PENGARUH POLITIK TERHADAP HUKUM
Makalah ini disusun untuk memenuhi tugas Mata Kuliah Politik Hukum
Dosen Pengampu Dr. H. Kamsi, M.A.
Disusun Oleh :
Kelas : Politik Hukum (C)
PRODI ILMU HUKUM
FAKULTAS SYARIAH DAN HUKUM
UNIVERSITAS ISLAM NEGERI SUNAN KALIJAGA
YOGYAKARTA
BAB 1
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Dalam mewujudkan Indonesia sebagai negara hukum, maka negara berkewajiban melaksanakan pembangunan hukum nasional yang dilakukan secara terencana, terpadu dan berkelanjutan dalam sistem hukum nasional yang menjamin perlindungan hak dan kewajiban segenap rakyat Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.1
Hukum adalah seperangkat peraturan tingkah laku yang berisi perintah/anjuran, larangan, dan ada sanksi (upaya pemaksa) bagi para pelanggarnya. Untuk dapat memenuhi kebutuhan hukum bagi masyarakat Indonesia di masa ini dan masa yang akan datang dalam rangka membangun masyarakat yang adil dan makmur berdasarkan pancasila dan UUD 1945 yang mempunyai tujuan negara yang berorientasi pada konsep negara kesejahteraan dengan sendirinya hukumnya akan mengarah pada pencapaian tujuan hukum tersebut.
Hukum merupakan ranah yang nyata yang melihat sesuatu itu berdasarkan norma hukum yang mempunyai sifat pemaksaan. Hukum adalah wilayah “hitam putih” yang salah harus dihukum, yang benar harus dibebaskan bahkan mendapat penghargaan (rewards). Sedangkan politik adalah ranah “kepentingan” sebagai corestone nya, “politic is a goal attainment” politik adalah alat untuk mencapai tujuan. Politik menggunakan segala cara untuk mencapai tujuan, tak peduli legal atau illegal sepanjang cara itu bisa mewujudkan tujuannya maka cara itulah yang ditempuh. Yang menarik justru
antara kedua topik yang berbeda itu ternyata mempunyai sifat yang saling mempengaruhi. Pada tataran realitas kedua topik tersebut kadang-kadang
1Konsiderans huruf a Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan
menunjukkan bahwa hukum dapat mempengaruhi politik atau sebaliknya politik dapat mempengaruhi hukum.
Pembangunan hukum di Indonesia sudah berlangsung cukup lama, yang mana sampai saat ini belum dilakukan evaluasi secara mendasar dan menyeluruh terhadap model hukum yang dibentuk sebagai sarana pembaharuan masyarakat dan menciptakan keadilan serta kepastian hukum.
Akibatnya, hukum yang dihasilkan lebih banyak berjalan tidak efektif, karena hukum tersebut dirasa oleh masyarakat tidak mencerminkan aspirasi mereka.
Berbagai faktor memengaruhi produk hukum di Indonesia dianggap lebih bersifat represif (menindas) dibandingkan responsif. Romli Artasasmita, berpendapat bahwa proses legislasi dengan produk perundang-undangan bukanlah proses yang steril dari kepentingan politik karena ia merupakan proses politik. Bahkan implementasi perundang-undangan tersebut dikenal dengan sebutan penegakan hukum atau law enforcement, juga tidaklah selalu steril dari pengaruh politik.
Mahfud MD mengemukakan tentang hal tersebut bahwa terdapat tiga macam jawaban untuk melihat hubungan antara hukum dan politik. Pertama, hukum merupakan determinan politik, kegiatan politik harus tunduk pada hukum, Kedua, pandangan yang melihat bahwa politik determinan atas hukum karena sesungguhnya hukum adalah produk politik yang sarat dengan kepentingan dan konfigurasi politik, dan ketiga pandangan yang melihat bahwa hukum dan politik merupakan dua elemen subsistem kemasyarakatan yang seimbang, karena walaupun hukum merupakan produk politik maka ketika ada hukum yang mengatur aktivitas politik maka politikpun harus
tunduk pada hukum.
Dalam hubungan tarik menarik antara hukum dan politik maka sesungguhnya politik mempunyai energi yang cukup kuat untuk mempengaruhi hukum. Untuk itu perlu dikaji suatu tulisan dengan judul “Pengaruh Politik Terhadap
Hukum”.
BAB II
PEMBAHASAN
A. Intervensi Politik atas Hukum2
Tidak sedikit dari para mahasiswa hukum yang heran dan masygul ketika melihat bahwa hukum ternyata tidak seperti yang dipahami dan dibayangkan ketika di bangku kuliah. Mereka heran ketika melihat bahwa hukum tidak selalu dapat dilihat sebagai penjamin kepastian hukum, penegak hak hak masyarakat, atau penjamin keadilan. Banyak sekali peraturan hukum yang tumpul, tidak mempan memotong kesewenang wenangan, tidak mampu menegakkan keadilan dan tidak dapat menamplkan dirinya sebagai pedoman yang harus diikuti dalam menyelesaikan berbagai kasus yang seharusnya bisa dijawab oleh hukum. Bahkan banyak produk hukum yanglebih banyak diwarnai oleh kepentingan kepentingan politik pemegang kekuasaan dominan.
