BAB I
BAB I
PENDAHULUAN
PENDAHULUAN
A.
A. LaLatatar r BeBelaklakanangg
Ses
Sesudaudah h menmenjalajalani ni kehkehiduidupan pan sebsebagaagai i banbangsa gsa yanyang g mermerdekdeka a selaselamama setengah abad lebih, sampailah bangsa kita pada masamasa kritis yang !ukup setengah abad lebih, sampailah bangsa kita pada masamasa kritis yang !ukup mendasar. "ita tidak lagi sekadar menghadapi pers#alanpers#alan yang berkadar mendasar. "ita tidak lagi sekadar menghadapi pers#alanpers#alan yang berkadar kuan
kuantitati$ lagi, titati$ lagi, melainmelainkan kan sudah bernilai kualitati$ sudah bernilai kualitati$ dalam membentuk hukumdalam membentuk hukum %peraturan perundangundangan&, melaksanakan, dan menegakkannya.
%peraturan perundangundangan&, melaksanakan, dan menegakkannya.
Berdiri di atas tahun '((), apalagi membandingkannya dengan keadaan pada Berdiri di atas tahun '((), apalagi membandingkannya dengan keadaan pada tah
tahun un *+*+- - dan dan lebilebih h maju lagi maju lagi padpada a permpermulaulaan an abaabad d kedkeduapuapuluuluh, h, ndnd#ne#nesiasia memang sudah berubah sangat besar dan perubahan itu berlangsung dengan !epat memang sudah berubah sangat besar dan perubahan itu berlangsung dengan !epat dan semakin !epat. Hukum pun dibuat untuk men!apai perkembangan tersebut, dan semakin !epat. Hukum pun dibuat untuk men!apai perkembangan tersebut, /al
/alaupaupun un sansangat gat terstersengengalsalsengengal. al. SebSebagaagaimaimana na kitkita a sadasadari ri berbersamsama a bahbah/a/a h
hukukum um bbereruusasahha a memenn!a!apapai i ppererkkemembbanangagan n tetersrsebebutut, , nanammun un teternrnyyatataa masy
masyarakarakatnyatnya a belbelum um siap siap untuntuk uk melamelaksaksanaknakan an hukhukum um yanyang g dibdibuatuatnya nya ituitu.. Padahal hukum harus ada dalam masyarakat dengan tugas menjaga ketertiban, Padahal hukum harus ada dalam masyarakat dengan tugas menjaga ketertiban, keamanan, dan memberikan keadilan.
keamanan, dan memberikan keadilan. 0e
0entang keadaan ntang keadaan tersebutersebut, t, SatjipSatjipt# t# 1ahar1ahardj# dj# pernah bertanya pernah bertanya apakaapakah h 2huku2hukumm unt
untuk uk masymasyarakarakat3 at3 atau atau 2ma2masyasyarakarakat t untuntuk uk hukhukum3um34. 4. 5em5emiliilih h yanyang g perpertamtamaa menimbulkan suasana yang dinamis, sedangkan yang kedua statis dan stagnant menimbulkan suasana yang dinamis, sedangkan yang kedua statis dan stagnant ata
atau u mama!et!et. . "i"iranranya ya !u!ukukup p jeljelas as babah/h/a a kemkema!ea!etan tan tertersebsebut ut teterjarjadi di kakarerenana masyarakat yang berubah itu dipaksa untuk dimasukkan ke dalam baganbagan masyarakat yang berubah itu dipaksa untuk dimasukkan ke dalam baganbagan hukum yang ada.
hukum yang ada. "endati kita memilih
"endati kita memilih yang pertama yakni 2huyang pertama yakni 2hukum untuk kum untuk masyarakat3, bagi suatumasyarakat3, bagi suatu bangsa
bangsa yang yang berubah berubah dengan dengan !epat, !epat, siasat siasat tersebut tersebut tidak tidak sepenuhnya sepenuhnya menjaminmenjamin bah/a keadaan
bah/a keadaan akan akan teratasi teratasi dengan baik. dengan baik. Sebab Sebab pertanyaan yang pertanyaan yang kemudian bisakemudian bisa diajukan adalah 2seberapa besar3 perubahan dilakukan agar hukum benarbenar diajukan adalah 2seberapa besar3 perubahan dilakukan agar hukum benarbenar dapat disiapkan untuk melayani masyarakatnya dengan baik4
dapat disiapkan untuk melayani masyarakatnya dengan baik4
5#!htar "usumaatmadja, tampaknya juga bertanya dan pesimis terhadap 5#!htar "usumaatmadja, tampaknya juga bertanya dan pesimis terhadap huk
hukum um di di ndnd#ne#nesia, sia, karkarena ena tantandadatantanda da mulmulai ai tumtumbuhbuhnya nya penpengakgakuan uan dardarii pentingnya
ini terdapat suatu kelesuan %melaise& atau kekurangper!ayaan akan hukum dan gunanya dalam masyarakat.
Harkristuti Harkrisn#/# juga merasa pilu tentang hukum di nd#nesia. Harkristuti menyatakan bah/a di tengah suasana nd#nesia yang masih mengalami berbagai !#baan besar sejak masa $in du sie!le %akhir millenium& sampai kini, tidaklah mudah bagi saya untuk memaparkan k#ndisi hukum kita tanpa kepiluan yang merebak mendengar dan ratapan mereka yang terluka #leh hukum, dan kegeraman yang membahana pada mereka yang meman$aatkan hukum sebagai alat men!apai tujuan tanpa memakai hari nurani.
