PENGATURAN DANA ALOKASI KHUSUS DALAM HUBUNGAN KEUANGAN PUSAT DAN DAERAH

(1)

TESIS

PENGATURAN DANA ALOKASI KHUSUS DALAM

HUBUNGAN KEUANGAN PUSAT DAN DAERAH

GAGAH SUJADMIKO

PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA

DENPASAR

2011

(2)

TESIS

PENGATURAN DANA ALOKASI KHUSUS DALAM

HUBUNGAN KEUANGAN PUSAT DAN DAERAH

GAGAH SUJADMIKO NIM 0890561048

PROGRAM MAGISTER

PROGRAM STUDI ILMU HUKUM

PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA

DENPASAR

2011

(3)

ii

PENGATURAN DANA ALOKASI KHUSUS DALAM

HUBUNGAN KEUANGAN PUSAT DAN DAERAH

Tesis untuk memperoleh Gelar Magister pada Program Magister, Program Studi Ilmu Hukum,

Program Pascasarjana Universitas Udayana

GAGAH SUJADMIKO NIM: 0890561048

PROGRAM MAGISTER

PROGRAM STUDI ILMU HUKUM

PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA

DENPASAR

2011

(4)

iii

LEMBAR PENGESAHAN

TESIS INI TELAH DISETUJUI

PADA TANGGAL 8 AGUSTUS 2011

Pembimbing I Pembimbing II

Prof. Dr. I Dewa Gede Atmadja, SH. MS Putu Gede Arya Sumertha Yasa, SH. MH NIP. 19441231197301003 NIP. 196409151990031004

Mengetahui

Ketua Program Studi Direktur Program Pascasarjana Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana

Program Pascasarjana Universitas Udayana,

Prof. Dr. Putu Sudarma Sumadi, SH. SU Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S(K) NIP. 195604191983031003 NIP 195902151985102001

(5)

iv

Tesis ini telah diuji pada Tanggal 8 Agustus 2011

Panitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Rektor

Universitas Udayana, No : 1465/UN14.4/HK/2011, tanggal 1 Agustus 2011

Ketua : Prof. Dr. I Dewa Gede Atmadja, SH. MS.

Anggota :

1. Prof. Dr. Ibrahim R. SH. MH.

2. Putu Gede Arya Sumertha Yasa, SH. MH. 3. I Nengah Suantra, SH. MH.

(6)

v

SURAT PERNYATAAN

Yang bertanda tangan di bawah ini :

Nama : Gagah Sujadmiko NIRM : 0890561048

Instansi : DPW Partai Damai Sejahtera (PDS) Provinsi Bali Tempat/Tanggal Lahir : Blitar, 15 Pebruari 1972

Alamat : Jl. Padang Indah I/1 Denpasar

Menyatakan pernyataan ini saya buat dengan sebenarnya, untuk dapat dipergunakan sebagaimana mestinya, dan apabila dikemudian hari ternyata tidak benar, maka saya bersedia dituntut sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Denpasar, 3 Oktober 2011 Hormat Saya

(7)

vi

UCAPAN TERIMA KASIH

Ucapan syukur penulis sampaikan kehadapan Tuhan, karena hikmad-Nya penulis dapat menyelesaikan tugas akhir berupa tesis ini tepat pada waktunya. Penyelesaian penulisan tesis yang berjudul : ”Pengaturan Dana Alokasi Khusus Dalam Hubungan Keuangan Pusat Dan Daerah”.

Selesainya tugas tesis ini berkat bantuan, dorongan, bimbingan dan arahan dari berbagai pihak, untuk itu penulis menyampaikan ucapan terimakasih dan penghargaan kepada :

1. Prof. Dr. dr. I Made Bakta, Sp. PD (Khom), Rektor Universitas Udayana yang telah memberi kesempatan kepada saya untuk menempuh pendidikan Program Magister Ilmu Hukum pada Program Pascasarjana Universitas Udayana. 2. Prof. Dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S (K) Direktur Program Pascasarjana Universitas

Udayana, yang telah menyediakan fasilitas dan pelayanan yang sangat mendukung dalam menyelesaikan perkuliahan.

