Etični kodeks javnih uslužbencev

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO. DIPOLOMSKO DELO UNIVERZITETNEGA PROGRAMA. ETIČNI KODEKSI JAVNIH USLUŽBENCEV Sara Urač. Ljubljana, september 2010.



UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO. DIPLOMSKO DELO UNIVERZITETNEGA PROGRAMA. ETIČNI KODEKSI JAVNIH USLUŽBENCEV. Kandidatka : Št. Indeksa :. Sara Urač 04035787. Mentor :. izr. Prof, dr. Marjan Brezovšek. Ljubljana, september 2010.



IZJAVA O AVTORSTVU Diplomskega dela Podpisana Sara Urač, študentka z vpisno številko 04035787, sem avtorica diplomskega dela: ETIČNI KODEKSI JAVNIH USLUŽBENCEV S svojim podpisom zagotavljam, da: - je predloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela, - sem poskrbel/a, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili, - sem poskrbel/a, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili, - sem pridobil/a vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisal/a v predloženem delu, - se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorstvu in sorodnih pravicah, Ur. list RS št. 21/95), prekršek pa podleže tudi ukrepom Fakultete za upravo v skladu z njenimi pravili, - se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo, - je elektronska oblika identična s tiskano obliko diplomskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki »Dela FU«. Diplomsko delo je lektoriral/la: navedba lektorja : prof. Senija Smajlagič Ljubljana, datum Podpis avtorice:. i.

POVZETEK. Vsaka dejavnost človeka in družbenega bitja ima neizogibno etično razsežnost, kajti ravno v tem obstaja človekovo dostojanstvo, da se zaveda etičnih vrednot in razlikuje med tem, kaj je prav in kaj napačno. Zavedanje svoje moralne odgovornosti v upanju, da je delo pravično in pošteno, pomeni tudi odgovornost za poštene odločitve in njihove posledice. Znotraj družbe soobstaja več moral, zato se posamezniki združujejo v morale skupnosti, ki imajo popolnoma enako moralno vrednotenje. Takšno povezovanje temelji na individualni moralni istovetnosti, iz česa preidemo na pojem poklicna etika, v okviru katere bom v svojem diplomskem delu obravnavala etične kodekse javnih uslužbencev. Podrobno bom opisala neetično ravnanje, torej korupcijo, diskriminacijo in nasilje v delovnem okolju. Raziskovalni del svoje diplomske naloge pa sem posvetila veji etičnega kodeksa javnih uslužbencev, in sicer kodeksu policijske etike, katerega sem dodobra opisala, poleg tega pa obravnavala še kodekse policijske etike nekaterih drugih držav. Ključne besede : etika, morala, javni uslužbenci, kodeks ravnanja javnih uslužbencev neetično ravnanje, kodeks policijske etike.. ii.

SUMMARY. Each activity of human and social beings inevitably have an ethical dimension, precisely because there is human dignity that is aware of the ethical values and the distinction between what is right and what wrong. Awareness of their moral responsibilities in the hope that the work fairly and honestly, it also means responsibility for fair decisions and their consequences. Coexist within society and thus have more individuals have to form themselves into communities that have exactly the same moral evaluation. Such integration is based on individual moral identity, and so we get the concept of professional ethics, in which I will address my diploma work codes of ethics for civil servants. I will describe in detail unethical behavior, then corruption, discrimination and violence in the workplace. The research part of his thesis, I focused branch code of ethics for civil servants, namely the police code of ethics, which I thoroughly described, in addition, consider the code of police ethics in some other countries. Key words: ethics, morality, public officials, civil servants code of conduct unethical conduct, code of police ethics.. iii.

KAZALO IZJAVA O AVTORSTVU ........................................................................................... i POVZETEK ........................................................................................................... ii SUMMARY ........................................................................................................... iii 1 UVOD ....................................................................................................... 1 2 OSNOVNI POJMI ..................................................................................... 3 2.1 OPREDELITEV POJMOV ........................................................................... 3 2.1.1 Zanimanje za etiko ........................................................................... 4 2.2 OPREDELITEV MORALE ........................................................................... 5 2.3 JAVNI USLUŽBENEC ................................................................................ 6 3 ETIKA V JAVNI UPRAVI .......................................................................... 9 3.1 SPLOŠNO O ETIKI V JAVNI UPRAVI.......................................................... 9 3.2 ZAKONSKA UREDITEV ETIKE ................................................................. 10 3.2.1 Etični kodeks .................................................................................. 14 3.2.2 Kodeks ravnanja javnih uslužbencev ................................................ 16 3.3 ETIČNA PRAVILA JAVNIH USLUŽBENCEV ................................................ 18 3.3.1 Odnos med javnimi uslužbenci in strankami oziroma državljani .......... 18 3.3.2 Odnos javnih uslužbencev do lastne organizacije .............................. 19 4. NEETIČNO RAVNANJE……………………………………………………………..21 4.1 KORUPCIJA ........................................................................................... 23 4.1.1 Korupcija v javni upravi ................................................................... 24 4.2 DISKRIMINACIJA .................................................................................. 28 4.2.1 Neposredna ali direktna diskriminacija ............................................. 29 4.2.2 Posredna ali indirektna diskriminacija ............................................... 29 4.2.3 Nadlegovanje ali šikaniranje ............................................................ 30 4.2.4 Navodila......................................................................................... 30 4.2.5 Povračilni ukrepi ali viktimizacija ...................................................... 30 4.3 NASILJE V DELOVNEM OKOLJU .............................................................. 31 4.3.1 Osebne značilnosti .......................................................................... 32 4.3.2 Delovni pogoji ................................................................................ 33 4.3.3 Družbeni, socialni in kulturni vzroki .................................................. 33 5 ETIKA V POLICIJI IN KODEKS POLICIJSKE ETIKE ............................... 34 5.1 NASTANEK IN VZROKI ZA SPREJEM KODEKSA V POLICIJI LETA 1992 ...... 34 5.2 KODEKS POLICIJSKE ETIKE 2008 .......................................................... 36 5.3 EVROPSKI KODEKS POLICIJSKE ETIKE ................................................... 37 5.4 NEETIČNO RAVNANJE Z VIDIKA INTEGRITETE IN POLICIJSKE DEVIANTNOSTI............................................................................................... 38 6 KODEKS POLICIJSKE ETIKE V MEDNARODNIH OKVIRIH IN NJIHOVA RAZNOLIKOST ............................................................................................. 39 iv.

