INTERPRETASI TENTANG MAKNA UANG NEGARA DAN KERUGIAN NEGARA DALAM PERKARA PIDANA KORUPSI TERKAIT BUMN
PERSERO : KAJIAN TENTANG PUTUSAN- PUTUSAN MAHKAMAH AGUNG
TAHUN 2005-2011
LAPORAN PENELITIAN
Disusun Oleh:
MOCH. IQBAL
PUSAT PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN MAHKAMAH AGUNG RI
2013
LAPORAN HASIL PENELITIAN
INTERPRETASI TENTANG MAKNA UANG NEGARA DAN KERUGIAN NEGARA DALAM PERKARA PIDANA KORUPSI
TERKAIT BUMN PERSERO : KAJIAN TENTANG PUTUSAN- PUTUSAN MAHKAMAH AGUNG TAHUN 2005-2011
Disusun Oleh:
MOCH. IQBAL
PUSAT PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN MAHKAMAH AGUNG RI
2013
KATA PENGANTAR
Badan Penelitian dan Pengembangan & Pendidikan dan Pelatihan Hukum dan Peradilan Mahkamah Agung RI merupakan satuan kerja yang lahir setelah semua Lembaga Peradilan Yaitu:
1. Peradilan Umum;
2. Peradilan Agama;
3. Peradilan Tata Usaha Negara;
4. Peradilan Militer;
berada di bawah "satu atap" Mahkamah Agung RI.
Salah satu tugas dan tanggung jawab Badan Litbang Diklat Kumdil adalah meningkatkan kualitas Sumber Daya Manusia 1Dagi seluruh aparat Peradilan, baik bagi Tenaga teknis (Hakim, Panitera dan Jurusita) maupun tenaga non Teknis, termasuk Pejabat Struktural.
Dan dalam rangka Pelaksanaan tugas tersebut, Badan Litbang Diklat Kumdil meliput 4 (empat) unit kerja yakni :
1. Sekretariat Badan;
2. Pusat Penelitian dan Pengembangan Hukum dan Peradilan;
3. Pusat Pendidikan dan Pelatihan Teknis Peradilan;
4. Pusat Pendidikan dan Pelatihan Manajemen dan Kepemimpinan;
Salah satu unit dari Badan Litbang Diklat Kumdil Mahkamah Agung RI adalah Pusat Penelitian dan Pengembangan Hukum dan Peradilan adalah Penelitian (Puslitbang).
Berdasarkan DIPA 2013 Pusat Penelitian dan Pengembangan Hukum dan Peradilan (Puslitbang) telah melaksanakan berbagai macam kegiatan yang menjadi tupoksinya. Salah satunya adalah Penelitian "Interpretasi Tentang Makna Uang Negara dalam Perkara Pidana Korupsi
Terkait BUMN Persero : Kajian Tentang Putusan – putusan Mahkamah Agung Tahun 2005 - 2011" yang merupakan Penelitian Kepustakaan. Penelitian tersebut dilaksanakan diwilayah Hukum Pengadilan di Jakarta. Hasilnya telah disusun dan dibuat dalam bentuk Buku Laporan.
Untuk itu, kami menyampaikan ucapan terima kasih atas ketulusan dan keikhlasan semua pihak mulai dari pengumpulan bahan-bahan sampai dengan selesainya penelitian dan telah menjadi sebuah Buku Laporan Penelitian
"Interpretasi Tentang Makna Uang Negara dalam Perkara Pidana Korupsi Terkait BUMN Persero : Kajian Tentang Putusan – putusan Mahkamah Agung Tahun 2005 - 2011".
Insya Allah, jerih payah kita semua akan menjadi amal sholeh dihadapan Tuhan Yang Maha Kuasa, Amin.
Mega Mendung, September 2013 KEPALA
BADAN PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN & PENDIDIKAN DAN PELATIHAN HUKUM DAN PERADILAN
NY. SITI NURDJANAH, SH., MH
KATA PENGANTAR
Puji dan syukur kami panjatkan ke hadirat Allah SWT, atas segala limpahan nikmat dan karunianya, sehingga Pusat Penelitian dan Pengembangan Hukum dan Peradilan melalui DIPA Balitbang Diklat Kumdil Mahkamah Agung RI Tahun Anggaran 2013 telah berhasil merealisasikan salah satu tugas pokok dan fungsinya yakni menyelenggarakan kegiatan penelitian.
Kegiatan tersebut diawali dengan Focus Grup Discussion (FGD) untuk mendiskusikan Proposal Penelitian berjudul
"Interpretasi Tentang Makna Uang Negara dalam Perkara Pidana Korupsi Terkait BUMN Persero : Kajian Tentang Putusan – putusan Mahkamah Agung Tahun 2005 - 2011"
kegiatan FGD Proposal tersebut berlangsung di Jakarta.
Setelah FGD Proposal, dilanjutkan dengan memulai pelaksanaan kegiatan Penelitian Kepustakaan di Jakarta, melalui kompilasi bahan dan data penelitian, seleksi serta analisis terhadap berbagai data, bahan, referensi kepustakaan, dan putusan-putusan pengadilan yang relevan, serta dilengkapi sejumlah wawancara dengan para narasumber yang kompeten. Terhadap hasil Penelitian tersebut kemudian dilakukan Kegiatan Focus Grup Discussion (FGD) untuk membahas dan mendiskusikan Hasil Penelitian dengan tujuan untuk mendapatkan masukan dalam rangka penyempurnaan hasil penelitian.
FGD Proposal Penelitian, maupun FGD Hasil Penelitian telah diikuti oleh para undangan, antara lain meliputi beberapa Hakim Agung, Hakim Tinggi, Hakim Tinggi Pengawasan, Hakim Tinggi yang diperbantukan pada Balitbang Diklat, Hakim Yusitisial, Hakim Tingkat Pertama, Fungsional Peneliti Puslitbang Mahkamah Agung, peneliti
dari Instarisi atau Lembaga lain, Akademisi dari Perguruan Tinggi dan Staf Puslitbang. Dengan tujuan untuk mendapatkan berbagai masukan, kritik dan usulan bagi penyempurnaan proposal maupun hasil penelitian.
Diharapkan mampu meningkatkan kualitas dan kemanfaatan hasil penelitian, baik bagi kalangan internal Mahkamah Agung beserta segenap jajaran dan hirarkinya, maupun bagi para stake holder lainnya.
Buku Laporan Hasil Penelitian ini dibuat sebagai bentuk pertanggungjawaban Kapuslitbang kepada Pimpinan Mahkamah Agung RI, serta sebagai dokumentasi telah selesainya pelaksanaan kegiatan tersebut. Semoga kiranya dapat memberikan manfaat sebagaimana mestinya.
KEPALA
PUSAT PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN BADAN LITBANG DIKLAT KUMDIL MA-RI
Prof. Dr. BASUKI REKSO WIBOWO, S.H., M.S.
NIP. 19590107 198303 1 005
SEKAPUR SIRIH
Korupsi dan Penyalahgunaan keuangan Negara dan kerugian Negara di Indonesia , baik yang dilakukan oleh perorangan maupun korporasi dengan berbagai modus telah banyak merugikan Negara / Masyarakat baik di daerah maupun di Pusat ; Fenomena korupsi telah menimbulkan ketidak percayaan publik terhadap hukum dan semua sistem peradilan pidana, dan akhirnya dihawatirkan dapat mengakibatkan sikap apatis terhadap pemberantasan korupsi secara umum, Maka atas dasar itu sudah sewajarnya dilakukan perubahan dalam konteks pembangunan dan pembaharuan hukum pidana , yang meliputi asas,teori dan praktek penerapannya.
Pembaharuan hukum pidana dalam menanggulangi masalah korupsi terhadap BUMN Persero harus dilakukan secara komprehensif, yang meliputi “ legal substance, legal structure, dan legal culture “ meskipun faktanya Undang-undang merupakan aspek penting yang akan menentukan bekerjanya system peradilan pidana , namun keberadaan undang-undang saja tidak akan menjadi dan menyelesaikan masalah tanpa adanya “political will” perilaku aparat penegak hukum, yang konsisten dalam menerapkan hukum.
Penerapan hukum dalam tindak pidana korupsi yang terkait dengan BUMN Persero ternyata masih menjadi dilema para hakim dalam mengambil keputusan , sebab sebagian para hakim masih berpendapat bahwa kerugian keuangan Negara, dimana uang Negara yang sudah terlebur dalam perusahaan mutlak menjadi uang perusahaan yang terbagi dalam bentuk saham. Sedangkan hakim lainnya berpendapat bahwa uang Negara yang ditanam dalam perusahaan tetap menjadi tanggung jawab Negara walaupun telah dipisahkan.