Ternyata hukum tidak steril dari subsistem kemasyarakatan lainnya. Politik kerap kali melakukan intervensi atas pembuatan dan pelaksanaan hukum sehingga muncul juga pertanyaan berikutnya tentang subsistem mana hukum dan politik yang dalam kenyataannya lebih suprematif. Dan pertanyaan pertanyaan lain yang lebih spesifik pun dapat mengemuka seperti bagaimanakah pengaruh politik terhadap hukum, mengapa politik banyak
mengintervensi hukum, jenis sistem politik yang bagaimana yang dapat melahirkan produk hukum yang berkarakter seperti apa.
2
Upaya untuk memberi jawaban atas pertanyaan pertanyaan di atas merupakan upaya yang sudah memasuki wilayah politik hukum. Politik hukum secara sederhana dapat dirumuskan sebagai kebijaksanaan hukum (legal Policy) yang akan atau telah dilaksanakan secara nasional oleh pemerintah; mancakup pula pengertian tentang bagaimana politik memengaruhi hukum dengan cara melihat konfigurasi kekuatan yang ada dibelakang pembuatan dan penegak hukum itu. Di sini hukum tidak hanya dipandang sebagai pasal pasal yang bersifat imperitatif atau keharusan
keharusan yang bersifat das sollen, melainkan harus dipandang sebagai subsistem yang dalam kenyataan (das sein) bukan tidak mungkin sangat ditentukan oleh politik, baik dalam perumusan materi dan pasal pasalnya maupun dalam implementasinnya.
Asumsi Dasar
Dengan menggunakan asumsi bahwa Hukum merupakan produk politik maka hubungan antara keduanya, hukum dipandang sebagai dependent variable (variabel terpengaruhi) sedangkan politik diletakkan sebagai independent variable (variabel berpengaruh). Dari penjelasan tersebut dapat dipahami dengan melihat realitas bahwa pada kenyataannya hukum dalam artian sebagai peraturan yang abstrak (pasal-pasal yang imperatif) merupakan kristalisasi dari kehendak-kehendak politik yang saling berinteraksi dan bersaingan.
B. Ambiguitas Istilah, Konseptual dan Indikator3
Untuk menjawab pertanyaan tentang politik yang bagiamana yang senantiasa melahirkan produk hukum macam apa. Maka dijelaskan bahwasanya variabel politik dipecah atas konfigurasi politik demokratis dan
konfigurasi politik otoriter, sedangkan produk hukum dibedakan atas produk hukum yang berkarakter responsif dan produk hukum yang berkarakter konservatif atau ortodoks. Untuk studi ini, istilah istilah tersebut sengaja
3
dibingkai dengan konsep dan indikator tertentu, sebab dari istilah istilah tersebut dapat lahir pengertian yang tidak tunggal karena sifatnya yang ambigu. Seperti halnya pada forum Amien Rais yang memaparkan “ nonsens jika indonesia disebut sebagai negara otoriter” dan dari tulisannya yang dimuat didalam “pengantar” yang dibuatnya untuk buku Demokrasi dan proses politik. Yang berkesimpulan bahwa kehidupan demokrasi diindonesia tidak sehat karenanya dibangunnya sistem politik yang korporatis. Hal ini membuat pertanyaan demokratis ataukah otoriter indonesia?
Demokrasi dan otoriter adalah istilah-istilah yang mengandung pengetian ambigu. Dalam berbagai literatur, banyak ditemui perbedaan antara demokrasi normatif dan demokrasi empiris yang belum tentu berjalan seiring. Appearance suatu sistem politik dapat saja kelihatan demokratis tetapi essence-nya sebenarnya otoriter. Bahkan negara negara yang sangat otoriter sekalipun dapat mengklaim dirinya sebagai negara demokrasi kerena pemerintahannya yang otoriter justru dibangun untuk melindungi kepentingan rakyat. Di sini demokrasi tidak diartikan sebagai pemerintahan yang dari, oleh, dan untuk rakyat, melainkan dikurangi menjadi sekedar pemerintahan untuk rakyat sehingga rakyat sekedar dipersilahkan menikmati hasil atau kemanfaatannya.
