KEPEMIMPINAN
KEPALA DAERAH
DAN
REFORMASI BIROKRASI:
Studi Kasus di Kabupaten Sragen
Program Pascasarjana Studi Pembangunan Universitas Kristen Satya Wacana, Salatiga
Jl. Diponegoro 52-60, Salatiga 50711
Telp (0298) 321212 (hunting), Fax. (0298) 321433
Katalog Dalam Terbitan (KDT)
352
Pra Prasetyo Aribowo
K Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi / Prasetyo Aribowo –- Salatiga: Program Pascasarjana Universitas Kristen Satya Wacana Press, 2012.
xviii, 314 p ; 24 cm
ISBN 978 – 979 – 729 – 0832
1. Bureaucracy 2. Civil services 3. Leadership
I. Title
Cetakan pertama : 2012
ISBN : 978 – 979 – 729 – 0832 Setting/layout : Trifosa Widoningsih
_________________________________________________________________
Kepemimpinan Kepala Daerah
dan Reformasi Birokrasi
Studi Kasus di Kabupaten Sragen
DISERTASI
Diajukan untuk memperoleh gelar Doktor di Universitas Kristen Satya Wacana. Disertasi ini telah dipertahankan dalam Ujian Terbuka
Program Pascasarjana Studi Pembangunan Universitas Kristen Satya Wacana, yang dipimpin oleh
Rektor Magnificus Prof. Dr. John A. Titaley pada hari Senin, 19 November 2012, pukul 10.00 W.I.B.
di Gedung Probowinoto Universitas Kristen Satya Wacana,
Jalan Diponegoro 52-60 Salatiga, Jawa Tengah
Oleh:
Prasetyo Aribowo
Promotor:
Prof. Daniel Daud Kameo, S.E., M.A., Ph.D.
Prof. Dr. Ir. Kutut Suwondo, M.S.
Ko Promotor:
Dr. Marwata, S.E., M.Si., Akt., Ph.D.
Penguji:
iii
SUMMARY
The implementation of decentralization policy since 2001 has led to a great success in regional governance reform. This reform is manifested in form of stronger supervisory roles of parliament and civil society towards local governments and the existance of leadership of the regional head, chosen through democratic election. The Regional Autonomy policy has transformed local government administration from a centralistic and deterministic model into decentralistic and democratic model. It is hoped that the local government will have greater space and opportunity to improve public service in the region. This expectation is built upon the continuing shift of paradigm of new public management and good governance, which become the main agenda of public policy that is strongly advocated throughout Indonesia.
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
iv
This doctoral theses elaborated bureaucratic reform initiative in Seragen District and explored internal and external conditions contributing to stronger roles of regional head in moving forward bureaucratic and public service reforms. Qualitative methos is applied in the collection of indepth information, involving 30 key informants in Sragen District, Province and National levels.
Within the period of 2000-2011, Sragen District is headed by Untung Wiyono. Under his leadership, this district has undergone bureaucratic reform aimed at improving public services. During this term, Sragen District was widely known by the regional and national governments for its public service innovative reform movement. The leadersip of Sragen head district, which generally inclined toward an autocratic style, has succeeded in pushing bureaucratic reform initiative through formal and informal mechanisms that based on cultural and sistemic approaches. Sragen head district presented the approaches using Javanese culture and thus, more acceptable by Sragen community and bureaucrats.
From Sragen’s successes ones learned the lessons that bureaucratic reform initiative would succeed only if the regional leader has the internal capacity or called the intrinsic factors, to manipulate the existing external challenges or the extrinsic factors to become the drivers of the bureaucratic reform. With his entrepreneurial background, Sragen head district used his internal capacity to take advantage of the external condition to break the impasse in implementing bureaucratic reform in three critical aspects: human resources, institution and information and procedural systems. Bupati Untung Wiyono managed to transform Sragen bureaucratic accountability from a traditional bureaucracy into performance accountability-oriented bureaucracy. The positive result of the reform has not only been appreciated by community in general but equally recognized by provincial and national governments.
Kata Pengantar
v the integration of leadership and cultural elements in the implementation at the local level.
