KONSTRUKSI SISTEM PERWAKILAN RAKYAT DI INDONESIA (Studi Hasil Bangunan Parlemen Indonesia pada Pembahasan di
BPUPKI)
A. Latar Belakang
Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan. Begitu bunyi sila ke-4 dalam Pancasila yang telah disepakati oleh para founding father. Diktum ini hendaknya tidak kita pandang sebagai frasa yang tiba-tiba turun dari langit, karena sebelum menjadi sebuah kalimat, diktum ini mengalami dialektika yang cukup sengit. Sebagai negara yang akan merdeka, para pendiri bangsa menyadari perlu dibentuk sebuah norma hukum dasar yang nantinya akan menjadi fondasi bagi penyelenggaraan pemerintahan negara. Oleh karena itu maka saat pembahasan dalam Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) bahasan tersebut menjadi agenda utama. Pidato Soekarno pada tanggal 1 Juni 1945 yang mengemukakan pokok-pokok fikiran diyakini menjadi fondasi penyelenggaraan Negara Indonesia. Awalnya pidato Soekarno yang selanjutnya dijadikan bingkai Pancasila tidaklah urut jika kita pandang dari urutan Pancasila sekarang ini. Soekarno awalnya menyebutkan secara urutan adalah Kebangsaan Indonesia, Internasionalisme atau perikemanusiaan, mufakat atau demokrasi, kesejahteraan sosial, ke-Tuhanan.
prasyarat satu staat yang hidup-menjadi kawah candradimuka bagi dialektika ide maupun berbagai kepentingan.1
Dari latar belakang diatas, Penulis tertarik untuk mengangkat masalah yang akan diteliti adalah bagaimana konstruksi pelembagaan kanalisasi demokrasi yang dalam hal ini adalah Lembaga Perwakilan Rakyat? Dalam paper ini akan difokuskan pada struktur, komposisi, wewenang dan cara pengisiannya. Hal ini bertujuan untuk melihat bagaimana sebenarnya model yang dibangun oleh para pendiri bangsa mengenai lembaga perwakilan rakyat. Namun sebelum membahas konsepsi yang dibangun dalam BPUPKI, penulis akan membahas tentang bagaimana mozaik sistem perwakilan rakyat yang ada di dunia dewasa ini. Hal ini bertujuan untuk menentukan apa sebenarnya jenis yang diciptakan para pendiri bangsa mengenai sistem perwakilan rakyat.
B. Mozaik Sistem Perwakilan Rakyat Kontemporer
Sebelum menyinggung tentang lembaga perwakilan rakyat, tentunya kita tidak dapat melepaskannya dari teori kedaulatan rakyat. Teori ini lahir sebagai reaksi atas teori kedaulatan raja yang kebanyakan menghasilkan tirani dan kesengsaraan bagi rakyat. Menurut teori ini, rakyatlah yang berdaulat, yang kemudian memiliki kehendak yang diistilahkan oleh pencetus teori ini, Jean Jacques Rousseau sebagai general will.2 Dapat dipastikan, bahwa dalam memanifestasikan kedaulatan rakyat itu, diwujudkan dalam sebuah badan perwakilan.
Gagasan badan perwakilan sejalan dengan adanya demokrasi perwakilan yang melaksanakan kedaulatan rakyat dikarenakan rakyat tidak bisa melaksanakannya tanpa melalui lembaga perwakilan. Dalam perkembangan gagasan kedaulatan rakyat, maka badan perwakilan ini menjadi badan yang berhak menyelenggarakan kedaulatan itu dengan jalan menentukan kebijakan umum dan menuangkannya dalam undang-undang.3 Dalam menentukan kategorisasi perwakilan, Miriam Budiardjo mengungkapkan, ada dua jenis, yakni
1 RM. A.B.Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945: Memuat Salinan Dokumen Otentik Badan oentoek Menyelidiki Oesaha-oesaha persiapan kemerdekaan. (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004), hlm. 161.