Dari segi lain perlu diingat pula bahwa istilah istilah tersebut seharusnya lebih dahulu dipandang secara netral, terlepas dari soal baik dan buruk, sebab dalam soal ini pun kesimpulannya akan tergantung pada sudut pandang dan pilihan konsep serta indikator indikatornya. Demokrasi bisa berarti baik dan otoriter dapat berarti jelek dipandang dari segi tertentu, namun bisa juga
demokrasi berarti jelek dan otoriter berarti baik jika dipandang dari segi tertentu yang lain, seperti karena kemanfaatan ekonominya bagi masyarakat
yang dilayaninya.
Dalam buku Mahfud MD tentang “Politik Hukum di Indonesia” memandang konsep demokrasi sebagai sistem politik yang secara appearance dan essence, membuka peluang luas bagi berperannya rakyat untuk aktif menentukan kebijaksanaan negara dan jalannya pemerintahan. Indicator yang dipergunakan pada variable konfigurasi politik adalah peranan lembaga perwakilan rakyat, peranan pers, dan peranan eksekutif, sedangkan indicator bagi produk hukum adalah proses pembuatannya, pemberian fungsinya, dan peluang untuk menafsirkannya. Pada konfigurasi politik yang demokratis,
lembaga perwakilan rakyat (parlemen) sangat berperan dalam menentukan arah, kebijaksanaan dan program politik nasional, sehingga parlemen dapat benar benar dipandang sebagai representasi rakyatyang diwakilinya, pers memiliki kebebasan yang relative tinggi, sedangkan pemerintah melaksanakan keputusan keputusan lembaga perwakilan rakyat dan menghormatinya sebagai representasi rakyat. Pada konfigurasi politik yang otoriter terjadi sebaliknya. Sementara itu, pada produk hukum yang berkarakter responsif akan terlihat bahwa proses pembuatannya bersifat partisipasif, sedangkan pada produk hukum yang berkarakter konservatif, terjadi hal yang sebaliknya.
Mengenai hipotesa konfigurasi politik yang demokratis akan melahirkan produk hukum yang responsif, sedangkan konfigurasi politik yang otoriter akan melahirkan produk yang konservatif. Pernyataan tersebut benar atau berlaku untuk jenis hukum tertentu, yaitu hukum hukum public yang mengatur gezagverouding (hubungan kekuasaan) atau hukum hukum tentang politik. Untuk hukum hukum privat, meskipun hipotesa tersebut benar berlaku, namun seutuhnya tidak terlalu kuat.
Perlu juga dikemukakan bahwa kualifikasi tentang konfigurasi politik dan karakter produk hukum tidak bisa diidentifikasi secara mutlak, sebab dalam
Hasil studi dari buku karya Mahfud MD tentang “Politik Hukum di Indonesia” menunjukkan bahwa sepanjang sejarah Indonesia telah terjadi tolak Tarik antara konfigurasi politik yang demokratis dan konfigurasi politik yang otoriter, meskipun semua konstitusinya menetapkan demokrasi sebagai satu asas hidup bernegara yang sangat fundamental. Perubahan karakter produk hukum juga terjadi secara tolak tarik dengan senantiasa mengikuti perubahan karakter konfigurasi politik yang selalu melatarbelakanginnya. Oleh karena itu, jika masyarakat mendambakan lahirnya hukum hukum yang
berkarakter responsif, maka yang lebih dahulu harus diupayakan adalah menata kehidupan politiknya agar menjadi demokratis, sebab bagaimanapun hukum merupakan produk politik.
C. Peranan Struktur dan Infrastruktur Politik
Menurut Daniel S. Lev, yang paling menentukan dalam proses hukum adalah konsepsi dan struktur kekuasaan politik. Yaitu bahwa hukum sedikit banyak selalu merupakan alat politik, dan bahwa tempat hukum dalam negara, tergangtung pada keseimbangan politik, defenisi kekuasaan, evolusi idiologi politik, ekonomi, sosial, dan seterusnya.4
Walaupun kemudian proses hukum yang dimaksud tersebut di atas tidak diidentikan dengan maksud pembentukan hukum, namun dalam prateknya seringkali proses dan dinamika pembentukan hukum mengalami hal yang sama, yakni konsepsi dan struktur kekuasaan politiklah yang berlaku di tengah masyarakat yang sangat menentukan terbentuknya suatu produk hukum. Maka untuk memahami hubungan antara politik dan hukum di negara mana pun, perlu dipelajari latar belakang kebudayaan, ekonomi, kekuatan politik di
dalam masyarakat, keadaan lembaga negara, dan struktur sosialnya, selain institusi hukumnya sendiri.
