Threshold dan Penyederhanaan Partai Politik di Indonesia
Ali Nurdin
[email protected]
Universitas Mathla’ul Anwar Banten
A. Latar Belakang
Isu mengenai penerapan threshold dalam pemilihan umum kembali mencuat dalam beberapa minggu terakhir ini sejalan dengan upaya merevisi Undang-Undang Pemilu yang sedang dilakukan oleh Pemerintah Indonesia. Partai Golongan Karya mengusulkan parliamentary threshold (ambang batas minimum untuk memperoleh kursi di parlemen) ditingkatkan dari sebelumnya 2,5% menjadi 5% kursi di DPR. Alasannya adalah untuk lebih menyederhanakan sistem kepartaian di Indonesia.
Di lain pihak, sejumlah partai lain seperti Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP), Partai Keadilan Sejahtera (PKS), dan Partai Gerindra menolak ambang batas 5%. Angka itu dinilai terlalu tinggi, dapat membunuh partai-partai kecil, dan hanya menguntungkan partai politik besar. Namun demikian, partai-partai selain Golkar pada umumnya setuju bahwa partai politik di Indonesia terlalu banyak dan harus disederhanakan.
B. Identifikasi Masalah
Kontroversi mengenai parliementary threshold selama ini lebih terfokus ada persoalan angka: apakah 2,5%, 3% atau 5%. Posisi partai politik dalam persoalan angka threshold ini diduga terkait dengan kalkulasi politik pada pemilihan umum mendatang, apakah lebih menguntungkan atau merugikan bagi mereka. Simulasi berdasarkan hasil Pemilu 2009 menunjukkan bahwa penerapan parliamentary threshold 5% akan memberikan tambahan kursi yang signifikan terutama bagi Partai Golkar dan Demokrat. Agaknya atas dasar perhitungan inilah kedua partai tersebut mendukung angka ambang batas 5%.
secara lancar. Karena itu, pertanyaannya bukan sekadar berapa persen angka threshold yang akan diberlakukan, melainkan juga: kapan diterapkan dan untuk jangka waktu berapa lama.
Persoalan lain yang tidak kalah penting adalah penerapan threshold di tingkat provinsi dan kabupaten/kota yang selama ini belum banyak dibicarakan. Apakah penerapan threshold sudah saatnya menyentuh kepartaian di daerah? Apa dampaknya dampaknya bagi sistem kepartaian dan konfigurasi politik Indonesia di masa yang akan datang?
C. Threshold di Negara Lain
Pengertian threshold yang sering dipergunakan adalah ambang batas minimum perolehan dukungan atau suara yang dibutuhkan suatu partai politik untuk mendapatkan perwakilan – a minimum level of support which a party needs to gain representation (Reynolds, 2004: 83). Ambang batas ini dapat diterapkan secara legal melalui peraturan (formal threshold) atau berlaku secara alamiah (natural threshold).
Diskursus mengenai penerapan threshold dalam pemilihan umum sebetulnya bukan hal baru. Negara yang tercatat pertama kali menerapkan parliamentary threshold adalah Belanda dalam pemilihan umum majelis rendah tahun 1918. Anga threshold yang ditetapkan pada waktu itu adalah antara 0,5% sampai 0,75%. Di Costa Rica, tahun 1923 terjadi perdebatan seru ketika pada pemilihan umum preiden tahun itu Rafael Jimenez hanya memperoleh suara mayoritas 42 persen. Tiga tahun kemudian Costa Rica menerapkan sistem dua putaran dalam pemilihan presiden, dan tahun 1936 mulai menerapkan ambang batas minimum 40% bagi seorang kandidat untuk menduduki jabatan presiden (Colomer, 2004: 113).
