DEWAN PERWAKILAN RAKYAT REPUBLIK INDONESIA
LAPORAN KUNJUNGAN KERJA PANJA RUU TENTANG PERUBAHAN ATAS UNDANG-UNDANG NO. 5 TAHUN 2014 TENTANG
APARATUR SIPIL NEGARA
A. PENDAHULUAN 1. Latar Belakang
Undang-Undang 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (UU No. 5 Tahun 2014 tentang ASN) merupakan undang-undang yang menggantikan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian. Berlakunya UU No. 5 Tahun 2014 tentang ASN memberikan perubahan pada manajemen kepegawaian Pegawai Negeri Sipil (PNS). Perubahan itu didasarkan pada sistem yang mengedepankan prinsip profesionalisme, kompetensi, kualifikasi, kinerja, transparansi, objektivitas, serta bebas dari intervensi politik dan Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN).
Beberapa perubahan pada manajemen kepegawaian ASN tersebut antara lain:
1. Pembagian manajemen kepegawaian ASN
UU No. 5 Tahun 2014 tentang ASN belum memberlakukan sistem kepegawaian tunggal bagi para pegawai yang bekerja di instansi pemerintah. Para pegawai yang melakukan pekerjaan yang bersifat sama harus memiliki status dan perlakuan sistem kepegawaian yang sama. Akan tetapi perbedaan status dan sistem kepegawaian tersebut akan menimbulkan ketidakadilan bagi para pegawai yang sama-sama bekerja di instansi pemerintah.
2. Hilangnya status hukum bagi tenaga honorer/pegawai tidak tetap
Perubahan manajemen aparatur sipil negara juga telah mengakibatkan hilangnya status hukum bagi tenaga honorer/pegawai tidak tetap yang selama ini telah mengabdi kepada pemerintah. Tidak ada satupun kebijakan yang memberikan perlindungan kepada tenaga honorer akibat perubahan manajemen tersebut yang seharusnya diatur di dalam ketentuan peralihan (overgang bepalingen).
3. Urgensi keberadaan lembaga Komisi Aparatur Sipil Negara
Menurut UU ASN, Komisi ini adalah sebuah “lembaga nonstruktural yang mandiri dan bebas dari intervensi politik”. KASN memiliki fungsi untuk melakukan mengawasi terhadap pelaksanaan norma dasar, kode etik dan kode perilaku ASN, serta penerapan sistem merit dalam manajemen ASN. Persoalannya dari ketentuan mengenai KASN ini terletak pada urgensinya. Penjelasan UU ASN sama sekali tidak menjelaskan pentingnya pembentukan lembaga nonstruktural dibandingkan, misalnya, dengan pelaksanaan tugas, fungsi, dan wewenang pengawasan dan penjatuhan sanksi yang selama ini dijalankan oleh Kementerian yang bertugas di bidang Pendayagunaan Aparatur Negara.
Sejak ditetapkan pada tanggal 15 Januari 2014 hingga saat ini, dalam pelaksanaannya UU No. 5 Tahun 2014 tentang ASN dianggap belum mampu menyelesaikan sejumlah permasalahan kepegawaian sehingga menimbulkan ketidakadilan dan kepastian hukum. DPR RI berupaya menemukan solusi terbaik dari berbagai permasalahan tersebut melalui usulan perubahan UU No. 5 Tahun 2014 tentang ASN. Hal-hal pokok inisiatif usulan DPR RI antara lain:
1) Penghapusan KASN
Pengalihan tugas, fungsi,dan kewenangan pengawasan sistem merit dari Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN) ke Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi.
2) Penetapan kebutuhan PNS
Disertai dengan jadwal pengadaan, jumlah dan jenis jabatan yang menjadi dasar diadakannya pengadaan dan jika kebutuhan PNS belum ditetapkan, maka pengadaan PNS dihentikan.
3) Kesejahteraan PPPK
Pengaturan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), antara lain PPPK mendapat jaminan pensiun.
4) Pengurangan ASN
Pengurangan PNS dan PPPK sebagai akibat perampingan organisasi yang menyebabkan pensiun dini secara massal. Pemerintah berkonsultasi dengan DPR berdasarkan pada evaluasi dan perencanaan pegawai.
5) Pengangkatan tenaga honorer.
Pengangkatan tenaga honorer, pegawai tidak tetap, pegawai tetap non PNS, dan tenaga kontrak yang bekerja terus menerus dan diangkat berdasarkan surat keputusan yang dikeluarkan sampai dengan tanggal 15 Januari 2014 menjadi PNS secara langsung.