6.1 KODEKS POLICIJSKE ETIKE REPUBLIKE GRČIJE...................................... 39 6.2 KODEKS ETIKE MEJNE POLICIJE DRŽAVE BOSNE IN HERCEGOVINE ........ 41 7 ZAKLJUČEK............................................................................................ 42 8 LITERATURA ......................................................................................... 44. KAZALO SLIK Slika 1 : Proces človekovega odločanja, str. 5. KAZALO TABEL Tabela 1 : Nekateri vzroki nezakonitega in nepravilnega odločanja, str. 21 Tabela 2 : Nivoji korupcije, str. 26. SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC RS – Republika Slovenija BIH – Bosna in Hercegovina Št. – številka Str. – stran Itd. – in tako dalje. v.



1 UVOD. V zadnjih nekaj desetletjih smo priča čedalje večjemu pomenu etike tako v zasebnem kot tudi na poslovnem področju kljub dejstvu, da etika kot filozofska disciplina že dolgo obstaja. Mnoga podjetja, organizacije, združenja, poklici urejajo etično ravnanje s predpisi, smernicami in kodeksi etike. Etika preučuje moralne pojave in določa, kaj je prav in kaj ne, moralo pa razlaga kot splošen človeški pojav, ko si vsak posameznik postavi svoja pravila, nadzore, poglede, pravila in vedenje, kako ravnati z določenimi pojavi v človeški družbi ter jih z družbo usklajuje ali se z njo podreja. Sodobna družba z zakonodajo pretvarja etiko v družbeno vodilo in prakso ter s tem določa načine kaznovanja dejanj, ki niso v skladu z njo. Zakonsko sprejemljiva dejanja so pogosto moralno nesprejemljiva, ob enem pa pravna pravila izhajajo iz moralnih pravil, zato moramo ločiti moralno vrednotenje od zakonskega. In prav zaradi ugotovitve, da je pravo minimum morale, v večini primerov ravnanje po pravnim normah zagotavlja tudi moralnost tega vedenja. Moralne norme »delaj dobro« in »izogibaj se slabega« se na različne načine uresničujejo s pravnimi normami in s sodobno zakonodajo, ki temelji na človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. V zakonodajo se etika vključuje na področju javnega sektorja tako na državni kot na lokalni ravni. In zakaj podpirati etiko v javni upravi? Ker se je potrebno odzivati na vedno večje zahteve javnosti, zagotoviti spoštovanje javnega interesa, zaščititi javne uslužbence in zaščititi pravice uporabnikov. Na vse to pa blazno vplivajo smernice, pravila obnašanja javnih uslužbencev, ki jih določa etični kodeks ravnanja javnih uslužbencev. Poleg tega ta etični kodeks določa tudi nadzor njihovi vsakdanji aktivnosti, služi javnemu interesu, zagotavlja lojalnost vladi in spoštovanje demokratičnih načel in ustave. Zlasti zanimivo je dejstvo, da je kljub vse pogostejšim pogovorom o etiki in etičnem ravnanju ter upoštevanju etičnih kodeksov, še vedno veliko posameznikov in organizacij, ki delujejo v nasprotju z vsemi etičnimi pravili. Torej je pomanjkanje etike in standardov v javni upravi problem, ki prinese neetično ravnanje. Javnost je vse bolj nezadovoljna zaradi upadanja etičnega ravnanja pri izvajanju upravnih nalog, zaradi korupcije, različnih afer, diskriminacije in nasilja v delovnem okolju. Cilj diplomskega dela je prikazati pomen etike za javne uslužbence in predstaviti vlogo dejavnikov, ki vplivajo na etično delovanje javnih uslužbencev. V diplomskem delu bom opisala tudi vpliv zakonske ureditve etičnosti javne uprave, ki se odraža s pomočjo etičnih kodeksov in kako se odraža pomanjkanje etike in etičnih standardov v javni upravi.. 1.