Pembangunan hukum di nd#nesia sudah berlangsung sejak tahun *+)(an dan sampai saat ini belum dilakukan e6aluasi se!ara mendasar dan k#mprehensi$ terhadap kinerja m#del hukum sebagai 2sarana pembaruan masyarakat3. "etiadaan e6aluasi tersebut sudah dapat diantisipasi semula #leh 5#!htar "usumaatmadja yang antara lain mengemukakan bah/a ukuran keberhasilan pembangunan hukum tidak sama dengan pembangunan $isik karena pembangunan $isik jelas dapat dinilai dalam bentuk angkaangka termasuk keberhasilan ataupun kegagalannya.
1#mli lebih lanjut menyatakan bah/a pr#ses legislasi dengan pr#duk perundang undangan bukanlah pr#ses yang steril dari kepentingan p#litik karena ia merupakan pr#ses p#litik. Bahkan implementasi perundangundangan tersebut dikenal dengan sebutan 2penegakan hukum3 atau 2la/ en$#r!ement3, juga tidaklah selalu steril dari pengaruh p#litik.
7ika demikian halnya, maka hukum di nd#nesia, termasuk pembentukannya, tampaknya di luar hukum dalam bentuknya yang murni, yaitu tidak sesuai dengan dunia ide seperti yang dikemukakan #leh Plat#. 5a!h$ud 5D sendiri terkejut terhadap masyarakat yang heran ketika melihat bah/a hukum tidak selalu dapat dilihat sebagai penjamin kepastian hukum, penegak hakhak masyarakat, penjamin keadilan. Banyak sekali peraturan hukum yang tumpul, tidak mempan mem#t#ng kese/enang/enangan, tidak mampu menegakkan keadilan dan tidak dapat menampilkan dirinya sebagai ped#man yang harus diikuti dalam menyelesaikan berbagai kasus yang seharusnya bisa dija/ab #leh hukum. Bahkan banyak pr#duk hukum yang lebih banyak di/arnai #leh kepentingankepentingan p#litik pemegang kekuasaan d#minan. 5ereka bertanya8 mengapa hal itu harus
terjadi4.
0ernyata hukum tidak seteril dari subsistem kemasyarakatan lainnya. P#litik kerapkali melakukan inter6ensi atas pembuatan dan pelaksanaan hukum sehingga mun!ul juga pertanyaan berikutnya tentang subsistem mana antara hukum dan p#litik yang dalam kenyataannya lebih supremati$. Dan pertanyaanpertanyaan lain yang lebih spesi$ik pun dapat mengemuka seperti bagaimanakah pengaruh
p#litik terhadap hukum, mengapa p#litik banyak menginter6ensi hukum, jenis sistem p#litik yang bagaimana yang dapat melahirkan pr#duk hukum yang berkarakter seperti apa. Upaya untuk memberi ja/aban atas pertanyaan pertanyaan di atas merupakan upaya yang sudah memasuki /ilayah p#litik
hukum.
P#litik hukum, kadangkala juga merambah di lingkungan dalam pemerintah pada /aktu ran!angan peraturan tersebut dibahas antar departemen terkait dengan masalah kepentingan sekt#r dan kepentingan lainnya. Apakah hal ini termasuk dalam /ilayah p#litik hukum4 "epentingan sekt#r inilah yang kemudian mempengaruhi p#litik hukum yang memang sejak semula diharapkan p#litik hukum dapat berman$aat atau berguna dalam kehidupan bermasyarakat. Sekali lagi, sterilisasi p#litik hukum dik#t#ri #leh kepentingan sekt#r.
Sumber daya manusia, terutama legislat#r yang dinilai lemah dalam merumuskan dan menuangkan keinginan p#litik hukumnya dan jumlah peran!ang peraturan perundangundangan yang masih minim, juga merupakan salah satu penyebab terjadinya kesenjangan antara kuantitas dan kualitas pr#duk peraturan perundang undangan.
BAB II
PE1U5USAH DAN PE5BA0ASAN 5ASALAH
Berdasarkan deskripsi diatas maka penulis perlu memberikan rumusan masalah sebagai #bjek pembahasan dan batasan yang akan dibahas dalam makalah ini, yaitu sebagai berikut 8
*. Bagaimana peran DP1 dan Pemerintah selaku pembentuk 1UU dalam upaya pembentukkan Undangundang di nd#nesia4
'. Bagaimana perkembangan penyusunan Pr#gram Legislasi Nasi#nal saat ini4 9. Bagaimana keberadaan naskah akademis dan pr#ses harm#nisasi4
BAB III
PE5E:AHAN 5ASALAH
A. Peran Pembentuk 1UU
Sebagaimana diketahui bah/a jumlah pr#gram legislasi yang diajukan, setiap tahun terus bertambah, padahal #leh Baleg dan Pemerintah telah ditetapkan sebanyak '; 1UU dalam Pr#gram Legislasi Nasi#nal '((-'((+. 0ernyata, perkembangan hukum dan kebutuhan hukum masyarakat berubah sesuai dengan perkembangan <aman itu sendiri. Pasal *) ayat %9& UndangUndang N#m#r *( 0ahun '(( tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan %UU P9& menentukan bah/a 2Dalam keadaan tertentu, De/an Per/akilan 1akyat atau Presiden dapat mengajukan ran!angan undangundang di luar Pr#gram Legislasi Nasi#nal %Pr#legnas&.3 "etentuan ini kemudian digunakan #leh DP11 dan Pemerintah untuk mengembangkan keinginannya mengatur sesuatu dalam undangundang di luar Pr#legnas. Dari keinginan tersebut, ternyata memba/a dampak yang sangat luas terhadap pen!apaian atau target yang semula telah disepakati yang berakibat terbengkalainya Pr#legnas itu sendiri.
