DAFTAR ISI
BAB 1 PENDAHULUAN ... 1
A. Latar Belakang ... 1
B. Rumusan Masalah ... 4
C. Tujuan Kajian ... 5
D. Manfaat Kajian ... 5
BAB 2 TINJAUAN TEORI ... 7
A. Kerangka Teori/Pemikiran ... 7
1. Perlindungan Hukum bagi Rakyat ... 8
2. HAM sebagai Dasar Perlindungan Hukum bagi Rakyat... 10
3. Due Process of Law dan Perlindungan HAM ... 12
B. Hipotesis Kajian ... 14
BAB 3 METODOLOGI PENELITIAN ... 16
A. Jenis Penelitian ... 16
B. Jenis Pendekatan ... 17
C. Bahan Hukum (Sumber Data) ... 17
D. Pengumpulan, Pengolahan, Analisis Bahan Hukum (Data) ... 19
BAB 4 HASIL KAJIAN DAN PEMBAHASAN ... 21
A. Gambaran Umum ... 21
1. Dasar Hukum dan Tahapan Pilkada Secara Umum ... 21
2. Tahapan Pilkada Kabupaten Sabu Raijua ... 25
3. Persoalan Hukum Dalam Pilkada Kabupaten Sabu Raijua ... 30
B. Deskripsi Hasil Kajian ... 35
1. Kehilangan Kewarganegaraan Indonesia dalam Proses Pilkada... 35
2. Diskualifikasi Peserta Pilkada oleh MK ... 50
BAB 5 PENUTUP ... 62
A. Kesimpulan ... 62
B. Rekomendasi ... 64
DAFTAR PUSTAKA ... 67
EXECUTIVE SUMMARY
Penelitian ini mendiskusikan isu hukum tentang kewarganegaraan ganda Calon Bupati terpilih dalam Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati (Pilkada) Kabupaten Sabu Raijua Tahun 2020 dan, khususnya, putusan Mahkamah Konstitusi (MK) atas perselisihan hasil Pilkada dalam kasus ini, yaitu Putusan MK Nomor 135/PHP.BUP-XIX/2021. MK dalam putusannya mendiskualifikasi Calon Bupati terpilih hasil Pilkada Kabupaten Sabu Raijua karena terbukti memiliki kewarganegaraan ganda yang diketahui setelah tahapan penetapan calon Bupati dan Wakil Bupati terpilih, bahkan setelah diajukannya pengusulan pengesahan pengangkatan calon Bupati dan Wakil Bupati terpilih. Putusan diskualifikasi didasari oleh pendapat yudisial MK, sebagai ratio decidendi, tentang konsekuensi pemilikan kewarganegaraan ganda bagi yang bersangkutan, di mana setelah melakukan interpretasi terhadap Pasal 23 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan (UU No. 12 Tahun 2006), konsekuensi tersebut adalah yang bersangkutan serta-merta kehilangan kewarganegaraan Indonesia.
Mengingat syarat sebagai peserta Pilkada adalah Warga Negara Indonesia maka hilangnya kewarganegaraan Indonesia tersebut berakibat tidak terpenuhinya syarat sebagai peserta pilkada.
Beranjak dari putusan dan pendapat yudisial MK tersebut, penelitian ini bermaksud memberikan pendapat hukum untuk dua isu hukum spesifik yang timbul dari putusan MK. Pertama, pendapat yudisial MK, dalam interpretasi Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006, yang menyatakan pemilikan kewarganegaraan ganda berakibat yang bersangkutan serta-merta kehilangan kewarganegaraan Indonesia. Kedua, diskualifikasi terhadap pasangan calon bupati dan wakil bupati terpilih atas dasar calon bupati terpilih kehilangan kewarganegaraan Indonesia secara serta-merta karena terbukti memiliki kewarganegaraan ganda. Dengan menggunakan perspektif Hukum Administrasi, penelitian ini memberikan anotasi atau catatan kritis terhadap dua isu hukum dari putusan MK di atas dengan kesimpulan bahwa pendapat MK tersebut tidak tepat.
Pertama, sesuai UU No. 12 Tahun 2006, kehilangan kewarganegaraan Indonesia karena kewarganegaraan ganda harus didasarkan pada tindak pemerintahan, dalam hal ini keputusan pencabutan kewarganegaraan Indonesia. Tanpa tindakan tersebut, walaupun seseorang terbukti memiliki kewarganegaraan ganda, harus tetap dianggap sebagai Warga Negara Indonesia sesuai asas dalam Hukum Administrasi yang disebut asas praduga sah – presumptio iustae causa. Atas dasar itu, pendapat yudisial MK bahwa seseorang kehilangan kewarganegaraan Indonesia secara serta-merta karena memiliki kewarganegaraan ganda tidak tepat – dalam hal ini di luar porsi atau ranah kewenangan MK.
Kedua, diskualifikasi – dengan didasarkan pada alasan kehilangan kewarganegaraan Indonesia secara serta-merta yang tidak tepat – juga tidak tepat karena, sesuai pendapat hukum pada poin pertama, tanpa keputusan pemerintahan, yang bersangkutan masih merupakan Warga Negara Indonesia karena “secara hukum” harus dianggap demikian. Diskualifikasi juga dapat dikualifikasikan sebagai bentuk sanksi yang berlebihan atau tidak proporsional. Diskualifikasi, sebagai tindakan diskresi yudisial, dapat dimaklumi jika tidak didasari alasan bahwa yang bersangkutan serta-merta kehilangan kewarganegaraan Indonesia karena memiliki kewarganegaraan ganda yang merupakan interpretasi tidak tepat atas Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006. Diskualifikasi hanya dapat dibenarkan jika dijustifikasi dengan alasan calon pejabat publik (kepala daerah/bupati) yang harus menjadi contoh bagi masyarakat luas dalam menunjukan allegiance warga negara kepada negaranya. Kewarganegaraan ganda yang dimiliki Calon Bupati terpilih menunjukkan yang bersangkutan telah mencederai kewajiban moral allegiance sebagai kewajiban warga negara kepada negaranya.
Kata-kata Kunci: Kewarganegaraan Ganda; Diskualifikasi; Pilkada; Putusan MK
1 BAB 1
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Penelitian ini hendak memberikan pandangan dari perspektif hukum (legal opinion) terhadap pelaksanaan pemilihan kepala daerah (Pilkada), khususnya terhadap permasalahan yang timbul berkenaan dengan status kewarganegaraan calon kepala daerah yang setelah tahapan pemungutan suara dilakukan – dan hasil pemungutan suara ditetapkan, dan dilakukan penetapan pasangan calon terpilih – diketahui memiliki kewarganegaraan ganda (memiliki kewarganegaraan lain selain kewarganegaraan Indonesia).
Permasalahan tersebut secara khusus memiliki kesamaan dengan kasus atau perkara hukum yang telah diputuskan oleh Mahkamah Konstitusi (MK), dalam hal ini keabsahan Drs. Orient P. Riwu Kore sebagai calon Bupati dalam Pilkada Kabupaten Sabu Raijua tahun 2020.1 Dalam kasus tersebut MK memutuskan mendiskualifikasi Drs. Orient P. Riwu Kore – dan pasangannya – dari kepesertaan dalam Pilkada Kabupaten Sabu Raijua – padahal berdasarkan hasil pemungutan suara, yang bersangkutan adalah pemenang Pilkada.2
Fokus penelitian ini adalah kepastian hukum terkait dengan kepesertaan dalam Pilkada untuk situasi status kewarganegaraan peserta Pilkada seperti telah dijelaskan di atas dengan mengacu atau mendasarkan pada “pemahaman yang seharusnya” atas UU No. 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan. Konsep “pemahaman yang seharusnya” di sini mengandung pengertian bahwa telah ada pemahaman sebelumnya tentang kasus tersebut, tetapi pemahaman demikian, secara substantif masih belum tepat. Pendapat yudisial MK dalam interpretasi UU No. 12 Tahun 2006 adalah kehilangan kewarganegaraan dalam kasus kewarganegaraan ganda bersifat serta-merta, demi hukum – orang yang bersangkutan, jika memiliki kewarganegaraan lain selain Indonesia, “serta-merta kehilangan statusnya
1 Putusan MK Nomor 135/PHP.Bup-XIX/2021.
2 Ibid., h. 174.
2 sebagai Warga Negara Indonesia tanpa harus melalui mekanisme administratif pelepasan kewarganegaraan.”3
Terkait dengan itu, berbeda dengan pendapat yudisial MK, kepastian hukum untuk kepesertaan dalam Pilkada pada kasus di atas ditentukan oleh pemahaman yang tepat tentang Hukum Kewarganegaraan yang telah dituangkan ke dalam UU No. 12 Tahun 2006. Pemahaman yang tepat tersebut bertumpu pada perlunya dilakukan pembedaan atas dua konsep penting dalam Hukum Kewarganegaraan in casu UU No. 12 Tahun 2006.