2 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, (Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, edisi revisi cet. II, 2010), hlm. 315.
perwakilan politik dan perwakilan fungsional. Perwakilan fungsional menyangkut peran anggota parlemen sebagai trustee, dan lebih berperan sebagai mandat perwakilan yang mempunyai kemampuan dan kewajiban untuk bicara dan bertindak atas nama suatu kelompok yang lebih besar.4 Didalam praktek di negara lain, beberapa negara mencoba mengakomodasi golongan yang dianggap memerlukan perlindungan khusus. India misalnya mengangkat beberapa orang wakil dari golongan Anglo-India, kalangan budayawan, pekerjaan sosial. Di pakistan dicontohkan Miriam mengangkat mantan gubernur atau menteri sebagai anggota Majelis. Pengangkatan ini menurut Miriam merupakan koreksi terhadap asas perwakilan politik.5
Senada dengan itu, Menurut Jimly Asshiddiqie jenis perwakilan terbagi tiga, perwakilan politik, perwakilan teritorial dan perwakilan golongan.6 Perwakilan politik termanifestasikan dalam perwakilan dari partai politik yang merupakan salah satu pilar demokrasi modern. Namun begitu, dengan kentalnya warna politis pada perwakilan ini, beberapa negara menerapkan sistem double check, tujuannya adalah agar seluruh kepentingan rakyat dapat tersalurkan. Karenanya kemudian dalam prakteknya banyak negara yang mengakomodasi perwakilan teritorial maupun golongan.7
Beragam cara dilakukan berbagai negara dalam melembagakan fungsi representasi tersebut. Berkaitan dengan itu, maka sistem perwakilan rakyat terbagi atas dua jenis, yaitu Parlemen unikameral dan Parlemen Bikameral. Sistem parlemen unikameral terdiri dari satu lembaga perwakilan sedangkan jika terdiri dari dua lembaga perwakilan disebut Bikameral. Kedua sistem ini tidak berdiri sendiri, melainkan memiliki latar yang melingkupinya. Dalam artian bahwa sistem unikameral biasanya digunakan pada Negara Kesatuan. Sedangkan sistem
4 Ibid., hlm. 317.
5 Ibid.
6 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi. (Jakarta: PT Bhuana Ilmu Populer, 2007). Hlm. 154.
7 Akomodasi terhadap kedua golongan ini dapat kita lihat dalam bentuknya pada Parlemen Inggris. Sebagaimana kita ketahui Parlemen Ingggris teridiri dari majelis Tinggi yang disebut House of Lords yang merupakan perwakilan fungsional yakni kelompok-kelompok tuan tanah dan bangsawan inggris yang dulu berkuasa mutlak. Sedangkan Majelis Rendah yang disebut
parlemen bikameral cenderung banyak digunakan di negara federal. Berikut ini akan dibahas sekilas mengenai kedua jenis parlemen ini.
1. Sistem Parlemen Unikameral
Secara umum, jika menggunakan sistem Unikameral, maka negara tersebut tidak akan memiliki dua kamar dalam parlemennya. Juga termasuk tiadanya sistem Majelis Tinggi atau majelis Rendah seperti yang dipraktekkan di Inggris. Sebagaimana telah dikemukakan di atas, pada negara kesatuan, cenderung menerapkan sistem parlemen unikameral. Secara garis besar, Dahlan Thaib sebagaimana dikutip King Faisal mengemukakan keuntungan yang akan diperoleh dari sistem unikameral ini, antara lain:
a. Kemungkinan untuk dapat cepat meloloskan Undang-Undang (karena hanya satu badan yang diperlukan untuk mengadopsi Rancangan Undang-Undang sehingga tidak perlu lagi menyesuaikan dengan usulan yang berbeda-beda).
b. Tanggung jawab lebih besar (karena anggota legislatif tidak dapat menyalahkan majelis lainnya apabila suatu Undang-Undang tidak lolos atau bila kepentingan warga terabaikan).
c. Lebih sedikit anggota terpilih sehingga lebih mudah bagi masyarakat untuk memantau kepentingan mereka.
d. Biaya lebih rendah bagi pemerintah dan pembayar pajak.8
Beberapa negara bahkan menerapkan secara ekstrem sistem parlemen unikameral ini. maksudnya ialah fungsi dewan atau majelis legislatif dalam sistem unikameral ini terpusat pada satu badan legislatif tertinggi dalam satu struktur negara.9 Sedangkan penerapan peraturan, mekanisme pengisian beserta tugas parlemen unikameral beragam coraknya. Namun secara garis besar bahwa secara kelembagaannya fungsi legislatif tertinggi diletakkan sebagai tanggung jawab satu badan tertinggi yang dipilih rakyat.
8 King Faisal Sulaiman, Sistem Bikameral dalam Spektrum Lembaga Parlemen Indonesia. (Yogyakarta: UII Press, 2013). Hlm. 38.