Departemen Hukum dan HA5, yang me/akili Pemerintah dalam penyusunan Pr#legnas, selalu menghadapi pers#alan karena tidak dapat melarang atau membatasi prakarsa departemen=LPND dalam mengajukan usulan pr#legnas baru, apalagi jika pr#gram yang diusulkan tersebut benarbenar penting dan perlu untuk melaksanakan penyelenggaraan negara dan kepemerintahan, misalnya, penyelenggaraan pemilu dan parp#l serta keinginan untuk mengubah pengaturan
mengenai 5ahkamah "#nstitusi, "#misi >udisial, dan 5ahkamah Agung.
P#sisi ta/ar terhadap pengajuan pr#legnas baru merupakan salah satu pers#alan tersendiri karena ternyata DP11, melalui Balegnya, juga mengajukan usulan pr#legnas baru di luar yang '; 1UU tersebut. Dengan demikian, makna Pr#legnas '((-'((+ sebagai a!uan instrumen peren!anaan yang terpadu dan sistematis belum sepenuhnya mengikat. 7ika Pasal *) ayat %9& tersebut dibiarkan berkembang dan tanpa kendali, maka yang terjadi adalah mun!ulnya in$lasi jumlah 1UU yang berakibat 2lebih besar dari pasak3, terkait dengan kemampuan DP11 dan Pemerintah untuk menyelesaikan pr#gram tersebut. Pemerintah pada dasarnya menunggu diundang untuk membahas suatu 1UU karena k#nsekuensi dari pergeseran kekuasaan pembentukan undangundang berdasarkan UUD
*+-dan UU P9. 7adi,kemampuan DP11 lebih dipertaruhkan untuk menyelesaikan 1UU, dibandingkan dengan Pemerintah.
Peran legislati$ sebagai p#r#s utama pembentukan undangundang sering kali terabaikan karena banyaknya pekerjaan di luar pembentukan 1UU yang harus diemban #leh angg#ta de/an, misalnya, pekerjaanpekerjaan melakukan $it and pr#per test untuk jabatan pemerintahan tertentu dan rakerraker lain di luar pembentukan ran!angan undangundang.
B. Perkembangan Pr#gram Legislasi Nasi#nal yang Belum ?#kus
Sebagaimana telah kita ketahui bah/a pr#sedur penyusunan peraturan perundangundangan, selain sebagian ditentukan dalam UU P9, se!ara rin!i juga diatur dalam Peraturan Presiden N#m#r @* tentang 0ata :ara Penyusunan dan Pengel#laan Pr#gram Legislasi Nasi#nal dan Peraturan Presiden N#m#r @; tentang 0ata :ara 5empersiapkan 1UU, 1perpu, 1PP, dan 1presiden.
Dalam Perpres @* ditentukan bah/a penyusunan Pr#legnas di lingkungan DP11 dik##rdinasikan #leh Badan Legislasi sedangkan penyusunan Pr#legnas di lingkungan Pemerintah dik##rdinasikan #leh 5enteri %5enteri Hukum dan HA5&. Penyusunan Pr#legnas di lingkungan DP11 dan Pemerintah dilakukan dengan memperhatikan k#nsepsi 1UU yang meliputi8
latar belakang dan tujuan penyusunan sasaran yang akan di/ujudkan
p#k#kp#k#k pikiran, lingkup atau #bjek yang akan diatur dan jangkauan dan arah pengaturan.
0erkait dengan penyusunan Pr#legnas di lingkungan Pemerintah, 5enteri meminta kepada menteri lain dan pimpinan LPND mengenai peren!anaan pembentukan 1UU di lingkungan instansinya masingmasing sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung ja/abnya. Penyampaian peren!anaan pembentukan 1UU disertai dengan p#k#k materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundangundangan lainnya. Dalam hal menteri lain atau pimpinan LPND telah menyusun naskah akademis, maka naskah akademis tersebut /ajib disertakan dalam penyampaian peren!anaan pembentukan 1UU.
Setelah 1UU disampaikan, 5enteri melakukan pengharm#nisasian, pembulatan, dan pemantapan k#nsepsi 1UU dengan penyusun peren!anaan %pemrakarsa& dan bersamasama dengan menteri lain dan pimpinan LPND yang terkait dengan
substansi 1UU. Upaya pengharm#nisasian, pembulatan, dan pemantapan k#nsepsi 1UU diarahkan pada per/ujudan keselarasan k#nsepsi tersebut dengan8
$alsa$ah negara
tujuan nasi#nal berikut aspirasi yang melingkupinya UUD Negara 1 0ahun *+-
undangundang lain yang telah ada berikut segala peraturan pelaksanaannya dan kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dengan 1UU tersebut.
Upaya pengharm#nisasian, pembulatan, dan pemantapan k#nsepsi 1UU dilaksanakan melalui $#rum k#nsultasi yang dik##rdinasikan #leh 5enteri. Dalam hal k#nsepsi 1UU terebut disertai dengan naskah akademis, maka naskah akademis dijadikan bahan pembahasan dalam $#rum k#nsultasi. Dalam $#rum k#nsultasi tersebut, dapat diundang para ahli dari lingkungan perguruan tinggi dan #rganisasi di bidang s#sial, p#litik, pr#$esi, atau kemasyarakatan lainnya sesuai dengan kebutuhan.