4Daniel S.Lev, Hukum dan Politik di Indonesia, kesinambungan dan perubahan, cet I,
Pengertian hukum yang memadai seharusnya tidak hanya memandang hukum itu sebagai suatu perangkat kaidah dan azas-azas yang mengatur kehidupan manusia dalam masyarakat, tetapi harus pula mencakup lembaga (institutions) dan proses (process) yang diperlukan untuk mewujudkan hukum dalam kenyataan. Dari kenyataan ini disadari, adanya suatu ruang yang absah bagi masuknya suatu proses politik melalui wadah institusi politik untuk terbentuknya suatu produk hukum. Sehubungan dengan itu, ada dua kata kunci yang akan diteliti lebih jauh tentang pengaruh kekuasaan dalam hukum yakni
mencakup kata “process” dan kata “institutions,” dalam mewujudkan suatu peraturan perundang-undangan sebagai produk politik. Pengaruh itu akan semakin nampak pada produk peraturan perundang-undang oleh suatu institusi politik yang sangat dpengarhi oleh kekuata-kekuatan politik yang besar dalam institusi politik. Sehubungan dengan masalah ini, Miriam Budiarjo berpendapat bahwa kekuasaan politik diartikan sebagai kemampuan untuk mempengaruhi kebijaksanaan umum (pemerintah) baik terbentuknya maupun akibat-akibatnya, sesuai dengan pemegang kekuasaan.5 Dalam proses pembentukan peraturan hukum oleh institusi politik peranan kekuatan politik yang duduk dalam institusi politik itu adalah sangat menentukan. Institusi politik secara resmi diberikan otoritas untuk membentuk hukum hanyalah sebuah institusi yang vacum tanpa diisi oleh mereka diberikan kewenangan untuk itu. karena itu institusi politik hanya alat belaka dari kelompok pemegang kekuasaan politik. Kekuatan- kekuatan politik dapat dilihat dari dua sisi yakni sisi kekuasaan yang dimiliki oleh kekuatan politik formal (institusi politik) dalam hal ini yang tercermin dalam struktur kekuasaan lembaga
negara, seperti Presiden, Dewan Perwakilan Rakyat dan lembaga-lembaga negara lainnya dan sisi kekuatan politik dari infrastruktur politik adalah seperti: partai politik, tokoh-tokoh masyarakat, organisasi kemasyarakatan, Lembaga Swadaya Masyarakat, organisasi profesi dan lain-lain. Dengan demikian dapatlah disimpilkan bahwa pembentukan produk hukum adalah
5
lahir dari pengaruh kekuatan politik melalui proses politik dalam institusi negara yang diberikan otoritas untuk itu.
Seperti telah diuraikan dalam bagian terdahulu bahwa teori-teori hukum yang berpengaruh kuat terhadap konsep-konsep dan implementasi kehidupan hukum di Indonesia adalah teori hukum positivisme. Pengaruh teori ini dapat dilihat dari dominannya konsep kodifikasi hukum dalam berbagai jenis hukum
yang berlaku di Indonesia bahkan telah merambat ke sistem hukum internasional dan tradisional.6 Demikian pula dalam praktek hukum pun di tengah masyarakat, pengaruh aliran poisitvis adalah sangat dominan. Apa yang disebut hukum selalu dikaitkan dengan peraturan perundang-undangan, di luar itu, dianggap bukan hukum dan tidak dapat dipergunakan sebagai dasar hukum. Nilai-nilai dan norma di luar undang-undang hanya dapat diakui apabila dimungkinkan oleh undang-undang dan hanya untuk mengisi kekosongan peraturan perundang-undang yang tidak atau belum mengatur masalah tersebut.
Pengaruh kekuatan-kekuatan politik dalam membentuk hukum dibatasi ruang geraknya dengan berlakunya sistem konstitusional berdasarkan checks and balances, seperti yang dianut Undang-Undang dasar 1945 (UUD 1945) setelah perubahan. Jika diteliti lebih dalam materi perubahan UUD 1945 mengenai penyelenggaraan kekuasaan negara adalah mempertegas kekuasaan dan wewenang masing-masing lembaga-lembaga negara, mempertegas batas-batas kekuasaan setiap lembaga negara dan menempatkannya berdasarkan fungsi-fungsi penyelenggaraan negara bagi setiap lembaga negara. Sistem yang demikian disebut sistem “checks and balances”, yaitu pembatasan
kekuasaan setiap lembaga negara oleh undang-undang dasar, tidak ada yang tertinggi dan tidak ada yang rendah, semuanya sama di atur berdasarkan
fungsi-fungsi masing-masing.
6 Lili Rasyidi & Ira Rasyidi, Pengantar Filsafat dan Teori Hukum, Cet. ke VIII,
Dengan sistem yang demikian, memberikan kesempatan kepada setiap warga negara yang merasa dirugikan hak konstitusionalnya oleh produk politik dari instutusi politik pembentuk hukum untuk mengajukan gugatan terhadap institusi negara tersebut. Dalam hal pelanggaran tersebut dilakukan melalui pembentukan undang-undang maka dapat diajukan keberatan kepada Mahkmah Konstitusi dan dalam hal segala produk hukum dari institusi politik lainnya dibawah undang-undang diajukan kepada Mahkamah Agung.
