan Analisis Kebijakan Pertanian untuk Pengembangan Agroindustri

(44)

Sementara itu, Sundari (2000) menggunakan analisis model Input – Ouput untuk melihat dampak agroindustri terhadap pendapatan petani dengan melihat keterkaitan sektor usahatani tebu dengan industri gula. Analisis korelasi digunakan oleh Oladipo (2008) untuk melihat dampak agroindustri terhadap pengembangan pedesaan baik pada level komunitas maupun personal. Sedangkan Mariana (2005) menggunakan pendekatan dinamika sistem dalam menyusun sistem penunjang keputusan dalam industri biodiesel kelapa sawit. Pendekatan ini juga digunakan oleh Chaidir (2007) untuk membangun model agroindustri kerapu.

Berbagai pendekatan yang digunakan tersebut memiliki keunggulan dan kelemahan masing – masing. Untuk menganalisis dampak kebijakan Gernas kakao dan penetapan bea ekspor kakao terhadap pengembangan agroindustri kakao dan pendapatan petani, perlu dilihat sebagai suatu sistem yang bersifat dinamis dari waktu ke waktu. Hal ini sesuai dengan hasil penelitian Syam, et al.,(2006) yang menyebutkan bahwa strategi pengembangan agroindustri berbasis kakao di Indonesia seharusnya dilakukan melalui pendekatan sistem sehingga pendekatannya lebih menyeluruh, terintegrasi dan bersinergi antar komponen yang terkait. Eriyatno dan Sofwar (2007) menyebutkan bahwa pendekatan dinamika sistem dapat menjelaskan struktur suatu sistem yang memberikan hubungan sebab akibat di antara faktor – faktor yang ada sehingga dengan dapat diperoleh perilaku dari suatu gejala atau proses di masa yang akan datang. Untuk itu, pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah model dinamika sistem.

2.5 Pendekatan Dinamika Sistem untuk Merumuskan Strategi dan Kebijakan Pengembangan Komoditas dan Industri

(45)

mudah diprediksi (Poppe, 2010). Kondisi tersebut juga seringkali tidak dapat dijelaskan dengan baik oleh model statis tradisional (Katchova,et al., 2001).

Penggunaan pendekatan dinamika sistem dalam upaya pengembangan suatu komoditas dan wilayah sudah banyak dilakukan. Wigena, et al., (2009) berhasil merancang model berkelanjutan pengelolaan kebun kelapa sawit plasma yang berkelanjutan untuk periode 25 tahun serta mampu memenuhi semua aspek yang dikaji yaitu aspek biofisik, ekonomi dan sosial. Pendekatan ini juga digunakan Letaubun, et al., (2005) untuk menentukan pengembalian ekonomi yang optimal dari pengelolaan hutan alam produksi. Skenario jangka panjang tenaga kerja kehutanan selama 20 tahun juga dapat dihasilkan oleh Purnomo (2006) dengan menggunakan model dinamika sistem. Disain strategi dan skenario yang dihasilkan dari model dinamika sistem tersebut dapat dijadikan sebagai bahan evaluasi tindakan/kebijakan pada masa yang akan datang sehingga dapat diantisipasi berbagai kemungkinan yang terjadi (Zuhdi, 2007).

Model dinamika sistem juga banyak digunakan untuk melakukan simulasi berbagai alternatif dalam menyelesaikan suatu masalah. Simulasi tersebut dapat dijadikan sebagai skenario yang dapat dijadikan masukan bagi para pengambil kebijakan (Purnomo, 2003). Irawan (2005) menggunakan model dinamika sistem untuk menganalisis dan melakukan simulasi ketersediaan beras nasional. Dalam analisisnya penulis menggunakan peubah luas lahan padi, produksi padi, ketersediaan beras, kebutuhan beras, surplus/defisit dan pertambahan jumlah penduduk. Nurmalina (2007) juga menganalisis model neraca ketersediaan beras di masa yang akan datang berdasarkan pendekatan dinamika sistem. Simulasi dinamika sistem juga dapat digunakan untuk mengukur tingkat penjualan di masa yang akan datang dengan cukup baik (Nurhasanah, 2007). Hal tersebut memang memungkinkan dihasilkan dari simulasi model dinamika sistem, karena dengan model tersebut hubungan antara keputusan/kebijakan dengan dampak yang akan dihasilkan dapat dipetakan (Hidayanto and Halim, 2004).