Raziskala bom tudi neetičnost v javni upravi, kjer se bom osredotočila predvsem na glavne neetične probleme, ki zajemajo vse države po svetu. V zadnjem delu diplomske naloge pa bom raziskala kodeks policijske etike in pa skušala opredeliti policijske etične kodekse drugih držav. Hkrati pa želim z obravnavo te teme prispevati k boljšemu poznavanju etike v javni upravi, saj je etično ravnanje javnih uslužbencev v medijih prikazano kot preprosto spoštovanje zakonov, poštenost in resnicoljubnost, vendar ni povsem tako. Samo delo je sestavljeno iz sedmih poglavij. V prvem poglavju bom definirala temeljne pojme in koncepte, ki so nujni za razumevanje teme naloge. To so etika, morala in javni uslužbenec, prav tako pa bom opisala tudi vse večje zanimanje za etiko. Drugi dela naloge je namenjen pomenu in vlogi etike v upravi, saj vedno večje število upravnih zadev zahteva od javnega uslužbenca ne samo dolžnostno ravnanje, pač pa tudi etični pristop do njegovega dela. V poglavju bom predstavila tudi odnose javnih uslužbencev do strank oziroma državljanov in pa odnos javnega uslužbenca do lastne organizacije. V četrtem poglavju bom predstavila glavni etični problem v javni upravi in to je neetično ravnanje javnega uslužbenca. Podrobneje bom opisala korupcijo, diskriminacijo in nasilje v delovnem okolju. Sledi poglavje kjer bom dodobra razčlenila prejšnji kodeks policijske etike in ga primerjala z današnjim, pred kratkim sprejetim kodeksom policijske etike. Nadaljevala bom z kodeksom etike v mednarodnih okvirih in njihovo raznolikostjo, kjer bom opisala kodeks mejne policije v Bosni in Hercegovini ter kodeks policije republike Grčije.. 2.

2. OSNOVNI POJMI. 2.1. OPREDELITEV POJMOV. Etika je pojem, ki pogosto sproža plaz strinjanj in nestrinjanj, predvsem pa zastavlja vprašanja, kot so, kaj je etično, kaj je dobro in kaj je zlo, ali obstajajo absolutne moralne vrednote, ali obstaja kaj takega, kot so moralne dolžnosti in obveznosti? V Slovarju slovenskega knjižnega jezika (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 1997, 1.0) je etika opredeljena kot filozofska disciplina, ki obravnava merila človeškega hotenja in ravnanja glede na dobro in zlo. Etika so standardi želenega vedenja zaposlenih na določenem področju, kot je npr. pravo ali medicina (Cummings Worley, 2001, str. 671). Etika teoretično pojasnjuje in kritično ocenjuje izvor človekove moralnosti, proučuje osnovne kriterije nravnega vrednotenja in razumevanja smotrov, ciljev in namenov, skratka človekovih moralnih pobud, ravnanja, obnašanja, značaja in delovanja (Jelovac v: Tavčar, I. Mitja, Kulture, etika in oblika managementa, Kranj, 2000). Po Novaku posameznik danes ne pripada samo eni družbeni skupini, posledično pa njegova etika ni identična morali same ene skupine. To pa nam daje vtis, da globalna etika ne obstaja (Novak, 1997, str. 215). Glede na dejstvo, da globalna etika ne obstaja, nas ne preseneča dejstvo, da enotne definicije za pojem etike ni možno napisati, zavedati pa se moramo, da obstajajo glavne smernice, ki so stalnice in veljajo kot neko splošno pravilo, ki je pogosto zapisano v knjigah in se glasi »Ne stori nikomur nič takega, kar si sam želiš, da drugi ne stori tebi« (Vila, 1995, str. 133). Svoje sistemske okvire so razprave o pomenu in problemih etike in njenih temeljih pojmih dobile že pri Aristotelu. Ker gre za človeško dejavnost oziroma panogo prihaja tudi na tem področju do sprememb, ki so posledica življenjskega okvirja, saj ta zahteva konkretne odgovore na vsakokratne izzive časa. Etično občutljiva so predvsem obdobja, v katerih prihaja do sprememb, kot jih doživljajo tranzicijske države. Vprašanja etike še bolj intenzivira propad totalitarnega komunističnega sistema, pa ne le v postkomunističnih družbah, ampak tudi v tako imenovanem demokratičnem svetu. Kaže, da je to globalizacija in post moderna usmeritev. Dokaz za to so številne razprave o etiki tako v anglosaškem svetu kakor tudi v srednjeevropskih državah in seveda tudi pri nas. Postmoderna družba s prevladujočimi liberalističnimi pravili ponovno prehaja na etična vodila, ki naj bodo narejena ne le po meri posameznika, temveč celotne skupnosti. Povezanost sveta je čedalje večja zaradi intenzivne globalizacije, zato morajo biti ta postmoderna etična navodila takšna, da zagotavljajo ravnanja, ki bodo omogočila ohranjanja človeka kot bitja (Juhant, 2003).. 3.

V drugi polovici 20. stoletja se je začelo v razvitem svetu vse več govoriti o etiki. Razlage za to pa lahko po Hubertu najdemo v : - povečevanju vojaškega nasilja in grožnjah z vojno, - pojavu družbene nepravičnosti in množične lakote, - ogrožanju biosfere in iz tega izhajajoči gospodarski krizi in s tem pojavu vprašanja upravičenosti državne ureditve. Etiko lahko razumemo kot načela, ki so opredeljena v obliki kodeksov in učinkujejo kot vodilo ravnanja pravilnega in napačnega obnašanja ali ravnanja. Napisana pravila, ki določajo ravnanje posameznikov v določenem družbenem okolju, se torej zberejo v etičnem kodeksu. V Sloveniji obstajajo profesionalni kodeksi na številnih strokovnih področjih, tudi na področju javnih uslužbencev.. 2.1.1 Zanimanje za etiko Opazit je, da se zanimanje za etično delovanje tako posameznikov kot tudi organizacij povečuje. Možni razlog za povečanje zanimanja za etiko je opredelil Lipovec. Ugotavlja, da je bila v preteklosti kontrola nad zaposlenimi bolj neposredna in zato ni bilo težko odkriti neetičnega vedenja, saj ga je bilo mogoče dokaj lahko in hitro opaziti. Dandanes pa smo priča vse večji kompleksnosti organizacij, kar pomeni, da so pripadniki organizacije vse bolj prepuščeni na milost in nemilost vodij. Vse težje tudi vplivajo na vodje in vse težje prepoznavajo neetična dejanja. Ravno zato postaja etičnost vse bolj pomembna, saj bodo načela etičnosti vse bolj nadomeščala trenutno prevladujoče ekonomsko načelo. Ta prehod pa vsekakor ni oziroma ne bo enostaven. Trditi je mogoče, da bo potrebno veliko časa, da se bo spremenila miselnost vseh ljudi ali pa vsaj večine (Lipovec, 1997). V vsakdanjem življenju mora človek sprejeti veliko odločitev. Pri svojem odločanju pa imajo ljudje na razpolago dve možnosti, in sicer: -. slediti zakonskim predpisom ali imeti prosto izbiro.. Med ti dve, na videz ločeni možnosti, umeščamo področje etike in morale. Naslednja slika pa prikazuje kam umeščamo področje etike in morale v procesu človekovega odločanja.. 4.