Untuk menyelesaikan permasalahan tersebut, maka DPR RI yang memiliki kewenangan sebagai pembentuk undang-undang melakukan penyusunan RUU tentang Perubahan atas UU No. 5 Tahun 2014 tentang ASN yang saat ini RUU tersebut memasuki tahap pembahasan bersama dengan Pemerintah dalam pembicaraan tingkat I di Komisi II DPR RI.
2. Dasar Hukum Pembentukan Panja RUU tentang Perubahan UU ASN
Pada tanggal 12 Juni 2020, pimpinan DPR RI menerima Surat Presiden Republik Indonesia Nomor R-28/Pres/06/2020, perihal Penunjukan wakil Pemerintah untuk membahas Rancangan Undang-Undang tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 5 tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara. Berkenaan dengan hal tersebut, Pemerintah menugaskan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, Menteri Keuangan, Menteri Dalam Negeri serta Menteri Hukum dan HAM baik secara sendiri-sendiri maupun bersama-sama untuk mewakili Pemerintah dalam membahas RUU tersebut. Berkaitan dengan hal tersebut, pada tanggal 3 Desember 2020, Rapat Konsultasi Pengganti Rapat Bamus DPR RI mengeluarkan Keputusan perihal penugasan kepada Komisi II DPR RI untuk membahas RUU tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 5 tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara bersama dengan pemerintah.
Menindaklanjuti hal tersebut, Komisi II DPR RI bersama dengan pemerintah telah memulai melakukan pembahasan pada tingkat 1. Dan pada tanggal 18 April 2021, Rapat Komisi II DPR RI menyepakati pembentukan Panitia Kerja untuk membahas Perubahan UU No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.
3. Maksud dan Tujuan
Kunjungan kerja Panja RUU ASN dalam rangka pembahasan RUU tentang Perubahan atas UU No. 5 Tahun 2014 tentang ASN dilakukan sebagai upaya untuk mendapatkan masukan, pengayaan, dan informasi mengenai materi muatan yang akan diatur dalam RUU tersebut.
B. HASIL KUNJUNGAN KERJA
Pemaparan Narsum (Bapak Yogi Suprayogi, S.Sos., MA., Ph.D)
Perubahan dasar Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara dalam bidang Manajemen Sumber Daya Manusia meliputi:
1. Personel Administration (Pendekatan yang hanya berupa pencatatan administratif kepegawaian) diubah menjadi Human Resource Management (Pendekatan yang menganggap sumber daya manusia sebagai aset negara yang harus dikelola, dihargai, dan dikembangkan dengan baik)
2. Closed Career System (Pendekatan yang sangat berorientasi kepada senioritas dan kepangkatan) diubah menjadi Open Career System (Pendekatan yang mengedepankan kompetisi dan kompetensi ASN dalam promosi dan pengisian jabatan)
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara memberlakukan Manajemen ASN yang berbasis kinerja. Hal ini dapat diidentifikasikan dari asas kebijakan dan manajemen ASN (Pasal 2), prinsip dasar ASN (Pasal 3), nilai dasar ASN (Pasal 4), dan perilaku pegawai ASN (Pasal 5 ayat 2). Pemberlakukan Manajemen ASN yang berbasis kinerja
merupakan suatu hal yang positif karena hampir semua best practices Manajemen aparatur di negara lain juga dibangun dalam kerangka manajemen kinerja. Oleh karena itu, manajemen ASN juga selayaknya dibangun atas dasar kinerja. Pengembangan, Pola Karier, Promosi, Mutasi, dan Penilaian Kinerja disatukan dalam manajemen ASN yang berbasis kinerja. Hal ini berarti keputusan untuk merencanakan, mengadakan, mengembangkan, membentuk pola karier, melakukan promosi/mutasi PNS di setiap organisasi harus berlandaskan pada manajemen ASN yang berbasis pada kinerja.
Beberapa Permasalahan dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara:
1. hilangnya status hukum bagi tenaga honorer/pegawai tidak tetap. Hal ini karena Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara hanya mengenal 2 jenis pegawai yaitu Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK).
2. proses rekrutmen tenaga honorer yang terjadi selama ini sebagian besar melalui proses politik dan tidak melalui sistem merit;
3. tenaga honorer yang belum lulus seleksi pengangkatan cukup banyak;
dan
4. kesejahteraan tenaga honorer kurang diperhatikan
Beberapa rekomendasi untuk mengatasi permasalahan dalam Undang- Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara:
1. perlu diadakan klasifikasi tenaga honorer menjadi tenaga ahli administrasi dengan sistem perekrutan yang diawasi oleh KASN;
2. untuk tenaga honorer yang tidak lulus pengangkatan diberikan prioritas penanganan terutama untuk guru, dosen dan tenaga kesehatan.