3. Prof. Dr. Putu Sudarma Sumadi, SH. SU, Ketua Program Magister Ilmu Hukum, Program Pascasarjana Universitas Udayana.

4. Bapak Putu Arya Sumertha Yasa, SH. MH., Sekretaris Program Magister Ilmu Hukum, Program Pascasarjana Universitas Udayana, yang telah memberikan bantuan selama menyelesaikan studi pada program S2.

(8)

vii

5. Bapak Prof. Dr. I Dewa Gede Atmadja, SH. MS, sebagai pembimbing I yang dengan penuh perhatian dan kesabaran memberikan petunjuk-petunjuk sejak awal memformulasikan draft telah membimbing dan mencurahkan ilmunya sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini dengan baik.

6. Bapak Putu Arya Sumertha Yasa, SH. MH., yang dengan sabar dan penuh pengertian memberikan petunjuk dan bimbingan, dorongan, semangat, serta mencurahkan ilmu pengetahuannya sejak perkuliahan hingga terselesaikannya tesis ini.

7. Para Guru Besar penanggung jawab mata kuliah, yang telah tulus ikhlas membagikan ilmu kepada penulis sehingga menjadikan penulis lebih percaya diri dan lebih yakin menapak ilmu yang telah penulis peroleh selama mengikuti kuliah program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana.

8. Ibu A.A Istri Agung Yuniana, I Gusti Ayu Raka Wiratni dan I Made Pasa, selaku staf administrasi pada Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana yang telah banyak membantu kelancaran proses studi.

9. Kepada para informan yang tidak disebutkan namanya satu persatu yang telah banyak meluangkan waktu dan memberikan data yang diperlukan.

10. Kepada orang tua Bapak Koesdijanto, Kakak Setiono Herlambang yang cukup banyak memberikan dorongan dan pengertiannya selama proses studi.

11.Kepada Bapak Gusti Partana Mandala, SH. MH. dan Ni Luh Putu Sri Suryaningsih, SH. serta semua teman-teman satu angkatan kuliah, yang telah banyak memberikan semangat dan dorongan dalam penyelesaian tesis ini.

(9)

viii

12. Semua pihak civitas akademika Program Studi Magister Ilmu Hukum yang tidak disebut secara satu persatu yang sangat banyak membantu kelancaran proses studi selama ini.

Pada kesempatan ini pula tidak lupa menyampaikan terimakasih kepada semua pihak yang tidak bisa saya sebutkan satu persatu atas bantuan, partisipasinya, doa dan perbuatan baiknya sehingga tesis ini dapat terselesaikan. Tuhan senantiasa melimpahkan berkat dan karunia-Nya kepada kita semua, sehingga ilmu yang saya peroleh dapat bermanfaat bagi kepentingan bangsa dan negara.

Denpasar, 16 September 2011

(10)

ix RINGKASAN

Judul penelitian ini adalah Pengaturan Dana Alokasi Khusus Dalam Hubungan Keuangan Pusat Dan Daerah. Penelitian ini dilatarbelakangi oleh pelaksanaan otonomi daerah dengan konsep desentralisasi. Melalui desentralisasi diharapkan kemampuan pemerintah daerah untuk manajemen pembangunan lebih tepat dan akurat. Daerah diberi kesempatan seluas-luasnya untuk mengembangkan potensi yang dimilikinya dengan mengoptimalkan partisipasi masyarakat, kepada daerah diserahkan urusan, tugas dan wewenang untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dengan tetap berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Urusan pemerintahan yang diserahkan atau didistribusikan kepada daerah tersebut disertai pula dengan penyerahan atau transfer keuangan yang terwujud dalam hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, salah satu bentuk hubungan keuangan pusat dan daerah adalah Dana Alokasi Khusus (DAK). Hubungan keuangan pemerintah pusat dan daerah berpotensi memicu perpecahan bangsa. Persoalannya adalah adanya daerah yang kurang puas dan merasa diperlakukan tidak adil dalam pembagian keuangan oleh pemerintah pusat. Daerah-daerah yang merasa memiliki sumber keuangan yang melimpah menginginkan bagian yang lebih besar sesuai dengan proporsi yang disumbangkan daerahnya.

