Korupcijska tveganja in odgovornost županov pri oddaji naročil po postopku javnega naročanja : diplomsko delo visokošolskega strokovnega študija Varnost in policijsko delo

DIPLOMSKO DELO. Korupcijska tveganja in odgovornost županov pri oddaji naročil po postopku javnega naročanja. Avgust, 2014. Dragoljub Pavlović.

DIPLOMSKO DELO VISOKOŠOLSKEGA STROKOVNEGA ŠTUDIJA Varnost in policijsko delo. Korupcijska tveganja in odgovornost županov pri oddaji naročil po postopku javnega naročanja. Avgust, 2014. Dragoljub Pavlović Mentor: izr. prof. dr. Bojan Dobovšek Somentor: viš. pred. dr. Igor Lamberger.

KAZALO: 1 UVOD ............................................................................................... 7 2 METODOLOŠKI OKVIR ............................................................................ 8. 2.1. Namen in cilj diplomskega dela ................................................ 8. 2.2. Opredelitev hipotez .............................................................. 8. 2.3. Metode raziskovanja ............................................................. 8. 3 STATUSNA OPREDELITEV OBČIN .............................................................. 10. 3.1. Normativna ureditev občin ..................................................... 10. 3.2. Delovanje in pristojnost občinskih organov .................................. 12. 3.2.1. Naloge, pristojnosti in delovanje občinskega sveta ......................... 13. 3.2.2. Naloge, pristojnosti in delovanje župana ..................................... 14. 3.2.3. Naloge, pristojnosti in delovanje nadzornega odbora ...................... 16. 4 UPRAVLJANJE S PREMOŽENJEM OBČINE .................................................... 18. 4.1. Premoženje občine .............................................................. 18. 4.1.1. Upravljanje s finančnim premoženjem občine ............................... 19. 4.1.2. Upravljanje s stvarnim premoženjem občine ................................ 20. 5 KAZNIVA DEJANJA ZOPER URADNO DOLŽNOST, JAVNA POOBLASTILA IN JAVNA SREDSTVA....................................................................................... 22. 5.1. Opredelitev kaznivih dejanj .................................................... 23. 5.1.1. Zloraba uradnega položaja ali uradnih pravic ............................... 24. 5.1.2. Oškodovanje javnih sredstev ................................................... 24. 5.1.3. Nevestno delo v službi ........................................................... 25. 5.2. Korupcijska kazniva dejanja ................................................... 26. 5.2.1. Nedovoljeno sprejemanje daril ................................................ 27. 5.2.2. Nedovoljeno dajanje daril ...................................................... 28. 5.2.3. Jemanje podkupnine ............................................................. 28. 5.2.4. Dajanje podkupnine .............................................................. 29. 5.2.5. Sprejemanje koristi za nezakonito posredovanje ........................... 29. 5.2.6. Dajanje daril za nezakonito posredovanje ................................... 30. 5.3. Trendi gibanja korupcijskih kaznivih dejanj ................................. 30. 6 KORUPCIJSKA TVEGANJA IN NEGATIVNI VPLIVI PRI ODDAJI JAVNIH NAROČIL ....... 33. 6.1. Korupcija .......................................................................... 34. 6.1.1. Opredelitev pojma korupcije ................................................... 35. 6.1.2. Vzroki in dejavniki za nastanek korupcije .................................... 37. 6.1.3. Korupcija v Sloveniji ............................................................. 38 3.

6.2. Javno naročanje in kritične točke za pojav korupcije ..................... 39. 6.2.1. Opredelitev pojma javnega naročanja ........................................ 39. 6.2.2. Vsebinska opredelitev javnega naročanja .................................... 40. 6.2.3. Cilji in temeljna načela javnega naročanja .................................. 41. 6.2.4. Faze v postopku javnega naročanja............................................ 43. 6.2.5. Postopki javnega naročanja ..................................................... 43. 6.2.6. Kritične točke za pojav korupcije pri javnih naročilih ...................... 44. 7 RAZPRAVA IN PREVERJANJE HIPOTEZ ....................................................... 50 8 ZAKLJUČEK ....................................................................................... 52 9 UPORABLJENI VIRI............................................................................... 55. KAZALO TABEL: Tabela 1: Število podanih kazenskih ovadb zoper kazniva dejanja s področja korupcije v letih 2009−2012 .................................................................................. 32. KAZALO GRAFOV: Graf 1: Korupcijska kazniva dejanja v letih 1999−2008 ...................................... 31. UPORABLJENE KRATICE IN POJMI V DIPLOMSKEM DELU KZ-1 − Kazenski zakonik Ustava RS − Ustava Republike Slovenije ZFO-1 − Zakon o financiranju občin ZJF − Zakon o javnih financah ZInPK − Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije ZJN-2 − Zakon o javnem naročanju ZLS − Zakon o lokalni samoupravi ZP-1 − Zakon o prekrških ZSPDSLS − Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti. 4.

POVZETEK Diplomsko delo, ki je teoretičnega značaja in temelji na metodi proučevanja strokovne literature, pravnih aktov in sodne prakse, predstavlja korupcijska tveganja in odgovornost županov pri oddaji naročil po postopku javnega naročanja. Področje samoupravljanja lokalnih skupnosti je eno od korupcijsko najbolj izpostavljenih. Zadnji, tudi medijsko odmevni dogodki o vrsti razkritih nezakonitih in koruptivnih ravnanj lokalnih funkcionarjev − županov in javnih uslužbencev v slovenskih občinah − pri razpolaganju z javnimi sredstvi, ki so jih trošili netransparentno, nezakonito in po t. i. prijateljski liniji, dajejo jasen signal, da tudi na občinski ravni korupcija nikakor ni tuja. V diplomskem delu so tako prvenstveno predstavljene naloge in odgovornosti župana pri vodenju občine, s poudarkom na postopkih javnega naročanja z vidika korupcijskih tveganj in na kazenskopravni odgovornosti pri izvedbi teh postopkov. Ključne besede: župan, občina, korupcija, korupcijska tveganja, javno naročanje.. 5.

Summary − Corruption risks and liability of mayors in submitting orders by public procurement procedures The following diploma thesis, theoretical in its nature and based on the study of scientific literature, legal acts and case law, presents corruption risks and liabilities of mayors in submitting orders by public procurement procedures. The area of self-management of local communities is one of the most exposed to corruption. Recent events that were also covered extensively by the media on numerous disclosed illegal and corrupt practices of local officials − mayors and civil servants in Slovenian municipalities − in the management of public funds which were consumed non-transparently, illegally, according to the so called »line of friendship«, give us a clear signal that even at the municipal level corruption is definitely an existing phenomenon. The thesis therefore primarily presents duties and responsibilities of the mayor in managing the municipality, with a focus on public procurement procedures from the view of corruption risks and criminal liability while carrying out these procedures. Key words: mayor, municipality, corruption, corruption risks, public procurement.. 6.

1. UVOD. Korupcija s svojo kompleksnostjo predstavlja resen problem v številnih državah po svetu. Odraža se v šibljenju demokracije, spodkopavanju pravne države, njenih organov in institucij, moralnih zakonih in v poštenosti, zavira ekonomski razvoj ter zmanjšuje zaupanje civilne družbe (Dobovšek in Miklavčič, 2011). Tudi v Republiki Sloveniji predstavlja korupcija velik problem. V javnem sektorju se vrata korupciji in kaznivim dejanjem najpogosteje odpirajo z notranje strani, bodisi da gre za javni, gospodarski in finančni sektor, ali za državne organe, organe lokalne samouprave in organizacije z javnimi pooblastili (Kečanović, 2013). Eno od korupcijsko zelo izpostavljenih je področje samoupravljanja lokalnih skupnosti, zlasti zaradi razpolaganja s proračunskimi in z drugimi javnofinančnimi sredstvi. Pri razpolaganju z javnimi sredstvi gre posebej izpostaviti področje javnega naročanja, ki predstavlja eno ključnih tveganj za pojav ravnanj, ki imajo znake korupcije. Osebe, ki vodijo, sodelujejo ali odločajo v postopkih javnega naročanja, imajo pomembno, večkrat tudi odločilno vlogo, ker pripravljajo razpisno dokumentacijo in predloge za odločitev pristojne osebe. S tem imajo tudi možnost vplivanja na odločitev samo (Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, U-I-81/11-12). Tudi župan, ki predstavlja in zastopa občino kot pravno osebo javnega prava, pri javnih. naročilih. sprejema. pomembne. odločitve.. Župan,. katerega. ena. od. najpomembnejših funkcij je tudi predstojništvo občinske uprave, ima »oblast« nad postopki javnih naročanj. Zagotovo pa posamezna kršitev javnega naročila še ne pomeni koruptivnega ravnanja osebe, odgovorne za izvedbo javnega naročila, ali župana. Prav zaradi tega želimo z raziskavo ugotoviti obstoj korupcijskih tveganj župana pri postopkih javnih naročanj in katera kazniva dejanja lahko stori župan, uradna oseba in/ali javni uslužbenec občine pri izvedbi postopkov javnih naročil.. 7.

2. METODOLOŠKI OKVIR. 2.1. Namen in cilj diplomskega dela. Namen diplomskega dela je predstaviti naloge in odgovornost županov pri vodenju občine oziroma predstaviti njihovo vlogo in odgovornost pri upravljanju in razpolaganju s premoženjem občine, pri čemer želimo v ospredje postaviti korupcijska tveganja oziroma kritične točke za pojav korupcije v posameznih fazah izvedbe postopkov javnih naročil. Največ primerov korupcije, tudi na občinski ravni, je namreč na področju javnih naročil, pri katerih se razpolaga z zajetno vsoto javnih sredstev. Zato je cilj diplomskega dela predstaviti korupcijska tveganja županov pri izvedbi postopkov javnega naročanja. in njihovo vlogo. ter kazenskopravno. odgovornost pri izvedbi teh postopkov.. 2.2. Opredelitev hipotez. V diplomski nalogi bomo preverjali naslednjo hipotezo: . Župan se s podeljenim pooblastilom drugi osebi za vodenje postopka in izvedbo javnega naročila razbremeni svoje odgovornosti.. 2.3. Metode raziskovanja. V procesu raziskave bomo posebej osredotočeni na postopke oddaje javnih naročil in tveganje za korupcijo v posameznih fazah teh postopkov ter upravljanju občin, vključno s pridobivanjem in z razpolaganjem njenega premoženja. Posebno pozornost bomo posvetili vlogi in nalogam župana ter korupcijskim kaznivim dejanjem, ki jih lahko župan, uradne osebe in javni uslužbenci storijo pri razpolaganju z javnimi sredstvi, pri čemer bomo uporabili metodo raziskovanja. Uporabljali bomo deskriptivni pristop, s katerim bomo opisovali normativno ureditev občin in vlogo ter naloge župana in drugih občinskih organov pri upravljanju s premoženjem občine. Nadalje bomo predstavili nekatera kazniva dejanja iz 26. poglavja Kazenskega zakonika (v nadaljevanju KZ-1), ki jih, med drugim, pri postopkih razpolaganja z javnimi sredstvi lahko stori župan in podrobneje obrazložili tipična korupcijska kazniva dejanja, saj bomo posebej v enem od poglavij. 8.

diplomskega dela nanizali korupcijska tveganja županov in njemu podrejenih javnih uslužbencev pri oddaji javnih naročil. V diplomskem delu se bomo posluževali tudi metode deskripcije in metode kompilacije, kjer bomo povzemali spoznanja, sklepe in znanja domačih in tujih avtorjev. Podatke bomo zbirali iz domače in tuje literature.. 9.