D. Pengaruh Kelompok Kepentingan dalam Pembentukan Hukum
Di luar kekuatan-kekuatan politik yang duduk dalam institusi-instusi politik, terdapat kekuatan-kekuatan lainnya yang memberikan kontribusi dan mempengaruhi produk hukum yang dilahirkan oleh institusi-institusi politik. Kekuatan tersebut berbagai kelompok kepentingan yang dijamin dan diakui keberadaan dan perannya menurut ketentuan hukum sebagai negara yang menganut sistem demokrasi, seperti kalangan pengusaha, tokoh ilmuan, kelompok organisasi kemasyarakatan, organisasi profesi, tokoh agama, lembaga swadaya masyarakat dan lain-lain. Bahkan UU. R.I. No. 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Per-Undang-Undangan, dalam Bab. X menegaskan adanya partisipasi masyarakat yaitu yang diatur dalam Pasal 53 : “Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan Rancangan Undang Undang dan Rancangan Peraturan Daerah.”
Kenyataan di atas menunjukan bahwa pengarh masyarakat dalam mempengaruhi pembentukan hukum, mendapat tempat dan apresiasi yang begitu luas. Apalagi sejak tuntutan masyarakat dalam mendesakkan reformasi
filsafat publik Walter Lippmann, bahwa opini massa telah memperlihatkan diri sebagai seorang master pembuat keputusan yang berbahaya ketika apa yang dipertaruhkan adalah soal hidup mati.7
Kenyataan yang perlu disadari, bahwa intensnya pengaruh tuntutan masyarakat terhadap pembentukan hukum dan lahirnya keputusan-keputusan hukum dapat terjadi jika tuntutan rasa keadilan dan ketertiban masyarakat
tidak terpenuhi atau terganggu Karena rasa ketidakadilan dan terganggunya ketertiban umum akan memicu efek opini yang bergulir seperti bola salju yang semakin besar dan membahayakan jika tidak mendapat salurannya melalui suatu kebijakan produk hukum atau keputusan yang memadai untuk memenuhi tuntutan masyarakat tersebut.
Satu catatan penting yang perlu dikemukakan disini untuk menjadi perhatian para lawmaker adalah apa yang menjadi keprihatinan Walter Lippmann, yaitu :”Kalu opini umum sampai mendomonasi pemerintah, maka disanalah terdapat suatu penyelewengan yang mematikan, penyelewengan ini menimbulkan kelemahan, yang hampir menyerupai kelumpuhan, dan bukan kemampuan untuk memerintah. Karena itu perlu menjadi catatan bagi para pembentuk hukum adalah penting memperhatikan suara dari kelompok masyarakat yang mayoritas yang tidak punya akses untuk mempengaruhi opini publik, tidak punya akses untuk mempengaruhi kebijakan politik. Disnilah peranan para wakil rakyat yang terpilih melalui mekanisme demokrasi yang ada dalam struktur maupun infrastruktur politik untuk menjaga kepentingan mayoritas rakyat, dan memahami betul norma-norma, kaidah-kaidah, kepentingan dan kebutuhan rakyat agar nilai-nilai itu menjadi
hukum positif.
7 Walter Lippman, Filsafat Publik, Terjemahan dari buku aslinya yang berjudul ” The
Publik Philosophy, oleh A. Rahman Zainuddin, (Jakarta : Penerbit Yayasan Obor Indonesia,
E. Pengaruh Politik Dalam Pembentukan Hukum Nasional.
Dalam paradigma baru, hukum tidak lagi dilihat sebagai entitas yang berdiri sendiri, melainkan harus mampu berinteraksi dengan entitas lain dengan tujuan pokok untuk mengadopsi kepentingan-kepentingan yang ada di dalam masyarakat. Untuk itu, tidaklah heran jika hukum bisa berinteraksi dengan politik. Hukum yang demikian ini akan lebih mampu memahami atau menginterpretasi ketidaktaatan dan ketidakteraturan yang terjadi di masyarakat. Dengan demikian, didalam hukum yang responsif terbuka lebar
ruang dialog untuk memberikan wacana dan adanya pluralistik gagasan sebagai sebuah realitas.
Moh. Mahfud dalam disertasinya yang berjudul “Perkembangan Politik Studi tentang Pengaruh Politik terhadap Produk Hukum di Indonesia”, menunjukkan bahwa ada pengaruh cukup signifikan antara konfigurasi politik terhadap produk hukum di Indonesia. Karena itu, kata Mahfud, kebanyakan produk hukum sudah terkooptasi kekuasaan.8
Pengaruh politik dalam pembentukan hukum tampak jelas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Tiap tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan tidak dapat terelakkan dari pengaruh politik, yang akhirnya berdampak pada substansi peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh pemerintah. Menurut Pasal 1 Angka 1 UU No.12 Tahun 2011, pembentukan peraturan perundang-undangan adalah Pembuatan peraturan perundang-undangan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan dan pengundangan.