Salah satu negara yang dapat kita jadikan contoh dalam hal sistem parlemen unikameral adalah China. Melalui konstitusi 198210, China secara tegas menahbiskan diri sebagai negara sosialis di bawah demokrasi rakyat yang dipimpin oleh kaum (klas) pekerja yang terdiri dari buruh dan tani. Kekuasaan (seluruh) berada di tangan rakyat dan dijalankan melalui Kongres Rakyat Nasional dan Kongres Rakyat Lokal (Daerah) menurut tingkat yang berbeda. Menurut Pasal 57 Konstitusi 1982, kedudukan Kongres rakyat Nasional sebagai pemegang dan pelaksana kedaulatan rakyat adalah Lembaga Tertinggi Negara.
Sebagai lembaga tertinggi dalam suatu Negara, tentu memiliki kewenangan yang melintasi kewenangan lembaga-lembaga negara lain. Sebagaimana diungkap Mursidin Moeklas sebagaimana dikutip Abdy Yuhana, bentuk tugas dan kewengan Kongres Rakyat Nasional China antara lain adalah mengubah UUD/konstitusi, mengawasi pelaksanaan konstitusi, menyusun dan merevisi atau meninjau kembali undang-undang pokok tentang kejahatan, perdata sipil, susunan kenegaraan dan lain-lain. selain itu juga berwenang memilih presiden dan wakil presiden RRC, memutuskan pemilihan perdana menteri atas calon yang diajukan oleh presiden RRC, memilih pimpinan dari angkatan perang pusat atas pencalonannya untuk anggota angkatan perang pusat. Untuk bidang yudisial, bahkan lembaga ini berhak memilih Ketua Mahkamah Agung dan Ketua Kejaksaan Agung. Pada bidang anggaran berhak menilai dan menyutujui anggaran belanja negara dan laporan pelaksanaannya. Selain itu juga menilai dan menyutujui rencana-rencana pembangunan bidang ekonomi dan sosial dan laporan pelaksanannya. Kemudian berhak untuk mengubah atau mencocokkan keputusan-keputusan dari Komite Tetap Kongres Rakyat Nasional. Menyutujui pembentukan Propinsi-Propinsi, Daerah otonom dan Kotamadya yang langsung di bawah Pemerintah Pusat. Lembaga ini juga berhak menentukan pembentukan Daerah Administrasi Khusus dan menentukan sistem yang diterapkan, menyatakan keadaan perang dan damai serta menjalankan tugas dan wewenang lainnya yang dianggap perlu oleh lembaga Tertinggi Negara.11
10 Tercatat China telah beberapa kali mengalami perubahan konstitusi. Konstitusi Pertama adalah tahun 1954, selanjutnya tahun 1978 dilakukan perubahan. Akhirnya pada 1982 beberapa pasal yang sebelumnya tidak disetujui pada 1978, akhirnya di sahkan oleh Kongres Rakyat China.
Pasal 59 Konstitusi 1982 menentukan bahwa cara pengisian lembagai ini terdiri dari Perwakilan Provinsi, Daerah Otonom, Kotamadya yang langsung di bawah Pemerintah Pusat dan Angkatan Bersenjata. Dengan kata lain, sistem pemilihan yang dilakukan melalui sistem distrik.12 Dilihat dari struktur, kewenangannya, Kongres Rakyat Nasional memiliki kedudukan tidak saja sebagai pelaksana kedaulatan rakyatm tetapi juga sebagai lembaga tertinggi negara yang memiliki kuasa super untuk menentukan kehidupan ketatanegaraan Cina.