3 3.1. STATUSNA OPREDELITEV OBČIN Normativna ureditev občin. Pravno podlago normativne opredelitve občin je mogoče zaslediti že v Ustavi Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS), kjer je ustavodajalec določil sam fundament občin. Tako je fundamentalno občina določena v splošnih ustavnih določbah, saj je ustavodajalec zapisal, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava (Ustava RS: 9. člen). Ustava RS v petem poglavju ureja lokalno samoupravo. Tako je v 138. členu določeno, da prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih (Ustava RS: 138. člen). Lokalna. samouprava. danes. predstavlja. enega. izmed. temeljnih. stebrov. demokratičnega političnega življenja. Njeno demokratično vsebino tvori pravica prebivalcev lokalne skupnosti, da sodelujejo pri oblikovanju in izvajanju lokalne oblasti (Brezovšek in Kukovič, 2013). Občina je temeljna lokalna skupnost, tj. družbena skupnost enega ali več med seboj povezanih naselij, ki so se izoblikovala skozi evolucijo človeka, njegovih potreb in družbe v najširšem pomenu. Na osnovi tega so se pojavile oziroma izoblikovale prve lokalne. skupnosti.. Tako. so. prebivalci. te. lokalne. skupnosti,. z. namenom. zadovoljevanja skupnih potreb oziroma interesov, začeli upravljati z lokalnimi zadevami. Pravni temelj oziroma to, aktivno pravico so pridobili na osnovi posebnega pravnega položaja lokalne skupnosti. Pravni položaj in s tem status lokalnim skupnostim, na podlagi zakona ali ustave, podeli država in jim s tem poveri določeno stopnjo (državne) neodvisnosti. Družbene skupnosti črpajo svoje pravice do samouprave iz države. Regulatorno imajo občine toliko kompetenc, kolikor jim jih podeli država s pravnimi akti. Z zakonskimi akti država ohranja samo idejo in smoter pristojnosti občin, koherentno pa jim prav s temi akti prepušča pristojnost oziroma pravico, da o določenih zadevah odločajo samostojno, tj. neodvisno od države. Tako občina kot lokalna skupnost samostojno, neodvisno, organizirano in demokratično ureja in rešuje življenjske potrebe in probleme njenih prebivalcev ter s tem oziroma na tak način dosega svoje bistvo − konstitutivnost povezanih ljudi. Občino lahko tako. 10.

v najsplošnejšem označimo kot krajevno povezanost prebivalstva na določenem območju. Označuje jo tako prostorska kot socialna bližina občanov, ki se kaže v vsakodnevnem življenju skozi različne interakcije družbenih odnosov; s kulturnega, gospodarskega, socialnega, kariernega, izobraževalnega idr. zadovoljevanja potreb in interesov njenih prebivalcev (Šturm, 2002). Normativno opredelitev občin, širše s pravnega vidika, je mogoče zaslediti v koherentnosti različnih mednarodnih in nacionalnih pravnih aktov. Kot smo že predstavili v uvodu, neodvisnost občini primarno podeljujejo že ustavne določbe,1 s katerimi (ji) je zagotovljena nedotakljivost državnega, samovoljnega in arbitrarnega poseganja v njen samoupravni položaj, na temelju slednjih pravnih aktov: Evropska listina lokalne samouprave;2 Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja; Zakon o referendumu za ustanovitev občin; Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij; Zakon o ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij; Zakon o financiranju občin; Zakon o lokalnih volitvah; Zakon o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin; Zakon o upravi; Zakon o splošnem upravnem postopku; Katalog pristojnosti občin; Statuti občin; Poslovniki občinskih svetov in odloki o organizaciji in delovnem področju občinskih uprav ter drugi materialni predpisi občin, predvsem odloki, odredbe, pravilniki in navodila (Šturm, 2002). Na osnovi vseh navedenih pravnih aktov je občina, statusno in funkcionalno, nosilec samouprave. Status pridobi z ustanovitvijo. Po predhodno izvedenem posvetovalnem referendumu jo ustanovi državni zbor, ki tudi določi njeno območje. Volja, izražena na referendumu, ne obvezuje državnega zbora, da ustanovi občino izključno v skladu z referendumskim izidom. Državni zbor pri tem izhaja neposredno iz zakonskih norm, medtem ko so v Ustavi določena merila, ki oblikovno konstituirajo občino (območje občine, skupni interesi in potrebe prebivalcev ipd.) (Šturm, 2002). Ustavna premisa občin sicer izhaja iz zgodovinske, geografske in socialne skupnosti v razmerju do države, da avtonomno ureja zadeve njenih prebivalcev. In prav zaradi navedenega tudi občina predstavlja temelj državne ureditve, znotraj katere potekajo demokratični procesi delovanja (Šturm, 2002). 1. Ustava RS je uvedla lokalno samoupravo kot pravno sistemsko institucijo. Zakonodajalec je z njeno ratifikacijo prenesel (njena) temeljna načela oziroma določbe v nacionalni pravni red ter s samo ratifikacijo določil, da bodo s temi načeli skladni vsi zakoni, ki urejajo lokalno samoupravo oziroma se nanjo nanašajo. 2. 11.

Temeljne dimenzije, ki označujejo občino, izhajajočo iz lokalne samoupravne skupnosti, so naslednje (Žagar, 2003): . je osnovna oblika lokalne samouprave;. . je oblikovana v fundamentu naravne, zgodovinsko nastale lokalne skupnosti, iz naselja oziroma več naselij, ki so povezana s skupnimi interesi;. . ima položaj samoupravnosti po zakonskih določilih države, v kateri se nahaja.. Iz navedenega izhaja, da je občina teritorialno determinirana s skupino ljudi (prebivalcev), ki imajo skupne družbene oziroma lokalne potrebe oziroma interese ter. se. prav. zaradi. pripadnosti. skupnosti. (teritoriju). in. učinkovitejšemu. zadovoljevanju potreb (lokalnih interesov) povezujejo. Zakonodajalec je z uvida navedenega s pravnimi akti določil, da morajo biti prebivalcem občine oziroma občanom. zagotovljeni. osnovni. pogoji. za. življenje,. kot. so:. osnovnošolsko. izobraževanje, zdravniška in socialna oskrba, minimalna komunalna opremljenost, lokalne javne službe, kulturna in športna dejavnost itd. (Žagar, 2003). Naloge občine določa Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) v členih od 20. do 21.a. Občina lahko v skladu z zakoni poseduje, pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja, ustanavlja in vodi javna podjetja ter v okviru sistema javnih financ določa svoj proračun (ZLS, 2007: 20. člen). Naloge občine so razdeljene na izvirne3 in prenesene.4 V okvir izvirnih pristojnosti občin sodijo naloge, ki jih občine same določijo s statutom in z drugimi akti, ki predstavljajo tipično vsebino lokalne samouprave (komunalne storitve, lokalne javne službe itd.). Prenesene naloge lahko država z zakonom prenese na občino in ji hkrati zagotovi tudi potrebna sredstva (Ploštajner, 2008).. 3.2. Delovanje in pristojnost občinskih organov. ZLS,5 ki ureja občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti, določa, da so organi občine občinski svet, župan in nadzorni odbor (ZLS, 2007: 28. člen).. 3. Glej ZLS, 2007: 21. člen. Glej ZLS, 2007: 24. člen. 5 ZLS določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom (ZLS, 2007: 21. člen). 4. 12.

3.2.1. Naloge, pristojnosti in delovanje občinskega sveta. Občinski svet je osrednji zakonodajni organ občine, ki je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine (Haček et al., 2013).6 Primarno so naloge občinskega sveta zakonsko določene,7 sekundarno in praviloma podrobneje pa v statutu občine. Občinski svet ima tako na osnovi tega urejevalno, volilno in nadzorno funkcijo ter funkcijo odločanja (Priročnik za občinske funkcionarje, 2010). Tako občinski svet v sklopu urejevalne funkcije in odločanja sprejema: statut; odloke in druge občinske akte; prostorske in druge načrte razvoja; občinski proračun in zaključni račun; daje soglasje k prenosu nalog iz državne pristojnosti na občino; odloča o drugih zadevah, ki jih določata statut in zakon. Občinski svet lahko odloča tudi o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja, če ni za te odločitve pooblaščen župan občine (Žagar, 2003). Najpomembnejši splošni pravni akt, ki ga sprejme občinski svet, je statut, ki določa temeljna načela za organizacijo in delovanje občine, oblikovanje in pristojnosti občinskih organov, razen organov občinske uprave, način sodelovanja občanov pri sprejemanju odločitev v občini in druga vprašanja skupnega pomena v občini (Brezovnik et al., 2014). Občinski svet sprejema splošne akte, tj. odloke in druge akte na predlog župana, komisije, odbora in vsakega člana občinskega sveta; gre za različne pravilnike in navodila (Priročnik za občinske funkcionarje, 2010). V sklopu volilne funkcije občinski svet: voli oziroma razrešuje člane nadzornega odbora in člane komisij ter odborov občinskega sveta; imenuje in razrešuje predstavnike občine v sosvetu načelnika upravne enote; imenuje in razrešuje člane sveta za varstvo uporabnikov javnih dobrin (Priročnik za občinske funkcionarje, 2010).. 6. Tako kot župan je tudi občinski svet izvoljen na podlagi neposrednih, splošnih, tajnih in svobodnih volitev (Haček et al., 2013). 7 Splošno v Zakonu o lokalni samoupravi (ZLS, 2007). 13.