Dalam kaitannya dengan latar belakang diatas terdapat 2 rumusan masalah yang akan dibahas, yaitu;

1. Apakah pengaturan Dana Alokasi Khusus telah sesuai dengan prinsip-prinsip perimbangan keuangan antara pusat dan daerah?

2. Apakah produk hukum tentang Dana Alokasi Khusus yang mengatur hubungan keuangan pusat dan daerah telah dilandasi oleh keadilan dan keselarasan, demi tercapainya kesejahteraan masyarakat?

BAB I menyampaikan mengenai latar belakang dan permasalahan, disamping itu membahas mengenai tujuan dan manfaat penelitian, landasan teoritis beserta metode penelitiannya. BAB II dengan judul Otonomi Daerah Dalam Hubungannya Dengan Keuangan Daerah. BAB III dengan judul Pengaturan Dana Alokasi Khusus Ditinjau Dari Prinsip-Prinsip Perimbangan Keuangan Pusat Dan Daerah.

Bab III membahas permasalahan pertama tesis ini yaitu; perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah mencakup pembagian keuangan, antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah secara proporsional, demokratis, adil dan transparan, dengan memperhatikan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah. Dalam mekanisme pengalokasian Dana Alokasi Khusus (DAK), daerah tertentu yang memperoleh DAK ditentukan berdasarkan kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteris teknis. Kriteria-kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah ini justru membuat batasan-batasan yang menyebabkan adanya daerah-daerah yang tidak mendapatkan alokasi DAK, pengaturan ini bertentangan dengan konsep keadilan, karena salah satu tolok ukur keadilan adalah pelayanan yang non diskriminatif, begitu juga belum memenuhi aspek demokratis, karena salah satu ciri

(11)

x

kebijakan demokratis adalah semua lembaga yang bertugas merumuskan kebijakan pemerintah harus bergantung pada keinginan rakyat, sedangkan keinginan rakyat adalah supaya setiap daerahnya mendapat alokasi DAK. Pengaturan DAK telah memenuhi aspek transparansi karena masyarakat dapat mengetahui proses perumusan kebijakan publik dan implementasinya, begitu juga secara normatif telah memenuhi aspek efesiensi karena prosedur DAK sudah terstruktur dengan baik dan tidak terlalu birokratis, sehingga menghemat banyak biaya dan waktu. Pengaturan DAK belum memenuhi aspek proporsional, karena dalam pembagian keuangan, daerah hanya mendapat porsi yang sangat kecil dibanding pemerintah pusat, sedangkan wilayah terbesar ada didaerah.

BAB IV dengan judul Produk Hukum Yang Mengatur Tentang Dana Alokasi Khusus Menurut Konsep Keadilan Dan Keselarasan. Dalam Bab I Ketentuan umum, Pasal 1 angka 23 Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, hanya daerah tertentu yang mendapat alokasi DAK, sedangkan yang dimaksud adil dalam Pasal 18A ayat (2) Undang-Undang Dasar NRI 1945 adalah; semua daerah berhak mendapatkan pembagian keuangan, dalam hal ini adalah mendapatkan bagian DAK. Pengertian selaras adalah semua daerah berhak mendapatkan pembagian keuangan, dan pembagian keuangan tidak hanya diprioritaskan untuk kepentingan pemerintah pusat. Artinya produk hukum yang mengatur tentang DAK belum sepenuhnya dilandasi oleh keadilan dan keselarasan.

Akhirnya sebagai BAB Penutup pada tesis yakni BAB V diuraikan tentang kesimpulan beserta saran-sarannya. Simpulan; bahwa pengaturan DAK belum memenuhi aspek keadilan, aspek demokratis dan aspek proporsinal, tetapi telah memenuhi aspek transparansi dan efesiensi. Produk hukum yang mengatur tentang DAK juga belum sepenuhnya memenuhi aspek keadilan dan keselarasan. Selanjutnya saran yang disampaikan merevisi Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, khususnya pada Bab I Ketentuan Umum Pasal 1 angka 23. Demi memenuhi rasa keadilan dan terciptanya kesejahteraan masyarakat, semua daerah perlu mendapatkan alokasi DAK. Pembagian besaran DAK disesuaikan dengan kebutuhan daerah masing-masing. Pemerintah pusat perlu menganggarkan alokasi DAK yang lebih besar, karena selain wilayah terbesar ada didaerah, daerah memerlukan percepatan pembangunan.