2. Sistem Parlemen Bikameral
Sebagaimana disinggung pada pembahasan di atas, sistem parlemen bikameral cenderung diterapkan pada negara federal. Hal ini digunakan untuk mengakomodasi kepentingan-kepentingan negara bagian di dalamnya. Pada perkembangan selanjutnya, batasan-batasan tersebut semakin kabur. Negara kesatuan tidak melulu menggunakan sistem parlemen unikameral, sebagaimana negara federal juga tidak melulu menggunakan sistem bikameral. Perkembangan bentuk parlemen dalam era kontemporer berada pada pendulum bikameral. Dalam hal ini, King Faisal mengamati perkembangan bikameralisme dalam kasus Amerika Serikat dan mengambil simpulan bahwa hal ini terkait dengan tuntutan perwakilan wilayah (daerah otonom atau negara bagian) di panggung kekuasaan nasional.13
Forum Senat Dunia dalam sebuah forum internasional di Paris, 14 Maret 2000, mengemukakan bahwa menguatnya sistem parlemen bikameralisme di dunia dikarenakan beberapa faktor: pertama, menguatnya arus devolusi dan desentralisasi kekuasaan di banyak negara, secara otomatis diikuti dengan akomodasi kepentingan mereka lewat perwakilan independen di level kekuasaan pusat. Kedua, demokratisasi dan konsolidasi mengakibatkan tuntutan pelibatan semua elemen dalam sebuah negara melahirkan sistem bikameral. Sebagai wujud akomodasi dan faktor kohesif untuk menjamin stabilitas transisi. Ketiga, kecenderungan majority rule dalam unikameral menuntut bikameral hadir sebagai mekanisme separasi kekuasaan, penyeimbang dan pemecah oligarki politik. Keempat, bikameralisme dianggap dapat menjawab tugas sebagai penjamin
105.
12Ibid., hlm. 107.
efisiensi dalam proses legislasi lewat fungsinya dalam menguji proposal kebijakan dan menjadi reviewer aturan yang dibuat kamar pertama.14
Sebagai contoh dapat kita hadirkan sistem parlemen Amerika Serikat yang menganut sistem Bikameral. Sebagaimana diketahui Amerika Serikat merupakan negara Republik yang berbentuk federal dengan 50 negara bagian. Sistem pemerintahan Amerika menganut sistem Presidensiil dengan kepala negara dan kepala pemerintahan adalah Presiden. Badan legislatif Amerika dinamakan Congress, terdiri dari dua kamar, yaitu Senate dan House of Representative. Senate terdiri dari 100 orang yang dipilih dari 50 negara bagian dengan komposisi masing-masing negara bagian mengutus dua orang senator. Sedangkan House of Representative keanggotaannya berdasarkan jumlah penduduk dari tiap negara bagian.
Arend Lijphart sebagaimana dikutip oleh Abdy Yuhana mengungkapkan jenis bikameral yang diterapkan Amerika adalah strong bicameralism. Argumen ini didasarkan karena Amerika mempunyai Symetrical Chambers dengan kekuasaan kamar kedua sama dengan kamar pertama. Selain itu keduanya memiliki legitimitas demokrasi langsung karena dipilih melalui pemilihan langsung. Keduanya juga bersifat ingcongruent, karena komposisi House of Representative sebagai perwakilan politik, sedangkan Senate sebagai perwakilan negara bagian.15 Secara jumlah memang senat hanya memiliki 100 orang, jika dibandingkan dengan House of Representative, yang memiliki 435 orang. Namun senat dalam hal tertentu dapat dikatakan sebagai benteng terakhir dari konstitusi, dikarenakan baik upaya impeach Presiden, maupun Bank Sentral, berada dibawah komisi senat.
Sifat dari kekuasaan legislatif yang dimiliki oleh kongres, mutlak sifatnya. Hal ini menegaskan bahwa dalam proses terciptanya sebuah undang-undang, presiden tidak diberikan kesempatan untuk ikut campur. Ketee dan Ogul sebagaimana dikutip Abdy Yuhana mengungkapkan bahwa ada tiga fungsi yang diberikan kepada kongres. Pertama, fungsi utama yakni membuat undang-undang. Kedua, fungsi sentral meliputi pengawasan terhadap administrasi pemerintahan, melaksanakan pendidikan politik dan memberi pelayanan di bidang
14 Institute For Local Goverment, sebagaimana dikutip King Faisal, Ibid.
hukum. Ketiga, adalah fungsi minor yang dibagi dalam dua bidang yakni fungsi peradilan dan fungsi untuk memilih/menyeleksi pejabat negara.16
Dalam hal pelaksanaan impeacht terhadap Presiden, kedua kamar di dalam kongres ini memiliki fungsi yang seimbang. Jika DPR bertindak sebagai jaksa (penuntut), maka senat berperan sebagai forum pengadilan yang diketuai Mahkamah Agung. Dengan begitu, Amerika Serikat comitted terhadap sistem checks and balances. Tidak hanya melaksanakannya dalam hubungan external antara lembaga-lembaga negara, namun juga secara intern dalam masing-masing lembaga yang bersangkutan.