Misalnya diangkat menjadi PPPK dengan uji kompetensi tertentu;
3. memperhatikan kesejahteraan tenaga honorer yang masih belum bisa diangkat menjadi ASN dengan upah yang layak, terutama tenaga honorer di bidang pendidikan dan kesehatan yang memang masih sangat dibutuhkan;
4. menambah jenis baru pada klasifikasi ASN sehingga menjadi Pegawai Negeri Sipil (PNS), Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), dan Tenaga Honorer/Tenaga Ahli Administrasi;
5. perlu penambahan jenis baru pada tunjangan ASN dan PPPK yang semula hanya terdiri atas tunjangan kinerja dan dan tunjangan kemahalan menjadi tunjangan kinerja, tunjangan kemahalan, dan tunjangan risiko. Tunjangan resiko kerja diluar asuransi. Penambahan jenis tunjangan risiko agar memberikan jaminan bagi ASN dan PPPK yang memiliki resiko kerja yang tinggi, seperti Satpol PP dan tenaga Kesehatan.
6. perlu penguatan fungsi pengawasan sistem merit manajemen ASN.
Langkah strategis dan prioritas yang perlu dilakukan saat ini dalam rangka optimalnya pengawasan sistem merit Manajemen ASN yaitu melakukan evaluasi sistem merit dikaitkan dengan kebutuhan dan dinamika organisasi serta dampak anggarannya sehingga implementasi pengawasannya tidak menjadi terlalu rigid dan detail yang justru berpotensi pada terjadinya inefisiensi baik dari segi proses maupun
anggaran. Selain itu, perlu melakukan evaluasi kinerja KASN dan memberikan penguatan fungsi dan peran dari KASN dengan tetap menjaga tidak terjadinya tumpang tindih pelaksanaan tugas KASN dengan tugas dari kementerian/lembaga lain. Pengawasan dan penjaminan kualitas oleh KASN perlu terus dilanjutkan dan diperkuat, termasuk di dalamnya pengawasan atas pengisian jabatan-jabatan strategis di birokrasi, pengawasan pelaksanaan nilai dasar, kode etik dan kode perilaku ASN, pengawasan netralitas, dan pengawasan atas kepastian karir dan pengembangan profesi para ASN.
Urgensi keberadaan lembaga KASN:
UU No, 5 tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara menyebutkan KASN merupakan lembaga non-struktural yang mandiri dan bebas dari intervensi politik untuk menciptakan pegawai ASN (PNS, PPPK,dan anggota TNI/Polri yang ditugaskan dalam jabatan ASN) yang profesional dan berkinerja, memberikan pelayanan secara adil dan netral, serta menjadi perekat dan pemersatu bangsa. Oleh karena itu, urgensi keberadaan KASN meliputi:
1. Memberikan penguatan fungsi dan peran KASN sebagai lembaga independen yang masih diperlukan dalam rangka optimalisasi pengawasan sistem merit manajemen ASN;
2. Kedudukan KASN saat ini ada di Ibu Kota Negara, kedepannya juga harus berkedudukan di daerah-daerah, agar dapat fokus ke regional dan cakupan wilayah; dan
3. KASN harus masuk pada proses perencanaan di awal, selain JPT (jabatan pimpinan tinggi)
Dampak dihilangkannya Fungsi KASN adalah hilangnya fungsi pengawasan KASN dan penggabungan fungsi pengawasan di kementerian.
Dampak hilangnya fungsi pengawasan KASN:
1. Hilangnya perlindungan terhadap ASN yang diperlakukan sewenang- wenang oleh Pejabat Pembina Kepegawaian di Instansi Pemerintah Pusat dan Daerah;
2. Hilangnya ketenangan ASN dalam bekerja. Para ASN akan dihantui oleh kekhawatiran terjadinya pencopotan jabatan setiap saat, sehingga bekerja sekedar menyenangkan pimpinannya yang berakibat kualitas pelayanan publik terabaikan;
3. Merebaknya transaksi dalam pengisian jabatan;
4. Merebaknya pelanggaran netralitas ASN. Para ASN akan kembali bebas melakukan dukung-mendukung dalam politik praktis; dan
5. Banyaknya pelanggaran dalam proses pengisian jabatan. Dalam hal ini, pengisian jabatan dalam birokrasi akan banyak didasarkan pada subjektivitas.
