I. PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Peranan sektor perdagangan luar negeri dalaln perekonomian Indonesia akan sangat terkait erat dengan kegiatan ekspor-impor. Ketergantungan suatu komoditi pada impor selain dapat menyebabkan defisit pada neraca pembayaran juga akan berdampak buruk bagi masyarakat yang menggunakan produk tersebut.
Tepung terigu (~~lic~tr/.flozrr), merupakan salah satu komoditi yang bahan bakunya sangat tergantung pada impor. Ketergantungan ini diawali dengan bantuan Amerika Serikat dalarn bentuk gandum dan tepung terigu melalui PL 480. Mula-mula bantuan ini diberikan dalam rangka membantu upaya stabilisasi harga pangan dan rnernbantu keuangan pelnerintah dala~n bentuk rupiah dari hasil penjualan barang tersebut. Dengan pola hibah dan bantuan jangka panjang, maka impor gandum dan tepung tengu tidak terasa memberatkan, bahkan dengan karakteristik terigu yang mempunyai efek substitusi yang cukup kuat dengan beras, tepung terigu dianggap dapat mengurangi tekanan terhadap konsumsi beras pada era tahun 80-an, dimana Indonesia pada saat itu masih berusaha memenuhi kebutuhan beras dalam negeri.
Dari sisi politik ekonomi pangan pada saat itu, kebijaksanaan tersebut tidak keliru karena perekonomian yang masih sulit, pemerintah tidak memiliki devisa, bahan pangan sulit, inflasi meningkat, situasi politik yang tidak stabil. Pada saat itu yang tersedia sebagai pinjaman hanya berupa beras, terigu, bulgur, jagung, kapas dan benang tenun.
Oleh karena itu bantuan dalam bentuk impor terigu yang selanjutnya dijual dengan harga
murah merupakan pilihan yang dianggap tepat karena dapat membantu meredam berbagai kesulitan dalam penyediaan pangan, pengendalian inflasi dan sekaligus membantu keuangan negara.
Nainun dengan semakin mudahnya masyarakat inemperoleh terigu, karena harga yang relatif murah, menyebabkan semakin dikenalnya terigu dalam susunan menu masyarakat, sehingga menyebabkan adanya indi kasi ketergantungan pada tepung terigu yang berlanjut sampai saat ini.
Industri tepung terigu sendiri. merupahan salah satu industri pangan yang menyediakan kebutuhan tepung terigu baik untuk bahan baku industri hilirnya seperti industri mie: roti dan lainnya, maupun u n t u k konsumsi rumah tangga. Dengan adanya peningkatan permintaan terhadap makanan yang berbahan baku terigu seperti mie, roti dan sejenisnya maka ikut mendorong pcnnintaan terhadap tepung terigu yang selanjutnya akan memacu impor gandum.
Secara agregat total kebutuhan tepung terigu untuk memenuhi sektor-sektor tersebut yang ditunjukkan oleh impor gandum maupun hasil pengolahan dan penyaluran tepung terigu mengalami kecenderungan meningkat, fenomena ini dapat dilihat pada Tabel 1. dibawah ini, dengan kebijaksanaan subsidi yang masih berjalan dan semakin berkembangnya pangan olahan terigu. serta kebijaksaan yang cendemng menekan harga, menyebabkan permintaan terigu agregat dalam periode 1990- 1996 meningkat cukup tinggi yang ditandai dengan peningkatan rata-rata impor gandum yang pada tahun 1990 baru sekitar 1 724 495 ton maka pada tahun 1996 telah mencapai 4 1 16 26 1 ton
walaupun pada tahun 1998 menurun menjadi sebesar 3 443 782 ton, tetapi secara rata- rata terjadi peningkatan sebesar 7.5 persen pertahun (BPS, 1999).
Meningkatnya impor gandum memang dapat dicarikan alasan sebagai instrumen untuk membantu inengurangi tekanan pada permintaan beras karena kedekatan pengaruh substitusi antara terigu dan beras.
Tabel 1 . Perkembangan Impor Gandum Indonesia
I
Tahun Volume1
Nilai1
PerkeinbanganI
(ton) - (US$'OOO) - - - -- 1
1 317365 258 565 I I
Penurunan volume impor yang terjadi pada tahun 1999, diduga sailgat 2000
berhubungan dengan sudah mulai diterapkannya kebijakan pemerintah untuk tidak mensubsidi harga gandum dan tepung terigu sena adanya pembebasan impor produk
3 576 665
gandum dan tepung terigu. (Depperindag, 1998).