C. Pembahasan seputar Konstruksi Sistem Perwakilan Rakyat dalam BPUPKI
Bahasan mengenai sistem perwakilan rakyat dalam BPUPKI mengemuka tepatnya pada pembahasan tentang Pembahasan tentang Rancangan Undang-Undang Dasar. Tokoh yang pertama kali mengemukakan tentang hal ini adalah Muhammad Yamin, pada saat rapat besar tanggal 11 Juli 1945. Yamin kemudian mengkonstruk sistem perwakilan rakyat tersebut, dengan ungkapan:
Kemudian dihadapan kepala negara dan wakil kepala negara ini adalah suatu majelis permusyawaratan untuk seluruh rakyat Indonesia, yaitu yang menjadi kekuasaan yang setinggi-tingginya dalam republik. Kekuasaan yang dipegang oleh permusyawaratan seluruh rakyat Indonesia diduduki tidak saja oleh wakil daerah-daerah Indonesia, tetapi semata-mata pula wakil dari bangsa atau rakyat Indonesia seluruhnya yang dipilih secara bebas. Jadi ada 2 syaratnya, yaitu: wakil daerah dan wakil langsung dari rakyat Indonesia.17
Yamin juga menambahkan, bahwa kedaulatan rakyat akan mengalami kristalisasi dalam majelis permusyawaratan ini. Majelis, (begitu Yamin menyebutnya) akan merubah atau mengganti atau membuat UUD baru. Namun sebelum itu, Yamin mengatakan perlunya sebuah Dewan Perwakilan, yang semua anggota Dewan Perwakilan tersebut menjadi anggota Majelis. Namun menurut Yamin, dewan yang disusun ini tidaklah terdiri dari kamar pertama maupun kamar kedua, melainkan hanya satu kamar saja. Yakni Dewan yang menjadi kekuasaan
16Ibid., hlm. 101
kecil dari kedaulatan rakyat, yang posisinya berada dibawah dan disebelah majelis Permusyawaratan rakyat Indonesia.
Konsepsi mengenai sistem perwakilan rakyat selanjutnya diungkapkan oleh Soepomo dalam rapat besar pada tanggal 15-7-1945. Kesempatan ini digunakan Soepomo dalam rangka menjawab permintaan dari Radjiman selaku Ketua BPUPKI untuk memberikan penjelasan mengenai hal-hal dalam artikel dari pembentuk hukum dasar negara. Spesifik mengenai sistem perwakilan rakyat diungkap Soepomo-yang melakukan pemberangkatan dari Pasal 1 ayat 2 rancangan hukum dasar Negara Indonesia, yang berbunyi “Kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.” Dalam penjelasannya kemudian Soepomo memberikan keterangan bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat merupakan penyelenggara negara yang tertinggi. Majelis tersebut merupakan penjelmaan seluruh rakyat, sehingga seluruh rakyat dan daerah serta golongan mempunyai wakil di dalamnya.
Dalam penjelasannya kemudian, Soepomo menerangkan bahwa “Majelis permusyawaratan rakyat menetapkan undang-undang dasar dan garis-garis besar daripada haluan negara”. Harapannya adalah, bahwa setiap 5 tahun sekali Majelis memperhatikan segala yang terjadi dan segala aliran-aliran yang hidup pada saat itu. Untuk kemudian ditentukan haluan-haluan apa yang hendak dipakai untuk kemudian hari. Jika memang dibutuhkan, Majelis dapat merubah undang-undang dasar. Soepomo kemudian mulai masuk penjelasannya pada persoalan mengenai kekuasaan untuk membentuk undang-undang. Kekuasaan ini berada di tangan Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat secara bersama-sama. Penjelasan ini menerangkan Pasal 3 dan 20 rancangan Undang-Undang Dasar. Selanjutnya pada pasal 20 ayat 1 diterangkan bahwa tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Karena sejatinya yang memegang kekuasaan membentuk undang-undang terletak di tangan Presiden.
seperti kamar kedua dalam sebuah sistem parlemen di negara lain, namun DPR hanyalah suatu legislative council saja, sebuah badan pembentuk undang-undang. Meskipun, peranannya tidak bisa dipandang sebelah mata, dikarenakan tiap undang-undang maupun anggaran pendapatan dan belanja negara menghendaki persetujuan dewan. Selain itu juga anggota dewan, secara otomatis menjadi anggota MPR.