(46)

tanaman jarak pagar. Penggunaan model dinamika sistem juga digunakan oleh Chen and Jan (2005) untuk membuat model pengembangan industri semikonduktor. Pengembangan industri yang diukur dalam model adalah pertumbuhan penjualan dan profitabilitas industri. Model yang sama juga digunakan oleh Jan and Hsiao (2004) untuk membangun model pengembangan industri otomotif. Salah satu ukuran pengembangan industri yang digunakan adalah volume penjualan dan pangsa pasar.

(47)

3.1 Konsep Agroindustri

Agroindustri merupakan salah satu subsistem dari sistem agribisnis yang memiliki peranan yang sangat penting karena memiliki potensi untuk mendorong pertumbuhan yang tinggi akibat adanya nilai tambah yang dihasilkan serta mempercepat transformasi struktur ekonomi dari sektor pertanian menuju industri. Agroindustri didefinisikan sebagai semua kegiatan industri yang terkait dengan kegiatan pertanian yang meliputi: (i) industri pengolahan hasil produk pertanian dalam bentuk setengah jadi dan produk akhir; (ii) industri penanganan hasil pertanian segar; (iii) industri pengadaan sarana produksi pertanian; dan (iv) industri pengadaan alat – alat pertanian (Saragih, 2010). Austin (1981) mendefinisikan agroindustri sebagai pengolahan bahan baku yang bersumber dari tanaman atau binatang, yang meliputi proses transformasi dan pengawetan melalui perubahan fisik dan kimiawi, penyimpanan, pengepakan dan distribusi. Sedangkan Henson and Cranfield (2009) mendefinisikan sektor agroindustri sebagai bagian dari sektor manufaktur yang mengolah bahan baku dan barang setengah jadi yang berasal dari pertanian, perikanan dan kehutanan. Dengan demikian, sektor agroindustri meliputi pengolahan makanan, minuman, tembakau, tekstil dan pakaian, produk kayu dan furniture, kertas, dan produk karet.

(48)

memadukan pola usaha dan organisasi produksi yang efisien dan azas

- Pengadaan bahan baku produk primer

- Pengolahan produk antara dan produk akhir - Pemasaran produk

antara dan produk akhir

Subsistem Layanan Pendukung dan Kebijakan

-Fasilitas kredit dan asuransi pertanian

-Penyuluhan dan informasi pertanian

-Transportasi dan komunikasi

-Infrastruktur lokal dan nasional

Gambar 5 Menggerakkan agroindustri dalam konseptualisasi agribisnis. (Sumber: Tambunan, 2010)

Seperti yang disajikan pada Gambar 5, pengembangan agroindustri sangat terkait dengan dukungan kebijakan pemerintah dalam menciptakan enabling environment yang mendukung perkembangan aktivitas agroindustri. Menurut Wilkinson and Rocha (2009), fokus kebijakan pemerintah dalam pengembangan agroindustri khususnya di negara – negara berkembang adalah sebagai berikut:

1. Kebijakan strategis terkait dengan daya saing agroindustri

(49)

3. Pengakuan atas peran kunci sektor informal dan kebutuhan akan instrumen lingkungan bisnis yang mendukung dalam hubungannya dengan investasi asing

4. Kebijakan yang memasukkan petani kecil dan produsen produk pertanian dalam kontrak rantai pasok

5. Penyediaan barang publik dengan tujuan meningkatkan persaingan untuk memperoleh akses pasar

6. Penyediaan layanan untuk membangun kemampuan akses pasar yang berkelanjutan, pengembangan kebijakan perlindungan konsumen

7. Aktif berperan dalam harmonisasi dan menjamin transparansi standar mutu; langkah-langkah untuk memastikan bahwa pengembangan agroindustri adalah kompatibel dengan keberlanjutan lingkungan dan sosial serta negosiasi standar dan akses pasar di forum internasional .