Sedangkan Israel tercatat sebagai negara yang pertama kali menerapkan parliamentary threshold di kawasan Asia-Ocenia, yakni sejak tahun 1951. Disusul kemudian oleh Korea Selatan (1963), Sri Langka (1989), Taiwan (1992), Selandia Baru (1996), Filipina (1998), Thailand (2001) dan Indonesia (2004). Parliemantary threshold juga banyak digunakan di sejumlah negara demokrasi di Eropa Timur Spanyol 3% dan Denmark 2%. Di Argentina ambang batas minimum ditetapkan 3% untuk tingkat nasional dan 8% untuk tingkat distrik. Korea, Taiwan, Thailand, dan Srilangka masing-masing 5%. Filipina 2% dan Israel 1,5%.
Tinggi-rendahnya tingkat prosentase parliamentary threshold pada umumnya berpengaruh terhadap prosentasi suara yang terbuang atau tidak terwakili di parlemen. Secara hipotetis makin tinggi angka ambang batas maka making tinggi pula jumlah suara yang tidak terwakili. Pada pemilu 1993 di Polandia yang menerapkan angka threshold 5% untuk partai tunggal dan 8% untuk partai koalisi terdapat sekitar 35% suara yang tidak terwakili di parlemen. Pada pemilu 1995 di Rusia terdapat 45% suara terbuang padahal ambang batasnya hanya 5%. Di Ukraina pada pemilu 2006 dengan threshold 3% tercatat sebanyak 22% suara tidak terwakili. Sedangkan pada pemilu 2002 di Turki yang mematok threshold 10% terdapat 46% suara yang terbuang (Reynolds, 2004: 83).
Otoritas pemilu di Turki pernah digugat ke Pengadilan HAM Eropa tahun 2004 gara-gara tingginya jumlah suara yang terbuang pada setiap pemilu dan dianggap sebagai pelanggaran terhadap HAM. Pengadilan memutus bahwa pemerintah Turki dianggap tidak melanggar HAM. Namun gara-gara kasus tersebut Parlemen Uni Eropa mengeluarkan Resolusi 1547 (State of human rights and democracy in Europe) yang salah satu paragrafnya menyatakan:
representation of views in the community and effectiveness in parliament wajar dalam masyarakat dan efektivitas di parlemen dan pemerintah.” (Paragraf 58, Resolusi 1547, 2007)
D. Penerapan Threshold di Indonesia
Diskursus mengenai threshold di Indonesia dimulai pada tahun 1998 pada saat penyusunan UU Pemilihan Umum. Pasal 39 Ayat UU No 3 Tahun 1999 menyatakan bahwa partai politik bisa mengikuti pemilihan umum berikutnya apabila memiliki sedikitnya 2% jumlah kursi di DPR RI atau 3% jumlah kursi di DPRD I dan DPRD II. Artinya ketentuan tersebut baru berlaku pada pemilu berikutnya, yakni Pemilu 2004. Maka menjelang Pemilu 2004 sejumlah partai politik yang perolehan kursinya tidak mencapai 2% pada Pemilu 1999 ramai-ramai berganti nama agar bisa mengikuti Pemilu 2004.
Ketentuan mengenai ambang batas tersebut kemudian diubah menjadi 3% kursi DPR RI dan 4% kursi DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten sebagaimana tercantum dalam Pasal 9 UU No 12 Tahun 2003 tentang Pemilu Legislatif. Masa berlakunya adalah pemilu berikutnya, yakni Pemilu 2009. Namun menjelang Pemilu 2009 dilakukan perubahan lagi dimana partai politik harus memperoleh sekurang-kurangnya 2,5% suara jika ingin diikutsertakan dalam penghitungan kursi di DPR RI (Pasal 202 Ayat 1 UU No 10 Tahun 2008 Tentang Pemilu Legislatif). Dengan demikian, Pemilu 2009 merupakan awal penerapan parliamentary threshold di Indonesia.
yang wajar, mengingat sejauh ini tidak ada satupun sistem pemilihan umum yang mampu mengkonversi seluruh suara pemilih menjadi kursi di parlemen.