Menanggapi penjelasan Soepomo, salah satu anggota BPUPKI, Soekiman mengemukakan akan pentingnya agar mekanisme pemilihan anggota MPR harus langsung oleh rakyat dituliskan dalam Undang-undang Dasar. Soekiman juga menjelaskan bahwa dengan konstruksi yang akan dihasilkan mengenai sistem perwakilan rakyat ini, maka DPR kedudukannya lebih rendah dibanding MPR. Dikarenakan DPR hanya sebagai pembuat Undang-undang biasa. Dari argumen tersebut, Soekiman kemudian mengusulkan bahwa DPR disusun oleh dan daripada anggota MPR.18 Soepomo kemudian bereaksi atas usulan Soekiman ini, menurutnya hal tersebut lebih baik diatur dalam Undang-undang, karena bukan merupakan hal yang begitu istimewa. Pendapat Soepomo ini didasari dari pandangannya sendiri tentang keharusan sifat Undang-Undang Dasar haruslah bersifat supel.
Menyangkut kritik dari Yamin persoalan sistematika Undang-Undang Dasar yang menurutnya kurang tepat, Soepomo mengemukakan bahwa sistem yang dibangun dalam Undang-undang dasar ini berbeda dari sistem negara yang menganut sistem parlementer maupun presidensiil. Sistem yang digunakan merupakan sistem sendiri, genuine dari para pendiri bangsa. Maksudnya adalah, dalam menjalankan kewenangannya, Presiden tidak tunduk kepada DPR, namun bertanggungjawab penuh kepada MPR. Kanalisasi pertanggungjawaban tersebut didapatkan dari pasifnya Presiden yang hanya sekedar menjalankan haluan yang ditetapkan oleh MPR. Sedang menteri-yang menurut Yamin harus bertanggungjawab pada DPR-menurut Soepomo bertanggungjawab pada Presiden.
Dalam penjelesannya kemudian Soepomo mengemukakan komposisi MPR. Dikarenakan MPR merupakan penyelenggara tertinggi, maka pembentukannya
harus mewakili segala unsur kebangsaan. MPR haruslah terdiri dari anggota-anggota DPR, ditambah utusan daerah dan golongan. Menanggapi hal tersebut, Hatta kemudian mempersoalkan apakah golongan yang dimaksudkan termasuk juga badan seperti koperasi serikat pekerja.19 Menanggapi hal ini, soepomo kemudian menjawab singkat bahwa kategori koperasi juga termasuk yang dimaksudkan oleh panitia.
Dalam rapat besar pada tanggal 18 Agustus 1945, Soepomo meneguhkan pandangan mengenai sistem perwakilan rakyat. Soepomo berangkat dari penjelasan bahwa MPR merupakan badan negara yang memegang kedaulatan rakyat, yang berarti badan yang paling tinggi dan kekuasaannya tidak terbatas. Karenanya kemudian MPR menetapkan UUD dan mengangkat Presiden dan Wakil Presiden, serta menetapkan garis-garis besar haluan negara. Hal ini mengandung konsekuensi bahwa Presiden dibawah dan tidak sejajar dengan MPR. Presiden tidak memiliki politik sendiri dan menjalankan haluan negara yang ditetapkan oleh MPR. Disamping Presiden ada Dewan Perwakilan rakyat yang bersama-sama Presiden membentuk Undang-Undang. Selanjutnya Soepomo juga mengungkapkan bahwa MPR terdiri dari DPR ditambah dengan wakil-wakil dari daerah, golongan, agar dapat merepresentasikan rakyat. Golongan yang dimaksudkan seperti golongan ekonomi, yang bersifat kolektif.
D. Konstruksi Sistem Perwakilan Rakyat dalam Pembahasan di BPUPKI
Jika dilihat dari dialektika yang terjadi, maka tidaklah berlebihan jika kita mengungkapkan bahwa sistem Perwakilan rakyat yang dihasilkan dalam BPUPKI merupakan produk genuine dari para pendiri bangsa. Maksudnya adalah konstruksi sistem perwakilan rakyat yang dihasilkan tidak pernah ditemukan prakteknya pada negara lain. konstruksi sistem yang dihasilkan tersebut mengakomodasi sistem unikameral dan bikameral.