"#nsepsi 1UU yang telah memper#leh pengharm#nisasian, pembulatan, dan pemantapan k#nsepsi, #leh 5enteri /ajib dimintakan persetujuan terlebih dahulu kepada Presiden sebagai Pr#legnas yang disusun di lingkungan Pemerintah sebelum dik##rdinasikan dengan DP11.
Dalam hal Presiden memandang perlu untuk mendapatkan kejelasan lebih lanjut atas dan=atau memberikan arahan terhadap k#nsepsi 1UU, Presiden menugaskan 5enteri untuk mengk##rdinasikan kembali k#nsepsi 1UU dengan penyusun peren!anaan dengan menteri lain atau pimpinan LPND yang terkait. Hasil k##rdinasi tersebut #leh 5enteri dilap#rkan kepada Presiden. Hasil penyusunan Pr#legnas di lingkungan Pemerintah, #leh 5enteri dik##rdinasikan dengan DP1 1 melalui Badan Legislasi dalam rangka sinkr#nisasi dan harm#nisasi Pr#legnas.
Setelah melakukan k##rdinasi dengan DP11, 5enteri mengk#nsultasikan dahulu masingmasing k#nsepsi 1UU yang dihasilkan #leh DP11 kepada menteri lain atau pimpinan LPND sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung ja/abnya dengan masalah yang akan diatur dalam 1UU. "#nsultasi tersebut dilaksanakan dalam rangka pengharm#nisasian, pembulatan, dan pemantapan k#nsepsi 1U, termasuk kesiapan dalam pembentukannya. Pelaksanaan pengharm#nisasian, pembulatan, dan pemantapan k#nsepsi 1UU tersebut dilakukan dengan tetap memperhatikan keselarasan k#nsepsi di atas.
Hasil penyusunan Pr#legnas di lingkungan DP11 dan k#nsultasi dalam rangka pengharm#nisasian, pembulatan, dan pemantapan k#nsepsi 1UU, #leh 5enteri dimintakan persetujuan terlebih dahulu kepada Presiden sebelum dik##rdinasikan kembali dengan DP11.
Setelah dilakukan peren!anaan melalui Pr#legnas, di lingkungan Pemerintah, telah diatur mengenai tata !ara mempersiapkan 1UU yang telah ditentukan dalam Peraturan Presiden N#m#r @; 0ahun '((- tentang 0ata :ara 5empersiapkan 1UU, 1perpu, 1PP, dan 1perpres %Perpres @;&.
Dalam Perpres @; ditentukan bah/a penyusunan 1UU dilakukan pemrakarsa berdasarkan Pr#legnas. Penyusunan 1UU yang didasarkan pada Pr#legnas tidak
memerlukan persetujuan i<in prakarsa dari Presiden. Pemrakarsa melap#rkan penyiapan dan penyusunan 1UU kepada Presiden se!ara berkala.
Dalam keadaan tertentu, pemrakarsa dapat menyusun 1UU di luar Pr#legnas setelah terlebih dahulu mengajukan perm#h#nan i<in prakarsa kepada Presiden, dengan disertai penjelasan mengenai k#nsepsi pengaturan 1UU yang meliputi8 urgensi dan tujuan penyusunan
sasaran yang ingin di/ujudkan
p#k#k pikiran, lingkup, atau #bjek yang akan diatur dan jangkauan serta arah pengaturan.
"eadaan tertentu di atas adalah8 menetapkan Perpu menjadi UU
merati$ikasi k#n6ensi atau perjanjian internasi#nal
mengatasi keadaan luar biasa, keadaan k#n$lik, atau ben!ana alam
keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasi#nal atas suatu 1UU yang dapat disetujui bersama #leh Baleg dan 5enteri.
Dengan adanya ketentuan di atas, keinginan DP11 dan Pemerintah untuk mertati$ikasi k#n6ensi atau penjanjian internasi#nal setiap saat bisa dilakukan. Dalam pr#ses pembahasan %baik antardep maupun di DP1& lebih mudah dibandingkan dengan penyusunan 1UU biasa karena substansinya hanya ' pasal dan ratarata 9 pertemuan sudah dapat diselesaikan.
Dalam mempersiapkan 1UU, sebagaimana dilakukan selama ini, pengaturan dalam Perpres @; ditentukan mengenai pembentukan panitia antadepartemen dan pemrakarsa dapat mempersiapkan naskah akademisnya terlebih dahulu. Dalam rapat antardepartemen, pemrakarsa dapat mengundang pakar baik dari perguruan tinggi maupun pihak lainnya. Setelah 1UU selesai
dibahas, pemrakarsa diberikan kesempatan untuk mengadakan s#sialiasi kepada masyarakat %sebagai asas keterbukaan& untuk mendapatkan masukan atas substansi 1UU.