Pertama, hal ikhwal terpenuhinya syarat undang-undang untuk dapat kehilangan kewarganegaraan Indonesia. Kedua, kapan sesungguhnya seseorang benar-benar hilang kewarganegaraan Indonesia-nya karena terpenuhinya syarat untuk dapat kehilangan kewarganegaraan. Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006 adalah ketentuan substantif tentang syarat untuk seseorang dapat kehilangan kewarganegaraan Indonesia yang antara lain:
“memperoleh kewarganegaraan lain atas kemauannya sendiri” atau; “tidak menolak atau tidak melepaskan kewarganegaraan lain, sedangkan orang yang bersangkutan mendapat kesempatan untuk itu” atau; “mempunyai paspor atau surat yang bersifat paspor dari negara asing atau surat yang dapat diartikan sebagai tanda kewarganegaraan yang masih berlaku dari negara lain atas namanya”. Syarat substantif tersebut masih merupakan norma atau kaidah abstrak. Atas dasar itu, perlu ada tindakan konkret supaya norma atau kaidah abstrak itu ditegakkan ke dalam kasus individual.
Tindakan konkret tersebut masuk ke ranah tindak pemerintahan dalam rangka pelaksanaan undang-undang (executing the laws).
Inilah problematik dari permasalahan yang ingin dibahas.
Terpenuhinya Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006 adalah satu perkara.
Seseorang benar-benar kehilangan status kewarganegaraan Indonesia karena memenuhi Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006 adalah perkara lain – dan diperlukan tindakan tersendiri (baik dengan tindak pemerintahan maupun tindakan oleh individu yang bersangkutan). MK menyamakan kedua konsep dengan menyatakan, seperti dikutip di atas, “serta-merta kehilangan statusnya sebagai Warga Negara Indonesia tanpa harus melalui mekanisme administratif pelepasan kewarganegaraan.” Karena penelitian ini hendak
3 Ibid., h. 168.
3 memberikan pemahaman berbeda – dan lebih tepat – dalam penerapan UU No. 12 Tahun 2006 sebagai sumber hukum untuk penyelesaian “kasus kewarganegaraan ganda ini” secara umum, dan dalam lingkup kepesertaan dalam Pilkada secara khusus, maka penelitian ini akan memberikan anotasi secara khusus terhadap pendapat yudisial MK tersebut dalam posisi bahwa pendapat tersebut tidak tepat secara hukum.
Pendapat hukum yang akan diberikan di sini ditujukan secara khusus untuk peran pemerintah dan Komisi Pemilihan Umum (KPU) – meskipun tidak menafikan kemungkinan bahwa Putusan MK tersebut otoritatif sebagai dasar penyelesaian untuk kasus lain yang sama di masa yang akan datang.
Peran pemerintah sangat krusial karena menjadi penentu kepastian hukum peserta Pilkada dikaitkan dengan isu kewarganegaraan ganda. KPUD sebagai penyelenggara Pilkada bergantung pada pelaksanaan peran pemerintah sebagai “pelaksana UU No. 12 Tahun 2006”. Kepastian hukum peserta Pilkada, khususnya dikaitkan dengan isu kewarganegaraan ganda, seharusnya di tangan pemerintah karena untuk menentukan seseorang benar-benar kehilangan kewarganegaraan Indonesia karena memiliki kewarganegaraan ganda harus didahului dengan tindak pemerintahan berupa Keputusan Pencabutan Kewarganegaraan Indonesia. Pendapat yudisial MK di atas tidak lengkap karena kondisi yang disebut oleh MK hanyalah “mekanisme administratif pelepasan kewarganegaraan”. Padahal, mekanisme lain yang seharusnya, selain inisiatif dari individu yang bersangkutan yang dikenal dengan istilah hak opsi, adalah tindak pemerintahan berupa “Keputusan Pencabutan Kewarganegaraan”.
Atas dasar itu, pendapat hukum yang dihasilkan penelitian ini sekaligus juga ditujukan kepada pembentuk undang-undang untuk mengatur lebih spesifik prosedur dalam rangka penegakan Pasal 23 UU No.
12 Tahun 2006. Prosedur ini untuk melengkapi ketentuan Pasal 29 UU No.
12 Tahun 2006 yang menyatakan: “Menteri mengumumkan nama orang yang kehilangan Kewarganegaraan Republik Indonesia dalam Berita Negara Republik Indonesia.” Ketentuan ini tidak didahului dengan ketentuan prosedural dalam rangka penegakan Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006.
Seharusnya, mendahului Pasal 29 UU No. 12 Tahun 2006 tersebut diatur prosedur untuk tindak pemerintahan pencabutan kewarganegaraan di mana
4 yang diumumkan dalam Berita Negara tersebut adalah Keputusan Pencabutan Kewarganegaraan (selain tindakan individu yang menggunakan hak opsi dengan melepaskan kewarganegaraan Indonesia).
Lebih lanjut, sebagai implikasinya, penelitian ini juga akan masuk ke ranah penilaian terhadap tindakan MK yang mendiskualifikasi pasangan calon kepala daerah karena diketahui memiliki kewarganegaraan ganda tersebut dari perspektif yurisdiksi material MK sendiri (dalam hal ini berwenang atau tidaknya isu tersebut diputuskan MK). Tanggapan atas tindakan MK tersebut dikaitkan dengan isu tentang yurisdiksi di mana kepastian hukum peserta Pilkada berkenaan dengan kewarganegaraan ganda tersebut pada hakikatnya masih menjadi ranah kekuasaan pemerintah dalam melaksanakan UU No. 12 Tahun 2006. Atas dasar itu, sebelum ada tindak pemerintahan yang menyatakan bahwa seseorang kehilangan kewarganegaraan Indonesia karena memiliki kewarganegaraan lain, tindakan melakukan diskualifikasi sejatinya prematur, karena berdasarkan asas praduga sah (presumptio iustae causa) yang bersangkutan
“harus dianggap masih berkewarganegaraan Indonesia”. Dengan kata lain, terjadinya kasus tersebut, adalah kesalahan pemerintah – dan sanksi diskualifikasi yang dijatuhkan MK tidak proporsional. Dengan demikian, jika dideskripsikan secara umum, problematik dari kasus ini secara keseluruhan adalah tidak dipahaminya dengan baik aspek-aspek Hukum Administrasi dalam implementasi UU No. 12 Tahun 2006 oleh pemerintah maupun oleh MK. Hal itu akan dijadikan sebagai poin koreksi oleh penelitian ini.
B. Rumusan Masalah
Pertanyaan penelitian (research question) yang ingin dijawab adalah:
1. Apakah tanpa tindak pemerintahan pencabutan kewarganegaraan peserta Pilkada yang di kemudian hari diketahui memiliki kewarganegaraan selain Indonesia dapat dikualifikasikan secara hukum kehilangan kewarganegaraan Indonesia sehingga tidak lagi memenuhi syarat sebagai peserta Pilkada meskipun sudah dilakukan pemungutan suara dan diketahui hasil pemungutan suara tersebut?
2. Apakah tindakan MK mendiskualifikasi peserta Pilkada tersebut tepat?
5 C. Tujuan Kajian
Kajian ini bertujuan untuk menjawab pertanyaan penelitian di atas di mana jawaban tersebut dapat dirumuskan dengan langkah-langkah sebagai berikut:
1. Menjelaskan aspek-aspek hukum terkait dengan UU No. 12 Tahun 2006, khususnya tentang hilangnya kewarganegaraan Indonesia karena seseorang memiliki kewarganegaraan ganda.
2. Menjelaskan bahwa, terkait dengan hilangnya kewarganegaraan Indonesia karena kewarganegaraan ganda, perlu dibedakan antara syarat substantif kehilangan kewarganegaraan Indonesia karena kewarganegaraan ganda dan prosedur untuk penegakan ketentuan tersebut.
3. Menjelaskan bahwa tanpa tindak pemerintahan pencabutan kewarganegaraan, seseorang tidak kehilangan kewarganegaraan Indonesia secara serta merta meskipun yang bersangkutan memiliki kewarganegaraan ganda, sehingga yang bersangkutan harus tetap dianggap sebagai Warga Negara Republik Indonesia selama belum ada tindak pemerintahan melalui keputusan yang menyatakan sebaliknya.
4. Menjelaskan bahwa kepastian hukum peserta Pilkada yang di kemudian hari diketahui memiliki kewarganegaraan selain Indonesia bergantung pada tindak pemerintahan dalam penegakan Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006.
5. Menjelaskan bahwa tindakan MK mendiskualifikasi tidak tepat karena seharusnya isu terkait dengan kewarganegaraan ganda diselesaikan lebih dahulu oleh pemerintah sehingga MK tidak perlu mengambil alih peran pemerintah sebagai pelaksana UU No. 12 Tahun 2006 sebagai dasar untuk tindakannya mendiskualifikasi.
D. Manfaat Kajian
Penelitian atau kajian ini diharapkan dapat bermanfaat untuk:
1. Pemerintah sebagai pelaksana UU No. 12 Tahun 2006 supaya dapat menjalankan undang-undang tersebut sebagaimana mestinya.