Zakonsko so določeni organi, ki jih mora (obligatorno) imeti oziroma imenovati občinski svet, tj. volilno komisijo; komisijo za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja; štab civilne zaščite ipd. Poleg teh je dopustno, da občinski svet imenuje tudi druge komisije in odbore kot svoja delovna telesa. Te člane imenuje izmed svojih članov, največ polovico pa tudi izmed drugih občanov, pri čemer pa mora biti sam predsednik član občinskega sveta. Formira jih z namenom, da obravnavajo zadeve iz njegove pristojnosti, mu posredujejo mnenja in predloge. Gre za fakultativne organe, katerih ustanovitev in število je odvisno od odločitve občinskega sveta v vsaki konkretni občini. Največkrat so to: odbor za komunalo; odbor za finance; odbor za varstvo okolja; odbor za kmetijstvo in gozdarstvo; odbor za družbene dejavnosti; statutarno pravna komisija; komisija za podelitev priznanja ipd. (Brezovnik et al., 2014). V sklopu nadzorne funkcije pa občinski svet nadzoruje: delo župana, delo podžupana, in delo občinske uprave, vse z namenom uresničevanja odločitev, ki jih je sprejel, torej odločitev občinskega sveta. Zakonsko je določeno, da člani občinskega sveta opravljajo svojo funkcijo nepoklicno. Delo občinskega sveta je neposredno določeno s statutom občine in poslovnikom občinskega sveta, katerega z dvotretjinsko večino navzočih sprejmejo člani občinskega sveta. V sklopu delovanja, kot organa občine, občinski svet na sejah sprejema svoje odločitve z večino opredeljenih glasov navzočih članov. Sklepčen je, če je na seji navzoča večina članov (Priročnik za občinske funkcionarje, 2010). Seje občinskega sveta sklicuje in vodi župan. Občinski svet oziroma člani občinskega sveta, ki so podali zahtevo za sklic seje, imajo pravico oziroma pristojnost, da skličejo sejo sami, in sicer v primeru, ko župan oziroma oseba po pooblastilu župana ne skliče seje v roku sedmih dni po tem, ko prejme pisno zahtevo za sklic (Brezovnik et al., 2014).. 3.2.2. Naloge, pristojnosti in delovanje župana. Župan je individualni organ občine − politični funkcionar, izvoljen na neposrednih volitvah za mandatno dobo štirih let. V skladu z organizacijo dela občine in s porazdelitvijo pristojnosti v okviru nalog občine med občinske organe je funkcija župana eksekutivna (izvrševalna) in koordinativna (usklajevalna). Ena temeljnih pristojnosti župana je predstavljanje in zastopanje občine ter vodenje sej občinskega sveta, medtem ko je njegova najpomembnejša funkcija predstojništvo občinske. 14.

uprave, ki jo običajno po pooblastilu župana neposredno vodi direktor občinske uprave8 (Kaučič in Grad, 2008, v Haček et al., 2013).9 V sklopu svoje funkcije ima župan pristojnost, da (Žagar, 2003): . predlaga občinskemu svetu v sprejem proračun občine in zaključni račun proračuna, odloke in druge akte iz pristojnosti občinskega sveta;. . skrbi za objavo statuta, odlokov in drugih splošnih aktov občine ter za izvajanje odločitev občinskega sveta;. . zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je ta neustaven ali nezakonit. V sklopu tega ima tudi pristojnost, da občinskemu svetu predlaga, naj o njem ponovno odloči.10 Prav tako lahko zadrži izvajanje odločitve, ki jo je sprejel občinski svet, če meni, da je ta nezakonita ali da je v nasprotju s statutom ali z drugim splošnim občinskim aktom;11. . sklicuje in vodi seje občinskega sveta. Pri tem je njegova funkcija izključno administrativna, kar pomeni, da nima pravice tudi glasovati. Glede na to, da občinski svet predstavlja župan, je na osnovi tega pristojen tudi, da sklicuje in vodi seje občinskega sveta. Dopustno je, da župan za vodenje pooblasti tudi podžupana ali drugega člana občinskega sveta. Sejo občinskega sveta mora sklicati najmanj štirikrat letno, in sicer v petnajstih dneh, če to zahteva najmanj četrtina članov sveta;. . sprejme začasne nujne ukrepe, če pride do razmer, v katerih bi bilo lahko v večjem obsegu ogroženo življenje in premoženje občanov, občinski svet pa se ne bi mogel pravočasno sestati. Sprejete ukrepe mora župan predložiti občinskemu svetu v potrditev takoj, ko se ta lahko sestane;. . imenuje in razrešuje direktorja občinske uprave;. . usmerja in nadzira občinsko upravo, katere delo vodi tajnik občine, tj. direktor občinske uprave;. . določi sistemizacijo delovnih mest v občinski upravi in odloča o imenovanju oziroma sklenitvi delovnega razmerja zaposlenih v občinski upravi;. 8. Direktor občinske uprave skrbi za organizacijo in koordinacijo nalog občine oziroma za vodenje občinske uprave (Haček et al., 2013). 9 ZLS določa, da župan predstavlja in zastopa občino, prav tako pa predstavlja tudi občinski svet. Je izvršilni organ občine (ZLS, 2007: 33. člen). 10 Pri tem mora občinskemu svetu navesti razloge za zadržanje. V kolikor občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom pri Ustavnem sodišču Republike Slovenije (Žagar, 2003). 11 Pri tem občinskemu svetu navede razloge zadržanja in mu predlaga, in da o tem ponovno odloči. O tem opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost odločitve. V kolikor občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan sproži postopek pred pristojnim Upravnim sodiščem (Žagar, 2003). 15.

. imenuje in razrešuje podžupana(e).12. Ne glede na izvrševanje odločitev občinskega sveta, župan občinskemu svetu ni odgovoren. Ta ga ne more ne odpoklicati ne razrešiti. Župan je tudi politično neodgovoren (Brezovnik et al., 2014).13 Skladno z zakonskimi določili, da ima lahko občina najmanj enega podžupana, tega oziroma te imenuje in tudi razrešuje župan občine. Župan podžupana imenuje izmed članov občinskega sveta z namenom, da mu pomaga pri njegovem delu in da po pooblastilu opravlja posamezne naloge iz pristojnosti župana (ZLS, 2007: 33.a člen).14 Župan zastopa občino kot pravno osebo javnega prava in tako v njenem imenu in za njen račun opravlja pravna dejanja ter sklepa pravne posle. Kot zakoniti zastopnik pravne osebe lahko, po splošnih določbah Obligacijskega zakonika, pooblasti podžupana ali drugo osebo za zastopanje občine v vseh ali v posameznih zadevah pravnega prometa. Gre za t.i. pooblastilo iz civilnega prava. Podžupan ne potrebuje pooblastila, ko opravlja funkcijo župana, v primeru predčasnega prenehanja mandata županu. V tem primeru opravlja vse naloge, brez posebnega pooblastila, iz funkcije župana do nastopa mandata na nadomestnih volitvah izvoljenega novega župana.15. 3.2.3. Naloge, pristojnosti in delovanje nadzornega odbora. Nadzorni odbor je najvišji organ nadzora v občini (ZLS, 2007: 32. člen). Naloge oziroma pristojnosti, postopke in način dela nadzornega odbora, njegovo oblikovanje, načela za organizacijo dela in predstavljanje, obveznosti in pravice občinskih organov v zvezi z delom ter s priporočili in predlogi nadzornega odbora kot tudi javnost dela nadzornega odbora v temelju določa statut občine (Žagar, 2003). Tako nadzorni odbor v skladu z zakonskimi pristojnostmi in normami splošnih aktov občine ter v okviru svojih pristojnosti: nadzoruje razpolaganje z občinskim premoženjem; nadzoruje namenskost in smotrnost porabe proračunskih sredstev; nadzoruje finančno poslovanje uporabnikov proračunskih sredstev. 12. Glej ZLS, 2007: 33.a člen. Župana se lahko predčasno razreši, če ne izvršuje odločb ustavnega sodišča ali pravnomočnih odločb sodišča, pristojnega za upravne spore, ki mu nalagajo z ustavo in zakonom skladno ravnanje (ZLS, 2007: 90.b člen). 14 Če ima občina več podžupanov, župana nadomešča tisti podžupan, ki je od župana pooblaščen, sicer pa najstarejši podžupan (ZLS, 2007: 33.a člen). 15 Pridobljeno na http:/www.arhiv.svlr.gov.si/fileadmin/svlsrp.gov.si/pageuploads/loksam05/aktualno/lok-vol-2010/lv2010-po-lv/POOBLASTILA-_PODZUPANA.doc. 13. 16.

Nadzorni odbor v sklopu nadzora: ugotavlja zakonitost in pravilnosti poslovanja pristojnih organov, organov in organizacij porabnikov občinskega proračuna in pooblaščenih oseb z občinskimi javnimi sredstvi in občinskim javnim premoženjem ter ocenjuje učinkovitosti in gospodarnosti porabe občinskih proračunskih sredstev. V kolikor nadzorni odbor pri tem ugotovi hujšo kršitev predpisov ali nepravilnosti pri samem poslovanju občine, o teh kršitvah v roku petnajstih dni obvesti pristojno ministrstvo in Računsko sodišče Republike Slovenije (ZLS, 2007: 32. člen). Dejanja, ki predstavljajo hujšo kršitev predpisov ali nepravilnosti, so opredeljena v poslovniku nadzornega odbora. Nadzorni odbor o vseh svojih ugotovitvah, ocenah in mnenjih oblikuje poročilo,16 ki vsebuje tudi priporočila in predloge (ZLS, 2007: 32. člen). Poročilo, vključno s priporočili in predlogi, so dolžni obravnavati in spoštovati, skladno s svojimi pristojnostmi, tako občinski svet kot župan, kakor tudi organi porabnikov občinskih proračunskih sredstev (Žagar, 2003).. 16. Obvezne sestavine tega poročila določi minister za finance v soglasju (zdaj) z ministrom za notranje zadeve (prej z ministrom za lokalno samoupravo). 17.

