PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA

PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA

Latar belakang

Akuntabilitas Kinerja (overview)

Penganggaran

tedirustendi32.wordpress.com

LATAR BELAKANG

Penganggaran pada sektor publik :

Penganggaran merupakan proses pengalokasian sumber

daya keuangan negara yang terbatas (penerimaan dan

sumber pembiayaan defisit) untuk digunakan sebagai

pengeluaran pada setiap unit-unit pemerintahan.

Secara umum, fungsi penganggaran adalah :

1. Pengendalian keuangan terhadap masukan.

2. Pengelolaan terhadap aktivitas yang sedang berjalan

3. Perencanaan

4. Penentuan prioritas

5. Akuntabilitas

Fungsi anggaran di lingkungan pemerintah memiliki pengaruh

terhadap akuntansi dan pelaporan keuangan, sebab :

1. Anggaran merupakan pernyataan kebijakan publik.

2. Anggaran merupakan target fiskal yang menggambarkan

keseimbangan antara belanja, pendapatan, dan pembiayaan.

3. Anggaran menjadi landasan pengendalian yang memiliki

konsekuensi hukum.

4. Anggaran memberi landasan penilaian kinerja pemerintah.

5. Hasil pelaksanaan anggaran dituangkan dalam laporan

keuangan

sebagai

pernyataan

pertanggungjawaban

pemerintah kepada publik.

…

Sebelum diberlakukannya UU No 17 Th 2003, sistem penganggaran yang digunakan di Indonesia adalah Line-Item Budgeting, yaitu sistem penganggaran tradisional yang berbasis objek yang harus dibelanjai.

Penganggaran tradisional memiliki ciri :

1. Penyusunan anggaran berdasarkan pos belanja (menampilkan anggaran dalam perspektif sifat dasar suatu pengeluaran)

2. Menggunakan konsep inkrementalisme (jumlah anggaran tertentu ditentukan berdasarkan jumlah realisasi tahun sebelumnya dengan tingkat perubahan (kenaikan/penurunan) tertentu.

Penganggaran tradisional memberikan kemudahan dan ketat dalam pengendalian pengeluaran kas karena angka yang dicantumkan dalam dokumen anggaran merupakan pagu/plafon yang tidak boleh dilampaui.

Sistem penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan al :

1. Orientasi pada pengendalian pengeluaran (expenditure control

oriented). Akuntabilitas terbatas pada besar dan cara pengeluaran

dialokasikan, dan bukan pada hasil (outcome) yang dicapai. Pengabaian pada outcome tersebut diduga menjadi salah satu faktor penyebab terjadinya korupsi oleh aparatur pemerintah.

2. Dikotomi belanja rutin dan pembangunan yang tidak jelas

(ambiguity distinction between capital and revenue expenditure). Dikotomi tersebut menimbulkan praktek pergeseran anggaran

(“rutin yang diproyeksikan”), misalnya biaya pemeliharaan barang modal yang seharusnya menjadi belanja rutin dimasukan sebagai belanja pembangunan. Selain itu terdapat juga masalah kesinambungan pembiayaan, misalnya pengadaaan barang modal melalui belanja pembangunan, tidak diimbangi dengan ketersediaan dana rutin untuk memelihara barang modal tersebut, sehingga banyak barang modal milik pemerintah yang tidak dapat dioperasikan atau rusak karena tidak tersedia dana operasional/pemeliharaan rutinnya.

…

3. Basis alokasi yang tidak jelas (allocation based is not clear). Kinerja suatu instansi untuk mendapatkan insentif kenaikan anggaran didasarkan kepada kemampuan mengkonsumsi anggaran yang disediakan tanpa memandang apakah instansi tersebut ekonomis, efisien dan efektif dalam melaksanakan program/kegiatan yang ditetapkan. Dengan kata lain, akuntabilitas ditentukan oleh kemampuan instansi dalam menyerap anggaran, dan bukan oleh tingkat kinerja yang dicapai.