(12)

xi ABSTRAK

Judul penelitian ini adalah ”Pengaturan Dana Alokasi Khusus Dalam Hubungan Keuangan Pusat Dan Daerah”. Penelitian ini dilatarbelakangi oleh pelaksanaan otonomi daerah dengan konsep desentralisasi. Melalui desentralisasi diharapkan kemampuan pemerintah daerah untuk manajemen pembangunan lebih tepat dan akurat. Penelitian ini bertujuan untuk memahami pengaturan Dana Alokasi Khusus (DAK) dalam hubungan keuangan pusat dan daerah ditinjau dari prinsip perimbangan keungan, serta mengkaji dan menganalisis secara normatif mengenai produk hukum yang mengatur tentang DAK dalam mewujudkan keadilan dalam pembagian keuangan.

Penelitian ini merupakan penelitian normatif yang menggunakan pendekatan konseptual dan pendekatan perundang-undangan. Bahan hukum yang dipergunakan dalam penelitian ini bersumber dari hasil penelitian kepustakaan yang terdiri dari bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tertier yang diperoleh melalui teknik penelaahan kepustakaan yang didukung dengan teknik analisis. Analisis yang dilakukan dengan mencocokkan teori dengan hukum positif, selanjutnya diberi argumentasi yaitu kesesuaian antara teori dengan norma hukum positif. Argumentasi hukum dilakukan untuk mendapatkan kesimpulan atas kedua permasalahan yang dikaji.

Dalam pengaturan DAK, tidak semua daerah memiliki hak untuk mengajukan proposal DAK, hanya daerah yang telah memenuhi kriteria yang ditetapkan pemerintah pusat yang boleh mengajukan usulan kegiatan khusus. Pengaturan ini sangat diskriminatif, serta membuat batasan-batasan yang menyebabkan adanya daerah yang tidak mendapatkan alokasi DAK.

Dari hasil penelitian ini dapat disimpulkan bahwa pengaturan DAK harus sesuai dengan prinsip-prinsip perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, serta produk hukum tentang DAK harus memenuhi konsep keadilan dan keselarasan. Saran dalam penelitian ini adalah merevisi Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Anggaran alokasi DAK harus lebih besar, karena wilayah terbesar ada di daerah, serta daerah memerlukan percepatan pembangunan.

Kata Kunci : Pengaturan DAK, Prinsip Perimbangan Keuangan, Keadilan dan Keselarasan.

(13)

xii ABSTRACT

This study is entitled “The Allocation of ‘Dana Alokasi Khusus’ in Connection with the Central and Regional Finance”. It is inspired by the implementation of the regional autonomy with the concept of decentralization. It is hoped that decentralization has enabled the regional government to manage development more accurately and properly. This study aims at understanding the allocation of ‘Dana Alokasi Khusus’ (DAK) in connection with the central and regional finance viewed from the principles of financial equaity, examining and analyzing normatively the legal products regulating the DAK in creating justice in regard to financial distribution.

This study is a normative legal one in which conceptual and legislation approaches are used. The legal materials used in this study were obtained by library research and include primary, secondary and tertiary legal materials, and technique of analysis. The analysis was done by comparing the positive legal theories before arguments were provided. In the argument, the theories were compared to the positive law. Then to what extent the theories were in line with the positive legal norms were argued in order to be able to conclude the two problems explored.

As far as the allocation for the DAK is concerned, these aren’t every region has the right to propose for it; however, the only regions which have fulfilled the criteria determined by the central government which may propose for specific activities. Such a regulation is highly discriminative and has been responsible for the limitations which have led several regions to the inaccessibility to the specifically allocated DAK.