Slika 1: Proces človekovega odločanja. Vir: Daft, 1994. Pri procesu človekovega odločanja ni točno določenih razmejitev med področji, ker področje morale in etike posega tako v področje zakona kot tudi na področje proste izbire. Etika in področje zakona se prepletata, posamezniki pa naj bi poznali neke splošne etične predpise, ki naj bi se jih seveda držali. V nasprotju pa ti predpisi niso obvezujoči, zato tudi ni predpisanih sankcij za njihovo kršenje. Na drugi strani pa etika posega tudi na področje proste izbire, kjer ljudje pri svojih odločitvah ne sledijo le svojim željam in ciljem, pač pa splošno sprejetim vrednotam in načelom. Obstaja pa tudi tako imenovano »sivo področje«, kamor bi lahko uvrstili vse, kar z zakonom ni prepovedano, je pa neetično (Garvas, 2002).. 2.2. OPREDELITEV MORALE. Etike skoraj ne moremo obravnavati ločeno od morale (morala iz lat. mos »običaj, nrav«; moralis »nraven, moralen«). Morala je skupek predpisov, norm, vrednot, ki so sankcionirani s posebno subjektivno sankcijo, ki jo posameznik uporablja na samem sebi zaradi morebitnega kršenja omenjenih nravstvenih postavk. Morala je bolj učinkovita, ko jo oseba »posvoji« in takšna morala je predvsem samostojna; slaba vest osebo veliko bolje obvladuje kot sankcije pravnih ali političnih dejavnikov.(Leksikon morale in etike, 1999. str. 305). Morala je tisto, kar vrednoti, usmerja medsebojne odnose ljudi kot posledica pojmovanja dobrega in slabega (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 1997, 1.0).. 5.

Vedeti pa moramo, da tako kot ne obstaja enotno pojmovanje pojma etika, tudi enotna definicija morale ne obstaja. Morala predstavlja določene vrednote, ki so za pripadnika posameznih delov družbe pomembne in se odražajo v zakonih, pravilih in drugih predpisih,etika pa vključuje način ravnanja oziroma obnašanja človeka do sočloveka ter ustvarja primerne medsebojne odnose v družbi (Boštic Alojz, Upravna kultura in etika dela javnih uslužbencev, Grosuplje, 2000). Obstaja pa tudi druga razlaga povezave med etiko in moralo, in sicer »Etika, ki je beseda grškega izvora, pomeni isto kot morala, ki je beseda rimskega izvora«. V tem diplomskem delu bom upoštevala verzijo razlage, ki pravi, da je pomen besede etika enak pomenu besede morala. S tega vidika je torej vseeno, ali govorimo o etičnih ali o moralnih kodeksih. Sama sem se odločila, da jih bom imenovala etični kodeksi, ker je ta izraz pri nas bolj uveljavljen.. 2.3. JAVNI USLUŽBENEC. Javni uslužbenci so osebe, ki opravljajo službo v javni upravi. Ta izraz se uporablja za oznako oseb, ki trajno in profesionalno opravljajo službo v državnih organih in organih lokalne skupnosti. Izvzete so osebe, ki v teh organih opravljajo politične funkcije t.i. funkcionarji (Virant, 1998, str. 187). Javni uslužbenec je posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju (državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti; agencije; javni skladi; javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti). (ZJU, Ur. 1. RS, št. 35/2005) Javni uslužbenec opravlja naloge, ki so pomembne tako za organizacijo v kateri dela kot tudi za celotno družbo. Je del aparata, ki izvršuje javni interes, ki je izražen v različnih političnih odločitvah ter pripravlja strokovne podlage političnemu odločanju. Sredstva za njihove plače so zagotovljena v proračunu (Virant, 1998, str. 187). Zakon o javnih uslužbencih ureja tudi načela izvrševanja javnih nalog, ta pa se štejejo med temeljne sestavine etičnega kodeksa javnih uslužbencev. Načela sistema javnih uslužbencev so : •. Načelo. enakopravne. dostopnosti. javnim uslužbencem zagotavlja enakopravno dostopnost delovnih mest za vse zainteresirane kandidate pod enakimi pogoji in tako, da je zagotovljena izbira kandidata, ki je najbolje strokovno usposobljen za opravljanje nalog na delovnem mestu. (ZJU, 7.člen). 6.

