Kajian Kebijakan PPN atas Gas Bumi
A. PendahuluanPada bulan Maret 2012 silam DPR menolak rencana kenaikan harga BBM bersubsidi.
Padahal, kenaikan harga tersebut adalah sebagai langkah antisipasi membengkaknya beban subsidi BBM dalam APBN. Dengan ditolaknya rencana kenaikan tersebut, Pemerintah mencari upaya untuk mencegah melonjaknya beban subsidi BBM.
Pemerintah berupaya melakukan penghematan pemakaian BBM bersubsidi. Salah satu caranya adalah dengan mendorong penggunakan gas bumi sebagai bahan bakar.
Di samping bisa menghemat penggunaan BBM, pemakaian gas bumi lebih ramah lingkungan daripada pemakaian BBM. Gas bumi merupakan sumber energi yang mampu menghasilkan pembakaran yang bersih dan hampir tidak menghasilkan emisi buangan yang dapat merusak lingkungan.
B. Gambaran Umum Gas Bumi
Gas bumi atau kadang-kadang disebut sebagai gas alam atau gas rawa, adalah bahan bakar fosil berbentuk gas yang dapat ditemukan di ladang minyak, ladang gas bumi dan juga tambang batu bara. Komponen utama dalam gas bumi adalah metana (CH4), yang merupakan molekul hidrokarbon rantai terpendek dan teringan. Gas alam juga mengandung molekul-molekul hidrokarbon yang lebih berat seperti etana (C2H6), propana(C3H8), dan butana (C4H10).
Untuk dapat dimanfaatkan sebagai sumber energi, gas bumi memerlukan sarana transportasi. Sampai saat ini terdapat tiga jenis moda transportasi agar gas bumi bisa dimanfaatkan di tempat tujuan. Ketiga jenis moda transportasi tersebut adalah (i) dialirkan melalui saluran pipa; (ii) diangkut dalam bentuk Liquefied Natural Gas (LNG) dengan kapal tanker LNG untuk pengangkutan jarak jauh; dan (iii) diangkut dalam bentuk Compressed Natural Gas (CNG), baik dengan road tanker di daratan maupun dengan kapal tanker CNG di laut, untuk jarak dekat dan menengah (antar pulau).
Agar dapat diangkut dalam bentuk LNG dan CNG, gas bumi memerlukan proses yang sama, yaitu melalui purifikasi dan fraksinasi. Perbedaan terjadi hanya pada proses pendinginan pada temperatur tertentu yang menghasilkan LNG, atau kompresi sampai
pada tekanan tertentu yang menghasilkan CNG. Sementara untuk gas yang dialirkan dengan pipa, tidak ada proses pendinginan ataupun kompresi. Dengan demikian, perbedaan antara LNG, CNG, dan gas yang dialirkan melalui pipa hanya merupakan perbedaan mode transportasi.
Sementara itu, jenis gas bumi yang lain adalah LPG (Liquefied Petroleum Gas). LPG dapat dihasilkan dari proses purifikasi dan fraksinasi gas bumi atau dihasilkan melalui proses pengilangan minyak bumi. Komponennya didominasi propana (C3H8) dan butana (C4H10). Dengan menambah tekanan dan menurunkan suhunya, gas berubah menjadi cair dan dimasukkan ke dalam tabung yang siap dikonsumsi masyarakat.
Pemanfaatan utama gas bumi adalah sebagai bahan bakar. Untuk menghasilkan energi listrik, gas dapat dijadikan sebagai bahan bakar Pembangkit Listrik Tenaga Gas/Uap.
Industri manufaktur mulai dari yang ringan, menengah, dan berat juga menggunakan gas sebagai bahan bakar. Gas bumi juga digunakan untuk bahan bakar kendaraan bermotor dan bahan bakar untuk keperluan rumah tangga, hotel, dan restoran. Di samping untuk bahan bakar, gas bumi juga digunakan untuk bahan baku antara lain bahan baku pabrik pupuk, petrokimia, metanol, bahan baku plastik, hujan buatan, industri besi tuang, pengelasan, dan bahan pemadam api ringan.
C. Perlakuan PPN Saat Ini
Berdasarkan Pasal 4A UU PPN 1984 diatur bahwa barang hasil pertambangan atau hasil pengeboran yang diambil langsung dari sumbernya termasuk jenis barang yang tidak dikenai Pajak Pertambahan Nilai. Barang hasil pertambangan atau hasil pengeboran yang diambil langsung dari sumbernya meliputi (i) minyak mentah; (ii) gas bumi, tidak termasuk gas bumi seperti elpiji yang siap dikonsumsi langsung oleh masyarakat; (iii) panas bumi; (iv) mineral bukan logam dan batuan (asbes, batutulis, dst.); (v) batubara sebelum diproses menjadi briket batubara; dan (vi) bijih besi, bijih timah, bijih emas, bijih tembaga, bijih nikel, bijih perak, serta bijih bauksit.