4. Cenderung tidak fleksibel (rigid). Perubahan kondisi yang menuntut dilakukannya efisiensi dalam

bidang-bidang tertentu terhambat oleh tidak fleksibelnya pergeseran antara satu alokasi dengan alokasi anggaran lainnya. 5. Orientasi pada satu tahun anggaran (short-term perspective).

Orientasi jangka pendek mengakibatkan kesinambungan penganggaran sulit untuk diterapkan dan sering tidak konsisten.

Distorsi penilaian kinerja pada penganggaran

tradisional tersebut mendorong pemerintah

untuk merumuskan sistem akuntabilitas kinerja

yang lebih terukur dengan indikator yang

meliputi faktor masukan, proses, keluaran,

AKUNTABILITAS KINERJA

Akuntabilitas kinerja merupakan perwujudan kewajiban

suatu penyelenggara pemerintahan untuk

mempertanggungjawabkan (keberhasilan/kegagalan)

pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan dan

sasaran periodik yang diukur dengan seperangkat

indikator kinerja.

Tujuan utama akuntabilitas kinerja pada unit-unit

pemerintah meliputi dua hal mendasar yaitu :

1. peningkatan akuntabilitas publik instansi pemerintah,

2. peningkatan

efisiensi,

efektivitas

maupun

produktivitas kinerja organisasi pemerintah dan

sekaligus meminimalkan peluang terjadinya korupsi,

kolusi dan nepotisme.

Sistem akuntabilitas kinerja yang diterapkan di Indonesia

(Inpres No 7 Th 1999) merupakan suatu tatanan,

instrumen, dan metode pertanggungjawaban yang

meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengukuran, dan

pelaporan yang membentuk siklus akuntabilitas kinerja

yang tidak terputus dan terpadu.

Sistem akuntabilitas memiliki 4 (empat) fase yaitu :

1. Penyusunan rencana strategis

2. Pengukuran kinerja

3. Pelaporan kinerja

4. Pemanfaatan informasi bagi perbaikan kinerja secara

berkesiambungan.

…

Perencanaan strategis merujuk kepada proses penentuan visi, misi, tujuan dan sasaran strategis organisasi, dan menetapkan strategi yang

akan digunakan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut dengan memperhitungkan faktor-faktor internal dan eksternal serta nilai-nilai

yang ada pada lingkungan organisasi instansi.

Perencanaan strategis merupakan costumer-driven strategic planning karena terfokus kepada keinginan dan kebutuhan masyarakat

sebagai stakeholder utama.

Penjabaran :

Pertama : Perencanaan strategis

Kedua : Rencana kinerja tahunan (annual performance plan) yang memuat seluruh target kinerja dalam satu tahun yang dituangkan dalam sejumlah indikator kinerja kunci (key performance indicators).

Ketiga : Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja (performance-based

Penetapkan sistem pengukuran kinerja diperlukan bagi implementasi perencanaan strategis.

Indikator kinerja akan meliputi indikator kinerja :

output



outcome



benafit



impact.

Penetapan indikator kinerja didasarkan kepada : sasaran (output



outcome),

tujuan (outcome



benafit



impact) ,

data pendukung yang harus diorganisasikan.

Indikator kinerja hendaknya bersifat : (a) spesifik dan jelas ;

(b) dapat diukur secara objektif ; (c) relevan dengan sasaran dan tujuan;

…

Kriteria indikator Kinerja menurut Bappenas (2009) :

1. Relevant: indikator terkait secara logis dan langsung dengan tugas

institusi, serta realisasi tujuan dan sasaran strategis institusi;

2. Well-defined: definisi indikator jelas dan tidak bermakna ganda

sehingga mudah untuk dimengerti dan digunakan;

3. Measurable : indikator yang digunakan diukur dengan skala

penilaian tertentu yang disepakati, dapat berupa pengukuran secara kuantitas, kualitas atau harga.