Rata-rata 7.5
479 845 Sumber : Biro Pusat Statistik, 1985-2000
24.1
Kebijakan pemerintah tersebut sangan berkaitan erat dengan terjadinya krisis ekonomi yang terjadi saat ini, dalam kondisi cadangan devisa yang terbatas dan nilai rupiah yang terus merosot maka pembiayaan impor akan memberikan tekanan terhadap neraca pembayaran dan pemberian subsidi akan membebani keuangan negara. Oleh karena itu pemerintah mengeluarkan alternatif kebijaksanaan diantaranya adalah mencabut subsidi dan menyerahkan impor gandum sepenuhnya kepada importir umum, sebagaimana diatur dalam Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No.2 1 ,'MPP/Kep/l/ I 998.
Kebijakan pemerintah tersebut secara tidak langsung akan memacu peningkatan harga komoditi terscbut. Kenaikan ini tentunya akan berdampak luas, khususnya pada industri yang ~ncnggunalian bahan-baku gandum dan tepung terigu, sedangkan pola konsumsi nlakanan akibat semakin beragamnya industri hilir tepung terigu, mengakibatkan kebutuhan gandum yang makin tinggi dari tahun ke tahun. Adapun kebijakan pemerintah dengan membebaskan impor gandum dan tepung terigu memiliki implikasi lain di antaranya adalah meningkatnya impor tepung terigu di pasaran domesti k yang sedi kit banyak akan mempengaruhi produksi tepung terigu domestik, selain itu timbulnya politik dumping yang dilakukan oleh negara-negara produsen tepung terigu terhadap Indonesia, yang disebabkan tidak adanya burrier dalam mernasuki pasar Indonesia.
Dengan demikian kebijakan pemerintah dan perubahan berbagai faktor ekonomi akan berimplikasi terhadap permintaan gandum dan penawaran-permintaan tepung terigu di Indonesia, sehingga menarik untuk dikaji, dampak dari kebijakan pemenntah
dan perubahan faktor ekonomi yang terjadi terhadap perdagangan gandum dan tepung terigu di Indonesia,
1.2. Perurnusan Masalah
Konsumsi gandum untuk manusia, yang merupakan penggunaan gandum terpenting selama ini, telah bertambah besar akibat dari pertambahan penduduk, pendapatan, perubahan harga dan selera. Konsumsi gandum di negara berkembang meningkat sekitar 2.76 persen per tahun dari tahun 1985 hingga tahun 2000.
Tabel 2. Konsumsi Gandum Dunia
Tahun
I
Konsumsi Dunia (ton)1
Konsumsi Negara Berkembang (ton)1
Keterangan : Dalam kurung adalah persentase 2000
Rata :
Di negara-negara maju dan beberapa negara sedang berkembang seperti Argentina dan Turki yang konsumsi gandum perkapitanya telah tinggi dan pendapatan
Sumber : FAO, 1985-2000.
43 1 584 466 (3.6) (1.85)
perkapitanya cukup tinggi, konsumsi per kapita relatif tetap atau bahkan menurun karena 300 378 474 (4.5)
(2.76)
konsumen yang pendapatannya naik akan beralih ke makanan yang bermutu tinggi, sayuran dan produk ternak.
Di negara-negara sedang berkembang lainnya di mana gandum juga memiliki peran penting dalam konsumsi masyarakat, kenaikan pendapatan atau turunnya harga riil gandum telah mengakibatkan konsumsi per kapita naik sekitar 2-3 persen per tahun. Di Asia Tenggara dan Afrika Sub-Sahara di mana gandum bukan merupakan makanan tradisional, urbanisasi, perubahan selera dan kebijaksanaan pemerintah yang lebih mendorong impor gandum telah menyebabkan kenaikan konsumsi gandum dengan pesat pada tahun-tahun terakhir ini (FAO, 1999).
Indonesia yang merupakan bagian dari Asia Tenggara juga memiliki liarakteristik yang sama, untuk mendukung kebijaksanaan harga pangan rcndah.
pemerintah memberikan subsidi pada tepung terigu. Pemberian subsidi pada tepuns terigu menyebabkan harga pangan yang berbahan baku terigu menjadi rendah.