Namun sayangnya, pr#sedur di atas, dalam praktiknya belum sepenuhnya dijalankan sebagaimana mestinya, baik #leh Pemerintah maupun #leh DP11. Hal inilah yang mengakibatkan penyusunan 1UU tidak #ptimal. 7umlah yang '; tersebut, jika ditelaah, ada beberapa yang hanya sekadar di!antumkan judulnya %nama 1UU& saja, padahal naskah akademiknya dan substansi 1UU sendiri belum dipersiapkan. Dengan demikian, alasan mengapa 1UU perlu disusun, sering tidak mampu dija/ab #leh pemrakarsa, alias masih dalam anganangan. Dijumpai pula beberapa nama 1UU yang tumpang tindih, misalnya, 1UU1UU di bidang pemerintahan, yakni 1UU tentang Pelayanan Publik, 1UU tentang Administrasi Pemerintahan, 1UU tentang Etika Pemerintahan, 1UU tentang Perilaku Aparat Negara, 1UU tentang Standar Pelayanan Publik, 1UU tentang "#n$lik
"epentingan Pejabat Publik, 1UU tentang Perubahan UndangUndang N#m#r 9 0ahun *+++ tentang P#k#kP#k#k "epega/aian, 1UU tentang Pemerintah Pusat, 1UU tentang "epega/aian Daerah, 1UU tentang "epega/aian PCL1, 1UU tentang "esekretariatan Negara, dll. 1UU1UU di bidang kesehatan, misalnya, 1UU tentang "arantina "esehatan, 1UU tentang Praktik "e$armasian, 1UU tentang Praktik Pera/at, 1UU tentang Praktik Bidan, 1UU tentang Penga/asan Cbat dan 5akanan, 1UU tentang Bahan Berbahaya, 1UU tentang "esehatan, 1UU tentang Perkembangan "ependudukan dan Pembangunan "eluarga Sejahtera, dll.
5asalah namanama 1UU di atas akan membingungkan bagi pembentuk 1UU terkait dengan ruang lingkup pengaturan dan materi muatan yang akan diatur. Belum lagi bagi pembentuk 1UU yang dihadapkan pada namanama 1UU yang belum jelas pengaturan dan ruang lingkupnya, misalnya, 1UU tentang Energi %aturan pelaksanaannya tersebar dalam undangundang yang mengatur 5ineral dan Batubara, 5igas, dan "etegalistrikan&, 1UU tentang Etika "ehidupan Berbangsa, 1UU tentang "#de Etik Hakim, 1UU tentang "ebijakan Penghapusan Perk#saan dan "ekerasan Seksual, 1UU tentang "ebijakan Penghapusan Pele!ehan Seksual di 0empat "erja, 1UU tentang "ebijakan Perlindungan Pekerja 1umah 0angga atau Pekerja di Sekt#r n$#rmal, 1UU tentang Anti Penyiksaan, 1UU tentang Dem#krasi Ek#n#mi, 1UU tentang Bentuk "redit Peminjaman Bank dan Hip#tik Bagi Perempuan, 1UU tentang Pengaturan Hak
hak Perempuan, 1UU tentang "ebudayaan, 1UU tentang "ebumian, dan 1UU tentang Anti Diskriminasi, 1as, dan Etnik.
:. "eberadaan Naskah Akademis dan Pr#ses Harm#nisasi
Naskah akademik %NA& adalah naskah yang dapat dipertanggungja/abkan se!ara ilmiah mengenai k#nsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin di/ujudkan dan lingkup, jangkauan, #bjek, atau arah pengaturan 1UU %Pasal * Perpres N#m#r @; 0ahun '((-&. Perlu tidaknya NA dalam Perpres tersebut merupakan pilihan bagi Pemerintah untuk menyediakan, sedangka bagi DP11 melalui 0ata 0ertibnya, penyediaan NA di/ajibkan dalam setiap penyusunan 1UU. Se!ara tidak langsung, ke/ajiban tersebut berimbas bagi Pemerintah untuk selalu menyediakan. 7ika Pemerintah tidak menyediakan, kemungkinan besar 1UU yang diajukan tidak dapat masuk dalam Pr#legnas sebagai da$tar pri#ritas.
5engapa NA dianggap penting untuk dijadikan landasan penyusunan suatu 1UU4 Sesuai dengan de$inisi di atas, setidaktidaknya suatu 1UU dapat dipertanggungja/abkan se!ara ilmiah mengenai k#nsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin di/ujudkan dan lingkup, jangkauan, #bjek, atau arah pengaturan.
NA dalam pr#ses penyusunan suatu 1UU merupakan p#tret atau peta tentang berbagai hal atau permasalahan yang ingin dipe!ahkan melalui undangundang yang akan dibentuk dan disahkan. 5akna yang sering dikemukakan #leh pembentuk undangundang bah/a dalam pertimbangan 1UU selalu di!antumkan segi $il#s#$is, s#si#l#gis, dan yuridis, mengingatkan kepada kita semua betapa segi tersebut penting karena terkait dengan k#nstatasi $akta yang ada dan bagaimana $akta tersebut dapat dipe!ahkan melalui !ara!ara yang $il#s#$is dan
yuridis.
Dengan NA, $akta yang dianggap bermasalah dipe!ahkan se!ara bersama #leh Pemerintah dan DP11, tanpa mementingkan g#l#ngan atau kepentingan indi6idu. 7ika NA selalu mendasarkan pada urgensi dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin di/ujudkan, p#k#k pikiran, lingkup, atau #bjek yang akan diatur, serta jangkauan serta arah pengaturan yang memang dikehendaki #leh masyarakat, maka pr#ses b#tt#m up yang selama ini diinginkan #leh masyarakat, akan ter/ujud. 7ika suatu 1UU yang dihasilkan melalui pr#ses b#tt#m up, diharapkan undangundang yang dihasilkan akan berlaku sesuai dengan kehendak rakyat dan berlakunya langgeng.