4. Appropriate: pemilihan indikator yang sesuai dengan upaya

peningkatan pelayanan/kinerja

5. Reliable: indikator yang digunakan akurat dan dapat mengikuti

perubahan tingkatan kinerja;

6. Verifiable: memungkinkan proses validasi dalam sistem yang

digunakan untuk menghasilkan indikator;

7. Cost-effective: kegunaan indikator sebanding dengan biaya

Pengukuran Kinerja :

Data/capaian kinerja dibandingkan dg rencana kinerja,

dianalisis, serta diungkapkan faktor-faktor penyebab dan

langkah-langkah perbaikan yang telah/akan dilakukan.

Hasil pengukuran tersebut dilaporkan kepada publik dalam

bentuk Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah

(LAKIP).

Laporan tersebut merupakan bahan pertimbangan bagi

perbaikan kinerja yang berkesinambungan.

Akuntabilitas kinerja instansi pemerintah mempresentasikan

pertanggungjawaban instansi pemerintah atas capaian

PENGANGGARAN

Rencana kinerja tahunan memuat informasi mengenai :

1. Sasaran yang ingin dicapai pada periode tertentu.

2. Kelompok indikator kinerja yang diharapkan dari

suatu kegiatan.

3. Tingkat kinerja yang diharapkan dapat dicapai pada

periode tertentu.

4. Indikator keberhasilan atas tingkat kinerja yang

diharapkan tersebut.

5. Rencana perolehan sumber data indikator kinerja

yang diharapkan.

Catatan :

Rencana kinerja merupakan dasar untuk menyusun anggaran yang berbasis kinerja.

PP No 71 Tahun 2010 ttg Standar Akuntansi Pemerintahan :

Penganggaran merupakan pedoman tindakan yang akan

dilaksanakan

pemerintah

yang

meliputi

rencana

pendapatan, belanja, transfer dan pembiayaan yang diukur

dalam satuan rupiah yang disusun menurut klasifikasi

tertentu secara sistematis untuk satu periode tertentu.

Berkaitan dengan fungsi penganggaran pemerintah,

penganggaran mempunyai tiga tujuan utama yaitu:

1. Stabilitas fiskal makro,

2. Alokasi sumber daya sesuai prioritas, dan

…

Untuk mencapai tujuan penganggaran, terdapat

tiga

pendekatan

dalam penyusunan Rencana Kerja dan

Anggaran (RKA) yaitu:

1. Penerapan kerangka pengeluaran jangka menengah

(KPJM),  digunakan untuk mencapai disiplin fiskal

secara berkelanjutan.

2. Penerapan penganggaran terpadu,  mengintegrasikan

seluruh proses perencanaan dan penganggaran untuk

menghasilkan dokumen Rencana Kerja dan Anggaran

dengan klasifikasi anggaran belanja menurut organisasi,

fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja.

Sistem penganggaran berbasis kinerja merupakan sistem

penganggaran yang :

1. Mengaitkan kinerja unit-unit kerja pemerintah dengan

alokasi anggaran yang akan dilaksanakan,

2. Menggunakan pendekatan sistematis untuk membantu

pemerintah menjadi lebih tanggap kepada masyarakat

pembayar pajak dengan mengaitkan pendanaan program

pada kinerja produksi (menekankan kepada hubungan antara

dana yang dianggarkan dengan hasil yang diharapkan).

3. Merepresentasikan hubungan antara aspek keuangan dari

seluruh kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dengan

sasaran strategis dan indikator kinerja dalam rangka

pencapaian visi dan misi pemerintah.

…

Penganggaran Berbasis Kinerja berpedoman kepada kerangka kerja yang meliputi beberapa periode penganggaran sesuai dengan prinsip pembiayaan yang berkesinambungan (sustainable financing).

Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah – KPJM (Medium Term Expenditure

Framework – MTEF) merupakan dasar penyusunan anggaran berdasarkan

kebijakan yang menimbulkan implikasi anggaran dalam jangka waktu lebih dari 1 (satu) tahun anggaran, dengan pendekatan :

1. Top-down  Proyeksi ketersediaan sumber daya anggaran untuk

mendanai berbagai rencana belanja pemerintah. ditetapkan otoritas fiskal.

2. Bottom-up  Indikasi rencana kebutuhan pendanaan anggaran guna

mencapai tingkat kinerja yang telah ditargetkan.  disusun oleh setiap unit pelaksana kebijakan belanja negara.

3. Kombinasi Top-down dan Bottom-up  Kerangka rekonsiliasi yang memadukan proyeksi ketersediaan sumber daya pendanaan anggaran dengan proyeksi rencana kebutuhan pendanaan untuk melaksanakan kebijakan pemerintah yang tengah berjalan (on-going policies)

.

…

Catatan :

Penggunaan pendekatan tsb disesuaikan dgn kondisi dan kebutuhan organisasi berdasarkan profile budget dan portofolio yang dimiliki.

Best practices dari beberapa negara mengimplementasikan kombinasi top-down dan bottom-up dengan pertimbangan :

1. Terdapat komitmen dan kepemilikan yang lebih besar terhadap proses penetapan anggaran karena setiap level manajerial (eselonisasi) terlibat dalam proses penganggaran ;

2. Kombinasi pendekatan mendorong perspektif organisasi yang konsisten dengan prioritas pemerintah ;

3. Anggaran disusun oleh orang-orang yang bertanggung jawab langsung terhadap kegiatan.

.

INTEGRASI PERENCANAAN DENGAN ANGGARAN - RKA

.

.

MEKANISME KOORDINASI DAN QUALITY ASSURANCE DALAM PENYUSUNAN ANGGARAN

.

Manfaat yang dapat diperoleh dari Penganggaran Berbasis

Kinerja tersebut adalah :

1. Fokus kepada hasil (focuses on results). Pengendalian

anggaran bergeser dari pengendalian masukan ke arah

pengendalian hasil (outcome) yang dapat lebih mendorong

kepada upaya utnuk menciptakan good governance dengan

menekan korupsi. Dalam hal ini anggaran tidak hanya

berfungsi sebagai tool for controlling inputs tetapi juga

berkembang lebih jauh sebagai alat akuntabilitas yang lebih

luas.

2. Lebih Fleksibel. Pergeseran anggaran dimungkinkan untuk

mencapai keekonomisan dan efisiensi sepanjang berada

dalam lingkup sasaran strategis yang sama.

…

3. Lebih dapat dievaluasi. Hal tersebut dimungklinkan

karena adanya keterkaitan antara sasaran strategis yang

ingin dicapai dengan jumlah dana yang dialokasikan.

4. Mempermudah pengambilan keputusan. Hal tersebut

dimungkinkan karena terdapat informasi kinerja yang

menjadi fokus pertimbangan para pengambil keputusan.

5. Perspektif jangka panjang. Hal tersebut dimungkinkan

karena adanya integrasi antara sistem akuntabilitas kinerja

dengan sistem penganggaran yang merujuk kepada

implementasi siklus manajemen strategis dengan titik

tolak pada penetapan rencana strategis.

Guna mengimplementasikan sistem penganggaran berbasis

kinerja, diperlukan persyaratan sbb :

1.

Kejelasan sasaran strategis.

2. Ketersediaan dan pengembangan indikator kinerja

3. Adanya keterkaitan antara sasaran strategis dengan

indikator kinerja

4. Kejelasan akuntabilitas kinerja dan laporan akuntabilitas

kinerja yang menekankan kepada hasil (outcome).