Kondisi ini yang menyebabkan bahwa penelitian uang Negara yang terkait dengan BUMN Persero ini pantas untuk dikaji , baik secara Akademis berdasarkan putusan para hakim / Mahkamah
Agung untuk menjadi renungan kita semua , khususnya para hakim untuk mengambil dan menentukan putusan – putusannya.
Laporan penelitian ini dapat terwujud berkat bimbingan/arahan Bapak Prof.Dr.Basuki Rekso Wibowo ,Ms. dan kerjasama serta bantuan para peneliti, pengolah data dan semua teman Puslitbang Kumdil MARI. Semoga bermanfaat.
Jakarta, Oktober 2013
Moch. Iqbal.
Kordinator Peneliti
DAFTAR ISI
KATA PENGANTAR ……… i
DAFTAR ISI ………………… vii
BAB I PENDAHULUAN ……… 1
1. Latar Belakang ………. 1
2. Permasalahan ……… 8
3. Tujuan Penelitian / Penulisan ……… 9
4. Kerangka Pemikiran / Teoritis ……….. 10
5. Metode Penelitian ……….. 11
A. Tipe Penelitian ………. 11
B. Sifat Penelitian ………. 12
C. Data Penelitian ………. 12
D. Teknik Pengumpulan Data ……….. 13
E. Teknik Analisa data ……… 13
F. Lokasi, Waktu, dan Kelompok Sasaran ………. 14
G. Manfaat Penelitian ……….. 14
BAB II KONSEP DAN PENGERTIAN UANG NEGARA DALAM HUKUM POSITIF INDONESIA ………. 15
1. Dalam Perspektif Undang-Undang Keuangan Negara ……… 16
2. Dalam Perspektif Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi . 18 a. Penafsiran Dalam Perspektif Arifin P. Soeria Atmaja …. 24 b. Penafsiran Dalam Perspektif Soepomo ……….. 30
3. Kerugian Negara Dalam Bidang Asset Recovery ………. 34
4. Penafsiran Uang Negara Menurut UU BUMN ……….. 37
5. Pengertian Sifat Melawan Hukum Formil dan Materiil dalam TPK ………. 40
BAB III MAKNA KERUGIAN NEGARA DALAM TINDAK PIDANA KORUPSI TERKAIT BUMN/ PERSERO ……….. 49
A. Pengertian Korupsi ……… 50
B. Interpretasi Atas Hukum Positif Indonesia ……….. 51
C. Kerugian BUMN Bukan Kerugian Negara ……….. 55
D. Kriminalisasi Korporasi Dalam Tindak Pidana Korupsi ….... 60
1. Pengertian ………. 60
2. Korporasi/Badan Hukum ………... 62
3. Pendirian Sebuah PT (Korporasi) ……….. 63
4. Contoh-contoh Kriminalisasi Korporatif ……… 71
BAB IV KAJIAN TENTANG PUTUSAN-PUTUSAN HAKIM TERHADAP KERUGIAN KEUANGAN NEGARA ………………... 85
1. Perkara Tindak Pidana Korupsi Direktur Utama PT. Iglas .. 85
a. Kasus Posisi ……….. 85
b. Putusan Pengadilan Negeri Surabaya ………. 89
c. Putusan Kasasi Mahkamah Agung RI ……… 99
d. Analisis Hukum ………... 103
2. Perkara Tindak Pidana Korupsi Direktur utama PT. Krakatau Steel ……… 107
a. Kasus Posisi ………. 107
b. Putusan Pengadilan Negeri Serang ………. 112
c. Putusan Majelis Kasasi ……….. 116
d. Analisis Hukum ………. 118
3. Perkara Tindak Pidana Korupsi Mantan Direktur Utama Perjan TVRI ……… 119
a. Kasus Posisi ……….... 119
b. Putusan Pengadilan Negeri Jakarta Pusat ……… 123
c. Putusan Majelis Kasasi ……….. 125
d. Analisis Hukum ………. 129
4. Perkara Tindak Pidana Korupsi PT. POS Indonesia (Kepala Kanwil IV Jakarta) ………. 135
a. Kasus Posisi ………. 135
b. Putusan Pengadilan Negeri Jakarta Pusat ……… 159
c. Putusan Majelis Kasasi ……… 160
d. Analisis Hukum ……….. 164
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN ……….. 167
A. Kesimpulan ……….. 167
B. Saran ………... 168
DAFTAR BACAAN ……… 171
LAMPIRAN ………. 179
BAB I PENDAHULUAN
I. Latar Belakang
Masalah Uang Negara dan Kerugian Negara secara normatif dan berdasarkan kwalifikasi delik telah tersaji arti dan definisinya dalam berbagai undang-undang, akan tetapi untuk memahaminya secara bersama-sama sebagai suatu pengertian yang dapat diterima semua pihak, khususnya diranah para penegak hukum masih sering terjadi perbedaan persepsi. Perbedaan persepsi dan pendapat tentang uang Negara dan kerugian Negara yang terjadi pada masyarakat umum kebanyakan, tentu tidak akan membawa dampak berarti, persoalannya ketika makna/arti dari uang Negara dan kerugian Negara dikalangan para penegak hukum akan terjadi konsekwensi- konsekwensi yang sangat berpengaruh luas, persoalan ini sering terjadi ketika pemahaman atas arti dan makna dari uang Negara ini dihadapkan dan terjadi dalam konteks perkara korupsi yang identik terjadinya karena dianggap merugikan keuangan Negara maka mau tidak mau akan terjadi polemik yang terus berlanjut, ujung-ujungnya pemahaman dan pengertian atas apa yang disebut uang Negara dan kerugian Negara, bermuara pada sebuah putusan hakim di pengadilan, pada satu sisi makna uang Negara senantiasa diikuti sebagaimana yang telah diatur dan dirumuskan dalam Undang-Undang Korupsi dan Undang-Undang Keuangan Negara, akan tetapi pada tindak pidana korupsi yang berkaitan dengan Badan Usaha Milik Negara (BUMN), terjadi perbedaan pengertian makna uang Negara dan kerugian Negara, karena secara prinsip Undang-Undang BUMN dan Undang- Undang tentang Perseroan Terbatas (PT) tentang uang Negara tersebut telah berbeda, dimana ketika uang Negara telah masuk ke dalam PT atau BUMN yang telah menerapkan hukum-hukum Pesero, diranah Hukum Perdata, maka uang Negara yang merupakan penyertaan modal dalam BUMN ataupun PT, seharusnya menjadi uang perusahaan, yang segala konsekwensi dari perputaran dan pengelolaannya adalah mengikuti hukum bisnis perusahaan yang
berarti menjadi ranah keperdataan; yang berarti imunitas publik Negara sebagai badan hukum public hilang,dan seketika itu juga Negara sebagai badan hukum berubah status hukumnya menjadi badan hukum privat pemegang saham yg kedudukan hukumnya sama dan sederajat dengan kedudukan hukum pemegang saham lainnya1
Dua sisi yang sering tarik menarik tentang pemahaman makna uang Negara dan kerugian Negara, yang sering terjadi dalam kasus- kasus tindak pidana korupsi yang berhubungan dengan BUMN ini, menimbulkan pertanyaan mana yang harus dianut, kasus demi kasus telah terjadi namun kenyataanya pemahaman atas uang Negara dan kerugian Negara tetap ambivalen , arus besar semangat anti korupsi sebagai buah reformasi, telah mengukuhkan pemahaman-pemahaman atas uang Negara dan kerugian Negara adalah sebagaimana rumusan yang ada pada Undang-Undang tentang keuangan Negara, serta kerugian Negara sebagaimana yang dirumuskan dalam Undang- Undang tindak pidana korupsi No.31 Tahun 1999 jo Undang-Undang No.20 Tahun 2001.
“Seluruh kekayaan Negara dalam bentuk apapun yang dipisahkan maupun yang tidak dipisahkan , termasuk didalamnya segala bagian kekayaan Negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena: Berada dalam penguasaan pengurusan dan pertanggungjawaban pejabat lembaga Negara tingkat pusat maupun daerah dan berada dalam penguasaan pengurusan dan pertanggungjawaban BUMN/BUMD, Yayasan, Badan Hukum dan Perusahaan yang menyertakan modal Negara atau perusahaan yang menyertakan pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan Negara.”2
Sedangkan pengertian uang Negara menurut Undang-Undang No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara adalah “ Semua hak dan
1 Andriani Nurdin, “Kepailitan BUMN Persero Berdasarkan Asas Kepastian Hukum “, Penerbit : PT Alumni, Bandung, 2012, hlm.6.