Sebagaimana dikemukakan di atas bah/a Pemerintah sering kali tidak dapat men#lak departemen=LPND untuk menyusun 1UU yang kemudian dimintakan untuk diharm#nisasi di Departemen Hukum dan HA5, /alaupun 1UU yang diajukan tersebut tidak termasuk dalam Pr#legnas. Sebaliknya, beberapa 1UU yang telah masuk dalam Pr#legnas, pemrakarsa sering mengalami kesulitan untuk membentuknya karena belum dipersiapkannya NA dan alasan alasan lainnya. Belum lagi terhadap 1UU1UU yang tidak jelas ruang lingkup pengaturan dan materi muatan yang diaturnya sebagaimana diuraikan di atas.
"esulitan lain yang dihadapi #leh Departemen Hukum dan HA5 adalah masih adanya eg#isme sekt#ral dari instansi pemrakarsa terkait dengan pengaturan ke/enangan yang dimilikinya. >ang lebih sulit lagi adalah apabila 1UU tersebut merupakan inisiati$ DP1 yang di dalamnya mengatur banyak kepentingan yang tumpang tindih dengan ke/enangan lainnya. Dengan demikian, harm#nisasi dilakukan pada saat pembahasan yang sebelumnya dipersiapkan dalam da$tar in6entarisasi masalah %D5&.
Dari pengalaman di atas, untuk tidak menimbulkan p#lemik dalam tingkat pembahasan, pr#ses harm#nisasi seharusnya dilakukan sejak NA dibuat sampai di tingkat penyusunan peraturan, baik dilakukan #leh Pemerintah maupun #leh DP1 1. Sering didengar bah/a se/aktu DP11 membahas 1UU dengan Pemerintah, mun!ul 1UU tandingan yang berasal dari luar dengan mengatasnamakan kepentingan tertentu. Halhal inilah yang kemudian mempengaruhi kualitas substansi 1UU dilihat dari pr#spek, ekspektasi, dan harapan p#litik hukum, terutama pembangunan hukum nasi#nal.
D. Peran Peran!ang Peraturan PerundangUndangan
Dalam Penjelasan UU P9 disebutkan bah/a Untuk menunjang pembentukan peraturan perundangundangan, diperlukan peran tenaga peran!ang peraturan perundangundangan sebagai tenaga $ungsi#nal yang berkualitas yang mempunyai tugas menyiapkan, meng#lah, dan merumuskan ran!angan peraturan perundangundanganan. 5akna 3berkualitas3 sebagaimana ditentukan dalam penjelasan tersebut tampaknya akan mengalami hambatan dan tantangan tersendiri dalam bidang kepemerintahan karena masih berbenah di sanasini mengingat jabatan tersebut relati$ anyar atau baru dibanding jabatan $ungsi#nal lainnya seperti jabatan peneliti atau jaksa penuntut umum. 5en!ari $#rmat mengenai k#mpetensi dan serti$ikasi jabatan $ungsi#nal peran!ang serta kurikulum dalam diklat peran!ang, diperlukan kerja keras dan ketekunan yang luar biasa. Hal ini masih dalam pr#ses penyelesaian di lingkungan Departemen Hukum dan HA5.
Peran!ang adalah pega/ai negeri sipil yang diberi tugas, tanggung ja/ab, /e/enang, dan hak, se!ara penuh #leh pejabat yang ber/enang untuk melakukan kegiatan menyusun peraturan perundangundangan dan=atau instrumen hukum lainnya pada instansi pemerintah. "edudukan jabatan $ungsi#nal termasuk dalam rumpun hukum dan peradilan dan tugas peran!ang adalah menyiapkan, melakukan, dan menyelesaikan seluruh kegiatan teknis $ungsi#nal peran!angan peraturan perundangundangan di lingkungan unit peraturan perundang undangan instansi pemerintah. 0ugas, tanggung ja/ab, /e/enang, dan hak serta kedudukan peran!ang telah mempunyai dasar hukum yang kuat berdasarkan peraturan perundangundangan, yakni8
*& UndangUndang N#m#r ; 0ahun *+) tentang P#k#kp#k#k "epega/aian sebagaimana telah diubah dengan UndangUndang N#m#r 9 0ahun *+++
'& Peraturan Pemerintah N#m#r *@ 0ahun *++ tentang 7abatan ?ungsi#nal Pega/ai Negeri Sipil
9& Peraturan Pemerintah N#m#r ) 0ahun '((- tentang 1angkap 7abatan
& "eputusan Presiden N#m#r ;) 0ahun *+++ tentang 1umpun 7abatan ?ungsi#nal Pega/ai Negeri Sipil
-& Peraturan Presiden N#m#r 9) 0ahun '((@ tentang 0unjangan ?ungsi#nal Peran!ang
@& "eputusan 5enteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara N#m#r *="ep=5.PAN=*'='((( tentang 7abatan ?ungsi#nal Peran!ang Peraturan Perundangundangan
)& "eputusan Bersama 5enteri "ehakiman dan Hak Asasi 5anusia dan "epala Badan "epega/aian Negara N#m#r. 5.9+(kp.(.*' 0ahun '((' dan N#m#r (* 0ahun '((' tentang Petunjuk Pelaksanaan 7abatan ?ungsi#nal Peran!ang Peraturan Perundangundangan dan Angka "reditnya
;& "eputusan 5enteri "ehakiman dan Hak Asasi 5anusia n#.(.pr.().*( tahun '(( tentang Crganisasi dan 0ata "erja Departemen "ehakiman dan HA5.
Dengan adanya peraturan perundangundangan di atas, pada dasarnya tidak perlu diragukan lagi bah/a eksistensi peran!ang %atau !al#n peran!ang& di tanah air telah dipayungi #leh hukum dalam menjalankan tugas, $ungsi, hak, dan tanggung ja/abnya. Pemerintah, dalam hal ini Departemen Hukum dan HA5, tinggal
meningkatkan pendidikan dan pelatihan serta menghitung kebutuhan peran!ang pada seluruh instansi pemerintah, baik di tingkat pusat maupun di daerah,
Permasalahan klasik yang selama ini dihadapi dalam penyediaan peran!ang adalah kurangnya kualitas dan kuantitas peran!ang di beberapa instansi pemerintah karena salah satu masalah yang belum seluruhnya dipe!ahkan adalah ketersediaan kurikulum di $akultas hukum baik pada uni6ersitas negeri maupun s/asta mengenai mata pelajaran /ajib tentang peran!angan peraturan perundang undangan, sehingga lulusan sarjana hukum kurang memahami mengenai peran!angan peraturan perundangundangan. Bidang yang satu ini juga sering menjadi pertanyaan bagi dekan $akultas hukum, apakah termasuk pada bidang hukum tata negara atau hukum administrasi negara atau hukum tata pemerintahan atau bidang tersendiri4 Departemen Pendidikan Nasi#nal harus sudah menentukan bah/a bidang peran!angan peraturan perundangundangan merupakan kurikulum /ajib %bukan pilihan& dan ditetapkan jumlah S"Snya sesuai dengan kebutuhan, misalnya, diperlukan jam mata kuliah pelatihan peran!angan peraturan perundangundangan.
Di samping masalah di atas, mutasi ke jabatan struktural atau jabatan lainnya yang menjanjikan, membuat pejabat $ungsi#nal peran!ang beralih atau berpindah ke jabatan struktural. Budaya terstruktur untuk berkuasa tampaknya masih kental di lingkungan pega/ai negeri sehingga pilihan tertuju pada jabatan struktural, dan malah pada jabatan struktural tertentu diperebutkan.
nsenti$ atau penghargaan bagi pejabat $ungsi#nal peran!ang perlu segera di/ujudkan, termasuk tunjangan $ungsi#nal yang memadai dan masa jabatan usia pensiun bagi peran!ang. 0anpa hal ini, jangan diharap kualitas dan kuantitas pejabat $ungsi#nal peran!ang akan meningkat.
"ualitas peran!ang akan diuji dengan ketentuan Pasal %*& Perda "#ta 0angerang N#m#r ; 0ahun '((- tentang Larangan Pela!uran yang menentukan bah/a 2Setiap #rang yang sikap atau perilakunya men!urigakan sehingga menimbulkan suatu anggapan bah/a ia=mereka pela!ur dilarang berada di jalanjalan umum, di lapanganlapangan, di rumah penginapan, l#smen, h#tel, asrama, rumah penduduk=k#ntrakan, /arung k#pi, tempat hiburan, gedung tempat t#nt#nan, di
sudutsudut jalan atau di l#r#ngl#r#ng jalan atau di tempat lain di daerah.3 Betapa ketentuan di atas sangat subjekti$ untuk setiap #rang yang dianggap #leh penegak hukum sebagai pela!ur. Pembentuk Perda mungkin belum menyadari bah/a ketentuan tersebut dapat disalahgunakan #leh penegak hukum karena subjekti6itasnya yang men!#l#k. Bagaimana penegak hukum dengan mudah menangkap #rang jika #rang tersebut sikap atau perilakunya men!urigakan dilihat dari anggapan penegak hukum. Belum lagi l#!us deli!ti nya yang begitu luas, yakni rumah penginapan, l#smen, h#tel, asrama, rumah penduduk=k#ntrakan, /arung k#pi, gedung tempat t#nt#nan, di sudutsudut jalan atau di l#r#ngl#r#ng jalan atau di tempat lain di daerah. Seharusnya tempat yang dituju hanya tempat
yang memang sering digunakan, misalnya, /arung remangremang yang sering dijadikan praktik pr#stitusi atau tempat hiburan tertentu untuk para hidung belang.
BAB IV
PENU0UP
A. "esimpulan>ang penting untuk dipahami #leh pembentuk peraturan perundang undangan adalah mengenai materi muatan peraturan. 5ateri muatan terkait erat dengan jenis peraturan perundangundangan dan terkait dengan pendelegasian pengaturan. Selain terkait dengan jenis dan delegasian, materi muatan terkait dengan !ara merumuskan n#rma. Perumusan n#rma peraturan harus ditujukan langsung kepada pengaturan lingkup bidang tugas masingmasing yang berasal dari delegasian dari peraturan perundangundangan yang lebih tinggi tingkatannya dan tetap pula memperhatikan peraturan perundangundangan lainnya yang lebih tinggi tingkatannya atau sederajat.