Corak unikameral dapat dilihat dari dikenalnya Lembaga Tertinggi Negara sebagai sebagai pemegang kedaulatan rakyat. Keberadaan lembaga ini memiliki implikasi bahwa penempatannya berada di atas seluruh lembaga negara lain.
lembaga ini-yang kemudian diberi nama Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR)- diberikan kewenangan antara lain, untuk mengubah/mengganti UUD, memilih Presiden dan Wakil Presiden serta menetapkan garis-garis besar haluan negara. Memang benar bahwa Presiden ditempatkan sebagai kepala pemerintahan, namun presiden tidaklah bersikap aktif, karena “hanya” merupakan mandataris dari Lembaga Tertinggi Negara tersebut. Hal ini dapat kita lihat dari praktek penyelenggaraan parlemen di Negara-Negara seperti China dan Soviet yang memiliki corak parlemen unikameral. Menurut Yudi latif, sistem MPR ini merupakan titik tumpu dari kekhasan sistem demokrasi dan pemerintahan di Indonesia. hubungan antara MPR dan DPR di Indonesia bukanlah sejajar seperti house of Representatives dan Senate di Amerika Serikat. Hubungan MPR dan DPR layaknya jenjang “atas” dan “bawah”.20
Walaupun ditahbiskan sebagai lembaga yang memegang kedaulatan rakyat, MPR justru tidak diberikan kewenangan fungsi legislasi. Walaupun MPR terdiri dari anggota DPR dan utusan daerah serta golongan, namun yang diberikan kewenangan di bidang legislasi justru adalah DPR. Hal ini terlihat seperti paradoks, jika kita lihat dari argumen dasar untuk memberikan kewenangan di bidang legislasi adalah kedaulatan rakyat. Justru dalam konstruksi sistem yang dihasilkan, fungsi legislasi ditetapkan berada pada DPR,-yang merupakan sub-sistem dari MPR.
Selain berkayuh dalam biduk sistem parlemen unikameral, rasa parlemen bikameral juga terlihat dalam konstruksi sistem perwakilan rakyat hasil pembahasan BPUPKI. Dikenalnya sebuah badan legislatif, yang secara bersama-sama Presiden menyelenggarakan fungsi legislasi merupakan salah satu faktornya. Memang jika dilihat sekilas,-ataupun yang sering diungkapkan para pendiri bangsa-bahwa sistem kita tidaklah menganut dua badan perwakilan rakyat. Namun secara nyata terlihat, konstruksi parlemen yang dihasilkan memiliki dua badan, yakni MPR dan DPR. Faktor pembedanya dari jenis bikameral adalah tiadanya mekanisme check and balances antara keduanya. Selain itu faktor akomodasi kepada daerah yang merupakan ciri parlemen bikameral, juga tercantum dalam konstruk parlemen Indonesia. jika sistem parlemen
bikameralisme menempatkan utusan daerah dalam sebuah lembaga parlemen khusus, namun dalam keanggotaan MPR, utusan daerah integral menjadi anggota MPR bersama DPR dan utusan golongan.
Jika kita mencoba untuk mencari tahu asbabun nuzul mengapa para perumus dalam BPUPKI mencoba mengkonstruk sistem parlemen secara khas, maka terlebih dahulu kita patut untu membaca “semangat” yang melingkupi dari proses pembahasan di BPUPKI. Para pendiri bangsa saat itu memang amat tidak menyetujui segala bentuk individualistis, liberalis (baik ekonomi maupun demokrasi). Hal ini dapat kita lihat dalam turunan pasal-pasal dalam konstitusi-termasuk konstruksi lembaga perwakilan rakyat. Jika kita telaah secara mendalam filsafat perkembangannya, merupakan turunan dari perwujudan “roh absolut” Hegel. Menurut Hegel, negara merupakan organ politik yang suci. Pandangan Hegel ini memiliki konsekuensi bahwa kekuasaan negara merupakan perwujudan kemauan kolektif.21 Selanjutnya konsep ini disuarakan secara gencar oleh Soepomo dalam sidang BPUPKI yang terpengaruh dari konsep negara integral Hegel, Spinoza dan Adam Muller.22
Soepomo mendasari argumennya, bahwa dalam negara integral, mementingkan rasa kesatuan dan persatuan, termasuk di dalamnya kesatuan dan persatuan rakyat dan pemimpin. Konsep ini juga mendukung partonase yang selama ini masih berkembang di masyarakat Indonesia. Secara sosiologis, harus diakui bahwa masyarakat Indonesia menganut prinsip kekeluargaan dan gotong royong, yang berarti bahwa masyarakat Indonesia merupakan suatu keluarga besar.23 Dengan implementasi patronase yakni Pemerintah sebagai “bapak” dan individu masyarakat sebagai bagian dari keluarga besar yang bernama negara.