2 Bunyi pasal 1 Undang-Undang Tindak pidana Korupsi yang menjadi polemik dan perdebatan pakar hukum, dinilai sebagai terlampau luas an salah kaprah, mengancam ketidakpastian hukum di Indonesia.
(insinkronisasi)
kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang serta segala sesuatu yang berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik Negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut, namun juga hak dan kewajiban yang dapat diukur dengan nilai uang yang berkaitan erat dengan segala sesuatu kegiatan atau aktifitas berdasarkan hak istimewa Negara untuk kepentingan publik”.
Pemahaman atas makna keuangan Negara dari dua aturan normative Undang-Undang tersebut yang begitu luas, dalam praktek dan penerapannya sudah banyak menimbulkan polemik, khususnya dalam kaitannya dengan kasus-kasus pidana korupsi yang melibatkan badan hukum korporasi seperti BUMN atau Perseroan (PT), yang bersumber pada pemaknaan uang Negara atau kerugian Negara, ketika mengikuti rumusan delik yang ada undang-undang pemberantasan korupsi dan Undang-Undang tentang keuangan Negara maka pilihannya adalah seluruh uang Negara yang ada pada badan hukum BUMN/Persero (PT) adalah uang Negara, sehingga siapapun pelaku entah perorangan atau korporasi harus dikenakan tuduhan korupsi, dengan konsekwensi mengingkari eksistensi undang-undang perseroan terbatas serta berdampak luas pada aspek-aspek penanganan dan pemahaman serta penghargaan atas perkembangan ekonomi nasional yang nota bene kehadiran Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/BUMD) yang hakekatnya mencari keuntungan bagi pemasukan keuangan Negara akan turut terpuruk, karena tak bebasnya Pesero/BUMN dalam menjalankan perusahaan karena uang Negara yang ada dalam BUMN/BUMD senantiasa menjadi momok menakutkan, yang akan dibidik sebagai korupsi manakala PT/BUMN mengalami salah urus/kerugian, pada hal sebagai PT/BUMN seharusnya tanggungjawab dan mekanisme korporasi, pertanggungjawaban yang dilakukan adalah di ranah perdata, yang berarti pula Undang-Undang perseroan terbatas yang harus menjadi acuan penyelesaian, sebab keuangan Negara yang dikelola dalam bentuk saham milik Negara, diatur juga dalam pasal 7 ayat 7 (a)
Undang-Undang No.40 Tahun 2007 yang dalam penjelasannya menyebutkan :3
Yang dimaksud dengan Persero adalah badan usaha milik Negara yang berbentuk perseroan, yang modalnya berbagi dalam saham yang diatur dalam Undang-Undang tentang badan usaha milik Negara.
Berdasarkan Fatwa Wakil Ketua Mahkamah Agung RI.
bidang yudisial No.WKMA/Yud/20/VIII/2006 tanggal 16 Agustus 2006 menyatakan “ Tagihan bank BUMN bukan tagihan Negara karena Bank BUMN persero tunduk pada Undang-Undang Perseroan Terbatas (PT), dengan demikian Mahkamah Agung berpendapat kekayaan Negara terpisah dari kekayaan BUMN.4
Dalam beberapa contoh kasus, menyangkut pemahaman atas uang Negara dan kerugian Negara, terkait tindak pidana korupsi di BUMN /Persero seperti dalam kasus Bank mandiri dan kasus-kasus lain terkadang masih terjadi inkonsistensi dalam berbagai produk perundang-undangan yang mengatur tentang keuangan Negara dan kerugian Negara, sebagaimana yang dituangkan pula dalam undang- undang tentang keuangan Negara yang menyatakan kekayaan Negara mencakup, kekayaan Negara yang dipisah, oleh karenanya modal persero masuk dalam pengertian kekayaan Negara, oleh karena itu dapat diaudit oleh BPK/BPKP berdasarkan azas-azas pengelolaan keuangan Negara, telah menghadirkan pemahaman umum yang keliru bagi para penegak hukum, bahkan telah menjadi keyakinan umum (living law), bahwa keuangan BUMN adalah keuangan Negara?
Nyata-nyata telah terjadi inkonsistensi dan salah kaprah, yang sudah saatnya diluruskan. Hal ini perlu dan segera, sebab selain Undang- Undang tentang Perseroan Terbatas sebagaimana ditegaskan dalam Peraturan Pemerintah No.1 Tahun 1995 tentang PT, maka mekanisme
3 Moch.Iqbal, Makna Uang Negara dalam tindak pidana korupsi, terkait BUMN/Persero, Penerbit Puslitbang Kumdil MA RI Tahun 2010, hal 18. 4 M.iqbal, ibid
kerja perseroan termasuk pembinaannya, berlaku pula bagi persero yang pada dasarnya berbentuk PT.
Sedangkan ciri-ciri pokok dari persero adalah:
a. Status hukumnya merupakan badan hukum berbentuk Perseroan Terbatas
b. Usahanya untuk memupuk keuntungan
c. Hubungan usahanya diatur menurut hukum perdata
d. Modal seluruhnya atau sebagian merupakan milik Negara yang dipisahkan, dengan demikian memungkinkan adanya join dengan swasta dan adanya penjualan saham perusahaan milik Negara.
e. Peranan pemerintah adalah sebagai pemegang saham dalam perusahaan.
Fakta ketidaksikronan undang-undang yang satu dengan produk Undang-Undang yang lain, telah mendorong penelitian dan penelaahan dibidang penerapan hukum seputar putusan-putusan Mahkamah Agung berkaitan dengan makna uang Negara dan kerugian Negara di wilayah hukum Jakarta (DKI), agar ditemukan kesamaan pandangan bagi para penegak hukum dalam menjalankan proses penegakan hukum, yang pada gilirannya pula dapat merekomandasi peninjauan kembali/revisi terhadap perundang-undangan yang berpotensi menciptakan ketidakpastian hukum, setelah melalui kajian penulisan ini, dapat dirumuskan berbagai kesimpulan dari makna uang Negara dan kerugian Negara melalui interpretasi dengan berbagai rujukan antara lain perlu dikutip pendapat Erman Raja Gukguk tentang kekayaan Negara dan kekayaan persero sebagai berikut:5
a. Menurut doktrin hukum dari sistem hukum civil law maupun common law, kekayaan bank BUMN Persero bukanlah kekayaan Negara. Karateristik utama badan hukum adalah pemisahan kekayaan badan hukum dari kekayaan pemilik dan pengurusnya.
5 Erman Raja Gukguk, Kerugian Negara http:/www.or.id.page.php
Perseroan Terbatas mendapat status badan hukum setelah akta pendiriannya mendapat pengesahan dari Menteri hukum dan HAM. Dalam hal ini kekayaan Negara sebagai pemegang saham adalah lembar-lembar saham itu sendiri.
Pasal 11 UU No.19 Tahun 2003 tentang BUMN menyatakan bahwa BUMN Persero tunduk pada UU No.1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas. Karena itu, UU No.31 Tahun 1999 tentang tindak pidana Korupsi yang menyatakan bahwa KPK berhak memeriksa BUMN Persero, karena harta kekayaan BUMN Persero termasuk sebagai harta kekayaan Negara merupakan sesuatu yang keliru. Oleh karena kekayaan BUMN Persero bukan kekayaan Negara, yang menyatakan kekayaan Negara/kekayaan daerah termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan Negara/perusahaan daerah turut keliru pula.
Pasal 3 UU No.15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan tanggung-jawab Keuangan Negara, yang menyebutkan BPK dapat memeriksa BUMN Persero tidak tepat pula. Pasal-pasal bersangkutan di atas dalam ketiga UU tersebut haruslah dicabut karena bertentangan dengan doktrin hukum tentang PT sebagai badan hukum di sistem hukum manapun juga.
b. Fatwa Mahkamah Agung yang menyatakan bahwa tagihan bank BUMN Persero bukanlah tagihan Negara tidak merupakan hal yang baru, karena doktrin badan hukum tersebut di atas. Lagi pula kalau tagihan bank BUMN Persero merupakan tagihan Negara, apakah juga utang bank BUMN Persero adalah utang Negara ?