•. •. • •. • • •. •. Načelo zakonitosti zapoveduje javnim uslužbencem, da se javne naloge izvršujejo na podlagi in v mejah ustave, ratificiranih in objavljenih mednarodnih pogodb, zakonov in podzakonskih predpisov. (ZJU, 8.člen) Načelo strokovnosti tvori celoto z načelom zakonitosti in zapoveduje javnim uslužbencem, da izvršujejo javne naloge strokovno, vestno in pravočasno. Pri svojem delu pa ravnajo po pravilih stroke in se v ta namen stalno usposabljajo in izpolnjujejo, pri čemer pogoje za strokovno izpopolnjevanje in usposabljanje zagotavlja delodajalec. (ZJU, 9.člen) Načelo častnega ravnanja, po katerem mora javni uslužbenec pri izvrševanju javnih nalog ravnati častno in v skladu s pravili poklicne etike. (ZJU, 10.člen). Načelo omejitve in dolžnosti v zvezi s sprejemanjem daril (1) Javni uslužbenec, ki opravlja javne naloge, ne sme sprejemati daril v zvezi z opravljanjem službe, razen protokolarnih in priložnostnih daril manjše vrednosti. (2) Prepoved oziroma omejitev iz prvega odstavka tega člena velja tudi za zakonca javnega uslužbenca, osebo, s katero javni uslužbenec živi v zunajzakonski skupnosti, in njegove otroke, starše ter osebe, ki živijo z njem v skupnem gospodinjstvu. (3) Javni uslužbenec je dolžan darovalca opozoriti, da darila, ki presegajo vrednost iz prvega odstavka tega člena, postanejo last delodajalca. Če darovalec pri darilu vztraja, je javni uslužbenec oziroma oseba iz drugega odstavka tega člena darilo dolžna izročiti delodajalcu oziroma organu delodajalca, ki je pooblaščen, da z njimi razpolaga. (4) Podatki o sprejetem darilu, njegovi vrednosti, osebi, od katere je darilo sprejeto in drugih okoliščinah, se vpišejo v seznam daril. Podatke za vpis je dolžan sporočiti javni uslužbenec, ki je darilo prejel. Javni uslužbenec je dolžan sporočiti podatke tudi v primeru drugega odstavka tega člena. (5) Način razpolaganja z darili iz tretjega odstavka tega člena, način vodenja seznama iz četrtega odstavka tega člena in druga izvedbena vprašanja v zvezi z omejitvami in dolžnostmi iz tega člena za organe državne uprave, pravosodne organe, upravne lokalnih skupnosti in osebe javnega prava, predpiše vlada z uredbo. V uredbi se lahko določi, da se darila do določene vrednosti ne vpisujejo v seznam. (ZJU, 11.člen) Načelo zaupnosti zapoveduje javnim uslužbencem varovanje tajnih podatkov. (ZJU, 12.člen) Načelo odgovornosti za rezultate daje odgovornost javnim uslužbencem, da kvalitetno, hitro in učinkovito izvršujejo zaupane javne naloge. (ZJU, 13.člen) Načelo dobrega gospodarjenja zapoveduje javnemu uslužbencu, da mora gospodarno in učinkovito uporabljati javna sredstva, s ciljem doseganja najboljših rezultatov ob enakih stroških oziroma enakih rezultatih ob najnižjih stroških. (ZJU, 14.člen) Načelo varovanja poklicnih interesov izhaja iz neodvisnega delovnega statusa javnega uslužbenca in ga ščiti pred vsakršnimi posegi v njegovo delo, ki je opravljeno v skladu s predpisi. (ZJU, 15.člen). 7.

Pripravljenost upoštevati etična načela je odvisna od: - stopnje oziroma obsega sprejemanja vrednosti organizacije, - skladnost ciljev posameznika in organizacije, - pomen dela, ki ga opravlja posameznik in - presoje, ali organizacija zagotavlja zadostne možnosti za razvoj posameznika. Javni uslužbenci bi morali imeti notranje zadovoljstvo pri opravljanju službe za druge, pri čemer so simboli in miti javne službe zanj enako, če ne že bolj pomembni kot druge uslužbenske ugodnosti; služenje javnosti po prepričanju in dolžnosti prispeva tudi k vzpostavljanju in razvijanju demokracije. Služenje širšim interesom skupnosti predstavlja »genetični kodeks ravnanja«, ki vključuje naslednje vrednote: poštenost, skrb za dokaze, spoštovanje argumentov, resnicoljubnost, upoštevanje navodil, razumevanje širših javnih interesov, pravičnost in stalno skrb za demokratične ideale. Javni uslužbenci so torej najprej zavezani k delovanju v javno dobro, zato je etika upravnega dela eden od temeljnih elementov tega (Brezovšek M., Upravna kultura, str. 262). Od javnih uslužbencev se pričakuje, da govorijo resnico, držijo obljubo in spoštujejo dostojanstvo posameznika. Njihovo ravnanje torej ne temelji na zakonih ali etičnemu kodeksu, temveč iz splošno sprejetih moralnih načel (Košir M., 1997, str. 16).. 8.