Jika angka parliamentary threshold ditingkatkan menjadi 5% maka simulasi dengan menggunakan hasil Pemilu 2009 secara hipotetis akan ada sekitar 31,5% suara pemilih yang tidak terwakili (lihat tabel di bawah). Angka ini sebetulnya masih terbilang wajar jika dibandingkan dengan jumlah suara terbuang di negara-negara lain yang menerapkan parliamentary threshold sebagaimana dijelaskan di atas. Namun demikian, rencana penerapan parliementary threshold sebesar 5% masih perlu dipertimbangkan karena beberapa alasan.
Kedua, pertentangan antara partai yang menghendaki threshold 5% dan 2,5% bisa berlangsung cukup lama dan keras, sehingga menelan ongkos politik yang relatif tinggi. Jalan kompromi diperkirakan akan mampu menurunkan tensi politik nasional. Diskursus masalah ini tidak perlu menyita perhatian publik yang tidak semestinya.
Ketiga, peningkatan electoral threshold akan lebih realistis dilakukan secara gradual, sambil menumbuhkan budaya politik yang sesuai dengan sistem yang dikembangkan. Sistem atau aturan yang tidak didukung oleh budaya yang kompatibel tidak akan bisa berjalan dengan baik. Jika DPR bisa menyepakati peningkatan threshold dari 2,5% menjadi 5% dalam tiga kali pemilu mendatang, aturan tersebut membawa implikasi bahwa desain politik Indonesia tidak akan banyak berubah setidaknya dalam 15 tahun ke depan. Desain politik jangka panjang ini diperkirakan mampu membuat sistem kepartaian Indonesia lebih stabil dalam dan efektif.
Keempat, penerapan threshold sejatinya dikaitkan dengan upaya penyederhanaan sistem pemilu. Skema parliamentary threshold tidak mengurangi jumlah partai politik yang ikut dalam pemilu, sehingga dengan peserta pemilu yang berjumlah puluhan sistem pemilu kita masih tetap rumit. Jumlah partai peserta pemilu yang banyak berimplikasi langsung terhadap format dan ukuran surat suara, juga dalam tatacara rekapitulasi hasil pemilu. Penerapan threshold yang pasti dalam beberapa pemilu ke depan kemungkinan akan menurunkan hasrat partai-partai politik kecil untuk memaksakan diri ikut pemilu, yang secara probabilitas peluangnya relatif kecil untuk memperoleh kursi.
E. Kesimpulan
Indonesia perlu memiliki desain sistem kepartaian jangka panjang untuk mendorong terciptanya konfigurasi politik yang stabil dan mendukung sirkulasi kekuasaan secara lancar. Karena itu penerapan parliamentary threshold yang naik secara gradual (misalnya dari 3% menjadi 4% kemudian 5%) perlu dipertimbangkan untuk membangun kepastian dan konsistensi aturan kepartaian setidaknya dalam tiga pemilihan umum ke depan.
Daftar Pustaka
Colomer, Josep Maria (ed). 2004. Handbook of Electoral System Choice. Palgrave Macmillan, New York
Klingenmann, Hans-Dieter (ed). 2009. The Comparative Study of Electoral System. Oxford University Press, Oxford
Lijphart, Arend dan Bernard Grofman (eds). 2003. Electoral Laws and Their Political Consequences. Agathon Press Inc, New York
Reynolds, Andrew, dkk. 2004. Electoral System Design: The New International IDEA Handbook. Institute for Democracy and Electoral Assistance, Stockholm
Schneider, Friedrich dan Charles K. Rowley. 2004. The Encyclopedia of Public Choice Volume I. Kluwer Academic Publisher, New York
Szajkowski, Bogdan (ed). 2005. Political Parties of The World, 6th Edition. John Harper Publishing, London
Webb, Paul dan Stephen White (eds). 2007. Party Politics in New Democracies: Comparative Politics. Oxford University Press, Oxford