From the results of the study, it can be concluded that the DAK should be adjusted to the principles of financial equity between the central government and regional government, and that the legal products regulating the DAK should refer to the concept of justice and harmony. It is suggested that the Law No. 33 of 2004 concerning Financial Equity between the Central Government and Regional Government should be revised. The budget allocated for the DAK should be made more, as the biggest areas which should be covered are located in the regions; in addition, the regions need developmental acceleration.

(14)

xiii

DAFTAR ISI

Halaman

HALAMAN PERSYARATAN GELAR ...ii

LEMBAR PENGESAHAN ...iii

LEMBAR PENETAPAN PANITIA PENGUJI ...iv

HALAMAN PERNYATAAN ...v

UCAPAN TERIMA KASIH ...vi

RINGKASAN ...ix ABSTRAK...xi ABSTRACT...xii DAFTAR ISI...xiii DAFTAR LAMPIRAN...xvi BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang………... 1 1.2 Orisinalitas Penelitian ...9 1.3 Rumusan Masalah………...13 1.4 Tujuan Penelitian... ...13 1.4.1 Tujuan Umum ...13 1.4.2 Tujuan Khusus ...13 1.5 Manfaat Penelitian...14 1.5.1 Manfaat Teoritis ...14 1.5.2 Manfaat Praktis ...14

(15)

xiv

1.6 Landasan Teori...15

1.6.1 Teori Negara Kesejahteraan...15

1.6.2 Teori Pembentukan Peraturan Perundang-undangan...19

1.6.3 Teori Demokrasi...28

1.6.4 Teori Desentralisasi...30

1.7 Metode Penelitian...38

1.7.1 Jenis Penelitian...38

1.7.2 Jenis Pendekatan...39

1.7.3 Sumber Bahan Hukum...40

1.7.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum...41

1.7.5 Teknik Analisa Bahan Hukum...41

BAB II OTONOMI DAERAH DALAM HUBUNGANNYA DENGAN KEUANGAN DAERAH 2.1 Otonomi Daerah ...42

2.1.1 Pengertian Otonomi Daerah dan Beberapa Jenis Sistem Otonomi ...42

2.1.2 Hubungan Desentralisasi dan Otonomi Daerah ...49

2.1.3 Pelaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia ...61

2.2 Keuangan Daerah...67

2.2.1 Pengertian dan Ruang Lingkup Keuangan Daerah...67

2.2.2 Pola Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah Dalam Rangka Otonomi Daerah ...70

(16)

xv

BAB III PENGATURAN DANA ALOKASI KHUSUS DITINJAU DARI PRINSIP-PRINSIP PERIMBANGAN KEUANGAN PUSAT DAN DAERAH

3.1 Pengaturan Dana Alokasi Khusus ...81 3.2 Prinsip-Prinsip Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah

Pusat dan Daerah...84 3.2.1 Prinsip Keadialan, Proporsional, Demokratis, Transparan, dan

Efesien... 84

BAB IV PRODUK HUKUM YANG MENGATUR TENTANG DANA ALOKASI KHUSUS MENURUT KONSEP KEADILAN DAN KESELARASAN

4.1 Produk Hukum yang Mengatur Tentang Dana Alokasi Khusus ...103 4.2 Konsep Keadilan Dan Keselarasan; Pelayanan yang Non Driskriminatif, Program yang Berpihak Pada Rakyat ...119

BAB V KESIMPULAN DAN SARAN

5.1 Kesimpulan...139 5.2 Saran...140

DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN

(17)

xvi

DAFTAR LAMPIRAN

LAMPIRAN 1

Dana Alokasi Khusus (DAK) Bali Tahun Anggaran 2011 (Bidang Pendidikan, Kesehatan, Infrastruktur, Prasarana Pemerintahan Daerah, Kelautan dan Perikanan, Pertanian)

LAMPIRAN 2

Dana Alokasi Khusus (DAK) Bali Tahun Anggaran 2011 (Lingkungan Hidup, Keluarga Berencana, Kehutanan, Sarana Prasarana Pedesaan, Perdagangan, Keselamatan Transportasi Darat, Listrik Pedesaan, Perumahan dan Pemukiman, Sarana Prasarana Kawasan Perbatasan, Transportasi Pedesaan)