3. ETIKA V JAVNI UPRAVI. 3.1. SPLOŠNO O ETIKI V JAVNI UPRAVI. Javna uprava so organi in organizacije, ki opravljajo javne zadeve oziroma izvajajo dejavnost upravljanja v javnih zadevah. Javna uprava je strokovni izvršilni mehanizem, s pomočjo katerega deluje država. Je aparat, s katerim država izvršuje svoje cilje (Virant, 1998, str.23). Pojem javna uprava pomeni državno upravo in nedržavno upravo oziroma skupnost organov in organizacij, ki opravljajo naloge v javnem interesu ter se financirajo iz državnega proračuna. Naloge v javnem interesu pa morajo biti opravljene pošteno, nepristransko, pravično in odgovorno, vse te besede pa opredeljujejo etiko v javni upravi. Za javni sektor je značilna raznovrstnost in ne homogenost. Javni uslužbenci izvajajo številne funkcije, njihova moč in vpliv pa sta odvisna od njihovega položaja. Čim višje so ljudje na hierarhični lestvici, bolj verjetno je, da bodo upoštevali etična načela, ki veljajo v družbi in določenem okolju. Problem etike je veliko bolj oster v javnem kot pa v zasebnem sektorju, saj je javni sektor veliko bolj usmerjen k širšemu spektru ciljev in podvržen večjim omejitvam. Javni uslužbenci se lahko prav zato znajdejo v protislovju, saj morajo vzpostaviti ločitev od družbe, da ne bi zapadli v zagovarjanje delnih interesov, po drugi strani pa morajo predstavljati družbo, da ne bi spodkopavali legitimnosti države v očeh državljanov. Protislovje v javni upravi je tudi v tem, da so javni uslužbenci udeleženi tako pri produciranju kot izvajanju oblasti, kar povzroča tudi problem odgovornosti, zunanjega nadzora za zagotavljanje etičnega ravnanja javnih uslužbencev ter razvijanje moralnih in profesionalnih standardov javnih uslužbencev za samokontrolo (Brezovšek, 2004, str.30). V proučevanju javne uprave se vseskozi prepletata utilitaristični in deontološki pristop. Utilitarizem kot del moralne filozofije je ena od najsplošnejših oblik etičnega razmišljanja in je zelo uporaben pri razumevanju etičnega delovanja javne uprave. Osredotoča se na koristi in posledice delovanja v specifičnih situacijah – npr. gradnja ceste skozi določeno območje moti okoliške prebivalce, vendar pa je ta zaradi širše koristi za druge državljane vseeno primerna. Z vidika nekaterih prebivalcev je zaradi posledic odločitve države ravnanje njene uprave neetično, toda iz več drugih razlogov je utilitaristični pristop najustreznejši za delovanje javne uprave v večini primerov, s katerimi se ukvarja sodobna javna uprava (Košir v: Denhardt, 199, str. 103-104). Pri deontološkem pristopu pa gre predvsem za »dolžnostno ravnanje v določenih primerih« pravi Strojin (1991, str. 423). Moralno ravnanje je naša dolžnost: deon (grško) – dolžnost, logos – znanost. Gre predvsem za to, da moramo izpolniti dolžnost, tudi, če nam to ne prinaša največje koristi, kar je resnični preizkus moralnosti. Kriteriji, kaj je. 9.

naša dolžnost, izhajajo iz različnih verskih in filozofskih tradicij. Problem etike dolžnosti je v razumevanju tega, kaj so naše dolžnosti. Dolžnost nekoga je ukrepati moralno korektno ter se izogibati moralno nekorektnemu delovanju in brezbrižnosti do posledic določenega ravnanja. Z deontološkega vidika mora upravni uslužbenec strmeti k ravnanju, ki je skladno s splošno sprejetimi moralnimi načeli, kot sta npr. poštenost in dobronamernost (Košir M., 1997, str. 16). Poleg utilitarističnega in deontološkega pristopa se po leti 1970 pojavljajo nekatere nove smeri preučevanja javne uprave. Med njimi lahko zasledimo v obdobju »novega javnega managementa« kritični ali filozofski pristop, ki je eden od vidnih novejših pristopov in se pojavlja predvsem v ZDA. Ta pristop zahteva, da morata biti vrednosti, kot sta enakost in pravičnost, najpomembnejši v javni upravi ter da javni uslužbenci ne bi smeli samo ubogati in se podrejati ciljem izvoljenih predstavnikov (Povzeto po: Bostič A., Etika upravnega dela, Ljubljana, 1997).. 3.2. ZAKONSKA UREDITEV ETIKE. Področje javne uprave in javnih uslužbencev ureja kar nekaj zakonov in predpisov, ki jih morajo javni uslužbenci upoštevati pri delu in so pomembni pri njihovem poslovanju z državljani oziroma stranko v postopku. Med njimi so naslednji zakoni oziroma predpisi: -. Ustava Republike Slovenije, Uredba o omejitvah in dolžnostih javnih uslužbencev v zvezi s sprejemanjem daril, Resolucija o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji, Uredba o upravnem poslovanju, Zakon o splošnem upravnem postopku, Zakon o javnih uslužbencih, Zakon o dostopu do informacij javnega značaja, Zakon o preprečevanju korupcije, Zakon o nezdružljivosti funkcij, Zakon o državni upravi, Kodeks ravnanja javnih uslužbencev.. Ustava, zakoni in drugi predpisi so torej izredno pomembni pri ustvarjanju splošnega etičnega okolja v določeni državi. To so morali upoštevati tudi pisci slovenske ustave, ki je temelj za vse zakone in zakonske predpise. Vgrajevanje etičnih sestavin v ustavo pa ne pomeni določanja odnosa upravnih uslužbencev so okolja, temveč ščiti državljane pred neetičnim obnašanjem uslužbencev, hkrati pa predstavlja tudi razvijanje splošnih moralnih načel v zavesti vseh državljanov (Povzeto po: Bostič A., 1997, Etika upravnega dela).. 10.