Dalam UU PT, hukum telah memberikan Negara dua pengecualian yang bisa dikatakan istimewa. Sebenarnya perseroan didirikan oleh dua orang atau lebih (pasal 7).
Kemudian dalam hal pemegang saham menjadi kurang dari dua orang, maka pemegang saham bertanggungjawab secara pribadi atas segala perikatan atau kerugian perseroan. Kedua
ketentuan ini tidak berlaku bagi BUMN (pasal 5), artinya Negara sebagai pemegang saham satu-satunya (100 %) bisa mendirikan PT dan tidak bertanggungjawab atas utang-utang PT. UU yang menyatakan kekayaan BUMN Persero adalah kekayaan Negara, seperti “sudah dikasih hati meminta jantung”.
Telah terjadi kekeliruan yang fatal dalam perumusan UU.
Maksud hati untuk memberantas korupsi yang sudah menjadi penyakit di BUMN, namun kesalahan fatal telah terjadi dalam pengobatannya, yang mengakibatkan BUMN bersangkutan jadi tambah sakit. Dalam soal kredit macet misalnya, pemerintah mengeluarkan PP No.14 Tahun 2005 jo.PP No.33 Tahun 2006 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah yang menganggap piutang Bank BUMN Persero adalah piutang Negara.
Kalau kita konsekwen dengan pendapat ini, maka utang bank BUMN adalah utang Negara. Jika demikian, pemisahan kekayaan badan hukum dan kekayaan pemiliknya menjadi berantakan, pada hal pemegang saham bertanggungjawab hanya sebanyak saham yang disetornya, bukan atas seluruh utang badan hukum tersebut. Andaikata kita memasukan tanah hak milik sendiri sebagai modal PT, hak milik tadi berubah menjadi HGB atau HGU atas nama PT, bukan atas nama kita lagi. Kekayaan kita hanyalah saham sebagai bukti modal yang kita setor dan sebagai pemilik perusahaan.
c. Pasal 60 ayat (1) UU No.1 Tahun 1995 tentang PT mengatakan bahwa RUPS Tahunan menyetujui laporan tahunan dan pengesahan perhitungan tahunan. Dengan demikian, jelas kerugian tidak dihitung dari satu transaksi, tetapi dari seluruh transaksi dalam tahun yang baru lalu tersebut, bukan tiap semester, triwulan atau tiap transaksi.
Bisa saja satu transaksi rugi, tetapi transaksi yang lain menguntungkan. Sehingga RUPS memutuskan perusahaan mendapat untung.
d. Andaikata perhitungan transaksi adalah tahun yang lalu itu rugi, kerugian itu dapat ditutup dengan dana cadangan atau laba tahun lalu yang belum dibagikan. Dengan demikian, kerugian bank BUMN Persero tidak otomatis menjadi kerugian Negara sebagai pemegang saham.
e. Negara sebagai pemegang saham yang merasa dirugikan oleh transaksi yang dilakukan direksi dapat menggunakan pasal 54 dan pasal 98 UU No.1 Tahun 1995.
f. Kejaksaan tetap dapat memeriksa dan menuntut direksi atau komisaris bank BUMN Persero yang menyimpang dari prosedur berdasarkan UU Perbankan, bukan UU Anti Korupsi yang menganggap kekayaan bank BUMN Persero sebagai badan hukum adalah kekayaan Negara.
Implikasi Hukum yang di timbulkan terhadap kekayaan negara yang dipisahkan dalam bentuk penyertaan modal pemerintahan (PMP) pada suatu Persero tidak dapat dikatakan sebagai keuangan publik lagi. Status hukum keuangan publik tersebut pada saat menjadi saham pada Persero, tidak lagi merupakan keuangan publik yang tunduk pada ketentuan peraturan perundang-undang di bidang keuangan publik seperti UUKN, UUPN dan sebagainya, seketika itu juga status hukumnya telah berubah menjadi uang Persero yang tunduk pada UU BUMN dan UU PT. Berdasarkan konsep tersebut, imunitas publik negara sebagai badan hukum publik hilang dan seketika itu juga negara sebagai badan hukum berubah status hukumnya menjadi badan hukum privat pemegang saham yang kedudukan hukumnya sama dan sederajat dengan kedudukan hukum pemegang saham lainnya (swasta)6
II. Permasalahan
Dari latar belakang pemikiran dan penentuan judul penelitian/penulisan interpretasi tentang makna uang Negara dan kerugian Negara dalam perkara pidana korupsi terkait BUMN Persero,
6 Andriani Nurdin, loc.cit
kajian tentang putusan-putusan Mahkamah Agung Tahun 2005-2011, dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut:
1. Apakah interpretasi terhadap makna uang Negara dan kerugian Negara yang selama ini dianut dan diterapkan telah sesuai dengan semangat reformasi dan cita-cita pembangunan hukum yang sesungguhnya?
2. Interpretasi yang bagaimanakah yang perlu dipergunakan dalam menentukan dan memaknai esensi dari uang Negara dan kerugian Negara?
3. Apabila BUMN sebagai Persero, sedangkan tujuan dari persero adalah untuk mencari keuntungan sebesar-besarnya (bagi Negara), maka kepada hukum mana ia harus tunduk?
4. Langkah atau upaya-upaya apa yang perlu ditempuh dalam mensikronisasikan, pemahaman bersama tentang makna uang Negara dan kerugian Negara.
III. Tujuan Penelitian/Penulisan
Secara umum tujuan penelitian/penulisan ini adalah untuk:
a. Mengetahui dan memahami secara benar makna yang sesungguhnya dari uang Negara dan kerugian Negara menurut persepsi hukum.
b. Mengetahui dan menganalisa pengertian dan makna keuangan dalam rangka interpretasi terhadap pasal-pasal aturan undang- undang yang diterapkan sebagai langkah perubahan dan penerapan undang-undang sebagai realisasi fungsi hukum positip itu berlaku efektif.
c. Mengetahui dan menganalisa pengaruh dari ketentuan tentang uang Negara dan kerugian Negara dalam tataran praktis, khususnya yang secara konkrit dalam putusan-putusan Mahkamah Agung Tahun 2005-2011.
d. Mengetahui makna sebuah undang-undang melalui interpretasi sebagai cara dan alat dalam menemukan hukum.
IV. Kerangka Pemikiran/Teoretis
Dalam penelitian/penulisan obyek yang dikaji adalah pengertian/makna uang Negara dan kerugian Negara yang pemaknaannya diambil dari berbagai rumusan, definisi atau konsep- konsep yang ada dalam berbagai Undang-Undang, setidaknya terdapat 4 Undang-Undang yang mengatur tentang keuangan Negara, yaitu:
1. UU Nomor 31 Tahun 1999 yang dirubah dengan UU Nomor. 20 tahun 2001 tentang tindak pidana korupsi
2. UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN
3. UU Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan terbatas.
4. UU Nomor I7 Tahun 2003 tentang keuangan Negara.
5. UU Nomor I Tahun 2004 tentang perbendaharaan negara
Konsep keuangan Negara dalam Undang-Undang tersebut secara nyata dan jelas menganut pemahaman yang luas tentang makna uang negara dan kerugian negara, sehingga telah memungkinkan Perseroan/BUMN untuk diaudit oleh Lembaga BPK dan BPKP sebagai organ Negara, sementara secara universal Undang- Undang Perseroan Terbatas (Badan Hukum/Korporasi) hakekat dan doktrin hukumnya adalah pemisahan kekayaan badan hukum yang didalam Undang-Undang BUMN No. 19 Tahun 2003 Pasal 11 mengatakan, bahwa BUMN Persero tunduk pada UU No. 1 Tahun 1995 jo. UU No.40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Fakta hukum sebagai mana diuraikan tersebut dalam kasus-kasus Tindak Pidana Korupsi yang berkatian dengan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dalam praktek dan peristiwa konkritnya ternyata telah terjadi silang pendapat, yang berujung pada ketidakpastian hukum, dan keraguan pada tataran Penegak Hukum dalam menerapkan aturan yang ada. Pemaknaan yang berbeda menimbulkan ketidak seragaman dalam penerapan hukum (Law enforcement), dan menghasilkan ketidak pastian hukum.
Dalam kaitan ketidak jelasan pemahaman dan penafsiran makna keuangan negara dan kerugian negara dapat berakibat pada runtuhnya kepercayaan internasional, karena setiap perjanjian/kerjasama swasta asing, yang terkait dengan fasilitas negara
atau ada unsur pengeluaran uang negara pada BUMN tertentu dapat diklaim sebagai korupsi, sebagai mana terjadi dengan perusahaan Exon yang menangani pemulihan kerusakan alam dari bekas-bekas tambang batubara di daerah Sumatra/Kalimantan, kasus ini oleh Kejaksaan Agung dianggap korupsi, dan personil Exon di Indonesia diancam pidana (ditahan). Exon yang menuding langkah penerapan hukum pada perusahaan mereka dengan mengkriminilkan sebuah perjanjian kerjasama perdata kedalam kasus korupsi sebagai sebuah ketidak pastian hukum di Indonesia. Itu semua terjadi karena akibat interpretasi makna uang negara yang salah kaprah.
Kasus lainnya yang juga berkaitan dengan kesalahpahaman makna uang negara dan kerugian negara, adalah kasus Direktur PT.
Pos Indonesia yang pernah disidangkan PN Jakarta Pusat, dan kasus- kasus lain yang sering melibatkan BUMN/BUMD telah menambah keyakinan betapa perlu dan pentingnya topik penelitian/penulisan atas dengan mengambil judul Interprestasi makna uang negara dan kerugian keuangan negara dalam tindak pidana korupsi yang terkait BUMN/persero menyangkut kajian putusan Mahkamah Agung RI.ini demi kepastian hukum dan pembangunan hukum di Indonesia; maka fungsi hukum bukan hanya diakui sebagai a tool of social engineering semata,tetapi hukum diharapkan sekaligus dapat menciptakan harmonisasi antara elemen birokrasi ke dalam satu wadah yang disebut “Bureaucratic and Social Engineering”7
V. Metode Penelitian A. Tipe penelitian:
Tipe penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah penelitian hukum normatif atau yuridis normatif, dan yuridis empiris.8
7 Romli Atmassasmita, Pengantar Hukum Kejahatan Bisnis, Prenada Media, Jakarta, 2003, Edisi II, Cet. I, Hal. 14
8 Soerjono Soekanto dan Sri Mamuji. Penelitian Hukum Normatif, suatu tinjauan singkat. Rajawali Press. Jakarta. 2003. Hal 33-37
Penelitian yang mengacu pada kajian norma-norma, asas dan teori tentang keuangan negara dan kerugan negara yang berkaitan dengan kajian/penelitian yuridis empiris mengacu pada kenyataan penerapan atas makna uang negara yang sudah terjadi oleh Penegak Hukum, khususnya di lingkungan pengadilan(Mahkamah Agung), serta penelaahan terhadap berbagai pendapat para pakar sebagai obyek penelitian. Penelitian ini menggunakan penelitian kualitatif9, yang bertolak dari data/fakta-fakta yang ada memanfaatkan kajian teori sebagai bahan dalam penjelasan akhir suatu teori.
B. Sifat Penelitian:
Sifat penelitian yang digunakan adalah bersifat deskriptif analitis. Deskriptif analitis merupakan metode yang dipakai untuk menggambarkan suatu kondisi yang sedang terjadi, atau sedang berlangsung, yang tujuannya adalah dapat memberikan data seteliti mungkin mengenai obyek penelitian, sehingga mampu menggali hal-hal yang ideal yang kemudian dianalisa berdasarkan teori, asas-asas dan norma hukum yang berlaku.
C. Data Penelitian 1. Data Primer
Data primer, yaitu berupa data hasil putusan Peradilan, wawancara, dan interaksi dengan sumber-sumber yang diperlukan/kompeten.
2. Data Sekunder
Data sekunder, diperoleh dari buku-buku literatur yang membahas tentang uang negara dan kerugian negara, ditambah bahan-bahan hukum berupa karya-karya ilmiah para pakar, jurnal, dan makalah, serta kamus hukum dan artikel-artikel yang berhubungan dengan penelitian ini.
9 Bambang Dwiloka, Ratih Riana. “Teknik Menulis Karya Ilmiah”.
D. Teknik Pengumpulan Data
Metode yang digunakan dalam pengumpulan data untuk penelitian ini dilakukan dengan cara:
1. Untuk melakukan pengumpulan data sekunder dilakukan telaah pustaka (Literary Research). Kajian pustaka ini dengan jalan meneliti dokumen-dokumen yang tersedia, mengumpulkan data dan informasi, baik berupa hasil putusan, buku-buku, karangan-karangan ilmiah, peraturan perundang-undangan, dan bahan tulisan lainnya yang berkaitan dengan penelitian ini dengan mencari, menemukan, mempelajari, mencatat dan menginterpretasi hal-hal yang berkaitan dengan obyek yang diteliti.
2. Pengumpulan data primer dilakukan melalui penyebaran kuisioner, dan teknik-teknik interview kepada para informan yaitu sumber-sumber yang diwawancarai, dengan terlebih dahulu menyediakan daftar pertanyaan yang terbuka dan terarah, dimana hasil wawancara langsung dapat dicatat/ditulis oleh peneliti untuk pengumpulan data ini.
Fokus dari pengumpulan data ini adalah di daerah Jakarta, dimana kasus/permasalahan seputar obyek penelitian ada dan didapatkan.
E. Teknik Analisa Data
Berdasarkan sifat penelitian kualitatif yang mengharuskan metode deskriptif analitis, dimana dekripsi tersebut meliputi isi dari sumber-sumber data yang pada gilirannya menentukan makna dari obyek yang diteliti yaitu tentang makna uang negara dan kerugian negara dalam perkara korupsi.
Bina Cipta. 2005. Hal 68
F. Lokasi, Waktu, dan Kelompok Sasaran
Di Jakarta (Mahkamah Agung RI, PengadilanTinggi Jakarta dan Pengadian Negeri di wilayah Hukum Jakarta), Bulan Juni 2013, Hakim Agung, Hakim Banding dan Hakim Tingkat Pertama.
G. Manfaat Penelitian
1. Untuk memberikan gambaran pengetahuan dan pemahaman tentang Putusan Hakim tingkat pertama, banding dan kasasi (Mahkamah Agung) tentang makna uang negara dan kerugian negara, dalam kaitannya dengan Tindak Pidana Korupsi di BUMN/ Persero.
2. Untuk memberikan pengetahuan dan pemahaman yang benar arti dan makna yang sesungguhnya menurut konsep hukum tentang makna uang negara dan kerugian Negara dalam perkara korupsi sebagai pedoman penerapan hukum bagi aparat penegak hukum dalam menjalankan proses Law Enforcement.
3. Memberikan penjelasan tentang pengaruh interpretasi yang berbeda-beda terhadap makna uang negara dan kerugian negara dalam perkara tindak pidana korupsi yang dapat berakibat ketidakpastian hukum.
4. Sebagai bahan acuan yang dapat dijadikan rekomendasi bagi perbaikan tata aturan hukum bagi para hakim kita, yang berkaitan dengan keuangan negara dan kerugian negara.
BAB II
KONSEP DAN PENGERTIAN UANG NEGARA DALAM HUKUM POSITIF INDONESIA
Makna dan pengertian uang negara secara Yuridis dalam pasal 23 Undang-undang Dasar 1945 tidak memberikan kejelasan secara formal, sehingga banyak kalangan para ahli yang menafsirkan dan mendifinisikan keuangan Negara secara berbeda-beda. Menurut Arifin Suryaatmadja ketentuan pasal 23 UUD 1945 pasca perubahan, menjadi pembuka kerumitan dalam pengaturan keuangan Negara karena semua keuangan dalam APBN dan BUMN persero serta BUMD disebut sebagai keuangan Negara, padahal sangat jelas dari sudut system maupun ketentuan peraturan perundang-undangan, pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan tersebut berbeda dengan APBN sebagai keuangan Negara. Dengan demikian, secara tegas dari segi yuridis dan fungsinya sangat berbeda antara keuangan, keuangan BUMN persero dan BUMD.10
Terdapat dua penafsiran dan definisi keuangan Negara dalam arti sempit dan dalam arti luas antara lain:
1. Menurut Jusuf L.indradewa menegaskan “ keuangan Negara adalah diartikan dalam arti sempit, yaitu hanya meliputi keuangan Negara yang bersumber dari APBN sebagai suatu sub system dari keuangan Negara dalam arti sempit.11
2. Menurut Andriani Nurdin bahwa “keuangan Negara dalam arti luas yang meliputi keuangan Negara yang berasal dari APBN, BUMN, BUMD, yang pada hakikatnya seluruh kekayaan Negara, sebagai suatu system keuangan Negara.
10 Arifin P. Soeriaatmadja, “Hukum Keuangan Negara Pasca 60 Tahun Indonesia Merdeka: Masalah dan Prospeknya bagi Indonesia Inc, “, tanggal 15 September 2005. Dispoting oleh Centre for Finance Investment and Securities Law (CFISEL) di 22:28
1. DALAM PERSPEKTIF UNDANG-UNDANG KEUANGAN NEGARA
Bab I Ketentuan Umum Pasal 1 mendefinisikan Uang Negara sebagai berikut :
”Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik Negara, berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut”.12 Dan berdasarkan pasal 2 (g) keuangan Negara meliputi:
“Kekayaan negara/daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang,surat berharga,piutang,barang serta hak lain yang dapat dinilai dengan uang,termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/daerah”13.
Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan definisi keuangan Negara tersebut adalah dari sisi obyek, subyek, proses dan tujuan.
Dari sisi obyek yang dimaksud dengan keuangan Negara, meliputi semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiscal, moneter dan pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun barang yang dapat dijadikan milik Negara, berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Dari sisi subyek, yang dimaksud dengan keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki Negara dan/atau dikuasai oleh Pemerintah pusat, pemerintah daerah, Perusahaan Negara/Daerah dan Badan-badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan Negara.
11 Jusuf L. Indradewa, Pengertian Keuangan Negara Menurut Pasal 23 ayat (5) UUD 1945, dalam buku Kapita Selekta Keuangan Negara, Jakarta, 1966, hlm. 23
12 http.www.warsidi.com/2010/01/Keuangan Negara-definisi menurut UU No.html
13 Warsidi, ibid
Dari sisi proses, keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggungjawaban.
Dari UU Perbendaharaan Negara pasal 1 ayat 22 Pengertian kerugian Keuangan Negara/daerah terdifinisikan sebagai ” kekurangan uang ,surat berharga dan barang yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai”.
Dari sisi tujuan, keuangan Negara mencakup seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek sebagaimna tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan Negara14.
Lebih lanjut kalau kita simak pasal 2 huruf (g) UUKN menegaskan bahwa” ruang lingkup keuangan Negara termasuk kekayaan Negara/daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan/daerah”.
Menurut Andriani Nurdin: Ruang lingkup keuangan Negara dalam pasal 2 huruf (g) UUKN menimbulkan kerancuan dari aspek yuridis; kerancuan itu dapat dikatagorikan sebagai suatu hal yang menyimpang apabila dilakukan pengkajian dan penelusuran peraturan perundangan lainnya.15
Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan negara, pengelolaan keuangan negara perlu diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggungjawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam undang- undang dasar.
14 Eddy Mulyadi soepardi,persepsi Kerugian Keuangan Negara pada lampiran Nomor 11/1-31, Hasil penyelanggaraan Workshop Pembuktian Unsur Kerugian keuangan Negara dan Perhitungannya dalam Tindak Pidana Korupsi, komisi Pemberantasan Korupsi, 2007.
15 Andriyani Nurdin, Op., Cit, hlm. 105
Sesuai dengan amanat pasal 23 C Undang-Undang Dasar 1945, Undang-Undang tentang Keuangan Negara perlu menjabarkan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam undang undang dasar tersebut ke dalam asas-asas umum yang meliputi baik asas-asas yang telah lama dikenal dalam pengelolaan keuangan negara, seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, dan asas spesialitas maupun asas- asas baru sebagai pencerminan best practises (penerapan kaidah- kaidah yang baik) dalam pengelolaan keuangan negara, antara lain:
akuntabilitas berorientasi hasil,
profesionalitas,
proporsionalitas,
keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara,
pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri,
Asas-asas umum tersebut diperlukan pula guna menjamin terselenggaranya prinsip-prinsip pemerintahaan daerah sebagaimana telah dirumuskan dalam Bab VI Undang-Undang Dasar 1945.
Dengan dianutnya asas-asas umum tersebut di dalam undang- undang tentang keuangan negara, pelaksanaan undang-undang ini selain menjadi acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia.16
2. DALAM PERSPEKTIF UNDANG-UNDANG TINDAK PIDANA KORUPSI
Undang-Undang No 31 Tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi, yang berlaku mulai tanggal 16 Agustus 1999 dan telah direvisi dengan UU Nomor 20 Tahun 2001 dalam penjelasannya umumnya menegaskan bahwa ” keuangan Negara adalah seluruh kekayaan Negara dalam bentuk apapun yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, termasuk didalamnya segala bagian kekayaan
16 http://www.djkn.depkeu.go.id/Soepomo,
Negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena berada dalam penguasaan, pengurusan dan pertanggungjawaban BUMN/BUMD, yayasan, badan hukum dan perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan Negara ”.
Adapun tujuan yang diemban dalam pengundangan UU Tindak Pidana Korupsi ini adalah harapan untuk dapat memenuhi dan mengantisipasi perkembangan dan kebutuhan hukum bagi masyarakat dalam rangka mencegah dan memberantas secara lebih efektif setiap tindak pidana korupsi yang sangat merugikan keuangan negara, perekonomian negara dan masyarakat pada umumnya.17
Disamping hal tersebut, mengingat korupsi di Indonesia terjadi secara sistematik dan meluas sehingga tidak hanya merugikan keuangan negara, tetapi juga telah melanggar hak-hak sosial dan ekonomi masyarakat secara luas, maka pemberantasan korupsi perlu dilakukan dengan cara luar biasa ( ekstra ordinary crime ).18 Dengan demikian, pemberantasan tindak pidana korupsi harus dilakukan dengan cara yang khusus, antara lain penerapan sistem pembuktian terbalik yakni pembuktian yang dibebankan kepada terdakwa, atas harta yang diduga sebagai hasil tindak pidana.
Bidang pengelolaan keuangan Negara yang luas tersebut dapat dikelompokan kedalam :
Sub bidang Pengelolaan Fiskal
Sub bidang Pengelolaan Moneter
Sub bidang Pengelolaan Kekayaan Negara yang dipisahkan.
Lebih lanjut, lingkup keuangan Negara meliputi : (Pasal 2 UU No.17 Tahun 2003)
Hak Negara memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang dan melakukan pinjaman.
Kewajiban Negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan Negara dan membayar tagihan pihak ketiga.
17 Soepomo,ibid.
Penerimaan Negara
Pengeluaran Negara
Kekayaan Negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan Negara/daerah.
Kekayaan pihak lain yang dikuasai pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum.
Kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah. Kekayaan pihak lain yang dimaksud disini meliputi kekayaan yang dikelola oleh orang atau badan lain berdasarkan kebijakan pemerintah, yayasan-yayasan atau perusahaan Negara/daerah.
Lebih lanjut kalau kita cermati Undang-undang tindak pidana korupsi terkait dengan perbuatan melawan hukum dan tujuan dari perbuatan tersebut dilakukan dan ancaman pidananya telah tergambar pada:
(Pasal 2) :
(1). Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup, atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (duapuluh) tahun dan denda paling sedikit Rp.200.000.000.-(dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp.1.000.000.000.-(satu miliar rupiah).
(2). Dalam hal tindak pidana korupsi sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilakukan dalam keadaan tertentu, pidana mati dapat dijatuhkan.
18 Soepomo,ibid
(Pasal 3) :
Setiap orang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan, atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan atau denda paling sedikit Rp.50.000.000.-(lima puluh juta rupiah).
Dalam penjelasannya atas kedua pasal undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi tersebut menyatakan:
Pasal 2 ayat (1).
Yang dimaksud dengan “secara melawan hukum” dengan pasal ini mencakup perbuatan melawan hukum dalam arti formil maupun dalam arti materil, yakni meskipun perbuatan tersebut tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan, namun apabila perbuatan tersebut dianggap tercela karena tidak sesuai dengan rasa keadilan atau norma-norma kehidupan social dalam masyarakat, maka perbuatan tersebut dapat dipidana. Dalam ketentuan ini kata “dapat”
sebelum frase merugikan keuangan atau perekonomian Negara, menunjukan bahwa tindakan pidana korupsi merupakan delik formil yaitu ada tidaknya tindak pidana korupsi cukup dengan dipenuhinya unsur-unsur perbuatan yang sudah dirumuskan , bukan dengan timbulnya akibat.
Pasal 2 ayat (2)
Yang dimaksud dengan “keadaan tertentu” dalam ketentuan ini adalah keadaan yang dapat dijadikan alasan pemberatan pidana bagi pelaku tindak pidana korupsi yaitu apabila tindak pidana tersebut dilakukan terhadap dana-dana yang diperuntukan bagi penanggulangan keadaan bahaya, bencana alam nasional, Penanggulangan akibat kerusuhan sosial yang meluas, penanggulangan krisis ekonomi dan moneter dan penanggulangan tindak pidana korupsi.
Pasal 3
Kata “dapat” dalam ketentuan ini diartikan sama dengan penjelasan pasal 2.
Perumusan dalam pasal-pasal tersebut di atas berkenaan dengan kerugian keuangan dan perekonomian Negara sangat tegas.
Perumusannya menggunakan frase “dapat” artinya kerugian Negara bisa sudah terjadi atau mempunyai potensi “dapat” terjadi.19
Contoh kasus :
Tindak pidana korupsi diperbankan (dalam bank BUMN), pemimpin bank terbukti dengan sengaja tidak mematuhi prosedur pemberian pinjaman. Sebagai akibatnya tingkat kolektibilitas pinjaman tersebut turun tajam, pinjaman itu belum jatuh tempo, apakah sudah ada kerugian Negara? Kalau menggunakan rumusan “dapat merugikan keuangan negara” jawabannya jelas ya, ada kerugian negara.20
Dalam ayat di atas dapat dicermati lebih lanjut yaitu bahwa terdapat 3 pengertian yaitu kegiatan tindak pidana korupsi, pengertian keuangan negara dan perekonomian negara.
Lebih lanjut pengertian keuangan negara disebutkan dalam bagian penjelasan umum undang-undang tindak pidana korupsi yaitu keuangan negara adalah “ seluruh kekayaan negara dalam bentuk apapun yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan termasuk didalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena:b. berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggungjawaban pejabat lembaga negara, baik tingkat pusat maupun di daerah, berada dalam penguasan, pengurusan dan pertanggungjawaban Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, yayasan, badan hukum dan perusahaan yang menyertakan modal negara, atau perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjan dengan Negara”.
Pada bagian yang sama yaitu penjelasan umum Undang-Undang No 31 Tahun 1999 disebutkan bahwa yang dimaksud dengan perekonomian negara adalah “kehidupan perekonomian yang disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan
19 http:/adipati Sucipto.blogspot.com/2012/01/kerugian Negara dan korupsi.html
20 http:/adipati sucipto. ibid
ataupun usaha masyarakat secara mandiri yang didasarkan pada kebijaksanaan pemerintah baik di tingkat pusat maupun di daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang beralku yang bertujuan memberikan manfaat, kemakmuran dan kesejahteraan kepada seluruh kehidupan masyarakat”.
Pengertian terakhir adalah tindak pidana korupsi dimana disampaikan bahwa tindak pidana korupsi adalah:
Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomi Negara.
Setiap orang yang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi.
menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.
Menurut teori hukum orang perorangan adalah subyek hukum sebagai penyandang hak dan kewajiban yang mampu bertanggungjawab terhadap setiap perbuatan pidana yang dilakukannya dan kemampuan bertanggungjawab itu sendiri menurut para ahli hukum pidana dapat didiskripsikan sebagai subyek hukum yang mempunyai kemampuan untuk membedakan perbuatan yang baik dan mana yang buruk,yang sesuai hukum dan yang melawan hukum dan mengerti serta menentukan kehendak secara sadar.
Dari uraian diatas dapat dipahami bahwa undang-undang ini bermaksud mengantisipasi penyimpangan keuangan negara atau perekonomian negara yang dirasa semakin canggih dan rumit, oleh karenanya tindak pidana korupsi yang diatur dirumuskan seluas- luasnya sehingga meliputi perbuatan-perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi secara melawan hukum.
Dalam rumusan diatas pengertian melawan hukum dalam tindak pidana korupsi dapat pula mencakup perbuatan-perbuatan tercela yang menurut perasaan keadilan masyarakat harus dituntut dan dipidana.
Sedangkan yang dimaksud dengan merugikan adalah sama artinya dengan menjadi rugi atau menjadi berkurang, sehingga dengan
demikian yang dimaksud dengan unsur merugikan keuangan negara adalah sama artinya dengan menjadi ruginya keuangan negara atau berkurangnya keuangan negara.
A. PENAFSIRAN DALAM PERSEPTIF ARIFIN P.SOERIA ATMAJA
Perkembangan hukum Indonesia ditandai oleh semakin meningkatnya perkara pidana khususnya pidana korupsi, yang diajukan ke pengadilan atas dasar adanya kerugian negara. Adanya perkembangan dalam penanganan dalam penanganan perkara pidana korupsi tidak terlepas pengetahuan pihak penuntut umum yang mendorong terciptanya suatu simpulan perbuatan seseorang yang melakukan perbuatan melanggar hukum dalam lapangan hukum apapun, baik publik maupun privat pasti mengandung dugaan adanya kerugian negara.
Kelemahan penuntut umum terlihal dalam menilai posisi hukum kerugian keuangan negara dan aspek hukum privat, di mana penuntut umum belum mampu menilai dari segi hukum ada atau tidaknya aspek kerugian keuangan negara dalam lapangan hukum privat yang menjadi dasar hukum pembuktian, dan yang berkaitan pula dengan penafsiran terhadap penilaian fakta adanya kerugian keuangan negara dalam badan hukum privat (PERSERO).
Dengan demikian dibutuhkan kajian bagaimana dapat dikatakan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara pada sebuah PERSERO sebagai badan hukum privat yang pada gilirannya menentukan pula ada atau tidaknya tindak pidana korupsi sebagaimana diatur dalam UU Nomor 31 Tahun 1999.
Pengaturan demikian sangat penting mengingat dalam hukum pidana dikenal adanya asas legalitas yang menjadi dasar perlindungan hukum bagi warganegara dari perlakuan negara serta menjadi pembatas wewenang negara dalam menjalankan kekuasannya.
Ada pertimbangan penting yang harus diperhatikan pada aspek hukum kerugian negara dalam perseroan terbatas (PERSERO) ini, yaitu menyangkut kedudukan dan status hukum dari keuangan negara
dalam perseroan terbatas tersebut. Apabila dikaitkan dengan definisi keuangan negara satu hal pertama yang perlu dipahami dan dikemukakan adalah apa yang dimaksud dengan keuangan negara tersebut.
Keterkaitan definsi keuangan negara dalam mengetahui aspek hukum kerugian Negara disebabkan definisi tersebut pada hakikatnya secara langsung membantu membatasi ruang lingkup keuangan negara.
Definisi keuangan negara dapat dipahami atas tiga interpretasi atau penafsiran terhadap pasal 23 UUD 45 yang merupakan landasan konstitusional keuangan negara yaitu,
Penafsiran pertama adalah: Pengertian keuangan Negara diartikan secara sempit, dan untuk itu dapat disebutkan sebagai keuangan negara dalam arti sempit, yang hanya meliputi keuangan negara yang bersumber pada APBN sebagai sub sistem keuangan negara dalam arti sempit.21
Jika didasarkan pada rumusan tersebut, keuangan negara adalah semua aspek yang tercakup dalam APBN yang diajukan oleh pemerintah kepada DPR setiap tahunnya. Dengan kata lain, APBN merupakan deskripsi dari keuangan Negara dalam arti sempit, sehingga pengawasan terhadap APBN juga merupakan pengawasan terhadap keuangan negara.
Penafsiran kedua adalah: Berkaitan dengan metode dan sistematik dan historis yang menyatakan: Keuangan negara dalam arti luas yang meliputi keuangan negara yang berasal dari APBN, APBD, BUMN, BUMD, dan pada hakikatnya seluruh harta kekayaan negara sebagai suatu sistem keuangan negara.
Makna tersebut mengandung pemahaman keuangan negara dalam arti luas, adalah segala sesuatu kegiatan atau aktivitas yang berkaitan erat dengan uang yang diterima atau dibentuk berdasarkan hak istimewa negara untuk kepentingan publik. Pemahaman tersebut
21 Yusuf L. Indradewa, Pengertian Keuangan Negara Menurut Pasal 23 ayat (5) UUD 1945, dalam buku Kapita Selekta Keuangan Negara, Jakarta, 1966, hlm. 23
kemudian lebih diarahkan pada dua hal yaitu hak dan kewajiban negara yang timbul dan makna keuangan negara.
Adapun yang dimaksud dengan hak tersebut adalah hak menciptakan uang, hak melakukan pungutan, hak meminjam, dan hak memaksa. Adapun kewajiban adalah kewajiban menyelenggarakan tugas negara demi kepentingan masyarakat, dan kewajiban membayar hak-hak tagihan pihak ketiga berdasarkan hubungan hukum atau hubungan hukum khusus dan lebih akurat sesuai dengan tujuannya .