Pengetahuan mengenai bentuk dan jenis peraturan perundangundangan sangat penting dalam peran!angan peraturan perundangundangan karena 8
setiap pembentukan peraturan perundangundangan harus dapat ditunjukkan se!ara jelas peraturan perundangundangan tertentu yang menjadi landasan atau dasarnya %landasan yuridis&
tidak setiap peraturan perundangundangan dapat dijadikan landasan atau dasar yuridis pembentukan peraturan perundangundangan, melainkan hanya peraturan perundangundangan yang sederajat atau lebih tinggi yang dapat mendelegasikan ke peraturan perundangundangan sederajat atau lebih rendah. 7adi peraturan perundangundangan yang lebih rendah tidak dapat dijadikan dasar peraturan perundangundangan yang lebih tinggi. "etentuan ini menunjukkan betapa pentingnya aturan mengenai tata urutan peraturan perundangundangan %lihat UU N#m#r *( 0ahun '((&
pembentukan peraturan perundangundangan berlaku prinsip bah/a peraturan perundangundangan yang sederajat atau yang lebih tinggi dapat menghapuskan peraturan perundangundangan yang sederajat atau lebih rendah. Prinsip ini
mengandung beberapa hal 8
*& pen!abutan peraturan perundangundangan yang ada hanya mungkin dilakukan #leh peraturan perundangundangan yang sederajat atau yang lebih tinggi
'& dalam hal peraturan perundangundangan yang sederajat bertentangan dengan peraturan perundangundangan yang sederajat lainnya, maka berlaku peraturan
perundangundangan yang terbaru dan peraturan perundangundangan yang lama dianggap telah dikesampingkan %le p#steri#r der#gat pri#ri&
9& dalam hal peraturan perundangundangan yang lebih tinggi tingkatnya bertentangan dengan peraturan perundangundangan yang lebih rendah, maka berlaku peraturan perundangundangan yang lebih tinggi tingkatannya
dalam hal peraturan perundangundangan sederajat yang mengatur bidangbidang khusus, maka peraturan perundangundangan yang mengatur bidang umum yang berkaitan dengan bidang khusus tersebut dikesampingkan %le spe!ialis der#gat
le generalis&. Pentingnya pengetahuan mengenai bentuk atau jenis peraturan perundangundangan kaitannya dengan materi muatan peraturan perundang undangan. 5ateri muatan undangundang adalah berbeda dengan materi muatan peraturan presiden. 5ateri muatan biasanya tergantung dari delegasian atau atribusian peraturan perundangundangan yang lebih tinggi atau sederajat. Undangundang dan Perda bermateri muatan salah satunya adalah pengaturan hak asasi manusia dan pengaturan sanksi yang memberatkan atau membebani rakyat. >ang lebih penting adalah bah/a pembentuk peraturan harus memahami makna asas pembentukan peraturan perundangundangan yang baik yang meliputi 8 a& kejelasan tujuan %setiap pembentukan peraturan perundangundangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak di!apai&
b& kelembagaan atau #rgan pembentuk yang tepat %setiap jenis peraturan perundangundangan harus dibuat #leh lembaga=pejabat pembentuk peraturan perundangundangan yang ber/enang. Peraturan perundangundangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum, apabila dibuat #leh lembaga=pejabat yang tidak ber/enang&
!& kesesuaian antara jenis dan materi muatan %dalam pembentukan peraturan perundangundangan harus benarbenar memperhatikan materi muatan yang tepat
dengan jenis peraturan perundangundangannya&
d& dapat dilaksanakan %setiap pembentukan peraturan perundangundangan harus memperhitungkan e$ekti$itas Peraturan Perundangundangan tersebut di dalam masyarakat, baik se!ara $il#s#$is, yuridis, maupun s#si#l#gis&
e& kedayagunaan dan kehasilgunaan %setiap peraturan perundangundangan dibuat karena memang benarbenar dibutuhkan dan berman$aat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara&
$& kejelasan rumusan %setiap peraturan perundangundangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan perundangundangan, sistematika, dan pilihan kata atau termin#l#gi, serta bahasa hukumnya jelas dan mudah dimengerti,
sehingga tidak menimbulkan berbagai ma!am interpretasi dalam pelaksanaannya& dan
g& keterbukaan %dalam pr#ses pembentukan peraturan perundangundangan mulai dari peren!anaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan bersi$at transparan dan terbuka. Dengan demikian seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang seluasluasnya untuk memberikan masukan dalam pr#ses pembuatan peraturan perundangundangan&.
Asasasas tersebut merupakan dasar berpijak bagi pembentuk peraturan perundangundangan dan penentu kebijakan. Semua asas di atas, harus terpateri dalam diri mereka yang akan membentuk peraturan perundangundangan yang biasanya di/ujudkan dalam bentuk pertanyaan dalam setiap langkah yang
ditempuh. 5isalnya, apakah pentingnya membentuk peraturan ini4 0ujuannya apa4 Apakah berman$aat bagi kemaslahatan masyarakat4 0idakkah instrumen lain, selain peraturan, sudah !ukup4 Dalam menyusun substansi yang diinginkan #leh penentu kebijakan, pembentuk peraturan harus selalu bertanya, apakah rumusan
DA?0A1 PUS0A"A
Atmasasmita, 1#mli, 5#ral dan Etika Pembangunan Hukum Nasi#nal8 1e#rientasi P#litik Perundangundangan, 5akalah disampaikan dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasi#nal di Bali, **; 7uli '((9
"usumaatmadja, 5#!htar, "#nsep"#nsep Hukum dalam Pembangunan, "umpulan "arya 0ulis, Alumni, Bandung, '(('
5.D., 5ah$ud, P#litik Hukum di nd#nesia, 7akarta8 P0. 1aja ra$ind# Persada, '((+.