4 4.1. UPRAVLJANJE S PREMOŽENJEM OBČINE Premoženje občine. Premoženje in financiranje občine ureja ZLS.17 Premoženje občine, s katerim mora občina gospodariti kot dober gospodar, sestavljajo nepremične in premične stvari v lasti občine, denarna sredstva in pravice. Odsvojitev delov premoženja občine je dopustna le proti plačilu, ki postane del premoženja občine, razen če se del premoženja podari za humanitarne, znanstvenoraziskovalne, izobraževalne ali druge tovrstne namene. Če ni z zakonom drugače določeno, se za odprodajo ali zamenjavo nepremičnin in premičnin v lasti občine smiselno uporabljajo predpisi, ki veljajo za odprodajo ali zamenjavo državnega premoženja. Vrednost premoženja izkazuje občina v premoženjski bilanci v skladu z zakonom (ZLS, 2007: 51. člen). Zakon o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1) ureja financiranje nalog, ki jih v skladu z ustavo in zakonom izvršujejo občine iz njihove pristojnosti (ZFO-1, 2006: 1. člen). Občine se financirajo po načelih lokalne samouprave, skladno z načelom sorazmernosti virov financiranja z nalogami občine in načelom samostojnosti, tj. avtonomno glede na financiranje občinskih nalog (ZFO-1, 2006: 3. člen). Akt, s katerim občina predvidi svoje prihodke in druge prejeme ter odhodke in druge izdatke za eno leto, je proračun občine (ZFO-1, 2006: 4. člen).18 Občinski proračun je sestavljen iz bilance prihodkov, v kateri so izkazani vsi prihodki po virih in vrstah, in odhodkov, v katerih prikaže skupne zneske po posameznih namenih, vključno s tekočo proračunsko rezervo za financiranje namenov, ki jih ni mogla predvideti ali zanje ni imela predvidenih dovolj sredstev, ter iz računa financiranja, v katerem občina izkaže odplačevanje dolgov in svoje zadolževanje.19 Občina lahko finančna sredstva pridobiva iz različnih virov: ima lastno premoženje, sestavljeno iz nepremičnih in premičnih stvari, denarnih sredstev in pravic. Prav. 17. Glej ZLS, 2007: 6. poglavje. Sestavo, pripravo in izvrševanje občinskega proračuna ureja zakon, ki ureja javne finance (ZFO-1, 2006: 4. člen). 19 Več glej Zakon o javnih financah (ZJF, 2011). 18. 18.

zaradi navedenega je alternativa, da se financira iz lastnih virov, tj. davkov, drugih dajatev in dohodkov od premoženja občine. Alternativno se lahko financira tudi z zadolževanjem, tj. s črpanjem posojila doma, in sicer se lahko zadolži samo za investicije, predvidene v proračunu. Če je občina vključena v sistem enotnega zakladniškega računa države, se lahko zadolži le pri upravljavcu sredstev enotnega zakladniškega računa države oziroma pri državnem proračunu. Za sredstva sofinanciranja investicij iz proračuna Evropske unije se občina lahko zadolži največ do višine odobrenih sredstev in največ za obdobje do prejema teh sredstev. Občina lahko finančna sredstva pridobi tudi iz sredstev Republike Slovenije, tj. za naloge, ki jih občina opravlja iz državne pristojnosti in za financiranje lokalnih zadev, ki so javnega pomena, pa jih občina v primerni višini ni zmožna financirati iz lastnih virov. Gre za t. i. dodatna sredstva oziroma za posamezne naloge ali programe, ki so širšega javnega interesa oziroma za t. i. posebna dodatna sredstva za posamezne investicije. Alternativni vir so tudi sredstva Evropske unije, tj. sredstva evropskih strukturnih skladov (ZFO-1 [A], 2006: 2. poglavje). Finančno premoženje občine predstavljajo denarna sredstva, terjatve, dolžniški vrednostni papirji, delnice in deleži na kapitalu pravnih oseb ter druge naložbe v pravne osebe ali t. i. kapitalske naložbe. Stvarno premoženje občine pa predstavljajo vse premičnine in nepremičnine, ki jih ima občina (Zakon o javnih financah − ZJF, 2011: 67. člen; v nadaljevanju ZJF).. 4.1.1. Upravljanje s finančnim premoženjem občine. Z denarnimi sredstvi sistema enotnega zakladniškega računa občine upravlja občinska uprava, in sicer preko zakladniškega podračuna enotnega zakladniškega računa občine. Občinska uprava se mora pri upravljanju z denarnimi sredstvi občine ves čas ravnati v skladu z načelom varnosti, likvidnosti in donosnosti (ZJF, 2011: 68. člen). S prostimi denarnimi sredstvi na računih upravlja župan. Župan lahko pri razpolaganju oziroma upravljanju s prostimi denarnimi sredstvi uporabi več alternativ »plemenitenja« sredstev; lahko jih naloži kot depozit v Banko Slovenije, druge komercialne banke, hranilnice ali v državne vrednostne papirje, pri tem pa mora ravnati v skladu z načeli varnosti, likvidnosti in donosnosti same naložbe. Odločitev glede oblike naložbe prostih denarnih sredstev je v pristojnosti župana (skladno s predpisom ministra za finance). Pristojni organ občinske uprave občine vodi centralno evidenco finančnega premoženja občine. Za potrebe vodenja te evidence. 19.

morajo posredovati podatke (skladno z navodili ministra za finance, glede načinov in rokov posredovanja podatkov) neposredni, posredni uporabniki in druge pravne osebe, ki upravljajo s finančnim premoženjem občine, ter pravne osebe, v katerih ima občina kapitalsko naložbo (ZJF, 2011: 69. člen). Občinski svet se lahko po predlogu občinskega organa odloči za nakup delnic ali deleža v gospodarski družbi. Za nakup delnic oziroma deleža mora imeti občina zagotovljena sredstva v proračunu; nakup izvede v primeru, če se z njim zaščitijo občinski interesi. Iz navedenega izhaja, da lahko občina pridobi delnice oziroma delež v gospodarski družbi ob kumulativni izpolnitvi pogojev, tj. da ima zagotovljena sredstva in da se s to naložbo zaščitijo interesi občine (ZJF, 2011: 73. člen). Občina lahko pridobiva kapitalske naložbe v gospodarskih družbah, neodplačno ali z vplačilom kapitala s stvarnim vložkom. Slednje ima možnost izvesti s konverzijo zapadlih in neplačanih davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev dolžnika do občine, s konverzijo terjatev od danih posojil in plačanih poroštev ali z vložitvijo premičnin in nepremičnin, vendar občina ne sme vložiti nepremičnine, ki se uporablja za izvajanje javnih služb. O pridobivanju kapitalske naložbe občine v gospodarskih družbah odloča občinski svet, na predlog župana. Občina pa lahko svoje kapitalske naložbe tudi proda. V ta namen se kupnina, pridobljena iz prodaje kapitalskih naložb občine, uporabi za odplačilo dolgov v računu financiranja, za druge namene, za nakup novega stvarnega ali finančnega premoženja, za plačilo stroškov pripravljalnih dejanj, ki se nanašajo na prodajo kapitalske naložbe oziroma drugih stroškov, povezanih s prodajo naložbe (ZJF, 2011: 74. in 76. člen).. 4.1.2. Upravljanje s stvarnim premoženjem občine. Kupnina od prodaje premoženja in najemnina od oddaje stvarnega premoženja v najem je prihodek proračuna občine, ki je lastnik premoženja, v kolikor ni s posebnim zakonom drugače določeno. Kupnina, najemnina in odškodnina za občinsko stvarno premoženje se uporabijo samo za gradnjo, nakup in vzdrževanje stvarnega premoženja občine (ZJF, 2011: 80. člen). Pristojnosti in naloge župana pri ravnanju s stvarnim premoženjem občine so skladno z Zakonom o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS)20 naslednje: 20. ZSPDSLS ureja ravnanje s stvarnim premoženjem države in stvarnim premoženjem samoupravnih lokalnih skupnosti, evidence nepremičnega premoženja države in samoupravnih lokalnih skupnosti. 20.

. določa upravljavce stvarnega premoženja občine (ZSPDSLS, 2010: 9. člen);. . občinskemu svetu predlaga v sprejem načrt ravnanja s stvarnim premoženjem občine in mu skupaj s proračunom predloži v sprejem načrt ravnanja: s premičnim premoženjem občine in z nepremičnim premoženjem občine (ZSPDSLS, 2010: 11. in 13. člen);. . odloči in sklene pravni posel ravnanja s stvarnim premoženjem občine (ZSPDSLS, 2010: 14. člen);. . pooblasti (lahko) osebo za sklenitev pravnega posla ravnanja s stvarnim premoženjem občine (ZSPDSLS, 2010: 14. člen);. . skupaj z zaključnim računom proračuna občine predloži občinskemu svetu poročilo o realizaciji načrta ravnanja z nepremičnim premoženjem in poročilo o realizaciji načrta ravnanja s premičnim premoženjem (ZSPDSLS, 2010: 15. člen);. . v Uradnem listu RS in na svetovnem spletu objavi izvedbo javne dražbe (ZSPDSLS, 2010: 21. člen);. . po izvedenem javnem zbiranju ponudb sklene pogodbo z najugodnejšim ponudnikom (ZSPDSLS, 2010: 20. in 22. člen);. . sklene neposredno pogodbo o prodaji nepremičnega premoženja občine (ZSPDSLS, 2010: 20. in 23. člen);. . podeli pooblastilo uporabniku nepremičnega premoženja oziroma izda soglasje za izvajanje naslednjih nalog: skrb za dejansko urejenost, oddaja v brezplačno uporabo v skladu z zakonom, izvajanje investicijskega vzdrževanja, izvajanje investicije, za katero si uporabnik kot upravičenec pridobi sredstva iz drugih virov (ZSPDSLS, 2010: 26. člen);. . sklene pogodbo o oddaji nepremičnega premoženja občine v najem (ZSPDSLS, 2010: 20. in 29. člen);. . sklene neposredno pogodbo o oddaji nepremičnega premoženja občine, ki ga ne potrebuje noben uporabnik, v brezplačno uporabo (ZSPDSLS, 2010: 30. člen);. . sklene neposredno pogodbo o obremenjevanju nepremičnega premoženja občine s stvarnimi pravicami (ZSPDSLS, 2010: 31. člen);. . sklene neposredno pogodbo za razpolaganje s premičnim premoženjem občine (ZSPDSLS, 2010: 20. in 34. člen); in. . sklene neposredno pogodbo o brezplačnem prenosu premičnega premoženja občine na drugo osebo (ZSPDSLS, 2010: 36. člen).. 21.