3.2 Kebijakan Publik

Definisi kebijakan menurut Wilson (2006) adalah tindakan, tujuan dan pernyataan pemerintah mengenai hal – hal tertentu dan langkah – langkah yang diambil untuk menerapkannya serta penjelasan yang diberikan mengenai apa yang terjadi atau tidak terjadi. Kebijakan publik merupakan pola ketergantungan yang kompleks dari pilihan – pilihan kolektif yang saling tergantung, termasuk keputusan – keputusan untuk tidak bertindak yang dibuat oleh badan atau kantor pemerintah (Dunn, 2003).

(50)

Gambar 6 Prosedur analisis kebijakan. (Sumber, Dunn, 2003)

1. Merumuskan masalah – masalah kebijakan.

Perumusan maslah kebijakan merupakan aspek yang paling krusial dan pada dasarnya merupakan sistem masalah yang saling tergantung, subyektif, artifisial dan dinamis. Masalah kebijakan sering mengandung konflik antara pelaku kebijakan dan tidak realistis untuk menganggap bahwa beberapa pengambil keputusan memiliki pilihan yang sama dan konsensus mengenai satu tujuan. Perumusan masalah merupakan suatu proses dengan empat tahap yang saling tergantung satu sama lain yaitu; penghayatan masalah, pencarian masalah, pendefinisian masalah, dan spesifikasi masalah. Metode – metode yang dapat digunakan untuk merumuskan masalah – masalah kebijakan meliputi analisis batasan, analisis klasifikasional, analisis hierarkis, sinektika,brainstorming, analisis perspektif berganda, analisis asumsional dan pemetaan argumentasi. 2. Meramalkan kebijakan di masa depan

Peramalan merupakan prosedur untuk membuat informasi tentang situasi di masa depan atas informasi yang ada tentang masalah kebijakan. Bentuk utama ramalan kebijakan yaitu proyeksi, prediksi dan perkiraan yang dibedakan atas dasar ekstrapolasi kecenderungan, teori dan pandangan pribadi. Peramalan digunakan untuk membuat estimasi

MASALAH KEBIJAKAN

KINERJA KEBIJAKAN

MASA DEPAN KEBIJAKAN

AKSI KEBIJAKAN HASIL – HASIL

KEBIJAKAN

Perumusan Masalah

Evaluasi Peramalan

(51)

tentang tiga tipe situasi masa depan yaitu; masa depan potensial, masa depan yang masuk akal dan masa depan normatif.

3. Merekomendasikan aksi – aksi kebijakan

Rekomendasi kebijakan ditujukan untuk menjawab pertanyaan “Apa yang harus dilakukan?” Dengan demikian, rekomendasi kebijakan memerlukan pendekatan yang normatif, dan tidak hanya empiris dan evaluatif serta memberikan berbagai alternatif. Pendekatan utama untuk rekomendasi dalam analisis kebijakan publik adalah analisis biaya manfaat dan analisis biaya efektivitas.

4. Memantau hasil – hasil kebijakan

Pemantauan merupakan prosedur analisis kebijakan yang digunakan untuk memberikan informasi tentang sebab dan akibat kebijakan publik. Pemantauan menghasilkan pernyataan yang bersifat penandaan setelah kebijakan diadopsi dan diimplementasikan, sedangkan peramalan menghasilkan penandaan sebelum tindakan dilakukan.

5. Mengevaluasi kinerja kebijakan

Evaluasi kebijakan terkait dengan seberapa jauh suatu hasil kebijakan memberikan kontribusi terhadap pencapaian tujuan dan sasaran. Fungsi utama evaluasi dalam analisis kebijakan adalah penyediaan informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai kinerja kebijakan, kejelasan dan kritik nilai – nilai yang mendasari pilihan tujuan dan sasaran dan penyediaan informasi bagi perumusan masalah berikutnya. Kriteria evaluasi kebijakan antara lain efektivitas, estimasi, kecukupan, kesamaan, daya tanggap dan kelayakan.

3.3 Kebijakan Pertanian

3.3.1 Definisi dan Instrumen Kebijakan Pertanian