Peraturan Perundang-undangan merupakan bagian dari hukum dan
memiliki nilai yang urgen bagi perkembangan sistem hukum Indonesia kedepannya. Adapun yang dimaksud dengan peraturan perundang-undangan adalah9 Peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara
8
Moh. Mahfud MD. Perkembangan Politik: Studi tentang Pengaruh Konfigurasi Politik
terhadap Produk Hukum di Indonesia” (Disertasi Doktor), (Yogyakarta: Universitas Gadjah
Mada, 1993), hlm. 26.
9
umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.
Berbagai jenis peraturan perundang-undangan di Indonesia yang terdapat dalam Pasal 7 UU No. 12 Tahun 2011, dalam praktiknya pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut belum mencerminkan secara optimal landasan, asas dan proses pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, sehingga produk peraturan perundang-undangan yang dihasilkan banyak
memunculkan permasalahan kedepannya khususnya permasalahan penegakan hukum. Bahkan, tidak dapat dinafikan peraturan perundang-undangan yang telah disahkan dan diundangkan dimintakan pengujian kepada Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung.
Menurut Bagir Manan, ada 3 (tiga) landasan dalam menyusun peraturan perundang-undangan, yaitu: landasan yuridis, landasan sosiologis dan landasan sosiologis.10 Disamping itu menurut Jimly Asshiddiqie ada 5 (lima) landasan pembentukan peraturan perundang-undangan, yakni:11
a. Landasan filosofis. Undang-undang selalu mengandung norma-norma hukum yang diidealkan (ideal norms) oleh suatu masyarakat kearah mana cita-cita luhur kehidupan bermasyarakat bernegara hendak diarahkan
b. Landasan Sosiologis. Setiap norma hukum yang dituangkan dalam undang-undang haruslah mencerminkan tuntutan kebutuhan masyarakat sendiri akan norma hukum yang sesuai dengan realitas kesadaran hukum masyarakat. c. Landasan Politis. Dalam konsiderans harus pula tergambar adanya sistem rujukan konstitusional menurut cita-cita dan norma dasar yang terkandung
dalam UUD 1945 sebagai sumber kebijakan pokok atau sumber politik hukum yang melandasi pembentukan undang-undang yang bersangkutan.
10
Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-undangan di Indonesia, (Jakarta: tanpa penerbit, 1992), hlm 14.
11 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang Di Indonesia. (Jakarta: Sekretariat
d. Landasan Yuridis. Dalam perumusan setiap undang-undang, landasan yuridis haruslah ditempatkan dalam konsiderans atau mengingat.
e. Landasan Administratif. Dasar ini bersifat fakultatif sesuai dengan kebutuhan, terdapat dalam konsiderans dengan kata memperhatikan. Landasan ini berisi pencantuman rujukan dalam hal adanya perintah untuk mengatur secara administratif.
Di luar kekuatan-kekuatan politik yang duduk dalam institusi-instusi politik, terdapat kekuatan-kekuatan lainnya yang memberikan kontribusi dan
mempengaruhi produk hukum yang dilahirkan oleh institusi-institusi politik. Kekuatan tersebut berbagai kelompok kepentingan yang dijamin dan diakui keberadaan dan perannya menurut ketentuan hukum sebagai negara yang menganut sistem demokrasi, seperti kalangan pengusaha, tokoh ilmuan, kelompok organisasi kemasyarakatan, organisasi profesi, tokoh agama, lembaga swadaya masyarakat dan lain-lain. Bahkan UU. R.I. No. 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Per-Undang-Undangan, dalam Bab. X menegaskan adanya partisipasi masyarakat yaitu yang diatur dalam Pasal 53: “Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan Rancangan Undang Undang dan Rancangan Peraturan Daerah.”
Kenyataan di atas menunjukan bahwa pengaruh masyarakat dalam mempengaruhi pembentukan hukum, mendapat tempat dan apresiasi yang begitu luas. Apalagi sejak tuntutan masyarakat dalam mendesakkan reformasi disegala bidang berhasil dimenangkan, dengan ditandai jatuhnya orde baru di bawah kepemimpinan Suharto yang otoriter, maka era reformasi telah
membawa perubahan besar di segala bidang ditandai dengan lahirnya sejumlah undang-undang yang memberi apresiasi yang begitu besar dan luas.
Konstitusi dengan dalih pembentukan peraturan perundang-undangan tidak sesuai dengan aturan yang ada atau substansi dari peraturan perundang-undangan bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi dan melanggar hak asasi manusia.