5. KAZNIVA DEJANJA ZOPER URADNO DOLŽNOST, JAVNA POOBLASTILA IN JAVNA SREDSTVA. Kazniva dejanja zoper uradno dolžnost, javna pooblastila in javna sredstva so v celoti inkriminirana v 26. poglavju Kazenskega zakonika (KZ-1, 2012). Selinšek (2007) navaja, da vsa kazniva dejanja iz tega poglavja pomenijo zlorabo oblasti in zajemajo inkriminacije različnih oblik zlorabe uradnega položaja s strani uradnih oseb.21 Glede uradnih oseb se je Vrhovno sodišče Republike Slovenije v eni od sodb opredelilo, da »status uradne osebe ni nekaj, kar obstaja samo zase, temveč le v povezavi s storjenim oziroma z opuščenim dejanjem, ki pomeni zlorabo uradnega položaja (samega po sebi) oziroma zlorabo z njim povezanih uradnih pravic« (Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, I Ips 159/200). Uradne osebe so med drugim tudi tiste osebe, ki pri organu samoupravne lokalne skupnosti (občini) opravljajo uradne naloge22 ali imajo uradne funkcije z vodstvenimi pooblastili in odgovornostmi23 (KZ-1, 2012: tretja točka, prvi odstavek 99. člen). Lamberger (2009) pojasni, da so kazniva dejanja, ki jih storijo storilci gospodarske kriminalitete v javnem sektorju,24 največkrat kazniva dejanja zoper uradno dolžnost in javna pooblastila, kamor spadajo tudi nekatera t. i. korupcijska kazniva dejanja. Selinšek (2011) ugotavlja, da je objekt kazenskopravnega varstva teh kaznivih dejanj pravilna uporaba pooblastil oziroma korektno izvajanje oblastnih funkcij, ki jih pravni red daje nekaterim kategorijam oseb oziroma poklicev.. 21. Kaznivo dejanje je človekovo protipravno ravnanje, ki ga zakon zaradi nujnega varstva pravnih vrednot določa kot kaznivo dejanje in hkrati določa njegove znake ter kazen za krivega storilca (KZ-1, 2012: 16. člen). 22 Gre za osebe, ki v samoupravni lokalni skupnosti oziroma v organih občinske uprave opravljajo uradne naloge v skladu s splošnim aktom o organizaciji in delovnem področju organov občinske uprave oziroma z aktom o ustanovitvi organa skupne občinske uprave (Ambrož in Jenull, 2012). 23 Med uradne osebe, ki imajo uradne funkcije z vodstvenimi pooblastili in odgovornostmi, je neposredno zajet tudi župan (Ambrož in Jenull, 2012). 24 Javni sektor sestavljajo: državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti; javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi; druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti (Zakon o javnih uslužbencih, 2007). 22.

Besedna zveza »javno pooblastilo«25 je zapisana v četrti točki prvega odstavka 99. člena KZ-1 (2012). Ta določa, da je »uradna oseba lahko tudi druga oseba, ki opravlja posamezne uradne naloge na podlagi zakonskih pooblastil ali podzakonskih pravnih aktov (javno pooblastilo) ali na podlagi zakona sklenjena pogodba o arbitraži.« Ambrož in Jenull (2012) poudarita, da je s tem zakonodajalec v noveli KZ-1B (Uradni list RS, 91/2011) vsebinsko dopolnil pojem javnega uslužbenca26 kot storilca kaznivega dejanja zoper uradno dolžnost, saj samo zato, ker je zaposlen v javnem sektorju, ne more biti storilec tega kaznivega dejanja, ampak le, če ima ustrezna (javna) pooblastila. Kaznivo dejanje lahko stori samo takrat, kadar njegov položaj, glede na posebno pooblastilo, vsebinsko ustreza položaju uradne osebe državnega organa iz tretje točke prvega odstavka 99. člena KZ-1.27. 5.1. Opredelitev kaznivih dejanj. V poglavju kaznivih dejanj zoper uradno dolžnost, javna pooblastila in javna sredstva (KZ-1, 2012: 26. poglavje) so uvrščena naslednja kazniva dejanja: Zloraba uradnega položaja ali uradnih pravic (257. člen); Oškodovanje javnih sredstev (257.a člen); Nevestno delo v službi (258. člen); Ponareditev ali uničenje uradne listine, knjige, spisa ali arhivskega gradiva (259. člen); Izdaja tajnih podatkov (260. člen); Jemanje podkupnine (261. člen); Dajanje podkupnine (262. člen); Sprejemanje koristi za nezakonito posredovanje (263. člen); Dajanje daril za nezakonito posredovanje (264. člen); Kršitev človeškega dostojanstva z zlorabo uradnega položaja ali uradnih pravic (266. člen); Izsiljevanje izjave (267. člen); in Protipravna prilastitev stvari ob preiskavi ali izvršbi (268. člen). Glede na obravnavano tematiko diplomskega dela v nadaljevanju podrobneje predstavljamo značilnosti le kaznivih dejanj zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic, oškodovanja javnih sredstev in nevestnega dela v službi, kar nadgrajujemo v naslednjem podpoglavju, ko podrobneje opišemo nekatera tipična korupcijska kazniva dejanja, med katera so uvrščena tudi štiri kazniva dejanja iz tega poglavja.28. 25. Gre za objekt varstva, ki je z uradno nalogo in dolžnostjo povezan prek prenosa njenega izvrševanja na tiste, ki izvirno nimajo lastnosti uradne osebe (Ambrož in Jenull, 2012). 26 Javni uslužbenec je posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju (Zakon o javnih uslužbencih, 2007). 27 Smiselno enako velja tudi za osebe z javnimi pooblastili v osebah javnega prava, drugih pravnih osebah itd. (Ambrož in Jenull, 2012). 28 Med tipična korupcijska kazniva dejanja so iz 26. poglavja KZ-1 uvrščena kazniva dejanja jemanja podkupnine (261. člen), dajanja podkupnine (262. člen), sprejemanja koristi za nezakonito posredovanje (263. člen) in dajanja daril za nezakonito posredovanje (264. člen). 23.

5.1.1. Zloraba uradnega položaja ali uradnih pravic. Kaznivo dejanje zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic stori »uradna oseba ali javni uslužbenec, ki zato, da bi sebi ali komu drugemu pridobila kakšno nepremoženjsko korist ali da bi komu prizadejala škodo, izrabi svoj uradni položaj ali prestopi meje uradnih pravic ali ne opravi uradne dolžnosti« (KZ-1, 2012: prvi odstavek, 257. člen). V določbi tretjega odstavka 257. člena KZ-129 je predpisana kvalificirana oblika kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic, katerega značilnost je v tem, da mora biti storilčevo ravnanje motivirano s pridobitvijo protipravne premoženjske koristi sebi ali komu drugemu. Dokončano je že s samo zlorabo uradne osebe ali javnega uslužbenca, kar pomeni, da ni nujna pridobitev protipravne premoženjske koristi (Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, I Ips 22/2004). Izraba uradnega položaja je v tem, da uradna oseba ali javni uslužbenec, kot storilec kaznivega dejanja, opravi določeno dejanje v okviru pooblastil, ki jih ima, vendar ne v smeri, kot izhaja iz namena posameznih uradnih dejanj, temveč z namenom pridobitve premoženjske oziroma nepremoženjske koristi zase ali za drugo osebo ali z namenom oškodovanja drugega (Sodba Okrajnega sodišča v Slovenski Bistrici, I K 46827/2010). Storilec prestopi meje pravic takrat, ko pri opravljanju uradnega dejanja opravi nekaj, kar sicer sodi v pristojnost organa oziroma organizacije, kjer dela, vendar pa za to dejanje v konkretnem primeru ni pooblaščen (Sodba Okrajnega sodišča v Slovenski Bistrici, I K 46827/2010). Opustitvena oblika kaznivega dejanja je v tem, da storilec ne opravi uradne dolžnosti, ki bi jo moral opraviti, saj bi izpolnitev takšne uradne dolžnosti preprečila posledico, ki nastane z opustitvijo (Deisinger, 2002).. 5.1.2. Oškodovanje javnih sredstev. Kaznivo dejanje oškodovanja javnih sredstev je bilo inkriminirano v kazensko pravo z novelo KZ-1B (Uradni list RS, 91/2011). Zakonodajalec je določil, da ga stori »uradna 29. »Uradna oseba ali javni uslužbenec, ki, zato da bi sebi ali komu drugemu pridobila protipravno premoženjsko korist, izrabi svoj uradni položaj ali prestopi meje uradnih pravic ali ne opravi uradne dolžnosti, se kaznuje z zaporom od treh mesecev do petih let« (KZ-1, 2012: tretji odstavek, 257. člen). 24.