Pertumbuhan penduduk dan perbaikan pendapatan yang terjadi sebelum krisis menyebabkan peningkatan permintaan terhadap pangan yang berbahan baku tepung terigu, peningkatan permintaan tepung terigu selanjutnya akan meningkatan impor gandum, yang merupakan bahan baku dari tepung terigu.
Dengan adanya pemberian subsidi tersebut maka peningkatan impor berarti peningkatan permintaan terhadap devisa. Selanjutnya pembiayaan terhadap impor biji gandum akan memberikan kontribusi pada tekanan neraca pembayaran dan kebijakan pemberian subsidi harga pada tepung terigu akan membebani keuangan negara. Dengan keluarnya keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 2 l/MPP/Kep/I/I 998
yang mengatur masalah tataniaga impor tepung terigu, yang semula diatur oleh pemerintah, kini boleh diimpor oleh importir umum, diharapkan akan mengurangi pengel uaran devisa. Sehingga huguinzunu dumpuk peng/zupu.sun subsidi dun perubahan . fuk/or ekonomi tersebur rer/zudup pri/uku penawurun dun pernzintuun tepurzg ferigu di
Irzdonesiu ?
~ebijgkan pemerintah memiliki implikasi lain antara lain adalah banyaknya tepung terigu impor yang harganya lebih murah dari tepung terigu domestik, ha1 ini adaiah akibat dari politik dunp~ng negara pesaing, sehingga akan berdampak buruk terhadap produsen tepung terigu domestik. Dengan demikian kebijakan pemerintah tcrsebut tidak hanya mempengaruhi prilaku permintaan dan penawaran tepung terigu dalam negcri, tetapi juga akan mempengaruhi para pelaliu ekonomi. Kesejahteraan para iwlaku ekonomi (produsen, konsumen dan pemerintah) patut mendapat perhatian.
schingga apukuh kebijcrkuiz vung dilerupkun dupal inemberikui~ dunzpuk n~erzigikun utcm tnc.rlgl~t/~izgkan produsen, konsumen, dun pengeluurun tlevisu ? Untuk mengetahuinya maka perlu dilakukan analisis dampak kebijakan dan perubahan faktor ekonomi tersebut terhadap surplus produsen, konsumen, dan pengeluaran devisa.
1.3. Tujuan dan Kegunaan Peneliti~rl
Penelitian ini bertujuan:
1 . Menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi penawaran dan permintaan impor
biji gandum dan tepung terigu di pasar domestik.
2. Mengevaluasi dampak kebijakan pemerintah dan perubahan faktor ekonomi terhadap penawaran dan permintaan impor biji gandum dan tepung terigu di pasar domestik
8
3. Mengevaluasi dampak kebijakan pemerintah dan perubahan faktor ekonomi terhadap kesejahteraan pelaku ekonomi diantaranya produsen dan konsumen tepung terigu di Indonesia.
Hasil penelitian ini secara umum diharapkan dapat memberikan informasi mengenai pasar gandum dan tepung terigu di Indonesia, serta dapat bermanfaat sebagai bahan masukan dan pertimbangan bagi pengambil keputusan dalam menentukan kebijakan perdagangan gandum dan tepung terigu. Secara khusus kegiatan ini utamanya akan memberikan pengalaman penelltian bagi penel it1 .
1.4. Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian
Ruang lingkup penelitian ini adalah nasional. Selanjutnya karena keterbatasan ketersediaan data:
I Disagregasi negara-negara eksportir gandurn ke Indonesia hanya terbatas pada negara-negara eksportir utama saja.
2. Impor tepung terigu Indonesia diagregasi seluruhnya tidak berdasarkan negara pengekspor, dikarenakan jumlah impor tepung terigu yang relatif kecil.
3. Jenis bij i gandum tidak dipisahkan berdasarkan jenisnya Cjcnis durum dan lainnya), tetapi diagregasi seluruhnya.
4. Analisis prilaku penawaran gandum terbatas pada penawaran gandum dari iuar negeri, sedangkan prilaku penawaran tepung terigu berasal dari luar negeri dan domestik.
5 . Analisis prilaku permintaan tepung terigu domestik terbatas pada permintaan
tepung terigu untuk industri mie, roti dan biskuit.