5. Perlu perencanaan lebih awal guna mencapai konsensus.

6. Adanya kepemimpinan yang baik untuk mempromosikan

perubahan

7. Kehati-hatian dalam implementasi (serentak atau pilot

…

Konsekuensi dan dampak penerapan penganggaran

berbasis kinerja dalam konteks undang-undang

keuangan negara yang baru meliputi :

1. Perubahan klasifikasi anggaran dan integrasinya

dengan sistem akuntansi pemerintahan.

2. Aturan mengenai fleksibilitas anggaran perlu

diseimbangkan dengan akuntabilitas.

3. Restrukturisasi program-program pemerintah.

Pendapatan diklasifikasikan berdasarkan ekonomi (jenis pendapatan).

Contoh Klasifikasi Pendapatan pada APBN : 1. Pendapatan Perpajakan :

1) Pendapatan PPh

2) Pendapatan PPN dan Pajak Penjualan Barang Mewah

3) Pendapatan Bea Perolehan Hak Atas Tanah Dan Bangunan

4) Pendapatan Cukai

5) Pendapatan Bea Masuk

6) Pendapatan Pajak Ekspor

7) Pendapatan Pajak Lainnya

2. Pendapatan Negara Bukan Pajak :

1) Pendapatan Sumber Daya Alam

2) Pendapatan Bagian Pemerintah Atas Laba

3) Pendapatan Negara Bukan Pajak Lainnya 3. Pendapatan Hibah :

…

Contoh Klasifikasi Pendapatan pada APBD Kota/Kab : 1. Pendapatan Asli Daerah :

1) Pendapatan Pajak Daerah 2) Pendapatan Retribusi Daerah

3) Pendapatan Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah Yang Dipisahkan 4) Lain-lain PAD Yang Sah

2. Pendapatan Transfer :

1) Transfer Pemerintah Pusat – Dana Perimbangan (klasifikasi : Dana Bagi Hasil Pajak ; Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam ; Dana Alokasi Umum ; Dana Alokasi Khusus)

2) Transfer Pemerintah Pusat Lainnya (klasifikasi : Dana Otonomi Khusus ; Dana Penyesuaian)

3) Transfer Pemerintah Provinsi (klasifikasi : Pendapatan Bagi Hasil Pajak ; Pendapatan Bagi Hasil lainnya)

3. Lain-lain Pendapatan Yang Sah : 1) Pendapatan Hibah

2) Pendapatan Dana Darurat 3) Pendapatan Lainnya)

Belanja diklasifikasikan menurut :

1. Klasifikasi Ekonomi, yaitu pengelompokan belanja berdasarkan jenis belanja untuk melaksanakan suatu aktivitas (Belanja Pegawai, Belanja barang, belanja bunga, belanja modal dll).

2. Klasifikasi Organisasi, yaitu pengelompokan biaya berdasarkan unit organisasi pengguna anggaran. (Contoh untuk Pemda : belanja Sekretariat DPRD ; belanja Sekretariat Pemda ; belanja Dinas ; belanja Lembaga Teknis)

3. Klasifikasi Fungsi, yaitu pengelompokan belanja berdasarkan fungsi-fungsi utama pemerintah pusat/daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat (Contoh untuk Pemda : Pelayanan Umum ; Pertahanan ; Ketertiban dan Keamanan ; Ekonomi ; Perlindungan Lingkungan Hidup ; Perumahan Dan Pemukiman ; Kesehatan ; Pariwisata Dan Budaya ; Agama ; Pendidikan ; Perlindungan Sosial).

Catatan :

Aplikasi pada format APBN/APBD seuai Standar Akuntansi Pemerintahan, baik anggaran pendapatan maupun anggaran belanja menggunakan klasifikasi ekonomi.

FLEKSIBILITAS ANGGARAN

Bappenas (2009) :

1. Fleksibilitas pengelolaan harus tetap menjaga prinsip

akuntabilitas

(let

the

manager

manages),

yang

menggambarkan keleluasaan manager unit kerja untuk

menentukan cara dan tahapan dalam melaksanakan

kegiatan untuk mencapai keluaran sesuai rencana.