Adapun faktor penyebab munculnya permasalahan tersebut adalah kurang mempedomani landasan dan asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, kajian naskah akademik yang tidak mendalam, penyusunan prolegnas yang tidak sesuai dengan aspirasi dan
kebutuhan hukum masyarakat serta tidak adanya harmonisasi dan sinkronisasi peraturan perundang-undangan. Meskipun masih ada faktor lain, misal sumber daya manusia yang merancang undang-undang yang tidak profesional, kurangnya partisipasi publik dalam memberikan masukan baik secara lisan maupun tertulis dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
F. Pengaruh Politik Dalam Penegakan Hukum
Penegakan hukum di Indonesia dinilai masih belum lepas dari intervensi politik. Intervensi tersebut tidak hanya pada proses pembentukan produk hukum, namun juga pada proses-proses pelaksanaannya di lembaga peradilan. Menurut Ikrar Nusa Bakti dari Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI) dan Todung Mulya Lubis, Ketua Dewan Pengurus Transparency International Indonesia, diungkapkan dalam Diskusi Intervensi Politik Terhadap Penegakan Hukum dan HAM di Kantor Komisi Yudisial, Jakarta, Rabu (25/2).
Menurut Ikrar, meski Indonesia sudah lepas dari era pemerintahan otoriter, namun adanya intervensi poiltik masih belum dapat dilepaskan. Hal ini
politik. Menurut Todung, indepedensi peradilan ini akhirnya akan bermuara pada lembaga-lembaga peradilan. Kata dia, lembaga-lembaga tersebut perlu ditata ulang lagi. Selain lembaga peradilan, reposisi terhadap Dewan Perwakilan Rakyat juga harus dilakukan.12
Produk hukum yang dihasilkan masih lebih mementingkan kepentingan dan kompromi politik dibandingkan rakyat. Hal ini dapat terlihat banyak produk hukum yang dihasilkan di DPR justru kemudian diujikan ke Mahkamah Konstitusi. Sementara itu, menurut Wahyudi Jafar dari
Konsorsium Reformasi Hukum Nasional (KRHN), proses pembentukan UU memang tidak dapat dilepaskan dari adanya transaksi poltik. Namun yang terpenting juga adalah bagaimana agar proses pelaksaan penegakan hukum oleh lembaga peradilan menjadi mandiri.
Adanya diskriminasi penegakan hukum. Harus diakui bahwa proses hukum kasus korupsi, khususnya yang berhubungan dengan korupsi DPRD dan Kepala Daerah kental dengan nuansa diskriminasi. Namun diskriminasi ini harus dipandang dalam konteks keadilan masyarakat, yakni ketika para koruptor diberikan kekhususan penanganan dibandingkan dengan kejahatan lainnya. Tidak mengeksekusi anggota DPRD yang telah dinyatakan bersalah dan mendapatkan putusan tetap (in krahct) merupakan kebijakan diskriminatif. Tidak memproses secara adil semua pelaku korupsi APBD juga diskriminatif.
Akan tetapi, penyikapan politik dengan meminta pembersihan nama baik anggota DPRD/Kepala Daerah akibat dari perlakuan diskriminatif aparat penegak hukum merupakan agenda yang telah keluar dari visi pemberantasan korupsi. Sebaliknya, penyikapan politik demikian tak lebih dari upaya untuk
melindungi politisi daerah dari jangkauan hukum, dengan berlindung dibalik kewenangan mengawasi penegakan hukum yang dimiliki anggota DPR RI. Seharusnya ketika praktek diskriminasi terjadi, DPR RI secara konsisten mendesak aparat penegak hukum untuk menjerat semua pelaku yang terlibat.
12
Tidak justru sebaliknya, meneriakkan adanya diskriminasi, akan tetapi membuat rekomendasi yang diskriminatif pula.
Menurut Soerjono Soekanto, ada lima faktor yang memberikan kontribusi pengaruh pada mekanisme penegakan hukum, yaitu pertama, faktor hukum (subtance) atau peraturan perundang-undangan. Kedua, faktor aparat penegak hukumnya, yakni pihak-pihak yang terlibat dalam proses pembuatan dan penerapan hukumnya, yang berkaitan dengan masalah mentalitas. Ketiga, faktor sarana atau fasilitas yang mendukung proses penegakan hukum.