oseba, javni uslužbenec ali druga pooblaščena oseba uporabnika javnih sredstev,30 ki pri naročanju, pridobivanju, upravljanju teh sredstev ali razpolaganju z njimi zavestno krši predpise, opušča dolžno nadzorstvo ali kako drugače povzroči ali omogoči nezakonito ali nenamensko uporabo javnih sredstev,31 čeprav predvideva ali bi morala in mogla predvidevati, da lahko za javna sredstva zaradi tega nastane večja premoženjska škoda, in ta res nastane« (KZ-1, 2012: 257a. člen). Namen kaznivega dejanja je zagotavljanje učinkovitega kazenskopravnega varstva proračunskih in drugih javnofinančnih sredstev ter omogočiti kazenskopravno obravnavanje teh dejanj, saj povzročajo neposredno ali posredno oškodovanje proračunskih ali drugih javnih sredstev. Storilci tega kaznivega dejanja so uradne osebe, zajete v 99. členu KZ-1, to pa so javni uslužbenci, ki delujejo pri uporabniku javnih sredstev in s temi sredstvi razpolagajo v okviru danih pooblastil, ki izhaja iz delovnopravne podlage, ter druge osebe, ki imajo eksplicitno (posamično) podeljeno pooblastilo za naročanje, pridobivanje, upravljanje javnih sredstev ali razpolaganje z njimi (Ambrož in Jenull, 2012). Kot posebna izvršitvena oblika je zajeta tudi opustitev dolžnega nadzorstva. Izhaja iz pooblastil, podeljenih določeni osebi glede na položaj, ki ga zaseda, ali s posebnim aktom z namenom, da se prepreči oškodovanje javnih sredstev. Pri tem so kot storilci kaznivega dejanja lahko zajete vse uradne in pooblaščene osebe, torej tudi organov lokalne samouprave, kadar v okviru svojih delovnih nalog oziroma širših pristojnosti nadzirajo oziroma so dolžne nadzirati razpolaganje z javnimi sredstvi in njihovo uporabo (Ambrož in Jenull, 2012).. 5.1.3. Nevestno delo v službi. Kaznivo dejanje nevestnega dela v službi v okviru svoje službe stori uradna oseba ali javni uslužbenec. Stori ga na način, da »zavestno krši zakone ali druge predpise, opušča svoje nadzorstvo ali kako drugače očitno nevestno ravna v službi, čeprav predvideva, ali bi moral in mogel predvidevati, da lahko nastane zaradi tega hujša 30. Uporabnik javnih sredstev je pravna oseba javnega prava ali njena enota ali pravna oseba zasebnega prava ali zasebnik, če s temi sredstvi ali na njihov račun izvaja javno službo ali druge dejavnosti v javnem interesu ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije ali druge izključne ali posebne pravice (KZ-1, 2012: tretji odstavek, 257a. člen). 31 Javna sredstva so nepremičnine, premičnine, denarna sredstva, terjatve, kapitalske naložbe in druge oblike finančnega premoženja države, samoupravne lokalne skupnosti, Evropske unije ali druge pravne osebe javnega prava (KZ-1, 2012: četrti odstavek, 257a. člen).. 25.

kršitev pravic drugega ali škoda na javni dobrini ali premoženjska škoda, in kršitev oziroma večja škoda res nastane« (KZ-1, 2012: 258. člen).. 5.2. Korupcijska kazniva dejanja. Kljub temu, da KZ-1 ne pozna pravnega termina »korupcijska kazniva dejanja«, pa lahko iz domače strokovne literature in opisov posameznih kaznivih dejanj v KZ-1 razberemo tiste korupcijske delikte, ki jih uvrščamo v to področje. Škrbec (2013) ugotavlja, da korupcija ni zavedena zgolj v tipičnih korupcijskih kaznivih dejanjih, ki jih predstavljamo v nadaljevanju, pač pa tudi v obliki kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic,32 ki smo ga podrobneje predstavili v prejšnjem podpoglavju, pri katerem je storilčevo ravnanje kršitve dolžnega ravnanja motivirano s pridobitvijo protipravne premoženjske koristi. V slovenski kazenskopravni ureditvi so med korupcijska kazniva dejanja uvrščena kazniva dejanja: . kršitve proste odločitve volivcev (151. člen) in sprejemanja podkupnine pri volitvah (157. člen), v poglavju kaznivih dejanj zoper volilno pravico in volitve.33 Pri tem je objekt varstva kaznivega dejanja kršitve proste odločitve volivcev svobodna odločitev posameznika na volitvah, objekt varstva kaznivega dejanja sprejemanja podkupnine pri volitvah pa poštene volitve kot take;. . nedovoljenega sprejemanja daril (241. člen) in nedovoljenega dajanja daril (242. člen), v poglavju kaznivih dejanj zoper gospodarstvo.34 Kaznivi dejanji pomenita odziv slovenske kazenske zakonodaje na pojav korupcije v zasebnem sektorju;. . jemanja podkupnine (261. člen), dajanja podkupnine (262. člen), sprejemanja koristi za nezakonito posredovanje (263. člen) in dajanja daril za nezakonito posredovanje (264. člen), v poglavju kaznivih dejanj zoper uradno dolžnost, javna pooblastila in javna sredstva.35 Omenjena kazniva dejanja so povezana z uradnimi dejanji, vendar je opredeljeno, da le kaznivo dejanje jemanja podkupnine lahko izvršijo le uradne osebe in javni uslužbenci, medtem ko preostala korupcijska kazniva dejanja v tem poglavju lahko načeloma izvrši vsakdo (Selinšek, 2011).. 32. Glej kaznivo dejanje Zloraba uradnega položaja ali uradnih pravic (KZ-1, 2012: 257. člen). Glej KZ-1, 2012: 17. poglavje. 34 Glej KZ-1, 2012: 24. poglavje. 35 Glej KZ-1, 2012: 26. poglavje. 33. 26.

Glede odgovornosti pravnih oseb za kazniva dejanja je v Zakonu o odgovornosti pravnih oseb za kazniva dejanja (ZOPOKD, 2004: 25. člen) določeno, da so za (korupcijska) kazniva dejanja lahko odgovorne pravne osebe zgolj za kazniva dejanja nedovoljenega sprejemanja daril (KZ-1, 2012: 241. člen), nedovoljenega dajanja daril (KZ-1, 2012: 242. člen), jemanja podkupnine (KZ-1, 2012: 261. člen), dajanja podkupnine (KZ-1, 2012: 262. člen), sprejemanja koristi za nezakonito posredovanje (263. člen) in dajanja daril za nezakonito posredovanje (KZ-1, 2012: 264. člen). Posebej pa je treba opozoriti na omejitve pri odgovornosti pravnih oseb za kazniva dejanja, določene v 2. členu ZOPOKD, in sicer, da so država Republika Slovenija in samoupravne lokalne skupnosti izvzete iz sistema odgovornosti pravnih oseb za kazniva dejanja. Korupcijska kazniva dejanja iz 24. in 26. poglavja KZ-1 podrobneje predstavljamo v nadaljevanju.. 5.2.1 Kaznivo. Nedovoljeno sprejemanje daril dejanje. nedovoljenega. sprejemanja. daril. ima. obliko. pasivnega. podkupovanja, ki pa se pojavlja v poslovnem prometu.36 Pri tem kaznivem dejanju odgovornost za storitev kaznivega dejanja prevzema le odgovorna osebna, ki opravlja gospodarsko dejavnost (Deisinger, 2002). Kaznivo dejanje stori tisti, »ki pri opravljanju gospodarske dejavnosti zase ali za koga drugega zahteva ali sprejme nedovoljeno nagrado, darilo ali kakšno drugo korist ali obljubo oziroma ponudbo take koristi, da bi zaradi pridobitve ali ohranitve posla ali druge nedovoljene koristi zanemaril koristi svoje organizacije ali druge fizične osebe ali ji povzročil škodo« (KZ-1, 2012: prvi odstavek, 241. člen). Torej, storilec sprejme podkupnino zato, da zanemari koristi svoje organizacije. Pri tem kaznivem dejanju je podano pravo37 vnaprejšnje38 pasivno podkupovanje (Deisinger, 2002). Kaznivo dejanje je podano tudi, če storilec dejanja iz prvega odstavka, 241. člena KZ-1 »zahteva ali sprejme nedovoljeno nagrado, darilo ali kakšno drugo korist ali. 36. Pasivno podkupovanje je vedno podano na strani tistega, ki terja ali sprejme podkupnino (Ferlinc, 2002). 37 Pravo podkupovanje je tisto, ki je usmerjeno v prepovedana dejanja blizu kompetenc prejemnika (Ferlinc, 2002). 38 Vnaprejšnje podkupovanje je podkupovanje, ki je dano pred izvršitvijo tiste koristi ali ugodnosti, zaradi katere je storilec dal ali obljubil dati podkupnino (Ferlinc, 2002). 27.

obljubo oziroma ponudbo take koristi zase ali za koga drugega kot protiuslugo zaradi pridobitve ali ohranitve posla ali druge koristi« (KZ-1, 2012: drugi odstavek, 241. člen). To dejanje ima obliko nepravega39 vnaprejšnjega pasivnega podkupovanja (Deisinger, 2002). Prav tako je kaznivo dejanje podano tudi, če storilec dejanja iz prvega odstavka, 241. člena KZ-1, »ki po sklenitvi posla ali opravljeni storitvi ali pridobitvi druge nedovoljene koristi zase ali za koga drugega zahteva ali sprejme nedovoljeno nagrado, darilo ali kakšno drugo korist« (KZ-1, 2012: tretji odstavek, 241. člen). To kaznivo dejanje je uvrščeno v obliko naknadnega40 pasivnega podkupovanja (Deisinger, 2002).. 5.2.2. Nedovoljeno dajanje daril. Kaznivo dejanje nedovoljenega dajanja daril pomeni aktivno podkupovanje osebe (Deisinger, 2002).41 Stori ga lahko vsakdo, »ki osebi, ki opravlja gospodarsko dejavnost, obljubi, ponudi ali da nedovoljeno nagrado, darilo ali kakšno drugo korist zanjo ali za koga drugega, da bi sebi ali komu drugemu pridobil kakšno neupravičeno ugodnost pri pridobitvi ali ohranitvi posla ali druge nedovoljene koristi iz prvega odstavka 241. člena KZ-1«42 (KZ-1, 2012: prvi odstavek, 242. člen). Zakonodajalec je po drugem odstavku 242. člena KZ-1 predvidel podkupovanje v isti obliki kot pri prvem odstavku 242. člena citiranega zakonika, pri čemer pa je podkupovanje usmerjeno na dovoljen posel osebe, ki opravlja gospodarsko dejavnost (Deisinger, 2002).. 5.2.3. Jemanje podkupnine. Kaznivo dejanje jemanja podkupnine lahko stori »uradna oseba ali javni uslužbenec, ki zase ali za koga drugega zahteva ali sprejme nagrado, darilo ali kakšno drugo korist ali obljubo oziroma ponudbo take koristi, da bi v mejah svojih uradnih pravic. 39. Nepravo podkupovanje je usmerjeno v dejanje, za katerega je prejemnik nagrade tudi sicer pristojen. Bistvo je videti v tem, da mora dajalec podkupnine plačati nekaj, česar bi moral biti deležen tudi brez plačila (Ferlinc, 2002). 40 Naknadno ali poznejše podkupovanje je podano takrat, kadar pride do terjanja ali do plačila podkupnine šele po opravljenem uradnem dejanju (Ferlinc, 2002). 41 Aktivno podkupovanje je tisto, s katerim dajalec podkupnine aktivno vpliva na prejemnika in zasleduje cilj, do katerega želi priti z dajanjem podkupnine (Ferlinc, 2008). 42 V 241. členu KZ-1 je inkriminirano kaznivo dejanje nedovoljenega sprejemanja daril (KZ-1, 2012).. 28.