2. KPU sebagai penyelenggara Pilkada supaya dapat memposisikan diri secara tepat dalam kasus ini.
6 3. Pembentuk undang-undang supaya dapat menyempurnakan
pengaturan UU No. 12 Tahun 2006 yang masih kurang memadai.
7 BAB 2
TINJAUAN TEORI
A. Kerangka Teori/Pemikiran
Fokus permasalahan penelitian ini adalah implementasi atau penerapan UU No. 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan dalam hal timbul persoalan dalam penyelenggaraan Pilkada di mana persoalan tersebut adalah status kewarganegaraan ganda dari peserta Pilkada yang diketahui setelah tahapan pemungutan suara dan penetapan hasil pemungutan suara.
Sesuai lingkup permasalahan tersebut, secara asas atau prinsip, implementasi UU No. 12 Tahun 2006 dalam penyelenggaraan Pilkada tidak memiliki perbedaan dengan implementasi dalam situasi biasa. UU No. 12 Tahun 2006, seperti kebanyakan undang-undang lainnya, adalah undang- undang yang untuk pelaksanaannya menjadi tanggung jawab pemerintah (eksekutif) sehingga permasalahan ini masuk dalam ranah Hukum Administrasi. Dengan pemahaman demikian maka Tinjauan Teori akan menjelaskan peran pemerintah dalam melaksanakan undang-undang (executing the laws) secara umum dengan dilatar belakangi hal yang sangat prinsip atau fundamental dari Hukum Administrasi yaitu perlindungan hukum bagi rakyat atas tindak-tindak pemerintahan yang dilakukan oleh pemerintah dalam melaksanakan undang-undang.
Seperti telah dijelaskan sebelumnya, permasalahan yang timbul dalam penyelenggaraan Pilkada ini sangat terkait dengan ketentuan UU No. 12 Tahun 2006 karena ketentuan substantif dalam undang-undang tersebut mengandung larangan kewarganegaraan ganda serta implikasi yuridisnya jika larangan tersebut dilanggar yaitu seseorang dapat kehilangan kewarganegaraan Indonesia. Seperti dijelaskan, terkait dengan larangan tersebut serta implikasinya jika larangan dilanggar, tanggung jawab untuk menegakkan ketentuan-ketentuan UU No. 12 Tahun 2006 ada pada pemerintah sebagai pelaksana undang-undang. Atas dasar itu, Tinjauan Teori akan difokuskan pada bagaimana seharusnya pemerintah menjalankan peran tersebut. Inilah relevansi untuk membicarakan perlindungan hukum bagi rakyat atas tindak-tindak pemerintahan yang dilakukan oleh
8 pemerintah dalam melaksanakan undang-undang dengan konteks yang sangat khusus yaitu pelaksanaan UU No. 12 Tahun 2006, dalam hal ini terutama ketentuan Pasal 23. Diskusi tentang perlindungan hukum bagi rakyat tersebut difokuskan pada dua hal. Pertama, hak asasi manusia (HAM) dalam kaitan dengan kewarganegaraan. Kedua, due process of law sebagai mekanisme perlindungan HAM dalam implementasi ketentuan Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006.
1. Perlindungan Hukum bagi Rakyat
Isu utama dalam Hukum Administrasi terkait dengan tanggung jawab pelaksanaan undang-undang oleh pemerintah melalui tindak-tindak pemerintahan adalah perlindungan hukum bagi rakyat. Konsep perlindungan hukum bagi rakyat di sini bertolak dari HAM sebagai norma fundamental untuk hubungan antara penguasa (pemerintah) dengan individu yang secara fungsional bertujuan untuk pembatasan kekuasaan kepada pemerintah. Pembatasan kekuasaan pemerintah memiliki concern utama untuk mencegah timbulnya arbitrary government. Mencegah arbitrary government tidak hanya menjadi ide sentral dalam Hukum Tata Negara,4 tetapi juga Hukum Administrasi. Hal itu tercermin dari pendapat Timothy Endicott yang menjelaskan tentang fokus utama dari Hukum Administrasi sebagai berikut: “The main point of administrative law is to stand against arbitrary government, by imposing the rule of law on executive action.”5
Sesuai pengertian yang diberikan Peter Cane, Hukum Administrasi memiliki lingkup atau cakupan yang jika dijelaskan dalam konteks pengertian trias politica adalah sebagai berikut: “In terms of the traditional tripartite division of public functions into legislative, executive, and judicial, administrative law focuses primarily (but certainly not exclusively) on the executive function.”6 Hukum Administrasi dengan demikian memiliki lingkup yang lebih sempit dari Hukum Tata Negara karena “constitutional law is
4 Dalam Hukum Tata Negara hal itu terkait dengan konsep konstitusi dikaitkan dengan konstitusionalisme. Secara umum lihat karya klasik Charles Howard McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, Cornell University Press, Ithaca-New York, 1947, h.
1-23.
5 Timothy Endicott, Administrative Law, Edisi Kedua, Oxford University Press, Oxford, 2011, h. 8.
6 Peter Cane, Administrative Law, Edisi Kelima, Clarendon Press, Oxford, 2011, h. 3-4.
9 equally concerned with all three functions and the institutions that perform them.”7
Berdasarkan pengertian di atas maka dapat dirumuskan pengertian spesifik tentang Hukum Administrasi sebagai hukum yang ditujukan secara khusus kepada pemerintah, dalam hal ini mengatur tindak-tindak pemerintahan oleh pemerintah dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan (eksekutif). Dalam pengertian demikian maka hakikat Hukum Administrasi secara fungsional adalah untuk mengontrol pemerintah dalam tindakan menjalankan kekuasaan pemerintahan yang ada di tangannya.
Oleh karena itu, untuk gambaran tentang aspek fungsional tersebut, Cane menyatakan: “administrative law is about the accountability of public administrators for the performance of their functions, the exercise of their powers, and the discharge of their duties. In other words, it is concerned with enforcement of (ie ensuring compliance and remedying noncompliance with) the norms that regulate public administration.”8 Dengan menekankan pada tuntutan akuntabilitas pemerintah dalam menjalankan fungsi atau kekuasaannya maka Hukum Administrasi menghendaki supaya operasional pemerintah didasarkan pada hukum yang mengaturnya, sehingga tuntutan akuntabilitas muncul sebagai bentuk penegakan terhadap hukum tersebut supaya pemerintah patuh terhadap hukum yang mendasari tindakannya.
Pada tataran konseptual, pengertian yang diberikan Cane memiliki kesamaan dengan pengertian yang diberikan Endicott. Bertolak dari pengertian keduanya, isu perlindungan hukum bagi rakyat atas tindak- tindak pemerintahan yang dilakukan oleh pemerintah dalam melaksanakan undang-undang adalah isu sentral yang harus dijawab oleh Hukum Administrasi jika secara tujuan Hukum Administrasi dimaksudkan sebagai pembatasan terhadap pemerintah supaya tidak menjadi arbitrary government. Atas dasar itu, perlindungan hukum bagi rakyat atas tindak- tindak pemerintahan yang dilakukan oleh pemerintah dalam melaksanakan undang-undang merupakan isu sentral supaya Hukum Administrasi operasional dan mampu mencapai tujuannya untuk membatasi pemerintah itu sendiri.
7 Ibid., h. 4.
8 Ibid., h. 12-13.
10 Dengan penjelasan di atas maka dapat dijustifikasi bahwa isu implementasi UU No. 12 Tahun 2006 secara umum oleh pemerintah perlu dilihat dari perspektif perlindungan hukum bagi rakyat karena tindak pemerintahan dalam implementasi undang-undang tersebut tidak boleh dilakukan secara arbitrer seperti dikehendaki oleh Hukum Administrasi.
Larangan kepada pemerintah untuk berlaku arbitrer sebagai “roh-nya”
Hukum Administrasi mengandung pengertian konkret: “A decision-making arrangement does not count as arbitrary government if there is a good reason for leaving the decision maker free to act as he or she sees fit.”9 Tindakan pemerintah tidak dikatagorikan sebagai artibrer jika tindakan tersebut beralasan atau didasari good reason; dan bukan tindakan yang didasari oleh apa yang semata-mata diinginkan oleh pemerintah sendiri. Alasan untuk tindakan pemerintah tersebut tentu saja adalah hukum itu sendiri. Inilah yang memberikan perlindungan hukum kepada rakyat manakala berhadapan dengan pemerintah; tindakan pemerintah kepadanya (tindak pemerintahan) tidak boleh arbitrer sehingga untuk tindakannya tersebut pemerintah harus memiliki good reason sebagai justifikasinya.