Keempat, faktor masyarakat, yakni lingkungan sosial di mana hukum tersebut berlaku atau diterapkan, yang merefleksi dalam perilaku masyarakat. Kelima, faktor kebudayaan, yakni hasil karya, cipta dan rasa yang didasarkan pada karsa manusia di dalam pergaulan hidup.13
Sementara itu Satjipto Rahardjo, membedakan berbagai unsur yang berpengaruh dalam proses penegakan hukum berdasarkan derajat kedekatan-nya pada proses, yakni yang agak jauh dan yang agak dekat. Berdasarkan kriteria kedekatan tersebut, maka Satjipto Rahardjo membedakan tiga unsur utama yang terlibat dalam proses penegakan hukum. Pertama, unsur pem-buatan undang-undang cq. lembaga legislatif. Kedua, unsur penegakan hukum cq. polisi, jaksa dan hakim. Dan ketiga, unsur lingkungan yang meliputi pribadi warga negara dan sosial.14
Kedua pandangan di atas tampaknya saling berkesesuaian. Kelima unsur sebagaimana disebutkan oleh Soerjono Soekanto dapat direduksikan menjadi tiga unsur sebagaimana disebutkan oleh Satjipto Rahardjo. Sebaliknya ketiga unsur yang dikemukakan oleh Satjipto Rahardjo dapat pula dirinci lebih lanjut
menjadi lima unsur seperti dikemukakan oleh Soerjono Soekanto.
Telah lazim diungkapkan bahwa hukum khususnya dalam bentuknya sebagai undang-undang merupakan produk politik, artinya ialah bahwa
13
Soerjono Soekanto, Faktor-faktor Yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, (Jakarta: Rajawali, 1983), hlm 4-5.
14
undang-undang dibentuk sebagai hasil kompromi dari berbagai kekuatan sosial dan kemudian diberlakukan dan ditegakkan sebagai sarana untuk merealisasikan kepentingan dan tujuan serta untuk melindungi kepentingankepentingan yang ada. Secara ideal kepentingankepentingankepentingankepentingan yang dilindungi -tersebut meliputi kepentingan individu, masyarakat, serta bangsa dan negara.
Moh. Mahfud MD mengatakan dalam bukunya yang berjudul Politik Hukum, bahwa dalam kenyataannya produk hukum itu selalu lahir sebagai refleksi dari konfigurasi politik yang melatarbelakanginya. Dengan kata lain
kalimat-kalimat yang ada di dalam hukum itu tidak lain merupakan kristalisasi dari kehendak-kehendak yang saling bersaingan. Satjipto Rahardjo menyatakan bahwa dalam hubungan antara subsistem hukum dan subsistem politik hukum, politik ternyata memiliki konsentrasi energi yang lebih besar sehingga hukum selalu berada pada posisi yang lemah.15 Kondisi demikian mengeksplisitkan bahwa perjalanan politik di Indonesia tidak ubahnya seperti perjalanan kereta api di luar relnya, artinya banyak sekali praktik politik yang secara substantif bertentangan aturan-aturan hukum.
Statemen-statemen di atas memberikan penegasan, bahwa di dalam realitas empirisnya politik sangat menentukan bekerjanya hukum, mulai sejak proses pembentukan sampai dengan tahap implementasinya. Menurut Moh Mahfud, pengaruh politik akan berpengaruh pada karakteristik produk-produk dan proses pembuatannya. Hubungan kausalitas antara hukum dan politik, khususnya dalam bidang hukum publik tampak dengan jelas bahwa sistem politik yang demokratis senantiasa melahirkan produk hukum yang berkarakter responsif atau populistik sedangkan sistem politik yang otoriter
senantiasa melahirkan hukum yang berkarakter ortodoks atau koservatif.
15
Satjipto Rahardjo, Beberapa Pemikiran tentang Ancaman Antar Disiplin dalam
Daftar Pustaka
Konsiderans huruf a Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. MD, Moh. Mahfud, 2014, Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: Rajawali Pers S.Lev, Daniel, 1990, Hukum dan Politik di Indonesia, kesinambungan dan perubahan, cet I, Jakarta: LP3S
Budiardjo, Miriam, 2005, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Cet. ke 27, Jakarta : PT Gramedia Pustaka Utama
Lili Rasyidi & Ira Rasyidi, 2001, Pengantar Filsafat dan Teori Hukum, Cet. ke
VIII, Bandung : PT Citra Adtya Bakti
Lippman, Walter. 1999, Filsafat Publik, Terjemahan dari buku aslinya yang berjudul ” The Publik Philosophy, oleh A. Rahman Zainuddin, Jakarta : Penerbit Yayasan Obor Indonesia
MD, Moh. Mahfud, 1993, Perkembangan Politik: Studi tentang Pengaruh
Konfigurasi Politik terhadap Produk Hukum di Indonesia” (Disertasi Doktor), Yogyakarta: Universitas Gadjah Mada
Manan, Bagir, 1992, Dasar-Dasar Perundang-undangan di Indonesia, Jakarta: tanpa penerbit
Soekanto, 1983, Faktor-faktor Yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, Jakarta: Rajawali
Rahardjo, Satjipto, 1983, Masalah Penegakan Hukum, Jakarta: Sinar Baru Rahardjo, Satjipto, 1985, Beberapa Pemikiran tentang Ancaman Antar Disiplin dalam Pembinaan Hukum Nasional, Bandung: Sinar Baru