Zakon o državni upravi opredeljuje delovanje javne uprave v Sloveniji, le-ta določa temeljna načela, upravne naloge in organiziranost delovanja javne uprave. Načela določajo, da mora biti uprava politično nevtralna, da mora opravljati svoje delo po pravilih stroke, da mora delovati na podlagi ustave, zakonov in drugih predpisov ter da mora ravnati nepristransko in ne sme dajati neupravičenih koristi in prednosti posameznikom. Vedenje javnih uslužbencev pa je podrobno opredeljeno v Zakonu o javnih uslužbencih, kjer so določena tudi skupna načela (glej poglavje 2.2 javni uslužbenci). V Zakonu o javnih uslužbencih so naprej zapisana načela javnih uslužbencev, v drugem delu pa so navedena načela, ki so še posebej pomembna za uradnike v javni upravi in upravnih lokalnih skupnostih. Upravni postopek je ena od temeljnih oblik varstva pravic posameznikov v razmerju do uprave, ki skupaj z upravnim sporom, ustavno pritožbo in varuhom človekovih pravic sestavljajo celoten sistem tega varstva. Zakon o splošnem upravnem postopku določa kako morajo upravni in drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil postopati v praksi, kadar v upravnih stvareh z neposredno uporabo predpisov odločajo o pravicah, obveznostih in upravnih koristih posameznikov, pravnih oseb ali drugih strank. Zakonov se je potrebno držati, za kar skrbi sodišče. Veljajo za vse enako. Razumljivo je, da zakon ne more predvideti vseh dejanj z vsemi možnimi alternativami, pisan je namreč na tak način, da ga je možno brati in razlagati za vsako posamezno dejanje posebej. Problem nastane zaradi različnega interpretiranja zakonskih določil ter zaradi oteženega nadzora nad izvajanjem zakona. Poleg tega pa ljudje navdušeno izkoriščamo »luknje v zakonu«. To seveda počnemo pod pogojem, da nam takšno dejanje prinese korist. Etika, ki naj bo vključena v upravni postopek, določa najprej odnos uradne osebe do sebe kot moralne in pravične osebnosti, drugič pa odnos do drugega človeka, torej do stranke (Strojin. T, Inšpekcijsko nadzorstvo, Ljubljana, 1996). Najpogostejše kršitve človekovih pravic zasledimo v odnosih upravnih organov do državljanov oziroma do strank, to pa zato, ker se ne upoštevajo pravila upravnega postopka in načela etike v odnosu do strank v postopku. Posebno pozornost se prav zaradi tega namenja temeljnim načelom upravnega postopka, predvsem pa tistim, ki te pravice varujejo posredno in neposredno (Bostič A., Etika upravnega dela, Ljubljana, 1997).. Temeljna načela upravnega postopka: -. načelo zakonitosti,. 11.

-. načelo načelo načelo načelo načelo načelo načelo načelo načelo načelo načelo. varstva pravic občanov in varstva javnih koristi, učinkovitosti, materialne resnice, zaslišanja stranke, proste presoje dokazov, samostojnosti pri odločanju, pravice do pritožbe, pravnomočnosti odločbe, ekonomičnosti postopka, pomoči neuki stranki, uporabe jezika in pisav.. Razlika v tem, kaj je etično, in tem, kaj je dovoljeno z zakonom, vsekakor obstaja. Zakon je namreč po definiciji splošno veljaven pravni predpis z najvišjo pravno močjo in je podrejen ustavi. Zakon je splošno veljavno pravilo, ki določa pravice in dolžnosti članov skupnosti (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 1997, 1.0). Ali je vsako delovanje, ki je v skladu z zakonom tudi etično, je dilema, ki sproža zanimanje za etičnost delovanja. Pri zakonskih in ekonomskih odnosih je jasno, kaj narediti in kako reagirati na določeno situacijo, pri etičnih odločitvah pa vedno obstajajo dileme. Nielsen predlaga različne alternative, kaj lahko posameznik stori, ko se znajde v etični dilemi (Wheelen Hunger, 1996 str. 71) : •. •. •. • •. Sam kot najboljši način priporoča doseči notranje soglasje, če je na voljo dovolj časa in razumevanja ključnih ljudi. Prednost tega pristopa je v tem, da rešuje bistvo problema, opogumlja druge, da pomagajo, posameznik, ki se drži tega pristopa, pa lahko postane »heroj« v organizaciji. Slabosti pa najdemo v tem, da nam lahko vzame veliko časa ter lahko postane orožje manipulacije s strani drugih. Izogibanje razmišljanju o tem. Prednosti lahko najdemo v izogibanju konfliktov. Oseba, ki se poslužuje tega pristopa, je lahko označena kot dober timski sodelavec. Slabost pa je v tem, da ne moremo najti rešitve. Delovanje po pravilih. Prednosti so v tem, da se izogibamo konfliktnim situacijam. Slabost pa je, da obstaja možnost, da sami postanemo del problema. Težko je določiti mejo. Umik. Prednost vidimo predvsem v dobrih kratkoročnih občutkih. Slabost pa je pomanjkanje poguma, da bi taka oseba ostala in se borila naprej. Pazljivo nestrinjanje. Prednost je v tem, da ima človek, ki se drži tega načina, občutek, da je pogumen in celo obstaja možnost, da reši problem. Slabost tega pristopa pa je v tem, da je taka oseba v očeh drugih ocenjena kot povzročitelj težav, lahko pa se zgodi, da ji grozijo ali pa jo odpustijo.. 12.