opravila uradno dejanje, ki ga ne bi smela opraviti, ali da ne bi opravila dejanja, ki bi ga morala ali smela opraviti ali kako drugače zlorabila svoj položaj, ali kdor posreduje pri takem podkupovanju« (KZ-1, 2012: prvi odstavek, 261. člen). Kaznivo dejanje je podano tudi, če storilec opravi dovoljeno uradno dejanje ali opusti dejanje, ki ga tudi sicer ne bi smel opraviti, ali kako drugače uporabi svoj položaj, kakor tudi, če kdo posreduje pri takem podkupovanju uradne osebe (KZ-1, 2012: drugi odstavek, 261. člen). Kaznivo dejanje je lahko storjeno tudi na način, da storilec, ki, potem ko opravi oziroma ne opravi uradnega dejanja, zahteva ali sprejme v zvezi s tem nagrado, darilo ali kakšno drugo korist (KZ-1, 2012: tretji odstavek, 261. člen). Tako dejanje ima obliko naknadnega pasivnega podkupovanja (Deisinger, 2002).. 5.2.4. Dajanje podkupnine. Kaznivo dejanje dajanja podkupnine, ki obsega primere aktivnega podkupovanja, je nasprotno kaznivemu dejanju jemanja podkupnine po 261. členu KZ-1 (Deisinger, 2002). Stori ga lahko vsakdo, ki »uradni osebi ali javnemu uslužbencu obljubi, ponudi ali da nagrado, darilo ali kakšno drugo korist zanjo ali za koga drugega, da bi v mejah svojih uradnih pravic opravila uradno dejanje, ki ga ne bi smela opraviti, ali da ne bi opravila dejanja, ki bi ga morala ali smela opraviti, ali da bi kako drugače zlorabila svoj položaj, ali kdor posreduje pri takem podkupovanju« (KZ-1, 2012: prvi odstavek, 262. člen). Kaznivo dejanje je podano tudi, ko gre za dovoljeno uradno dejanje uradne osebe ali javnega uslužbenca oziroma za opustitev uradnega dejanja, ki bi ga uradna oseba ali javni uslužbenec tudi sicer morala ali smela opustiti, ali da bi uradna oseba ali javni uslužbenec kako drugače uporabila svoj položaj (Deisinger, 2002 in KZ-1, 2012: drugi odstavek, 262. člen).. 5.2.5. Sprejemanje koristi za nezakonito posredovanje. Kaznivo dejanje sprejemanja koristi za nezakonito posredovanje lahko stori vsakdo, ki »zase ali za koga drugega zahteva ali sprejme nagrado, darilo ali kakšno drugo korist ali obljubo oziroma ponudbo take koristi, da bi izkoristil svoj položaj ali svoj. 29.

resnični ali domnevni vpliv in posredoval, da se opravi ali ne opravi kakšno uradno dejanje« (KZ-1, 2012: prvi odstavek, 263. člen). Kaznivo dejanje je podano tudi, če storilec izrabi svoj položaj ali svoj resnični ali domnevni vpliv in posreduje, da bi se opravilo uradno dejanje, ki se ne bi smelo opraviti, ali da se ne bi opravilo uradno dejanje, ki bi se moralo ali smelo opraviti (KZ-1, 2012: drugi odstavek, 263. člen). Zakonodajalec je kot hujšo obliko kaznivega dejanja sprejemanja koristi za nezakonito posredovanje predvidel v primeru, ko storilec za prej navedeno posredovanje (pred posredovanjem ali po njem), zaradi nezakonitega uradnega dejanja oziroma opustitve dolžnega uradnega dejanja, zase ali za koga drugega sprejme nagrado, darilo ali kakšno drugo korist (Deisinger, 2002 in KZ-1, 2012: tretji odstavek, 263. člen).. 5.2.6. Dajanje daril za nezakonito posredovanje. Kaznivo dejanje dajanja daril za nezakonito posredovanje lahko stori vsakdo, ki »drugemu obljubi, ponudi ali da nagrado, darilo ali kakšno drugo korist zanj ali za koga drugega, da bi izkoristil svoj položaj ali svoj resnični ali domnevni vpliv in posredoval, da se opravi ali ne opravi kakšno uradno dejanje« (KZ-1, 2012: prvi odstavek, 264. člen). Kaznivo dejanje je podano tudi, če storilec »drugemu obljubi, ponudi ali da nagrado, darilo ali kakšno drugo korist zanj ali za koga drugega, da bi izkoristil svoj položaj ali svoj resnični ali domnevni vpliv in posredoval, da bi se opravilo uradno dejanje, ki se ne bi smelo opraviti, ali da se ne bi opravilo uradno dejanje, ki bi se moralo ali smelo opraviti« (KZ-1, 2012: drugi odstavek, 264. člen).. 5.3. Trendi gibanja korupcijskih kaznivih dejanj. »Značilnost gospodarske kriminalitete je, ne glede na okolje, v katerem se pojavlja, precejšnje tako imenovano temno polje, saj posledice tovrstnih kaznivih dejanj največkrat niso neposredno vidne, še zlasti pri kaznivih dejanjih, pri katerih oškodovanec ni fizična ali pravna oseba, ampak država. Gospodarsko kriminaliteto je zaradi njene specifičnosti težko odkriti, preiskovati in sankcionirati. Obseg odkrite gospodarske kriminalitete je tako odvisen od sposobnosti in zmožnosti organov. 30.

odkrivanja, zakonodaje, pripravljenosti oškodovancev in drugih za prijavljanje kaznivih dejanj, interesov nosilcev oblasti itd.« (Resolucija o nacionalnem programu preprečevanja in zatiranja kriminalitete za obdobje 2012−2016). Lamberger (2002) navaja, da zato pri gospodarski kriminaliteti tudi ni mogoče govoriti o tem, koliko je v resnici obstaja, temveč le o tisti, ki je zaznana. Dobovšek (2008) opozarja, da uradne evidence tudi o stanju korupcijskih kaznivih dejanj v Republiki Sloveniji, ki temeljijo na prijavljenih in procesiranih kaznivih dejanjih, ne zajemajo temnega polja, ki je pri teh dejanjih zelo veliko, saj nihče od vpletenih oseb nima interesa prijaviti kaznivega dejanja. Podobno razmišlja tudi Klemenčič v Škrbec (2013), ki navaja, da »korupcijska kazniva dejanja praviloma potekajo med osebami, ki se ne čutijo žrtve v kazenskopravnem pomenu besede in niso pripravljene dejanja prijaviti ali sodelovati z organi odkrivanja in pregona.« Dobovšek (2008) izpostavlja, da nam takšne uradne statistike kljub temu služijo za temeljna izhodišča in dajo primerjavo o stanju na obravnavanem področju. V nadaljevanju prikazujemo statistične podatke policije o podanih kazenskih ovadbah zoper korupcijska kazniva dejanja za obdobje od 1999 do 2008:. Trend gibanja korupcijskih kaznivih dejanj v letih 1999−2008 60 50 40 30 20 10 0 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. Št. kaznivih dejanj. Graf 1: Korupcijska kazniva dejanja v letih 1999−2008 (Vir: Revija za kriminalistiko in kriminologijo, Ljubljana, letnik 60, št. 2). 31.

Iz zgornjega grafa, ki prikazuje primerjavo števila korupcijskih kaznivih dejanj v letih 1999−2008 izhaja trend upada števila tovrstnih kaznivih dejanj po letu 2003, z izjemo leta 2006. »Ker gre za kazniva dejanja korupcije v najožjem smislu, podatki ne odražajo vsega dela policije na tem področju« (Lukan, 2009: 89). Koliko kaznivih dejanj s področja korupcije oziroma koliko kazenskih ovadb je policija podala za tipična korupcijska kazniva dejanja v obdobju od 2009 do 2013, predstavljamo v nadaljevanju. Tabela 1: Število podanih kazenskih ovadb zoper kazniva dejanja s področja korupcije v letih 2009−2013 (Vir: Letna poročila o delu policije za obdobje od 2009 do 2013). Korupcijska kazniva dejanja. Število kaznivih dejanj 2009 2010. 2011. 2012. 2013. Kršitev proste odločitve volivcev. 0. 0. 1. 0. 1. Sprejemanje podkupnine pri volitvah. 0. 0. 0. 1. 0. Nedovoljeno sprejemanje daril. 2. 7. 7. 4. 6. Nedovoljeno dajanje daril. 1. 5. 9. 3. 6. Jemanje podkupnine. 59. 26. 23. 23. 5. Dajanje podkupnine Sprejemanje koristi za nezakonito posredovanje. 55. 22. 21. 17. 10. 66. 8. 16. 16. 9. Dajanje daril za nezakonito posredovanje. 48. 3. 9. 10. 4. 231. 71. 86. 74. 41. Skupaj. Iz tabele je razvidno, da večje število korupcijskih kaznivih dejanj izstopa v letu 2009. Razlog je mogoče iskati v boljšem sodelovanju policije z drugimi državnimi ustanovami, razkritju serije korupcijskih kaznivih dejanj in dokončanju nekaterih kriminalističnih preiskav, ki so potekale že dalj časa (Poročilo o delu policije za leto 2009). Iz prikazanih podatkov izhaja, da po strukturi prevladujejo kazniva dejanja jemanja podkupnine in dajanja podkupnine, statistika pa izkazuje tudi nekaj nezanemarljivih. primerov. podanih. kazenskih. ovadb. zoper. kazniva. dejanja. sprejemanja koristi za nezakonito posredovanje. Menimo, da pri spremljanju stanja korupcije ne gre zanemariti tudi tistih kaznivih dejanj, ki so vsebovala elemente korupcije, in jih je policija v fazi predkazenskega postopka začela preiskovati kot korupcijska kazniva dejanja, po izvedenih aktivnostih pa podala kazenske ovadbe zoper kazniva dejanja, ki ne spadajo v kategorijo tipičnih korupcijskih kaznivih dejanj.. 32.