For future approach, this doctoral theses recommends that bureaucratic reform policy falls under a strong and solid umbrella institution directly coordinated by the President or Vice President. This umbrella institution coordinates the works of the Ministry of State Apparatus and Bureaucratic Reform, State Administrative Office and State Civil Service Administration Agency. Apart from that, within the structure of local government, there is a need to revisit the mandates of a vice regional head considering that the diversified political orientation, technical and leadership backgrounds may trigger potential conflict between regional head and his deputy. It is preferable, however, that the vice regional head position be abolished and replaced by positions at deputy level, appointed based on specialized competencies.
vii
KATA PENGANTAR
Paradigma new public management menjadi salah satu trend
yang banyak diminati oleh kalangan akademisi maupun praktisi sektor publik di negara-negara maju, yang secara perlahan juga masuk ke negara-negara berkembang seperti Indonesia. Paradigma ini masuk melalui berbagai saluran pasca reformasi 1998 dan sejak saat itu menjadi mainstream yang terus menguat di dunia akademis maupun dalam diskusi kebijakan publik di Indonesia. Beberapa daerah di Indonesia, di antaranya Kabupaten Sragen, mulai menangkap arah baru dalam pengelolaan pemerintahan tersebut dengan menuangkannya dalam dokumen perencanaan daerahnya.
Di bawah kepemimpinan Bupati Sragen periode 2000-2005, Kabupaten Sragen mulai melakukan reformasi birokrasi yang berorien-tasi pada pelayanan publik. Kondisi tersebut berlanjut sampai pada periode kedua kepemimpinan Bupati Sragen 2006-2011. Mendadak Kabupaten Sragen yang sebelumnya tidak diperhitungkan kemudian mulai menjadi perhatian baik di tingkat regional maupun nasional karena berbagai program reformasi birokrasinya. Selain keberhasilan yang dicapai, banyak pula catatan kritis dari praktik di Kabupaten Sragen. Untuk itulah penulis tertarik untuk menyusun disertasi ini, khususnya mengenai Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi di Kabupaten Sragen.
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
viii
Rektor UKSW Prof. Pdt. Dr. John A. Titaley, serta para penguji yang dengan sabar bersedia berbagai ilmu dan perspektif saat ujian tertutup yaitu Prof. Supramono, MBA, DBA., Dr. Ir. Lasmono Tri Sunaryanto, M.Sc., dan Dr. Pamerdi Giri Wiloso, M.Si. Juga para narasumber baik di Kabupeten Sragen seperti mantan bupati H.R Bawono, mantan bupati Untung Wiyono, mantan Wakil Bupati Agus Fatchur Rahman (sekarang Bupati Sragen periode 2011-2016), Bapak Srimoyo Tamtomo, Bapak Kushardjono, Bapak Edy Sasongko, Bapak Tugiyono, Bapak Isnadi, Bapak Suharto, Bapak Heri Sanyoto yang semuanya pernah bekerja di lingkungan birokrasi dan DPRD Kabupeten Sragen sekitar periode 2000-2011. Prof DR Miyasto, SE. MU mantan pimpinan kami di Bappeda Jawa Tengah yang telah merekomendasikan dan mendo-rong kami mengambil studi S3 serta Prof. Mardiasmo MBA,Akt Ph.D., yang memberikan rekomendasi untuk menempuh program doktor di UKSW. Dari kalangan LSM yang membantu memberikan informasi seperti Bapak Andang Basuki dari LSM FORMAS dan Mas Sujamto dan LPMI.
Selain itu tak lupa rekan-rekan seangkatan Studi Doktor UKSW seperti Mas Agus Suryono, Mas Sumarsono, Mbak Sri, Mbak Fransiska, Mbak Widi, Mas Gunarto serta teman-teman diskusi seperti Prof. Sawitri, Mas Tarwi, Mas Roy Siahainenia, Mas Prasojo, dan lain-lain yang tidak mungkin kami sebut sartu persatu. Tidak lupa ucapan terima kasihku tak terhingga kepada kepada Ayahanda Rusdi Subagyo dan ibunda Panti Asworo Dyah Sutinah dan Bapak mertua dr. Sudjatmiko Soemitro yang telah berpulang kepada Tuhan Yesus, ibunda mertua Lily Dwi Astuti, SH serta adik-adikku Krismintasih Setyaningrum, Puguh Praptono, Budi Susanto, Adhi Pramudito, Niken Puspitawangi, dan Nimas Ayu yang terus memberikan semangat.
tengah-Kata Pengantar
ix tengah berbagai tantangan dan kesulitan saat proses penyusunan panjang disertasi ini, kami persembahkan bagi kemuliaan-Nya.
Pada akhirnya, kami harapkan disertasi ini dapat memberikan kemanfaatan dan sumbangan dalam mendorong reformasi birokrasi, baik dalam konteks pengembangan ilmu maupun praktik penyeleng-garaan pemerintahan daerah di Jawa Tengah maupun Indonesia.
Semarang, 19 November 2012
xi
Tuntutan Reformasi Birokrasi ………... 3
Fenomena Reformasi Birokrasi di Kabupaten Sragen ……….. 7
Mengapa Harus Sragen? ………. 9
Fokus Disertasi ……… 14
Struktur Disertasi ……… 16
Bab Dua : REFORMASI BIROKRASI DI ERA DESENTRALI-SASI 19 Pengantar ……… 19
Reformasi Birokrasi ……… 19
Desentralisasi ……….. 28
Good Governance dan Akuntabilitas Pelayanan Publik ……….. 34
Kepemimpinan Kepala Daerah ……….. 44
SDT (Self Determination Theory) ………. 49
Kepemimpinan dan Budaya ………... 50
Pendekatan Sistem ……….. 52
Bab Tiga : PEMERINTAH DAERAH DI ERA TRANSISI-ONAL 55 Pengantar ……… 55
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
xii
Kondisi Politik dan Kepemimpinan Daerah di Kabupaten Sragen: Sebelum dan Saat Memasuki Era
Transisional ... 64
Sejarah dan Kondisi Sosial Budaya ……… 80
Kondisi Perekonomian dan Keuangan Daerah …… 82
Kesimpulan ………. 86
Landasan Reformasi Birokrasi ……… 96
Strategi Reformasi Birokrasi ……….. 102
Aspek-aspek Reformasi Birokrasi ……….. Aspek Sumber Daya Manusia ……… 124 126 Aspek Kelembagaan……….. Aspek Sistem dan Prosedur ……….…. 136 147 Reformasi Birokrasi Dalam Kerangka Inovasi Program ……….…. 154
Kesimpulan ………. 157
Bab Enam : KASUS PERIJINAN TERPADU SATU PINTU: Kepala Daerah sebagai Penggerak Reformasi Pelayanan Publik 160 Pengantar ……….... 160
Pra Kondisi ……….. 160
Aktor Perubahan Pengelolaan Perizinan ………… 170
Strategi Bupati Mengintroduksi Pelayanan Perizin-an Satu Pintu ……….. 172
Aspek Kelembagaan: Inovasi dari Pola Satu Atap ke Satu Pintu ……… 172
Aspek Sumber Daya Manusia: dari Transaksional ke Profesional ……….. 191
Aspek Sistem dan Prosedur Pelayanan …………... 201
Akuntabilitas PTSP ……… 206
Daftar isi
xiii Bab Tujuh : KEPEMIMPINAN KEPALA DAERAH DALAM
PELAKSANAAN REFORMASI BIROKRASI: Satu
Telaah Kritis 223
Pengantar ……… 223
Kapasitas Internal Kepala Daerah: Perannya dalam Reformasi Birokrasi ……… 223
Kondisi Eksternal: Peluang yang Dimanfaatkan dalam Reformasi Birokrasi ………. 236
Kepemimpinan Kepala Daerah: Menggunakan Kapasitas Internal dan Memanfaatkan Kondisi Eksternal sebagai Dasar mendorong Reformasi Birokrasi yang Akuntabel ………. 250
Dampak Reformasi Birokrasi di Mata Masyarakat
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
xiv
Daftar Tabel
Halaman
Tabel 3.1 : Perolehan Kursis di DPRD Sragen Periode 1971-1997.. 66 Tabel 3.2 : Perolehan Kursi di DPRD Sragen Periode 1999-2009 .. 68 Tabel 4.1 : Kecamatan di Kabupaten Sragen ……… 75 Tabel 4.2 : Indikator Makro Perekonomian Kabupaten Sragen …. 83 Tabel 4.3 : PDRB Kabupaten Sragen Tahun 2006-2009 (Harga
Konstan) (juta) ………. 83
Tabel 4.4 : Hasil Produksi Pertanian Kabupaten Sragen (Ton) ….. 84 Tabel 4.5 : Perkembangan Industri di Kabupaten Sragen (Unit)… 85 Tabel 4.6 : Perkembangan Penerimaan APBD Kabupaten Sragen
Periode 2003-2009 ……….. 85 Tabel 5.1 : Pola Organisasi Pemerintah Kabupaten Sragen
Periode 2000 –2009 ……… 140 Tabel 5.2 : Perkembangan Jumlah Jabatan Struktural di
Kabupa-ten Sragen Periode 2003-2009 ……… 140 Tabel 5.3 : Pelimpahan Kewenangan Pemerintah Kabupaten
Sragen ke Tingkat Kecamadan dan Desa/Kelurahan
(Konsep Small Management) ……….. 144 Tabel 5.4 : Jumlah Perda di Kabupaten Sragen Periode 2001-2009
berdasarkan Kelompok Regulasi ……… 152
Tabel 5.5 : Program Inovasi di Kabupaten Sragen berdasarkan
Lokus dan Aspek (2001-2009) ……… 156 Tabel 6.1 : Penjabaran Pola Pelayanan menurut KepMenpan
nomor 81/1993 ……… 162 Tabel 6.2 : Jumlah Prosedur, Lama Waktu dan Besarnya Biaya
untuk Ijin Usaha di Negara-negara ASEAN dan
Nega-ra-negara Maju ……… 165
Tabel 6.3 : Perbedaan Unit Pelayanan Terpadu (UPT) Tahun
2000 dan Tahun 2002 ……….. 177
Tabel 6.4 : Gambaran Input dan Output di BPT Sragen 2006-2009 208 Tabel 6.5 : Perkembangan Tingkat Efisiensi (TE) di BPT Sragen
Daftar isi
xv
Kabupaten Sragen ………... 210
Tabel 6.7 : Perkembangan IKM di BPT Kabupaten Sragen ……… 213 Tabel 6.8 : Perhitungan Korelasi Anggaran, Pelayanan Izin dan
Pendapatan BPT Kabupaten Sragen 2006-2009 ……… 214 Tabel 6.9 : Jenis dan Lama Pelayanan Perizinan di BPT
Kabupa-ten Sragen ……… 215
Tabel 6.10 : Jenis dan Lama Pelayanan Non Perizinan di BPT
Kabupaten Sragen ………... 216
Tabel 6.11 : Tingkat Pertumbuhan Ekonomi Kabupaten Sragen
(2002-2010) ………. 217 Tabel 6.12 : Perkembangan PAD Kabupaten Sragen (2002-2010)… 218 Tabel 7.1 : Perbedaan Akuntabilitas Profesional dan
Akunta-bilitas Manajerial ………. 253
Tabel 7.2 : Gaya dan Metode Kepemimpinan Bupati Sragen
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
xvi
Daftar Gambar
Halaman
Gambar 1.1 : Faktor Pembentuk Hasil Kebijakan ……….. 27
Gambar 4.1 : Peta Geografis Kabupaten Sragen ………. 76
Gambar 5.6 : Pembekalan CPNS Kabupaten Sragen ………... 130
Gambar 5.7 : Peresmian Technopark Ganesha oleh Persiden RI..,, 135
Gambar 6.1 : Prosedur Pelayanan Manual (Customer inline)…… 167
Gambar 6.2 : Struktur Organisasi UPT Kabupaten Sragen (Pola Satu Pintu) ……….. 167
Gambar 6.3 : Bagan Keterkaitan antar Aktor dalam Aplikasi Model Perizinan Satu Pintu di Kabupaten Sragen ... 171
Gambar 6.4 : Struktur Organisasi UPT Kabupaten Sragen (Pola Satu Pintu) ……….. 176
Gambar 6.5 : Struktur Kelembagaan KPT ………... 179
Gambar 6.6 : STOK Badan Pelayanan Terpadu Kabupaten Sragen 181 Gambar 6.7 : Struktur Organisasi Badan Perizinan Terpadu Kabupaten Sragen ………... 189
Gambar 6.8 : Konsolidasi dan Supervisi Pelaksanaan PTSP oleh Bupati Sragen ……….. 198
Gambar 6.9 : Proses Pelayanan Satu Atap di UPT Sragen Tahun 2000-2002 ……… 202
Gambar 6.10 : Mekanisme Pelayanan di BPT Sragen ………... 205
Gambar 6.11 : Pelayanan Model PTSP di kantor BPT Sragen ……. 205
Gambar 6.12 : Kunjungan Presiden SBY ke BPT Sragen ………….. 206
Gambar 6.13 : Kunjungan Gubernur Jawa Tengah ke BPT Sragen.. 211
Gambar 6.14 : Pemberian Penghargaan Investment Award 2010 ... 220
Daftar isi
xvii Gambar 7.2 : Pengaruh Kondisi Eksternal dalam Pelaksanaan
Desentralisasi ……….. 249
Gambar 7.3 : Kepemimpinan sebagai Faktor Antara untuk Mengubah Akuntabilitas Tradisional menuju
Akuntabilitas Manajerial ... 254 Gambar 8.1 : Model Kepemimpinan Kepala Daerah yang
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
xviii
Daftar Lampiran
Halaman