Walaupun gas bumi, tidak termasuk gas bumi seperti elpiji yang siap dikonsumsi langsung oleh masyarakat, sudah digolongkan sebagai barang yang tidak dikenai PPN, tetapi dalam prakteknya masih ada sedikit ketidakpastian terkait perlakuan PPN atas gas
bumi tersebut. Perlakuan PPN atas gas bumi hingga saat ini dapat diikhtisarkan sebagai berikut:
1. Gas bumi yang diserahkan oleh K3S untuk tujuan ekspor dan dalam negeri, baik melalui pipa gas maupun dalam bentuk LNG, diperlakukan sebagai non-BKP yang tidak terutang PPN;
2. Gas bumi yang diserahkan oleh PT PGN (Persero) yang seluruhnya melalui pipa gas diperlakukan sebagai non-BKP;
3. Gas bumi yang diserahkan oleh pengusaha (trader) dalam bentuk CNG untuk keperluan industri manufaktur dan keperluan transportasi sebagian diperlakukan sebagai BKP, sebagian lagi diperlakukan sebagai non-BKP;
4. Gas bumi yang diserahkan Pertamina dalam bentuk LPG dalam tabung yang siap dikonsumsi masyarakat diperlakukan sebagai BKP.
D. Kajian Hukum
1. Berdasarkan Pasal 4A UU PPN terdapat dua perlakuan yang berbeda terkait gas bumi, yaitu:
a. Gas bumi yang diambil langsung dari sumbernya termasuk jenis barang yang tidak dikenai PPN;
b. Gas bumi seperti elpiji yang siap dikonsumsi langsung oleh masyarakat merupakan Barang Kena Pajak.
2. Sesuai dengan point 1. a, hanya gas bumi yang diambil langsung dari sumbernya yang merupakan non BKP. Dengan demikian, gas bumi yang telah diproses lebih lanjut merupakan BKP.
3. Berdasarkan pendekatan point 1. b, seluruh gas bumi adalah non BKP, kecuali yang siap dikonsumsi langsung oleh masyarakat seperti LPG. Dengan demikian, walaupun telah mengalami proses purifikasi dan fraksinasi, gas bumi tetap diperlakukan sebagai non BKP.
4. Berdasarkan pendekatan point 3 dan 4, perlakuan gas bumi berdasarkan Pasal 4A UU PPN bersifat fleksibel, yaitu gas bumi dapat diperlakukan sebagai non BKP
sesuai dengan pendekatan point 1. a, maupun dapat diperlakukan sebagai BKP sesuai dengan pendekatan point 1. b.
E. Aspek Kebijakan
1. Pemerintah perlu mendorong penggunaan gas bumi sebagai bahan bakar dengan beberapa pertimbangan sebagai berikut:
a. mengurangi konsumsi BBM, sehingga dapat mengurangi subsidi BBM;
b. mengurangi biaya produksi listrik bagi PLN, sehingga dapat mengurangi subsidi listrik;
c. meningkatkan daya saing produk domestik karena gas alam dan LNG lebih murah daripada BBM; dan
d. mendorong pemanfaatan sumber energi yang ramah lingkungan.
2. Untuk mendorong penggunaan gas bumi sebagai bahan bakar, Pemerintah perlu memberikan insentif dengan cara menjadikan gas bumi sebagai non BKP atau menjadikan gas bumi sebagai BKP yang bersifat strategis yang dibebaskan dari PPN. Adapun beberapa pertimbangannya adalah sebagai berikut:
a. Gas bumi yang digunakan untuk pembangkit listrik layak diperlakukan sebagai non BKP atau BKP yang bersifat strategis yang dibebaskan dari PPN karena listrik sudah merupakan BKP strategis (kecuali untuk perumahan dengan daya 6.600 kwh ke atas) yang dibebaskan dari PPN;
b. Gas bumi merupakan pasokan energi dalam rangka menghasilkan produk atau jasa tertentu yang sebagian besar adalah objek PPN. Dengan demikian, memperlakukan gas bumi sebagai non BKP tidak menimbulkan potential loss, melainkan hanya masalah perbedaan waktu;
c. Pemerintah perlu mendorong konversi penggunaan BBM ke BBG, sehingga penyerahan gas bumi untuk transportasi layak diperlakukan sebagai penyerahan non BKP.
d. Apabila gas bumi dalam bentuk LNG, CNG, dan gas bumi yang dialirkan melalui pipa diperlakukan sebagai BKP, hal itu akan menimbulkan restitusi PPN dengan jumlah yang besar karena sebagian besar gas bumi diekspor.
e. Khusus untuk gas bumi seperti LPG dalam tabung yang siap dikonsumsi langsung oleh masyarakat sudah dinyatakan dalam Penjelasan UU PPN sebagai Barang Kena Pajak dan dalam praktik di lapangan tidak mengalami permasalahan, sehingga tidak perlu ada perubahan kebijakan
f. Apabila gas bumi dalam bentuk LNG, CNG, dan gas bumi yang dialirkan melalui pipa diperlakukan sebagai BKP, hal itu akan menimbulkan restitusi PPN dengan jumlah yang besar karena sebagian besar gas bumi diekspor.
g. Khusus untuk gas bumi seperti LPG dalam tabung yang siap dikonsumsi langsung oleh masyarakat sudah dinyatakan dalam Penjelasan UU PPN sebagai Barang Kena Pajak dan dalam praktik di lapangan tidak mengalami permasalahan, sehingga tidak perlu ada perubahan kebijakan
F. Rekomendasi
a. Gas bumi dalam bentuk LNG, CNG, dan gas bumi yang dialirkan melalui pipa diusulkan agar ditetapkan sebagai barang yang tidak dikenai PPN dan diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan sebagai pelaksanaan dari Pasal 7 PP Nomor 1 Tahun 2012.
b. Gas bumi dalam bentuk tabung LPG yang siap dikonsumsi masyarakat diusulkan agar tetap dikenakan PPN sebagaimana yang berlaku saat ini.