2. Cara dan tahapan kegiatan beserta alokasi anggaran pada

saat perencanaan merupakan prakiraan atau asumsi yang

dapat dibayangkan dalam pelaksanaan kegiatan.

Sjahruddin Rasul (2004) :

Faktor yang mendasari fleksibilitas anggaran adalah orientasi

akuntabilitas kepada hasil (pen : outcome) yang ditunjukan

melalui keterkaitan antara visi – misi – tujuan strategis.

UU No 17 Th 2003 pasal 27 (3) :

Penyesuaian APBN dilakukan bila terjadi :

1.

Perkembangan ekonomi makro yang tidak sesuai

dengan asumsi yang ditetapkan dalam APBN,

2.

Perubahan pokok-pokok kebijakan fiskal

3.

Keadaan yang mengharuskan dilakukannya pergeseran

anggaran antar unit organisasi/antar kegiatan/antar

jenis belanja,

4.

Keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih

tahun sebelumnya harus digunakan untuk pembiayaan

anggaran yang berjalan.

Catatan :

Penyesuaian APBD terdapat dalam pasal 28 (3) yang isinya meliputi no (1), (3), dan (4)

RESTRUKTURISASI PROGRAM PEMERINTAH

Anggaran disusun berdasarkan program yang didukung oleh

informasi kinerja dan biaya yang andal dengan entry point al :

1. Program harus dihubungkan dengan derajat maksimum

pencapaian output dan outcome.

2. Klasifikasi program harus meliputi semua pembelanjaan

pemerintah secara komprehensif (baik belanja operasional

maupun belanja modal) berdasarkan skala prioritasnya.

3. Dukungan sistem akuntansi diperlukan untuk mengolah

data keuangan menjadi informasi yang berguna untuk

menilai

keberhasilan

suatu

program

berdasarkan

anggarannya.

Restrukturisasi program dimaksudkan untuk meningkatkan keterkaitan antara seluruh pendanaan program dan kegiatan dengan kinerja program dan kegiatan, serta capaian kinerja dengan akuntabilitas organisasi.

Prinsip restrukturisasi program:

1. Prinsip Akuntabilitas Kinerja Pemerintah (Policy Planning)  Terdapat keterkaitan antara program dan kegiatan dengan upaya pencapaian Sasaran Pembangunan Nasional sesuai platform Pemerintah.

2. Prinsip Akuntabilitas Kinerja Organisasi (Struktur Organisasi dan Struktur Anggaran)  Terdapat keterkaitan antara Tupoksi Organisasi (Struktur Organisasi) dengan struktur program dan kegiatan (Struktur Anggaran).

BAGAN ARSITEKTUR PROGRAM

.

Bappenas. 2009. Kerangka Pemikiran Perencanaan Dan Penganggaran. Publikasi : Direktorat Alokasi Pendanaan Pembangunan.

BPKP. 2007. Sistem Administrasi Keuangan Negara I, II. Publikasi : Pusdiklat Pengawasan BPKP

Kemenkeu. 2014. Better Practice Guide ; Penganggaran berbasis Kinerja. Publikasi : Biro Perencanaan Dan keuangan.

Robinson, Marc. 2013. Program Clasification for Performance-Based Budgeting. Published : IEG - The World Bank, Washington DC.

Robinson, Marc, and Duncan last. 2009. A Basic Model of Performance-Based

Budgeting. Published as Technical Notes and Manuals.

Sjahruddin Rasul. 2004. Pengintegrasian Sistem Akuntabilitas Kinerja Dan Anggaran Dalam Perspektif UU No 17 Th 2003 ttg Keuangan Negara. Penerbit : PNRI

UU No 17 Th 2003, ttg Keuangan Negara.

PP No 90 Th 2010. ttg Penyusunan Rencana Kerja Dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga

PMK No 136 Th 2014. Petunjuk Penyusunan Dan Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga.