Pokok Bahasan III
GARIS BESAR PROSES PEMBUATAN KEBIJAKAN PUBLIK
Sub Pokok Bahasan Halaman
2.1. Prinsip Pembuatan Kebijakan Publik 22
2.2. Strategi Pembuatan Kebijakan Publik 23
2.3. Teknik Pembuatan Kebijakan Publik 25
Pokok Bahasan III
Judul Pokok Bahasan
Garis Besar Proses Pembuatan Kebijakan Publik Tujuan Interaksional
Pada akhir materi, mahasiswa diharapkan dapat menjelaskan mengenai :
1. Prinsip Pembuatan Kebijakan Publik 2. Strategi Pembuatan Kebijakan Publik 3. Teknik Pembuatan Kebijakan Publik
Sub Pokok Bahasan
3.1. Prinsip Pembuatan Kebijakan Publik
Dalam mempelajari proses pembuatan kebijakan publik ada empat prinsip atau sifat dasar yang umumnya digunakan (Jones, 1994:43-45):
(1) Pendekatan substansi isu, yaitu sifat dasar aneka permasalahan dan bagaimana mengatasi permasalahan tersebut. Misalnya memahami masalah pengangguran dengan tujuan untuk mengidentifikasi beberapa tindakan alternatif untuk memecahkan masalah. Prinsip ini umumnya digunakan para ahli ekonomi, pendidikan, tenaga kerja, ataupun perdagangan.
(2) Pendekatan politis lebih tertarik akan proses daripada substansi isu. Menurut mereka pendekatan substansi isu hanyalah sebuah petunjuk untuk mempelajari proses, sedangkan pendekatan proses mengembangkan juga pengetahuan organisasi, rutinitas, dan keputusan-keputusan pemerintah serta perwakilan publik lainnya. Pertanyaan yang sering dilontarkan berkaitan dengan pendekatan ini adalah: SIAPA MEREKA, BAGAIMANA MEREKA BEKERJA, APA YANG MEREKA HASILKAN DAN BAGAIMANA MEREKA BERHUBUNGAN.
(3) Pendekatan yang memfokuskan pada proses-proses kelompok karena kelompok-kelompok tersebut dianggap memainkan peranan penting dalam pengambilan keputusan politik. Peran kelompok-kelompok ini terlihat melalui partisipasi dan interaksinya dalam persoalan penting.
Meskipun keempat pendekatan memiliki sudut pandang berbeda dalam titik tilik analisis namun sama sekali tidak bertentangan. Sesuai dengan Pokok Bahasan I, dalam pelaksanaan otonomi daerah kebijakan publik yang dikembangkan adalah kebijakan publik yang partisipatif. Oleh karenanya prinsip pembuatan kebijakan publik dengan pendekatan politis atau pendekatan proses yang digunakan. Walaupun pendekatan ini mempunyai kelemahan, yaitu: tidak diperhatikannya isu-isu yang bersifat substantif, namun dengan pendekatan ini paling tidak kita dapat melalukan analisa, membuat tanggapan, serta mampu menyikapi perkembangan dari kebijakan publik itu sendiri terutama dari sudut pandang proses.
Untuk menggunakan pendekatan proses dalam pembuatan kebijakan pubklik, beberapa hal penting yang perlu dibedakan menurut Eulau dan Prewitt (Jones, 1997:48-49) adalah tujuan-tujuan kebijakan, niat-niat kebijakan dan pilihan-pilihan kebijakan: (1) Niat (intention) berkaitan dengan tujuan-tujuan sebenarnya dari sebuah tindakan, (2) Tujuan (goal) adalah keadaan akhir yang hendak dicapai, (3) Rencana atau usulan (plants or proposal) adalah cara yang ditetapkan untuk mencapai tujuan, (4) program adalah cara yang disahkan untuk mencapai tujuan, (5) Keputusan atau pilihan (decision or choices) adalah tindakan-tindakan yang diambil untuk mencapai tujuan, mengembangkan rencana, melaksanakan dan mengevaluasi program, dan (6) Pengaruh (effect) adalah dampak program yang dapat diukur atau yang diharapkan dan yang tidak diharapkan; yang bersifat primer dan yang bersifat sekunder. Keenam komponen menjadi dasar dalam melakukan analisa kebijakan dengan pendekatan politis. Karenanya diperlukan penelitian untuk memperoleh informasi dan pemahaman terhadap keenam komponen di atas.
3.2. Strategi Pembuatan Kebijakan Publik
Menganalisa proses pembuatan kebijakan publik dengan pendekatan politis, strategi merupakan indikator yang penting untuk diteliti. Mengapa demikian, karena dengan strategi yang tepat, maka kebijakan yang akan diambil akan memperoleh legitimasi. Pertanyaannya adalah strategi seperti apakah yang biasanya digunakan dalam proses pembuatan kebijakan publik?
Dari hasil penelitian yang dilakukan Jones (1994:55-61), secara teoritis ditemukan empat strategis yang umumnya digunakan oleh para pengambil keputusan dalam membuat kebijakan, yaitu: (1) Rasionalitas, (2) Teknisi, (3) Ikrementalis, dan (4) Reformis. Namun dalam perkembangan, tidak dapat dipungkiri pula muncul berbagai strategi lainnya (money politics). Perkuliahan ini sendiri hanya memfokuskan pada empat strategi temuan dari Jones dimana proses pengambilan diasumsikan berjalan
(1) Rasionalitas
Untuk itu, serangkaian proses yang biasanya diperankan oleh perencana kebijakan publik :
a. Mengidentifikasi permasalahan
b. Menetapkan dan menyusun tujuan-tujuan c. Mengidentifikasi semua alternatif kebijakan
d. Meramalkan konsekuensi-konsekuensi dari setiap alternatif.
e. Membandingkan konsekuensi-konsekuensi tersebut dalam hubungannya dengan tujuan-tujuan yang hendak dicapai, dan f. Memilih alternatif terbaik.
(2) Teknisi
Pertimbangan teknis dalam pembuatan kebijakan publik sering menjadi acuan dalam proses pengambilan keputusan. Karenanya strategi ini biasanya dipakai untuk menunjukkan kebijakan yang diambil secara teknis dapat dilakukan. Hal ini biasanya dilakukan seorang teknisi atau seorang spesialis atau tenaga ahli dengan tugas khusus yang jelas dan mempunyai keleluasan tetapi terbatas pada keahlian yang dimilikinya. Gaya operasi teknisi cenderung diabstraksikan dari para rasionalis (yang condong untuk bersifat komprehensif).
(3) Strategi Ikrementalis
Kaum ikrementalis selalu menyangsikan sifat serba mencakup dan rasionalitas dalam dunia yang imperfek. Pendekatannya lebih pada proses penyesuaian (adjustment) yang konstan pada akibat-akibat (jangka pendek maupun jangka panjang) melalui penambahan-penambahan (increments). Penyesuaian dilakukan sebagai konsekuensi dari tuntutan-tuntutan untuk mengerjakan hal baru, menguji intensitas-intensitas, dan mengajukan kompromi-kompromi. Strategi umumnya disukai para politisi yang cenderung kritis dan tak sabar terhadap perencana dan para teknisi, meskipun tergantung dengan apa yang mereka hasilkan. Ciri kebijakan yang dihasilkan hanyalah kebijakan yang memiliki konsekuensi-konsekuensi yang dikenal dan diharapkan (known or ecpected consequences) sehingga mempermudah membuat langkah-langkah pelaksanaan.
(4) Reformis (pembaharu)
Keempat strategi tersebut pada dasarnya berbeda dalam hal peran, nilai, tujuan, gaya dan kecaman (lihat tabel 3.1.). Kaum rasional diduga kerjas tidak memahami hakikat kemanusia yang memiliki kapasitas-kapasitas terbatas dalam memecahkan masalah. Kaum teknisi dikecam memiliki keterbatasan, sedangkan kaum inkrementalis terlalu bersandar pada status qua dan gagal mengevaluasi keputusan yang dibuatnya sendiri. Kaum reformis dituduh memiliki tuntutan yang tidak realistik serta bersikap tidak toleran.
Tabel 3.1.
Mengolah Proses Kebijakan: Empat Perspektif
Ciri-Ciri Perspektif
(perspective) Peranan(role) Nilai(values) Tujuan(goals) Gaya(style) Kecaman(criticism)
1. Rasional
Keahlian Ditentukan oleh yang lainnya
ntalis Politisi StatusQua Ditentukanoleh
inkrementalis-lah yang lebih tepat digunakan terutama untuk studi politik. Mengapa demikian, karena kaum inkrementalis lebih melihat proses di balik substansi yang mementingkan pendekatan lebih bersifat komprehensif sehingga berhadapan dengan masalah-masalah yang sukar (intractable).
Meskipun pilihan ikrementalis adalah tepat, tetapi dalam proses pengambilan keputusan hal ini sulit dilakukan. Hal ini disebabkan oleh adanya realitas inisial yang dikembangkan melalui daftar pertanyaan atau dalil (Jones, 1997:63). Untuk lebih jelasnya baca Jones (1997:63-65).
3.3. Teknik Pembuatan Kebijakan Publik
Mengacu pada pemikiran Dunn (2000:22), proses analisa kebijakan pada dasarnya merupakan serangkaian aktivitas yang pada dasarnya bersifat politis, karena aktifitas politis itu sendiri adalah proses pembuatan kebijakan. Karenanya proses analisa kebijakan pada dasarnya melakukan analisis terhadap tahapan-tahapan kegiatan pembuatan kebijakan itu sendiri.