2. HAM sebagai Dasar Perlindungan Hukum bagi Rakyat
Perlindungan hukum bagi rakyat secara umum beranjak dari konsep HAM.10 Konsep HAM sendiri memang secara inheren mengandung hakikat perlindungan hukum bagi rakyat terhadap pemerintah seperti nampak dari pendapat Louis Henkin:
Human rights … are rights against society as represented by government and its officials. One may conclude that government must protect the individual from neighbors or from wolves, that it must afford legal remedies against a wrongdoer, that it must provide bread or free hospitalization; but, at bottom, the rights claimed are against the State, not against the neighbor or the wolves, the wrongdoer, the baker, or the hospital.11
Jika pendapat Henkin diikuti maka, sebagai ideal, HAM adalah jantungnya Hukum Publik secara keseluruhan sebagai hukum yang
9 Timothy Endicott, Op.Cit., h. 7.
10 Titon Slamet Kurnia, “Negara Berbasis Hak sebagai Argumen Justifikasi Pengujian Konstitusionalitas Undang-Undang,” Jurnal Konstitusi, Vol. 9, No. 3, 2012, h. 565-567.
11 Louis Henkin, The Rights of Man Today, Center for the Study of Human Rights – Columbia University, New York, 1988, h. 2.
11 mengatur hubungan antara negara dengan individu.12 Disebut ideal karena fungsinya adalah sebagai apa yang seharusnya. Dikatakan demikian karena tidak semua penguasa dapat dengan sukarela menerima pengertian ini sehingga untuk dapat berlaku maka pengertian tersebut perlu dipaksakan kepada penguasa supaya bersedia menerimanya. Inilah fenomena umum yang selalu terjadi dalam hubungan antara Hukum Publik dan HAM, termasuk yang terjadi di Indonesia. Diperlukan gerakan perubahan politik yang revolusioner untuk menjadikan HAM sebagai norma bagi pemerintah – yang proses positivisasinya ke dalam konstitusi Indonesia, UUD 1945, hanya dapat terjadi karena proses perubahan politik itu terjadi. Dengan kata lain, jika proses perubahan politik itu gagal, ideal tersebut belum tentu menjadi
“kenyataan yuridis” di Indonesia – dalam hal ini HAM sebagai norma bagi pemerintah secara umum.
Sesuai penjelasan di atas, justifikasi bahwa HAM adalah dasar untuk perlindungan hukum bagi rakyat terhadap pemerintah yang ideal tidak terlalu sulit. Jika pertanyaannya adalah mengapa harus ada perlindungan hukum bagi rakyat terhadap pemerintah maka jawaban spesifik untuk pertanyaan itu tentu saja karena HAM. Perlindungan hukum bagi rakyat mengandung pengertian bahwa rakyat yang terdampak oleh tindakan yang dilakukan pemerintah tidak boleh dibiarkan menanggung sendiri kerugian akibat dari tindakan itu jika pemerintah bertindak tidak sesuai dengan hukum – membiarkan itu maka kita akan mendapatkan apa yang disebut arbitrary government. Dalam hubungan antara pemerintah dengan rakyat maka konsepsi demikian dasarnya adalah HAM seperti dijelaskan oleh Henkin.13 Dengan HAM sebagai dasarnya untuk perlindungan hukum bagi rakyat tersebut maka sebagai implikasinya kita dapat mengklaim berlakunya HAM sebagai norma bagi pemerintah yang berfungsi memberikan perlindungan hukum bagi rakyat. Dalam rumusan kalimat berbeda, norma dari perlindungan hukum tersebut, pemerintah harus bertindak sesuai
12 Tentang konsep Hukum Publik di atas lihat Peter Cane, Loc.Cit.
13 Untuk lebih spesifik lagi, konstruksi yuridis hubungan antara pemerintah dan rakyat dengan dasar HAM tersebut adalah: “for legally codified human rights, the right holders are each and every human being; while the obligation holders are, first and foremost, States or agents of the States.” Sigrun I. Skogly, The Human Rights Obligations of the World Bank and the International Monetary Fund, Cavendish Publishing, London, 2001, h. 47.
12 dengan HAM, atau pemerintah tidak boleh bertindak dengan melanggar HAM.14
Khusus terkait dengan permasalahan yang hendak didiskusikan, dalam hal ini tentang kewarganegaraan, isu HAM sebagai dasar perlindungan hukum sangat menonjol karena memiliki kewarganegaraan itu sendiri adalah HAM. Art. 15 Deklarasi Universal HAM menyatakan: “Everyone has the right to a nationality. No one shall be arbitrarily deprived of his nationality nor denied the right to change his nationality.”15 Kehilangan kewarganegaraan karena alasan kewarganegaraan ganda adalah isu yang sangat relevan untuk didiskusikan dari perspektif HAM karena, dari bagian hulunya sendiri, memiliki kewarganegaraan adalah HAM itu sendiri. Kehilangan kewarganegaraan, apapun alasan yuridisnya, harus dianggap sebagai isu sangat serius dari perspektif HAM meskipun untuk kehilangan kewarganegaraan tersebut sudah memenuhi syarat legalitas. Atas dasar itu bagian selanjutnya dari Tinjauan Teori akan menjelaskan tentang due process of law supaya momen kehilangan kewarganegaraan yang sangat kritikal dari perspektif HAM dapat dimoderasi sehingga tidak ada praktik arbitrary government di dalamnya.
3. Due Process of Law dan Perlindungan HAM
Dalam rangka perlindungan hukum bagi rakyat secara umum, dan perlindungan HAM secara khusus, due process of law adalah asas atau prinsip prosedural terkait dengan tindak pemerintahan yang dapat berdampak pada (merugikan) hak individu. Konstitusi negara-negara yang berdasarkan HAM sangat jelas menempatkan due process of law dalam konteks syarat untuk tindak pemerintahan yang dapat berdampak pada hak individu.16 Atas dasar itu Victor V. Ramraj menggaris bawahi fungsi due process of law secara umum: “they impose general constraints on the ability of the State to deprive a person of life or liberty.”17
14 Theodore S. Orlin dan Martin Scheinin, “Introduction,” dalam Theodore S. Orlin, et.al., eds., The Jurisprudence of Human Rights Law: A Comparative Interpretive Approach, Institute for Human Rights-Abo Akademi University, Turku, 2000, h. 1.
15 Ini berbeda dengan formulasi Pasal 28E ayat (1) UUD 1945: “Setiap orang bebas … memilih kewarganegaraan.”
16 Victor V. Ramraj, “Four Models of Due Process,” International Journal of Constitutional Law, Vol. 2, No. 3, 2004, h. 494-495. Dalam hal ini menunjuk pada beberapa contoh konstitusi Singapura, India, Amerika Serikat, Afrika Selatan dan Kanada.
17 Ibid., h. 495.
13 Menurut Endicott, due process of law mengandung pengertian: “All governmental decisions ought to be made by processes that put the relevant considerations effectively before the decision makers.”18 Lebih lanjut Endicott menjelaskan keberlakuan due process of law sebagai norma bagi pemerintah dalam melakukan tindakan sebagai berikut: “the only way in which to achieve that goal is to give people affected by the decision an opportunity to participate in the process.”19
Peran serta individu dalam pengambilan keputusan pemerintah yang berdampak kepadanya dalam konteks perlindungan hukum adalah memberikan kesempatan bagi individu untuk membela diri sehingga dengan adanya kesempatan itu maka kerugian yang diakibatkan oleh keputusan pemerintah dapat dicegah. Oleh sebab itu, bentuk penerapan due process of law dalam pengertian di atas berbeda-beda secara kasuistis. Bagian terpenting dari partisipasi tersebut adalah untuk pemerintah mendapatkan masukan dalam rangka menghasilkan pertimbangan paling memadai terkait dengan keputusan yang diambil.20 Hal ini berkaitan dengan penjelasan sebelumnya tentang arbitrary government yang dapat dicegah dengan jalan tindakan atau keputusan yang diambil pemerintah harus memiliki pertimbangan yang memadai – dan untuk sampai ke sana maka pihak yang terdampak oleh tindakan atau keputusan pemerintah juga harus diberikan kesempatan untuk berpartisipasi.
Due process of law sangat populer di bidang Hukum Acara Pidana karena proses peradilan pidana berpengaruh sangat signifikan terhadap HAM atau kebebasan individu, terutama karena sifat sanksi pidana yang khas dalam kaitan dengan HAM. Tetapi secara hakikat, due process of law ini memiliki cakupan atau jangkauan lebih luas. Keberlakuannya ditentukan oleh pengertian atau pemahaman bahwa HAM tidak cukup hanya dijamin secara yuridis (legally guaranteed), tetapi juga harus dilindungi dalam praktik (protected in practice).21 Aspirasi demikian yang secara logis memperluas keberlakuan due process of law dengan pengertian yang bersifat
18 Timothy Endicott, Op.Cit., h. 21.
19 Ibid.
20 Ibid.
21 Todung Mulya Lubis, In Search of Human Rights: Legal-Political Dilemmas of Indonesia’s New Order 1966-1990, Penerbit PT Gramedia Pustaka Utama dan Yayasan SPES, Jakarta, 1993, h. 110.
14 imperatif: semua tindak pemerintahan yang berdampak pada hak-hak individu harus dilakukan dalam koridor due process of law. Perlindungan prosedural ini sangat penting karena meminimalisir kesempatan atau peluang bagi tindakan pemerintah yang dapat berdampak merugikan kepada individu.