6. KORUPCIJSKA TVEGANJA IN NEGATIVNI VPLIVI PRI ODDAJI JAVNIH NAROČIL. Področje javnih naročil,43 kjer se razpolaga z zajetno vsoto proračunskih sredstev oziroma davkoplačevalskega denarja, ima velik gospodarski pomen. Iz statističnega poročila Ministrstva za finance o javnih naročilih (2013), ki so bila oddana v letu 2012, izhaja, da obseg vseh javnih naročil v Republiki Sloveniji predstavlja 7,98 % BDP, kar je znaten del slovenskega gospodarstva. Glede na odhodke državnega proračuna predstavlja obseg javnih naročil 31,32 % delež, ob upoštevanju javnih naročil, ki so jih oddali organi Republike Slovenije, pa je ta delež 5,45 %. Skoraj tretjina državnega proračuna so sredstva, ki jih naročniki namenjajo dobavi blaga, storitev in gradnjam. Ni zanemarljivo dejstvo, da so v letu 2012 največ javnih naročil, ki jih je treba objaviti na portalu javnih naročil oziroma v Uradnem listu Evropske unije, glede na vrednost oddali organi samoupravnih lokalnih skupnosti. Ti so prav tako oddali tudi največjo vrednost javnih naročil, ki so bila oddana na podlagi določil Zakona o javnem naročanju (ZJN-2; v nadaljevanju ZJN-2).44 Statistični podatki izkazujejo, da je med naročniki, ki so v letu 2012 namenili največ sredstev za blago, storitve oziroma gradnje, na prvem mestu prav organ samoupravne lokalne skupnosti, tj. Mestna občina Ljubljana (Statistično poročilo Ministrstva za finance o javnih naročilih, 2013). Področje javnih naročil je zaradi razpolaganja s proračunskimi in z drugimi javnofinančnimi sredstvi eno od področij v javni upravi, kjer obstaja veliko tveganje za pojav ravnanj, ki imajo znake korupcije (Kodela v Dobovšek, 2002). Kot je v enem od intervjujev izpostavil Drago Kos, nekdanji predsednik Komisije za preprečevanje korupcije, so javna naročila »gojišče korupcije« (Kos v Pušnik, 2008). Tudi Dobovšek (2008) poudari, da iz analiz trendov korupcijskih ravnanj izhaja, da je največ primerov korupcije na področju javnih naročil.. 43. Področje javnega naročanja v Republiki Sloveniji urejajo Zakon o javnem naročanju (ZJN2), Zakon o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (ZJNVETPS), Zakon o javnem naročanju na področju obrambe in varnosti (ZJNPOV) in na njihovi podlagi sprejeti podzakonski akti, medtem ko pravno varstvo v postopkih oddaje javnih naročil ureja Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN). 44 Oddali so za 495.117.127,00 evrov vrednosti naročil, kar znaša 28,12 % vrednosti vseh naročil v letu 2012 (Statistično poročilo Ministrstva za finance o javnih naročilih, 2013).. 33.

6.1. Korupcija. Korupcija45 je problem, ki se ga v zadnjem času vse več omenja in izpostavlja. Je pojav, ki obstaja v družbi že od nekdaj, na vseh koncih sveta in v vseh ureditvah, pa naj so te še tako demokratične (Dobovšek, 2005). Na svetovni ravni je korupcija čedalje bolj usmerjena v korist nosilcem moči (predvsem v javnem sektorju), ki jo dosegajo z zlorabami položajev in s političnim vmešavanjem v sodno in zakonodajno vejo oblasti (Van Duyne, 1997 v Dobovšek in Škrbec, 2013). Takšne oblike korupcije po Jagerju (2003) preusmerijo javni sektor v tržnogospodarski sistem, ki se ga lahko kupi, proda in z njim razpolaga med elitami za zasebne namene (Jager, 2003 v Dobovšek in Škrbec, 2013). Korupcija se pojavlja na stičišču med javnim in zasebnim sektorjem. Včasih javni uslužbenec preprosto zlorabi svoj položaj z namenom, da sebi ali drugemu pridobi kakršnokoli korist. Do veliko bolj zapletenih primerov korupcije pa pride, ko posameznik ali organizacija podkupi javnega uslužbenca zaradi določenih ugodnosti (zaradi pridobitve ali ohranitve posla) ali druge nedovoljene koristi (Rose − Ackerman, 1996). Korupcija je tista, ki škoduje državljanom in državi, ogroža vladavino prava46 in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir ter z omejevanjem proste konkurence in zmanjševanjem učinkovite razdelitve sredstev zavira ekonomski razvoj (Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, U-I-163/05-36). Po Dobovšku predstavlja korupcija politični, socialni in kulturni problem družbe, poleg tega pa omogoča in podpira tudi delovanje in razvoj organiziranega kriminala. Deluje neposredno na stabilnost države (Dobovšek, 1997). Korupcija se kot družbeni pojav kaže v vseh porah družbenega življenja. Kot je Dobovšek v enem od intervjujev opozoril, je korupcija tista, ki omogoča gospodarsko kriminaliteto (Dobovšek v Jakše, 2014).. 45. Izraz korupcija izhaja iz latinskega glagola corrumpere, ki pomeni pokvariti, poškodovati, izpriditi, zapeljati, podkupiti (Krajnc, 2000: 286). 46 Vladavina prava je bistvenega pomena za obstoj demokracije (Guasti et al., 2014). 34.

6.1.1. Opredelitev pojma korupcije. Da bi korupcijo bolje razumeli, v nadaljevanju predstavljamo njeno pojmovanje, ki ga je − kot meni Dobovšek − težko opredeliti, saj se je skozi zgodovino pomen tega pojma spreminjal (Dobovšek, 2008). Škrbec (2013) ugotavlja, da enotne opredelitve korupcije ni zato, ker se srečujemo z veliko različnimi definicijami korupcije. Tudi Dobovšek in Miklavčič (2011) izpostavita, da obstajajo številne definicije korupcije, ki upoštevajo tako njeno družbeno ali politično komponento kot tudi ekonomski in organizacijski vidik. Ugotavljata, da je korupcija univerzalen fenomen, ki ga lahko dojamemo na številne načine, glede na družbene in politične okoliščine ter na sprejete norme v družbi. Ferlinc (2002) meni, da korupcije danes ne moremo razumeti le kot klasična kazniva dejanja, ki v opisu vsebujejo aktivno in pasivno podkupovanje, pač pa kot spekter nedovoljenih ravnanj tako znotraj kot zunaj kazenskega prava. Podobno meni tudi Dobovšek, in sicer, da je pojem korupcije lahko uporabljen v ožjem ali širšem smislu. V ožjem smislu gre korupcijo razumeti na način konkretnih dejanj, ki jih kot taka opredeljuje kazenska zakonodaja, saj ta označuje posamezna dejanja jemanja ali dajanja podkupnine v različnih oblikah. Korupcija v širšem smislu pa označuje različne oblike moralno vprašljivega, nedopustnega in pokvarjenega ravnanja posameznika ali skupine, katerih cilj je pridobiti določene koristi (Dobovšek, 2008), Tudi Komisija za preprečevanje korupcije meni, da je dojemanje korupcije zgolj kot prejemanje ali dajanje podkupnine preozko in prežeto. Koruptivna ravnanja so veliko širši pojem kot kazniva dejanja z elementi korupcije. Koruptivna ravnanja nimajo nujno vedno znakov kaznivih dejanj, medtem ko imajo kazniva dejanja z elementi korupcije vedno tudi vse elemente koruptivnih ravnanj. Zagotovo bomo z zmanjšanjem pojava koruptivnih ravnanj zmanjšali tudi možnost pojava kaznivih dejanj z elementi korupcije (Komisija za preprečevanje korupcije, 2014a). Ustavno sodišče Republike Slovenije se je v eni od ustavnih odločb opredelilo, da pojem korupcije temelji na neposrednem ali posrednem okoriščanju osebe, zavezane k dolžnostnemu ravnanju (Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, U-I-81/1112).. 35.

Korupcijo opredeljujejo tudi nekatere nevladne organizacije, kot npr. Transparency International, ki jo opredeljuje kot »zlorabo javne oblasti za pridobitev lastne koristi« (Transparency International, povzeto po Dobovšek, 2008: 30). Svet Evrope, mednarodna organizacija z aktivno vlogo v boju zoper korupcijo, definira korupcijo kot podkupovanje in vsako drugo ravnanje v zvezi z osebami javnega. ali. zasebnega. sektorja,. ki. kršijo. svoje. dolžnosti,. ki. izhajajo. iz. njihovega statusa javnega uslužbenca, osebe, zaposlene v zasebnem sektorju, neodvisnega zastopnika in drugih podobnih razmerij te vrste, z namenom pridobiti kakršnokoli neupravičeno korist zase ali za druge (Council of Europe, 2014). Definicijo korupcije, ki je opredeljena z zakonskim predpisom, najdemo v Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK; v nadaljevanju ZInPK).47 Definira jo kot »vsako kršitev dolžnega ravnanja uradnih in odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev, ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega« (ZIntPK, 2011: 4. člen).48 Torej, da je neko ravnanje odgovornih ali uradnih oseb opredeljeno kot koruptivno, morata biti hkrati (kumulativno) izpolnjena dva bistvena pogoja (Selinšek, 2011): . kršitev dolžnega ravnanja uradnih in odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju in/ali napeljevanje teh oseb h kršitvi dolžnega ravnanja;49 in. . povod kršitve dolžnega ravnanja oziroma napeljevanja50 k taki kršitvi je neposredno ali posredno obljubljena, ponujena ali dana oziroma zahtevana, sprejeta ali pričakovana korist za uradno oziroma odgovorno osebo ali za koga drugega.51. 47. Uradni list RS, 69/2011. Na enak način sta korupcijo definirala tudi Zakon o preprečevanju korupcije (ZPKor, 2004) in Resolucija o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji (2004). 49 Kršitev dolžnega ravnanja je ravnanje, ki ga je oseba dolžna storiti, ker to določajo veljavni zakonski in podzakonski predpisi ter kodeksi ravnanja in drugi veljavni notranji predpisi poslovnih ali poklicnih združenj, podjetij, društev itd. (Komisija za preprečevanje korupcije, 2014d). 50 Glede napeljevanja uradnih in odgovornih oseb h kršitvi dolžnega ravnanja se kot "napeljevalci" lahko pojavijo osebe, ki so pobudniki kršitev, ali osebe, ki se s kršitvijo lahko okoristijo. V tem primeru pa napeljevanje ne pomeni (t)istega napeljevanja, ki je v KZ-1 opredeljeno kot oblika udeležbe pri kaznivem dejanju (Selinšek, 2011). 51 Pridobljena korist je lahko premoženjska ali nepremoženjska. Vrsta, oblika oziroma vsebina koristi niso pomembne (Komisija za preprečevanje korupcije, 2014d). 48. 36.