Maksudnya adalah, Apabila tujuan menafsirkan keuangan negara tersebut dimaksudkan untuk mengetahui sistem pengurusan, dan pertanggungjawabannya, maka pengertian keuangan negara tersebut adalah sempit.
Selanjutnya pengertian keuangan negara apabila pendekatannya dilakukan dengan menggunakan cara penafsiran sistematik dan teleologis untuk mengetahui sistem pengawasan atau pemeriksaan pertanggungjawaban, maka pengertian keuangan negara itu adalah dalam pengertian keuangan negara dalam arti luas, yakni termaksud di dalamnya keuangan yang berada dalam APBN, APBD, BUMN/D dan pada hakikatnya seluruh kekayaan Negara merupakan obyek pemeriksaan dan pengawasan.
Penafsiran ketiga inilah yang tampak paling esensial dan dinamis dalam menjawab berbagai perkembangan yang ada di dalam masyarakat. Bagaimanapun, penafsiran demikian akan sejalan dengan perkembangan masyarakat dewasa ini yang menuntut adanya kecepatan tindakan dan kebijakan, khususnya pemerintah, baik yang berdasarkan atas hukum (rechtshandaling) maupun yang berdasarkan atas fakta (feitelijke handeling)22.
Berdasarkan aspek pengelolaan dan pertanggungjawaban, perbedaan yang mendasar akan muncul saat investasi dengan segala resiko yang ditawarkan oleh pemerintah dalam tiga jenis badan usaha yang ada.
22 Andriani Nurdin, ibid,hlm. 103.
Bagi investasi yang ditanamkan pemerintah pada perusahaan jawatan (PERJAN) pengelolaan dan pertanggungjawabannya berpedoman pada Indische Bedrijeventswet (IBW).
Sementara itu, pada perusahaan umum (PERUM) berpedoman pada UU Nomor 19 Prp Tahun 1960 dan perseroan terbatas dengan (PERSERO) pada UU Nomor 1 Tahun 1995 jo. Undang-Undang No.
40 Tahun 2007 dan akta pendirian. Dengan pembedaan ini dapat terlihat kedudukan keuangan negara dalam aspek investasi yang ditanamkan pemerintah dan fungsi pelayanan publiknya terhadap ketiga jenis badan usaha tersebut berbeda.
Pada perjan dan perum, kedudukan keuangan negara didalamnya adalah kekayaan negara yang tidak dipisahkan. Hal demikian berbeda halnya dengan perseroan terbatas yang modalnya merupakan kekayaan negara yang dipisahkan. Pemisahan kekayaan negara ini mengandung makna pemerintah menyisihkan kekayaan negara untuk dijadikan model penyertaan guna dijadikan modal pendirian perseroan atau untuk menambah dan memperkuat struktur permodalan perseroan terbatas dalam meningkatkan kegiatan usahanya.
Konsekuensi logis adanya penyertaan modal pemerintah pada perseroan terbatas adalah pemerintah ikut menanggung risiko dan bertanggung jawab terhadap kerugian usaha yang dibiayainya. Dalam menanggung risiko dan bertanggung jawab atas kerugian usaha ini, kedudukan pemerintah tidak dapat berposisi sebagai badan hukum publik.
Hal demikian disebabkan tugas pemerintah sebagai badan hukum publik adalah bestuurszorg, yaitu tugas yang meliputi segala lapangan kemasyarakatan dan suatu konsep negara hukum modern yang memperhatikan kepentingan seluruh rakyat.
Konsekuensinya jika badan hukum publik harus menanggung risiko dan bertanggung jawab atas kerugian usaha tersebut, fungsi tersebut tidak dapat akan optimal dan maksimal dijalankan oleh pemerintah. Dengan dasar pemahaman tersebut, kedudukan pemerintah dalam perseroan terbatas tidak dapat dikatakan sebagai mewakili pemerintah sebagai badan hukum publik. Pemahaman
tersebut harus ditegaskan sebagai bentuk affirmatif pemakaian hukum privat dalam perseroan terbatas, yang sahamnya antara lain dimiliki pemerintah.
Dengan mengemukakan dasar logika hukum atas aspek kerugian negara dalam perseroan terbatas, yang seluruh atas salah satu sahamnya dimiliki negara berarti konsep kerugian negara dalam pengertian merugikan keuangan negara tidak terpenuhi.
Hal ini disebabkan ketika pemerintah sebagai badan hukum privat memutuskan penyertaan modalnya berbentuk saham dalam perseroan terbatas maka pada saat itu juga imunitas publik dan negaera hilang dan terputus hubungan hukumnya dengan keuangan yang telah berubah dalam bentuk saham, demikian pula ketentuan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara dalam bentuk saham tersebut otomatis berlaku dan berpedoman pada UU Nomor 1 Tahun 1995 jo. UU Nomor 40 Tahun 2007.
Kondisi demikan mengakibatkan putusnya keuangan yang ditanamkan dalam perseroan terbatas sebagai keuangan negara, sehingga berubah status hukumnya menjadi keuangan perseroan terbatas. Dengan dasar pemahaman tersebut, dapatlah dikemukakan sesungguhnya menetapkan suatu perbuatan tindak pidana korupsi sebagai perbuatan yang merugikan negara tidak hanya dapat disandarkan pada hakikat mengikuti rumusan perbuatan formalnya, yaitu dengan, melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain, atau suatu badan.
Akan tetapi yang lebih penting pada rumusan materiilnya, yaitu merugikan Negara, Aspek kerugian negara inilah yang selalu kemudian diindentikan dengan keuangan negara.
Mungkin perbuatan tindak pidana korupsi seseorang dalam perseroan terbatas (PERSERO) yang sahamnya antara lain dimiliki negara berarti secara formal melawan hukum dan memperkaya diri sendiri, orang lain atau suatu badan. Akan tetapi, perbuatan tersebut secara materiil tidak merugikan keuangan negara, karena posisi dan status hukum keuangan negara dalam perseroan terbatas bukan lagi merupakan keuangan negara, melainkan keuangan milik perseroan
(PERSERO) tersebut, dimana sebagai pemilik saham mempunyai kedudukan hukum yang sama dengan pemilik saham swasta lainnya.
Pengertian keuangan Negara dapat dilihat dari berbagai aspek hukum , yaitu hukum administrasi, perdata dan pidana. pengertian tersebut berada koridornya dan fungsinya masing-masing , artinya tidak dapat dicampur adukkan satu dengan lainnya . dalam perspektif hukum pidana, keuangan ngara terkait erat dengan Tindak Pidana Korupsi ( TPK ), yaitu:
“Berupa seluruh kekayaan Negara dalam bentuk apapun yang dipisahkan atau tida dipisahkan , termasuk didalamnya segala segala bagian kekayaan Negara dan segala hak dan kewajiban Negara yang timbul arena berada dalam penguasaan , pengurusan dan pertanggungjawaban pejabat lembaga Negara , baik ditingkat pusat maupun ditingkat daerah dan BUMN/BUND, yayasan , badan hukum dan perusahaan yang menyertai modal Negara, atau perusahaan yang menyertakan uang /modal pihaketiga berdasarkan perjanjian dengan Negara “.
Dalam perspektif hukum pidana kerugian keuangan Negara adalah suatu perbuatan yang menyimpang terhadap penggunaan dan pengelolaan keuangan Negara atau dapat merugikan keuangan Negara sehingga dapat dikualifikasikan sebagai perbuatan yang merugikan Negara sebagai TPK.
Berkaitan dengan keuangan Negara dan kerugian Negara nara sumber menyatakan bahwa dan perspektif undang-undang No.
31/1999 jo. 20/2001 kerugian Negara adalah perbuatan melawan hukum atau tindakan menyalah gunakan wewenang / kesempatan /sarana yang ada pada seseorang karena jabatan dan kedudukannya .
Sedangkan pengertian keuangan Negara berdasarkan Undang- undang NO. 17 tahun 2003 pasal 1 angka 1 tentang keuangan Negara dengan menggunakan sisi objek ,subyek dan proses serta tujuan dalam merumuskan keuangan Negara dalam arti yang luas .
Penentuan saat timbulnya kerugian Negara adalah mengacu pada saat terpenuhinya unsure-unsur pada pasal 2 dan pasal 3 Undang- undang No.31 tahun 1999 jo. Undang-undang No. 20 tahun 2001.