Berdasarkan Tinjauan Teori yang sudah dilakukan di atas dapat dirumuskan pengertian teoretis yang nanti mendasari pembahasan penelitian ini, dalam kaitan dengan permasalahan penelitian, sebagai berikut. Pertama, lingkup permasalahan yang dihadapi adalah permasalahan yang berhubungan erat dengan HAM: memiliki kewarganegaraan serta kehilangan kewarganegaraan (meskipun berdasarkan alasan yang telah ditetapkan oleh undang-undang) sama-sama merupakan isu HAM. Kedua, undang-undang tidak dapat berjalan sendiri karena setiap undang-undang harus memiliki pihak pelaksana yang bertanggung jawab melaksanakan undang-undang (to execute the laws). Hilangnya kewarganegaraan seseorang berdasarkan syarat yang ditentukan undang-undang tetap menghendaki tindakan pemerintah dalam prosesnya. Ketiga, sebagai implikasinya, dengan ada pihak yang secara jelas bertanggung jawab atas pelaksanaan undang- undang, dalam hal ini pemerintah, termasuk UU No. 12 Tahun 2006, kita dapat berbicara isu selanjutnya yaitu perlindungan hukum c.q. perlindungan HAM. Pemerintah sebagai pelaksana undang-undang yang dituntut dalam konteks perlindungan hukum tersebut. Keempat, hilangnya kewarganegaraan seseorang, berdasarkan syarat kehilangan kewarganegaraan yang ditentukan oleh undang-undang, harus tetap didasari oleh tindakan (keputusan) pemerintah karena inilah starting point untuk perlindungan hukum c.q. perlindungan HAM bagi individu yang terdampak;
jika individu merasa dirugikan maka kepada siapa dia akan menuntut pertanggungjawaban menjadi jelas. Kelima, due process of law menggariskan batasan prosedural untuk pemerintah yang akan melakukan tindakan tersebut dan sekaligus prosedur untuk individu berkesempatan melindungi hak atau kepentingannya dari tindakan pemerintah.
B. Hipotesis Kajian
Hakikat pengertian teoretis di atas berfungsi mengarahkan proses menjawab permasalahan penelitian – yang dalam hal ini secara khusus akan
15 menanggapi dua hal. Pertama, interpretasi MK atas Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006 bahwa seseorang dapat serta-merta kehilangan kewarganegaraan Indonesia dengan mengacu kriteria yang ada dalam ketentuan a quo. Kedua, diskualifikasi kepesertaan dalam Pilkada oleh MK dikaitkan dengan terpenuhinya syarat kehilangan kewarganegaraan Indonesia berdasarkan Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006.
Terkait dengan permasalahan tersebut maka “hipotesis” kajian ini adalah:
1. Kehilangan kewarganegaraan Indonesia dengan mengacu Pasal 23 UU No. 12 Tahun 2006 tidak dapat serta-merta, tetapi harus didahului dengan tindak pemerintahan, dalam hal ini keputusan pemerintah karena berkaitan dengan persoalan perlindungan hukum bagi pihak yang harus kehilangan kewarganegaraan tersebut.
2. Diskualifikasi tidak tepat karena bertolak dari dasar yang tidak tepat (dalam hal ini ketidaktepatan interpretasi MK atas Pasal 23 UU No.
12 Tahun 2006 bahwa ketentuan tersebut dapat berlaku serta-merta sehingga tidak mencerminkan perlindungan hukum itu sendiri).
Namun demikian, walau tidak tepat, Putusan MK tersebut “dapat dimaklumi” – konsekuensi dari putusan yang benar sesuai Hukum Administrasi (untuk tidak didiskualifikasi) rupanya tidak diinginkan karena dapat memantik timbulnya sentimen moral.
16 BAB 3
METODOLOGI KAJIAN
A. Jenis Penelitian
Beranjak dari tema dan topik riset dalam dokumen Pedoman Riset Kepemiluan yang diterbitkan KPU RI dan sesuai dengan latar belakang keilmuan dari peneliti, maka penelitian ini lebih dominan sebagai penelitian hukum (legal research). Suatu penelitian hukum secara substantif fokusnya membicarakan hukum (to state the law), yaitu membicarakan normative statements; dan tidak membicarakan apa yang ada atau apa yang terjadi.
Penelitian hukum memiliki padanan istilah doctrinal research. Dinamakan demikian karena penelitian ini: “identify, analyse and synthesise the content of the law.”22 Konsekuensi penelitian ini, akan mengandalkan pada dukungan literature (library-based research).23
Berbeda dengan penelitian sosial, desain metodologi dalam penelitian hukum pada prinsipnya hampir sama, yaitu, yang paling fundamental, harus mencerminkan proses “appeal to authorities”. Pemahaman demikian dijelaskan sangat baik oleh Terry Hutchinson: “The doctrinal method is normally a two-part process involving both locating the sources of the law and then interpreting and analysing the text. In undertaking a doctrinal study, the researcher must initially access ‘the law’.”24 Letak kekhasan yang lain dari penelitian hukum ialah proses atau kegiatan penelitiannya. Proses atau kegiatan dari penelitian hukum adalah argumentatif dan interpretif. Oleh karena itu, bentuk atau model penulisan yang digunakan untuk pelaporan penelitian ini adalah argumentative writing yang notabene merupakan proses penyampaian suatu legal reasoning atau legal argumentation. Lebih lanjut, terkait dengan teknik dalam melakukan penelitian hukum, jenis teknik-
22 Terry Hutchinson, “Doctrinal Research: Researching the Jury” dalam Dawn Watkins &
Mandy Burton (eds.), Research Methods in Law (Routledge 2013) 9.
23 Oleh karena itu, sebagai standar universal untuk law school di seluruh dunia, law library diposisikan sebagai laboratoriumnya untuk orang hukum (lawyer’s labaratory). Misalnya Standar 5.1. The Council of Australian Law Deans Standards for Australian Law Schools yang menyatakan: “Recognising that the law library has a distinctive role in the university, and is appropriately described, to underline the parallel with the essential equipment of the scientist, as ‘the lawyer’s laboratory’.”
24 Terry Hutchinson, Op.cit. 13.
17 teknik interpretif yang digunakan adalah merujuk pada teknik-teknik interpretif yang dikenal dalam Ilmu Hukum, di mana dalam arti luas teknik atau metode itu disebut penemuan hukum (rechtsvinding atau legal method).25
B. Jenis Pendekatan
Terdapat beberapa jenis pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini yakni pendekatan konseptual (conceptual approach), pendekatan perundang-undanganan (statute approach), dan pendekatan kasus (case approach). Pendekatan konseptual (conceptual/theoretical approach) adalah pendekatan yang mengkaji pendapat, pandangan-pandangan atau doktrin sarjana yang berkembang dalam ilmu hukum untuk menemukan ide yang melahirkan pengertian hukum, konsep hukum, asas hukum yang relevan dengan isu kepemiluan. Dalam penelitian ini dilakukan pengkajian beberapa konsep tertentu diantaranya konsep tindakan pemerintah, hak asasi manusia, dan perlindungan hukum bagi rakyat atas tindak pemerintah.
Pendekatan kedua yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan peraturan perundang-undangan (statute approach), khususnya peraturan perundang-undangan terkait kewarganegaraan dan pemilihan kepala daerah. Hal ini digunakan sebagai bahan hukum untuk mengelaborasi persoalan kewarganegaraan asing calon kepala daerah serta ranah kewenangan mahkamah konstitusi dalam menyelesaikan perselisihan hasil pemilihan kepala daerah. Pendekatan terakhir adalah pendekatan kasus (case approach) yang akan melihat pada ratio decidendi atau alasan- alasan hukum (reasoning) yang digunakan, baik oleh penyelenggara pemilu, pemerintah, maupun mahkamah konstitusi dalam menyelesaikan dan memecahkan isu hukum. Penelitian ini akan berfokus pada dokumen tertulis yang sifatnya otoritatif, baik dari penyelenggara pemilu, pandangan atau pendapat pemerintah dan putusan mahkamah konstitusi.
C. Bahan Hukum (Sumber Data)
25 Tentang perspektif teoretis dari argumentasi dan interpretasi lihat Titon Slamet Kurnia, Interpretasi Hak-Hak Asasi Manusia oleh Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia: The Jimly Court 2003-2008 (Penerbit CV. Mandar Maju 2015) 103-166.
18 Dalam penelitian hukum, lebih digunakan terminologi bahan hukum ketimbang sumber data. Adapun bahan hukum (legal materials atau authorities) yang digunakan dalam penelitian ini terdiri dari bahan hukum primer, sekunder, dan tertier (primary authority, secondary authority dan tertiary authority).
1. Bahan Hukum Primer
Bahan hukum primer meliputi peraturan perundang-undangan, catatan resmi, risalah dalam pembuatan perundang-undangan dan putusan hakim.