Dampak penggabungan fungsi pengawasan di kementerian:
1. Terjadinya tumpang-tindih peran perumusan kebijakan dan pengawasan.
Secara teoritis, penggabungan tersebut justru merusak tatanan yang sudah dibagi dengan tepat dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara yang terdiri atas Kementerian
Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Perumusan kebijakan), Badan Kepegawaian Negara (Penyelenggaraan Manajemen ASN), Lembaga Administrasi Negara (Penyelenggaraan kajian dan diklat), dan Komisi Aparatur Sipil Negara (Pengawasan sistem merit);
2. Hilangnya independensi pengawasan. Kementrian yang diisi oleh Menteri yang berasal dari partai politik tidak bisa menjamin independensi dalam mengawasi Kepala Daerah yang berasal dari partai yang sama;
3. Beban Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi semakin berat; dan
4. Adanya keinginan mengontrol terlalu kuat terhadap daerah oleh Kemendagri. Ide untuk menentukan sekretaris daerah oleh Pemerintah Pusat tidak relevan dengan demokrasi yang berkembang di mana hal itu justru merusak otonomi daerah.
Penyikapan terhadap Isu Penyederhanaan Birokrasi:
1. Pegawai harus memiliki sistem kompetensi yang jelas, apakah harus memenuhi syarat dulu baru bisa menduduki jabatan atau mekanisme lainnya;
2. Dalam menyikapi adanya penyederhanaan birokrasi, dengan akan banyak jabatan fungsional baru maka pegawai harus ada sertifikasi profesi dari instansi pembinanya nanti; dan
3. Setiap pegawai jabatan fungsional wajib membentuk asosiasi masing- masing jabatan sebagai sarana mempercepat kompetensi jabatan fungsional tersebut.
Rekomendasi-rekomendasi:
1. Penguatan susbtansi kinerja dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, dengan berbasis kompetensi pegawai dan sertifikasi profesi;
2. Prinsip pemisahan kewenangan pengelolaan ASN pada aspek (a) perumusan kebijakan (Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi), (b) manajemen ASN (Badan Kepegawaian Negara), (c) litbang dan diklat profesi (Lembaga Administrasi Negara) serta (d) pengawasan meritokrasi (Komisi Aparatur Sipil Negara), perlu tetap dipertahankan sesuai fungsi masing-masing lembaga untuk menghindari duplikasi tugas dan benturan kepentingan pada Instansi Pemerintah yang bersifat non-independen; dan
3. Memperkuat kedudukan tenaga honorer dan PPPK, seperti guru honorer diangkat menjadi PPPK, PPPK mempunyai nomor register/NIP, dan mendapatkan jaminan kesejahteraan/pensiun.
C. KESIMPULAN
1. Urgensi keberadaan lembaga KASN dalam RUU ASN masih menjadi perdebatan. Di satu sisi, KASN perlu dipertahankan bahkan diperkuat kedudukannya sebagai lembaga yang memiliki fungsi pengawasan dalam pelaksanaan norma dasar, kode etik dan kode perilaku ASN serta penerapan system merit dalam kebijakan dan manajemen ASN pada instansi pemerintah. Di sisi lain, KASN dianggap perlu dihapuskan dengan pertimbangan pengetatan fiskal dalam rangka efisiensi anggaran,
dan tugas dan fungsi KASN yang tumpang tindih dengan lembaga lainnya.
2. Pemanfaatan Teknologi Informasi (TI) dalam birokrasi pemerintahan sangat dibutuhkan guna memberikan pelayanan prima, akuntabel dan bersih kepada masyarakat.
3. Terdapat usulan terkait penyatuan lembaga Kementerian PANRB, BKN, LAN, dan KASN menjadi satu kesatuan yang holistik dengan memanfaatkan TI untuk meningkatkan kinerja ASN yang efektif dan efisien dalam rangka mendukung kebijakan perampingan birokrasi pemerintah.
D. PENUTUP
Demikian laporan hasil kegiatan Panja RUU tentang Perubahan Atas UU No.
5 Tahun 2014 tentang ASN dalam rangka menerima masukan, pandangan, pencerahan terkait pembahasan RUU ASN yang tengah bergulir di DPR RI.
Kepada semua pihak yang membantu terselenggaranya kegiatan-kegiatan Panja RUU ASN Komisi II DPR RI, kami mengucapkan terima kasih.
Jakarta, September 2021 Ketua Panja RUU ASN Komisi II DPR RI