Dari tesis yang dikemukakan Soepomo, tidak mengherankan manakala kemudian para pendiri bangsa mengejawantahkan alam fikiran tersebut dalam sebuah lembaga yang mampu untuk menjadi “bapak” bagi rakyat Indonesia. Oleh karenanya ketegasan yang dikemukakan dalam Pasal 1 ayat 2 UUD 1945 sebelum amandemen memiliki makna perwujudan-meminjam istilah Hegel-“roh
21 Ahmad Suhelmi, Pemikiran Politik Barat, (Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 2001) hlm. 259.
22 Kajian ilmiah untuk melihat ada tidaknya unsur Hegelian dalam proses perumusan dasar Negara Indonesia dapat dibaca dalam Marsillam Simanjuntak. Pandangan Negara Integralistik, (Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1994).
absolut”. Konsekuensi dari redaksi yang dikemukakan pasal tersebut ialah, MPR sebagai pelaksana kedaulatan rakyat, memiliki kewenangan yang bersifat fundamental. Antara lain kewenangan untuk: Menetapkan UUD, Mengubah UUD, Menetapkan GBHN, Memilih Presiden dan Wakil Presiden RI.24
Penutup
Jika kita melihat bangunan sistem parlemen yang dihasilkan dalam pembahasan di BPUPKI, maka kita dapat mengambil simpulan bahwa sistem perwakilan rakyat Indonesia pada awalnya “berkayuh antara sistem unikameral dan bikameral”. Hal ini tidak pernah kita lihat dalam praktek sistem perwakilan rakyat di negara manapun. Tidaklah berlebihan jika kita menahbiskan bahwa desain lembaga perwakilan rakyat yang dihasilkan merupakan desain yang genuine.
Kayuhan antara biduk parlemen unikameral dan bikameral dalam pembahasan di BPUPKI dapat dilihat sebagai berikut:
1. Dalam sistem Unikameral, desain Parlemen Indonesia pada pembahasan dalam BPUPKI mengambil “lembaga Tertinggi Negara”. Hal tersebut mengambil implikasi bahwa pemilihan Presiden, penentuan Garis Besar Haluan Negara menjadi wewenang dari lembaga tersebut. Hal ini bisa kita lihat dalam prakteknya, yang menjadi wewenang dari Majelis Permusyawaratan Rakyat sebelum dilakukan Amandemen UUD 1945. 2. Dalam sistem bikameral, desain Parlemen Indonesia yang dihasilkan di
pembahasan dalam BPUPKI mengambil bentuk sebuah badan legislatif selain “lembaga tertinggi Negara”. Kita bisa melihat bahwa memang MPR sebagai lembaga tertinggi negara, namun dibawahnya ada DPR yang juga pada prakteknya menjadi unsur di dalam MPR bersama utusan daerah dan utusan golongan. Memang jika dilihat sekilas,-ataupun yang sering diungkapkan para pendiri bangsa-bahwa sistem kita tidaklah menganut dua badan perwakilan rakyat. Namun secara nyata terlihat, konstruksi parlemen yang dihasilkan memiliki dua badan, yakni MPR dan DPR. Faktor pembedanya dari jenis bikameral adalah tiadanya mekanisme check and balances antara keduanya.
Selain itu, hasil dari desain kelembagaan perwakilan rakyat berangkat dari alas fondasi sistem kekeluargaan yang berulang kali digaungkan oleh Soepomo. Karenanya kemudian patut juga dipertanyakan, sistem apakah yang dibawa oleh para pengamandemen UUD 1945 untuk mengamandemen konstitusi kita? Apakah benar terstruktur, sistematis, atau hanya sekedar memenuhi kepentingan politik sesaat?
Abdy Yuhana, Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945: Sistem Perwakilan di Indonesia dan Masa Depan MPR RI. (Bandung: Nusamedia, 2009).
Ahmad Suhelmi, Pemikiran Politik Barat, (Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 2001)
Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi. (Jakarta: PT Bhuana Ilmu Populer, 2007).
King Faisal Sulaiman, Sistem Bikameral dalam Spektrum Lembaga Parlemen Indonesia. (Yogyakarta: UII Press, 2013).
Marsillam Simanjuntak. Pandangan Negara Integralistik, (Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1994).
Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, cet. Ke-2, (Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, edisi revisi, 2010),
RM. A.B.Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945: Memuat Salinan Dokumen Otentik Badan oentoek Menyelidiki Oesaha-oesaha persiapan kemerdekaan. (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004).