Penelitian ini secara spesifik akan menggunakan bahan hukum primer di antaranya UUD NRI Tahun 1945, Undang-Undang, putusan Mahkamah Konstitusi, peraturan dan Keputusan penyelengara pemilu. Adapun peraturan perundang-undangan yang dipakai dalam penelitian ini adalah:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi, sebagaimana telah diubah, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2020 tentang Perubahan Ketiga Atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi;
c. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia;
d. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota, sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020;
e. Peraturan Pemerintah Nomor 2 Tahun 2007 tentang Tatacara Memperoleh, Kehilangan, Pembatalan, dan Memperoleh Kembali Kewarganegaraan Republik Indonesia;
f. Peraturan Komisi Pemilihan Umum, Peraturan Badan Pengawas Pemilihan Umum yang terkait penyelenggaraan pemilihan tahun 2020;
g. Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 6 Tahun 2020 tentang Tatacara Beracara Dalam Perkara Perselisihan Hasil Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota;
2. Bahan Hukum Sekunder
19 Bahan hukum sekunder merupakan publikasi tentang hukum meliputi buku hukum, artikel-artikel jurnal hukum dan komentar atas putusan pengadilan yang berisi prinsip-prinsip dasar ilmu hukum dan pandangan klasik para sarjana yang memiliki kualifikasi tinggi maupun berisi tentang perkembangan atau isu aktual mengenai isu hukum tertentu. Pada penelitian ini dipilih bahan hukum sekunder terkait tindak pemerintah, perlindungan hukum bagi warga negara atas tindak pemerintah, dan problematika kewarganegaraan asing calon kepala daerah dan wakil kepala daerah, serta bahan-bahan yang relevan dalam melakukan anotasi putusan MK RI (selengkapnya dapat dilihat pada bagian daftar pustaka).
3. Bahan Hukum Tertier
Selain itu, penelitian ini juga akan mengolah bahan hukum tertier yang berupa bahan non-hukum seperti laporan penelitian non hukum, jurnal non hukum, atau artikel ilmiah non hukum lainnya yang memiliki relevansi dengan isu dalam penelitian ini.
D. Pengumpulan, Pengolahan, Analisis Bahan Hukum (Data)
Sesuai jenis dan pendekatan penelitian, pengumpulan bahan hukum (data) lebih difokuskan melalui studi kepustakaan, tanpa tertutup kemungkinan dilakukan wawancara mendalam (indepth interview) terhadap informan kunci (key informan). Pengolahan bahan hukum dilakukan dengan tahapan: klarifikasi, kodifikasi dan sistematisasi (termasuk di dalamnya melakukan interpretasi hukum) dalam rangka mempertahankan tesis statement. Berikut akan digambarkan dalam bentuk bagan kegiatan pengumpulan dan pengolahan data sebagai berikut:
20
• Pengumpulan bahan & buku referensi
• Download Jurnal
• Print materials
• Akses online database.
• Penelusuran
• Klarifikasi
• Kodifikasi
• Sistematisasi
Legal argumentation untuk pertahankan thesis:
- kehilangan
kewarganegaraan tidak bersifat serta merta, tetapi harus didahului Tindak Pemerintahan;
- Putusan diskualifikasi oleh MK tidak tepat karena bertolak dari ketidaktepatan
menginterpretasi UU.
BAHAN HUKUM
primer sekunder
tertier
21 BAB 4
HASIL KAJIAN DAN PEMBAHASAN
Pada Bab ini akan diuraikan dua hal pokok. Pertama, gambaran umum penyelenggaraan Pilkada di Kabupaten Sabu Raijua, baik pengaturannya, tahapan penyelenggaraan, dan dugaan persoalan hukum yang timbul dalam tahapan penyelenggaraan Pilkada. Kedua, pembahasan dan analisis terhadap pokok persoalan penelitian sebagamana diuraikan pada Bab 1.
A. Gambaran Umum
1. Dasar Hukum dan Tahapan Pilkada Secara Umum
Penyelenggaraan Pilkada tahun 2020 sempat menjadi perdebatan karena negara Indonesia ditetapkan dalam kondisi darurat kesehatan masyarakat sebagai dampak Corona Virus Disease (Covid) 2019.26 Baik di kalangan masyarakat, penyelenggara pemilu, pemerintah dan DPR, sempat terjadi perbedaan pandangan tentang penyelenggaraan Pilkada, apakah tetap dijalankan sesuai jadwal yang ditentukan atau ditunda beberapa bulan di tahun 2020, atau ditunda pada tahun 2021. Pada akhirnya, berawal dari kesepakatan antara Pemerintah, DPR (Komisi II), dan Penyelenggara Pemilu, Presiden akhirnya menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang Nomor 2 Tahun 2020.27 Lebih lanjut, KPU RI menerbitkan Peraturan KPU No. 5 Tahun 202028 yang menetapkan jadwal pemungutan suara Pilkada 2020, semula tanggal 20 September 2020, ditunda menjadi 9 Desember 2020. Selanjutnya, setelah Perppu aquo disetujui DPR, Presiden
26 Penetapan melalui Keputusan Presiden No. 11 Tahun 2020 tentang Penetapan Kedaruratan Kesehatan Masyarakat Corona Virus Disease 2019
27 Perppu tentang Perubahan Ketiga Atas Undang Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang Undang, dan selanjutnya ditetapkan dengan Undang Undang Nomor 6 Tahun 2020 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang Nomor 2 Tahun 2020 tentang Perubahan Ketiga Atas Undang Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang Undang Menjadi Undang-Undang
28 Peraturan KPU tentang Perubahan Ketiga Atas Peraturan KPU Nomor 15 Tahun 2019 tentang Tahapan, Program, dan Jadwal Penyelenggaraan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan/atau Walikota dan Wakil Walikota Tahun 2020.
22 mengesahkan menjadi UU No. 6 Tahun 2020, yang ditindaklanjuti oleh KPU dengan menerbitkan peraturan pelaksanaan yaitu: Peraturan KPU No. 1 Tahun 202029 dan Peraturan KPU No. 5 Tahun 2020.
Berdasarkan ketentuan dalam UU Pilkada dan Peraturan KPU, penyelenggaraan Pilkada dilakukan dalam dua tahapan, yaitu Tahap Persiapan dan Tahap Penyelenggaraan. Tahap Persiapan meliputi:
perencanaan program dan anggaran, penyusunan peraturan penyelenggaraan pemilihan, sosialisasi kepada masyarakat dan bimbingan teknis penyelenggara, pembentukan penyelenggara pemilihan, pemberitahuan dan pendaftaran pemantau pemilihan/lembaga survey/dll, penyerahan daftar penduduk potensial pemilih pemilihan, pemutakhiran dan penyusunan daftar pemilih. Sedangkan Tahap Penyelenggaraan di antaranya: pengumuman pendaftaran pasangan calon, pendaftaran pasangan calon, verifikasi persyaratan pencalonan dan syarat calon, penetapan pasangan calon, pelaksanaan kampanye, pelaksanaan pemungutan suara, penghitungan suara dan rekapitulasi hasil penghitungan suara, penetapan calon terpilih, penyelesaian pelanggaran dan sengketa hasil pemilihan, pengusulan pengesahan pengangkatan calon terpilih, evaluasi dan pelaporan.
Sebelum membentangkan tahapan penyelenggaraan Pilkada di Kabupaten Sabu Raijua, akan didahului dengan bentangan normatif terkait penyelesaian perselisihan hasil Pilkada. Berdasarkan UU Pilkada, seharusnya perkara perselisihan hasil pemilihan (Pilkada) diperiksa dan diadili oleh badan peradilan khusus. Namun, sebelum terbentuknya badan peradilan khusus, perselisihan dimaksud diperiksa dan diadili oleh Mahkamah Konstitusi. Ini berarti, kewenangan MK memeriksa dan mengadili perselisihan hasil pilkada bukan berdasarkan kaidah pada tataran konstitusi (Pasal 24C UUD NRI 1945) maupun UU MK, namun berdasarkan UU Pilkada.30 Untuk menjabarkan kewenangan dalam UU Pilkada, MK menerbit Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 6 Tahun 2020 tentang Tata Beracara
29 Peraturan KPU tentang Perubahan Ketiga atas Peraturan KPU Nomor 3 Tahun 2017 tentang Pencalonan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan/atau Walikota dan Wakil Walikota.
30 Pasal 157 ayat (1) sampai ayat (3) UU Pilkada.
23 Dalam Perkara Perselisihan Hasil Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota (selanjutnya PMK No. 6 Tahun 2020).
Dalam PMK a quo, diatur bahwa obyek dalam perselisihan hasil pilkada yaitu keputusan KPUD mengenai penetapan perolehan suara hasil pemilihan yang signifikan dan dapat mempengaruhi penetapan calon terpilih.31 Sedangkan para pihak yaitu: Pemohon, Termohon, dan Pihak Terkait, dan juga MK dapat mendengar keterangan Badan Pengawas Pemilihan sebagai pemberi keterangan.32 Pemohon yaitu pasangan calon (gubernur dan wakil gubernur, bupati dan wakil bupati, walikota dan wakil walikota) maupun pemantau pemilihan dalam hal hanya terdapat satu pasangan calon.
Termohon adalah KPU/KIP provinsi, kabupaten/kota. Sedangkan Pihak Terkait adalah pasangan calon (gubernur dan wakil gubernur, bupati dan wakil bupati, walikota dan wakil walikota) yang mempunyai kepentingan langsung terhadap permohonan.33
Permohonan diajukan paling lambat 3 (tiga) hari kerja terhitung sejak diumumkan penetapan perolehan suara hasil Pilkada. Pengajuan permohonan dilengkapi alat/dokumen bukti dan Keputusan Termohon tentang hasil rekapitulasi penghitungan suara.34 Dalam mengajukan permohonan, pasangan calon dibatasi dengan ambang batas selisih suara sebagaimana diatur dalam Pasal 158 ayat (1) dan (2) UU Pilkada:
(1) Peserta pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur dapat mengajukan permohonan pembatalan penetapan hasil penghitungan suara dengan ketentuan:
a. provinsi dengan jumlah penduduk sampai dengan 2.000.000 (dua juta) jiwa, pengajuan perselisihan perolehan suara dilakukan jika terdapat perbedaan paling banyak sebesar 2%
(dua persen) dari total suara sah hasil penghitungan suara tahap akhir yang ditetapkan oleh KPU Provinsi;
b. provinsi dengan jumlah penduduk lebih dari 2.000.000 (dua juta) sampai dengan 6.000.000 (enam juta), pengajuan perselisihan perolehan suara dilakukan jika terdapat perbedaan paling banyak sebesar 1,5% (satu koma lima persen) dari total suara sah hasil penghitungan suara tahap akhir yang ditetapkan oleh KPU Provinsi;
c. provinsi dengan jumlah penduduk lebih dari 6.000.000 (enam juta) sampai dengan 12.000.000 (dua belas juta) jiwa,
31 Pasal 157 ayat (4) UU Pilkada juncto Pasal 2 PMK No. 6 Tahun 2020.
32 Pasal 3 PMK No. 6 Tahun 2020.
33 Pasal 4 PMK No. 6 Tahun 2020.
34 Pasal 157 ayat (5) UU Pilkada juncto Pasal 7 ayat (2) PMK No. 6 Tahun 2020.
24 pengajuan perselisihan perolehan suara dilakukan jika terdapat perbedaan paling banyak sebesar 1% (satu persen) dari total suara sah hasil penghitungan suara tahap akhir yang ditetapkan oleh KPU Provinsi; dan
d. provinsi dengan jumlah penduduk lebih dari 12.000.000 (dua belas juta) jiwa, pengajuan perselisihan perolehan suara dilakukan jika terdapat perbedaan paling banyak sebesar 0,5%
(nol koma lima persen) dari total suara sah hasil penghitungan suara tahap akhir yang ditetapkan oleh KPU Provinsi.
(2) Peserta Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati serta Walikota dan Wakil Walikota dapat mengajukan permohonan pembatalan penetapan hasil penghitungan perolehan suara dengan ketentuan:
a. kabupaten/kota dengan jumlah penduduk sampai dengan 250.000 (dua ratus lima puluh ribu) jiwa, pengajuan perselisihan perolehan suara dilakukan jika terdapat perbedaan paling banyak sebesar 2% (dua persen) dari total suara sah hasil penghitungan suara tahap akhir yang ditetapkan oleh KPU Kabupaten/Kota;
b. kabupaten/kota dengan jumlah penduduk lebih dari 250.000 (dua ratus lima puluh ribu) jiwa sampai dengan 500.000 (lima ratus ribu) jiwa, pengajuan perselisihan perolehan suara dilakukan apabila terdapat perbedaan paling banyak sebesar 1,5% (satu koma lima persen) dari total suara sah hasil penghitungan suara tahap akhir yang ditetapkan oleh KPU Kabupaten/Kota;
c. kabupaten/kota dengan jumlah penduduk lebih dari 500.000 (lima ratus ribu) jiwa sampai dengan 1.000.000 (satu juta) jiwa, pengajuan perselisihan perolehan suara dilakukan jika terdapat perbedaan paling banyak sebesar 1% (satu persen) dari total suara sah hasil penghitungan suara tahap akhir KPU Kabupaten/Kota; dan
d. kabupaten/kota dengan jumlah penduduk lebih dari 1.000.000 (satu juta) jiwa, pengajuan perselisihan perolehan suara dilakukan jika terdapat perbedaan paling banyak sebesar 0,5%
(nol koma lima persen) dari total suara sah hasil penghitungan suara tahap akhir KPU Kabupaten/Kota.
Dalam penyelesaian perkara perselisihan Pilkada tahun 2020, pengaturan tentang ambang batas sebagaimana disebutkan dalam Pasal 158 UU Pilkada, tidak diatur secara eksplisit dalam PMK No. 6 Tahun 2020. Hal ini berbeda dengan pengaturan sebelumnya yaitu PMK No. 5 Tahun 201735 yang mengatur ambang batas secara eksplisit dalam Pasal 7. Hal ini didasarkan pada pemikiran bahwa MK dapat menunda keberlakuan Pasal 158 UU Pilkada secara kasuistik, sepanjang memenuhi kondisi sebagaimana disebutkan dalam pertimbangan mahkamah dalam Putusan MK: Nomor
35 PMK tentang Pedoman Beracara Dalam Perkara Perselisihan Hasil Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota.
25 14/PHP.BUP-XV/2017, bertanggal 3 April 2017, Nomor 42/PHP.BUP- XV/2017, bertanggal 4 April 2017, Nomor 50/PHP.BUP-XV/2017, bertanggal 3 April 2017, dan Nomor 52/PHP.BUP-XV/2017, bertanggal 26 April 2017.
Bahkan dalam Putusan Nomor 132/PHP.BUP-XIX/2021, tanggal 22 Maret 2021, Mahkamah dapat menyimpangi keberlakuan Pasal 158 UU Pilkada.36 Permohonan perselisihan hasil Pilkada harus diperiksa dan diputus oleh MK paling lama 45 (empat puluh lima) hari kerja sejak diterimanya permohonan atau sejak dicatatkan dalam e-BRPK (Buku Registrasi Perkara Konstitusi).
Putusan MK bersifat final dan mengikat. Oleh karenanya, KPU/KIP Provinsi, Kabupaten/Kota wajib menindaklanjuti putusan MK.37
2. Tahapan Pilkada Kabupaten Sabu Raijua
Penyelenggaraan Pilkada tahun 2020 diikuti oleh 270 daerah, yang terdiri atas 9 propinsi, 224 kabupaten, dan 37 kota. Khusus di Provinsi Nusa Tenggara Timur, terdapat 9 daerah yang menyelenggarakan Pilkada, yaitu Kabupaten Belu, Kabupaten Malaka, Kabupaten Timor Tengah Utara, Kabupaten Sabu Raijua, Kabupaten Sumba Timur, Kabupaten Sumba Barat, Kabupaten Ngada, Kabupaten Manggarai, dan Kabupaten Manggarai Barat.
Pilkada Kabupaten Sabu Raijua 2020 dilaksanakan sesuai tahapan yang diatur dalam Keputusan Komisi Pemilihan Umum Kabupaten Sabu Raijua (selanjutnya KPUD) No. 80/HK.03.1-Kpt/5320/KPU-Kab/VI/2020 Tentang Perubahan Ketiga Atas Keputusan Komisi Pemilihan Umum Nomor 228/HK.03.2-Kpt/5320/KPU- Kab/IX/2019 Tentang Tahapan, Program dan Jadwal Penyelenggaraan Pemilihan Bupati Dan Wakil Bupati Sabu Raijua Tahun 2020, tanggal 13 Juni 2020. Berikut diuraikan tahapan penyelenggaraan Pilkada Kabupaten Sabu Raijua, yang relevan dengan pokok persoalan penelitian, yaitu38:
1. Pengumuman Pendaftaran Pasangan Calon Bupati dan Wakil Bupati. Sebelum pengumuman pendaftaran, diawali dengan sosialisasi syarat calon dan pencalonan kepada masyarakat pada
36 Pertimbangan Putusan MK No. 135/PHP.Bup-XIX/2021, point 3.1. angka 4.
37 Pasal 157 ayat (8), ayat (9), dan ayat (10) UU Pilkada juncto Pasal 52 PMK No. 6 Tahun 2020.
38 Selain dokumen Kronologi Tahapan Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Sabu Raijua dari KPU Kabupaten Sabu Raijua, bahan hukum yang digunakan yaitu Putusan MK No.
135/PHP.Bup-XIX/2021, hal. 54 – 66.
26 tanggal 8 Juli 2020. Pengumuman pendaftaran dilaksanakan tanggal 28 Agustus sampai 3 September 2020, melalui Surat Pengumuman Nomor: 159/PL02.02- PU/03/5320/KPU- Kab/VIII/2020. Media yang digunakan yaitu: website, papan pengumuman, Radio RSPD Sabu Raijua, Radio Musafir Voice, Surat Kabar Timor Express, dan facebook PPID KPUD.
2. Pendaftaran Pasangan Calon Bupati dan Wakil Bupati. Pendaftaran dilaksanakan tanggal 4 sampai 6 September 2020. Saat pendaftaran bakal pasangan calon, dihadiri oleh Komisioner KPUD dan Bawaslu Kabupaten Sabu Raijua (selanjutnya Bawaslu Daerah). Adapun bakal pasangan calon yang mendaftar yaitu:
(1) Drs. Nikodemus N. Rihi Heke, M.Si. dan Yohanis Uly Kale, A.Md.
mendaftar tanggal 4 September 2020 pukul 10.20 WITA dan dinyatakan memenuhi syarat untuk diterima pendaftarannya;
(2) Drs. Orient P. Riwu Kore dan Ir. Thobias Uly, M.Si. mendaftar tanggal 4 September 2020 pukul 12.56 WITA dan dinyatakan memenuhi syarat untuk diterima pendaftarannya;
(3) Ir. Takem Irianto Radja Pono, M.Si. dan Ir. Herman Hegi Radja Haba mendaftar tanggal 5 September 2020 pukul 13.37 WITA dan dinyatakan memenuhi syarat untuk diterima pendaftarannya;
3. Verifikasi/Penelitian Persyaratan Calon Bupati dan Wakil Bupati.
Verifikasi oleh KPUD tanggal 6 sampai 12 September 2020, berpedoman pada Petunjuk Teknis KPU RI Nomor 394/PL.02.2- Kpt/06/KPU/VIII/2020 tentang Pedoman Teknis Pendaftaran, Penelitian dan Perbaikan Dokumen Persyaratan, Penetapan, serta Pengundian Nomor Urut Pasangan Calon Dalam Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, Walikota dan Wakil Walikota, dan Keputusan KPUD Nomor: 135/HK.03.1- Kpt/5320/KPU- Kab/VIII/2020 Tentang Penetapan Standar Operasional Prosedur Pendaftaran Penelitian Dokumen Syarat Calon dan Penetapan Pasangan Calon Dalam Pemilihan Bupati Dan Wakil Bupati Sabu Raijua Tahun 2020. Verifikasi meliputi keabsahan dokumen syarat calon bagi ketiga Bakal Pasangan Calon Bupati dan
27 Wakil Bupati Sabu Raijua dan telah dipublikasikan dalam Sistem Informasi Pencalonan (https:/infopemilu2.kpu.go.id/pilkada 2020.
4. Penetapan Pasangan Calon Bupati dan Wakil Bupati. Dilaksanakan tanggal 23 September 2020, dalam rapat pleno KPUD dengan agenda penetapan Pasangan Calon yang memenuhi syarat menjadi Calon Bupati dan Wakil Bupati Sabu Raijua. Hasil rapat pleno dituangkan dalam Berita Acara Nomor 121/PL.02.3-BA/03/5320/KPU- Kab/IX/2020 dan Keputusan KPU Kabupaten Sabu Raijua dengan Nomor: 152/HK.03.1-Kpt/ 5320/KPU-kab/IX/2020 tanggal 23 September 2020 Tentang Penetapan Pasangan Calon yang dinyatakan memenuhi syarat sebagai Pasangan Calon Bupati dan Wakil Bupati Dalam Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Sabu Raijua Tahun 2020.
5. Pengundian Nomor Urut Pasangan Calon. Tahapan ini dilaksanakan dalam Rapat Pleno Terbuka tanggal 24 September 2020, yang selanjutnya dituangkan dalam Keputusan KPU Kabupaten Sabu Raijua Nomor 153/HK.03.1-Kpt/5320/KPU-kab/IX/ 2020 tentang Penetapan Nomor Urut Pasangan Calon Bupati dan Wakil Bupati dalam Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Sabu Raijua Tahun 2020, seperti pada tabel berikut:
28 No Nama Pasangan Calon Parpol Pendukung Jumlah
Kursi/ Syarat Dukungan 1 Nicodemus N Rihi Heke &
Yohanes Uly Kale
PKB & Nasdem 5 kursi 2 Orient Riwu Kore &
Thobias Uly PDIP, Gerindra,
Demokrat 9 kursi 3 Takem Radja Pono &
Herman Hegi Radja Haba Perseorangan 5.382 pemilih Setelah dilakukan tahapan penetapan pasangan calon dan nomor urut, sesuai ketentuan Pasal 154 Ayat (1) UU Pilkada, KPUD memberikan kesempatan selama 3 (tiga) hari kepada Pasangan Calon yang ingin mengajukan keberatan. Sampai berakhirnya tenggang waktu tersebut, tidak ada keberatan dan bahkan gugatan, termasuk dari Bawaslu Daerah dan pihak lain.
6. Kampanye Pasangan Calon Bupati dan Wakil Bupati Sabu Raijua.
Pelaksanaan kampanye dimulai tanggal 26 September sampai 5 Desember 2020.
7. Pemungutan suara. Pemungutan suara dilaksanakan secara serentak tanggal 9 Desember 2020, sesuai jadwal waktu yang ditentukan secara nasional, tanpa adanya pemungutan suara ulang, susulan atau lanjutan.
8. Penghitungan Suara dan Rekapitulasi Hasil Penghitungan Suara.
Penghitungan suara dilaksanakan pada tanggal 9 Desember 2020 di masing-masing TPS. Rekapitulasi penghitungan suara dilaksanakan secara berjenjang mulai dari tingkat kecamatan dan tingkat kabupaten pada tanggal 16 Desember 2020. Rekapitulasi tingkat kecamatan tertuang dalam Berita Acara dan Sertifikat Rekapitulasi Hasil Penghitungan Suara dalam Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Tahun 2020 Kabupaten Sabu Raijua (Model D Hasil Kabupaten/Kota-KWK). Berdasarkan Berita Acara dan Sertifikat Rekapitulasi Hasil Penghitungan Suara dari setiap kecamatan, KPU Sabu Raijua menetapkan Keputusan Nomor 342/HK.03.1- Kpt/5320/KPU-Kab/XII/2020 tentang Rekapitulasi Hasil Penghitungan Suara dalam Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Sabu Raijua Tahun 2020 dengan rincian perolehan suara sebagai berikut:
29 No Nama Pasangan Calon Perolehan
Suara Persentase 1 Nicodemus N Rihi Heke & Yohanes
Uly Kale 13.313 30,10 %
2 Orient Riwu Kore & Thobias Uly 21.363 48,30 % 3 Takem Radja Pono & Herman Hegi
Radja Haba
9.557 21,60 %
Total Suara Sah 44.233 100 %
Dalam rapat pleno rekapitulasi perolehan suara, yang dihadiri oleh Pasangan Calon Nomor Urut 2, Bawaslu Daerah, saksi Pasangan Calon Nomor Urut 2 dan 3, TNI POLRI, Pimpinan Partai Politik Pengusung, tidak terdapat keberatan tentang rekapitulasi perolehan suara Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Sabu Raijua, baik dari Bawaslu Daerah maupun pasangan calon lainnya.
9. Penyelesaian Pelanggaran dan Sengketa Hasil Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati. Pasca penetapan dan pengumuman rekapitulasi hasil penghitungan suara tanggal 16 Desember 2020, sesuai Pasal 157 ayat (5) UU Pilkada jo Pasal 9 ayat (2) PMK Nomor 6 Tahun 2020, kepada pasangan calon diberikan tenggang waktu 3 (tiga) hari kerja untuk mengajukan permohonan perselisihan ke MK, yaitu mulai 16 sampai 18 Desember 2020. Selama tenggang waktu tersebut tidak ada satupun permohonan yang diajukan Pasangan Calon. Hal ini diperkuat dengan Surat KPU RI Nomor 60/PL.02.7- SD/03/KPU/I/2021 yang ditujukan ke KPU Kabupaten Sabu Raijua, yang menegaskan bahwa tidak terdapat permohonan perselisihan hasil pemilihan yang diajukan ke MK.
10. Penetapan Calon Terpilih Bupati dan Wakil Bupati Sabu Raijua;
Pada tanggal 23 Januari 2021, KPUD melaksanakan Rapat Pleno Terbuka dengan agenda penetapan Pasangan Calon Drs. Orient P.
Riwu Kore dan Ir. Thobias Uly, M.Si., sebagai Pasangan Calon Terpilih Bupati dan Wakil Bupati Sabu Raijua, sebagaimana tertuang dalam Berita Acara Nomor: 18/PL.02.07-BA/5320/ KPU- Kab/I/2021 dan Keputusan KPUD Nomor: 25/HK.03.1- Kpt/5320/KPU-Kab/I/2021 Tentang Penetapan Pasangan Calon Bupati dan Wakil Bupati Terpilih dalam Pemilihan Bupati dan Wakil