Menurut Dunn (2000:22) ada lima tahapan kegiatan pembuatan kebijakan yang saling bergantung dan diatur menurut urutan waktu, yaitu: (1) penyusunan agenda, (2) formulasi kabijakan, (3) adopsi kebijakan, (4) implementasi kebijakan, dan (5) penilaian kebijakan (lihat tabel 3.2.) Tahapan-tahapan ini pada dasanya adalah aktivitas yang terus berlangsung yang terjadi sepajang waktu. Setiap tahap berhubungan dengan tahap berikutnya dan tahap terakhir adalah tahap penilaian kebijakan dikaitkan dengan tahap pertama (penyusunan agenda) atau tahap ditengah dalam lingkaran aktivitas yang tidak linear.
Tabel 3.2.
Tahap-tahap Dalam Proses Kebijakan Publik
FASE KARAKTERISTIK ILUSTRASI
PENYUSUNAN AGENDA Para pejabat dipilih dan diangkat menempatkan FORMULASI KEBIJAKAN Para pejabat
melihat perlunya
ADOPSI KEBIJAKAN Alternatif kebijakan yang diadopsi dengan rumah sakit yang tidak lagi memiliki status pengecualian pajak PENILAIAN KEBIJAKAN Unti-unit pemeriksaan
dan akutansi dalam
Setiap tahapan dalam proses kebijakan publik harus dianalisa dengan baik agar memperoleh informasi yang relevan dengan kebijakan pada satu, beberapa, atau seluruh tahap dari proses pembuatan kebijakan, tergantung pada tipe masalah yang dihadapi dan harus dipecahkan. Dengan diperolehnya informasi, pada dasarnya kita dapat mengkritisi, menilai dan mengkomunikasikan pengetahuan yang relevan tentang kebijakan.
pengetahuan (kepercayaan tentang kebenaran yang masuk akal) setelah pernyataan tersebut bertahan dari kritik, tantangan, dan sanggahan yang ditemui dalam proses pengambilan keputusan. Dan pada akhirnya aplikasi dari prosedur dapat membuahkan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan secara langsung mempengaruhi asumsi, keputusan dan aksi dalarn satu tahap, yang kemudian secara tidak langsung mempengaruhi kinerja tahap berikutnya. Dengan kata lain menerapkan analisa kebijakan dapat memperbaiki proses pembuatan kebijakan dan kinerjanya.
Tabel 3.3.
Kedekatan Prosedur Analisa Kebijakan Dengan Tipe-tipe Pembuatan Kebijakan
(Sumber : Dunn, 2000:25)
(1)
PERUMUSAN MASALAHPerumusan Masalah Penyusunan Agenda
Peramalan Formulasi Kebijakan
Rekomendasi Adopsi Kebijakan
Pemantauan
Penilaian
Implementasi Kebijakan
Perumusan masalah dapat membantu menemukan asumsi-asumsi yang tersembunyi, mendiagnosis penyebab-penyebabnya, memetakan tujuan-tujuan yang memungkinkan, memadukan pandangan-pandangan yang bertentangn dan merancang peluang-peluang kebijakan baru. Perumusan masalah dapat memasok pengetahuan yang relevan dengan kebijakan yang mempersoalkan asumsi-asumsi yang mendasari definisi masalah dan memasuki proses pembuatan kebijukan melalui penyunsunan agenda (agenda setting).
(2) PERAMALAN
Peramalan dapat menguji masa depan yang plausibel, potensial dan secara normatif bernilai mengestimasi akibat dari kebijakan yang ada atau yang diusulkan mengenali kendala-kendala yang mungkin akan terjadi dalam pencapaian tujuan dan mengestimasi kelayakan politik (dukungan dan oposisi) dari berbegai pilihan. Peramalan dapat menyediakan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan tentang masalah yang akan terjadi dimasa mendatang sebagai akibat dari diambilnya alternatif termasuk tidak melakukan sesuatu. Ini dilakukan dalam tahap formulasl kebijakan.
(3) REKOMENDASI
Rekomendasi membantu mengestimasi tingkat risiko dan ketidak-pastian mengenali eketernalitas den akibat ganda, menentukan kriteria dalam pembuatan pilihan dan menentukan pertanggungjawaban administratif bagi implementasi kebijakan. Rekomendasi membuahkan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan tentang manfaat atau biaya dari berbagai alternatif yang akibatnya dimasa mendatang telah diestimasikan melalui peramalan. Ini membantu pengambilan kebijakan pada tahap adopsi kebijakan.
(4) PEMANTAUAN
Pemantauan membantu menilai tingkat kepatuhan, menemukan sebab-akibat yang tidak diinginkan dari kebijakan dan program, mengidentifikasi hambatan dan rintangan implementasi, dan menemukan letak pihak-pihak yang bertanggungjawab pada setiap tahap kebijakan.
Pemantauan (monitoring) menyediakan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan tentang akibat deri kebijakan yang diambil sebelumnya Ini membantu pengambil kebijakan pada tahap implementasi kebijakan.
(5) EVALUASI
BAHAN BACAAN UTAMA
Islam, Irfan, 2002, Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Publik, Jakarta, Bumi Aksara, Halaman 77 – 119.
Jones, Charles O, 1994, Pengantar Kebijakan Publik, Jakarta, Raja Grafindo Persada, Halaman 41 – 68.