•. •. Anonimno sporočiti medijem ali vladi o dogodkih. Zelo verjetno je, da se na tak način potem problem reši, vendar pa je slabost v tem, da se oseba, ki anonimno sporoči vladi ali medijem o dogodkih, pogosto počuti kot strahopetec in mora lagati zaradi svoje varnosti. Javno sporočiti vladi ali medijem kaj se dogaja. Prednost tega načina je v tem, da se problem zelo verjetno reši, oseba, ki javno sporoči medijem ali vladi o tem kaj se dogaja pa je s strani medijev »heroj«. Slabosti pa se ponavadi potem pojavljajo na delovnem mestu – zelo verjetno je, da bodo to osebo nadlegovali ali jo celo odpustili. Posledica bo, da ta oseba ne bo imela več možnosti reševati problema znotraj organizacije, pač pa bo lahko le od zunaj opazovala dogajanje.. Etično ravnanje pa ne sovpada preprosto z zakoni, ki veljajo v določeni družbi. Pozitivni vidik ravnanja opisuje ravno etika, ki nam pomaga oblikovati naše dejavnosti na načine, da dosegamo svoje cilje. Seveda pa etično ravnanje ni tisto ravnanje, s katerim kršimo zakone in druga pravila v družbi. Razmerje med zakoni in etiko lahko ilustriramo tako : •. dvoumnost ali nejasnost: Zakoni in druga pravila v družbi so le prvi korak v odločanju, kaj je in kaj ni zakonito. Zakoni so pogosto splošni, zato omogočajo različno interpretacijo, ki postane jasna šele s podzakonskimi akti ali konkretnimi razsodbami. Uresničevanje zakonov v posamičnem primeru je odvisno tudi od sodnikov, porote, spretnosti odvetnikov, olajševalnih in oteževalnih okoliščin.. •. spremembe zakonodaje: zakoni niso statični, lahko se spreminjajo različnih družbenih okoliščinah. Dobra zakonodaja ne posega v preteklo ravnanje, praviloma ni retroaktivna, vendar ni izključena.. •. reaktivnost in nasprotja: pri zakonskih rešitvah v določeni situaciji gre običajno za reakcijo na situacijo, ki se nam zdi problematična, kar pa ni dobra rešitev, bolje je razviti proaktivno strategijo, s katero želimo preprečiti spore in vnaprej ponuditi obojestransko ugodne rešitve.. Državni oziroma upravni organi so na podlagi zakona pristojni odločati o pravicah, obveznostih in drugih pravnih koristih strank v postopkih, zato morajo opravljati svoje delo etično in moralno odgovorno do ljudi oziroma do strank, v postopku pa nastopati tako, da jih ne podrejajo, omalovažujejo in ne spravljajo v neenak položaj. Prav zato je bil etični kodeks upravnih delavcev, tudi za Slovenijo že leta 1985 izdelan in sprejet. Namenjen je bil delu upravnih delavcev Jugoslavije, vendar pa so spremembe družbenih odnosov v Sloveniji zahtevale spremembe etičnega kodeksa javnih uslužbencev.. 13.

3.2.1. Etični kodeks. Vse pogosteje se dogaja, da pri odločanju ne izbiramo med etično dobro in slabo odločitvijo, pač pa moramo izbrati eno od alternativ. Le-te se lahko med seboj izključujejo, zgodi pa se tudi, da so vse etično pomanjkljive. Odločiti se je potrebno za najmanj narobe, če se že prav ni možno. Po odločitvi nikoli ne zmanjka kritikov, saj so po bitki vsi generali. Iz tega dejstva po vsej verjetnosti izhaja potreba po etičnih kodeksih, ki bi zaposlenim olajšali odločanje (Mescon e tal., 1988, str. 140). Kodeks je zakonik, zbirka zakonov, družbeno priznan in uveljavljen sistem načel, predpisov (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 1997, 1.0). Etični kodeks katerekoli profesionalne dejavnosti sestavljajo pravila, ki jih določena profesionalna skupina oblikuje kot kriterij ravnanja in obnašanja. Zanimivo je, da se danes poleg številnih kodeksov profesionalne etike posameznih poklicnih skupin pojavljajo tudi drugi, ki usmerjajo vedenje ljudi, denimo kodeks poslovnega vedenja, kodeks javnih uslužbencev. Ti kodeksi so potrebni tam, kjer formalne družbene sankcije ne dosegajo zaželenega učinka. Eno takih področij je gotovo javna uprava, še posebej javna uprava v mladih demokracijah, torej tam, kjer še ni tradicije demokratičnih vrednot (Brejc, 2000: 69). Etični kodeks določi smernice obnašanja javnih uslužbencev ter določi nadzor njihovih vsakdanjih aktivnosti. Hkrati etični kodeks javnih uslužbencev lahko služi javnemu interesu, zagotavlja lojalnost vladi, spoštovanje demokratičnih načel in ustave, ki zahteva od javnega uslužbenca spoštovanje zakonov (Rosenbaum, 1997:24). Zaposleni v javni upravi potrebujejo etični kodeks, saj ta: -. učinkuje kot vodnik za delovanje, za promocijo etičnega obnašanja, ureja ravnanje javnih uslužbencev in svari pred neetičnim ravnanjem, opredeljuje načela in vrednote, ki naj jih javni uslužbenci upoštevajo, kot sredstvo za reševanje dvomov in dilem zmanjšuje negotovost v ravnanju, predvideva sankcije v primeru neetičnih ravnanj.. Večina kodeksov na področju javne uprave poudarja zakonitost, lojalnost, poštenost ter opredeljuje odnose med javno upravo in posameznikom, do politike in javnosti. Jasna opredelitev etičnega kodeksa še ne zadostuje, da bi se javni uslužbenci po njem ravnali.. 14.

Potrebni so sistemski pogoji, kot so na primer: -. mehanizmi upravnega prava, kot so nadzor nad odločitvami uprave, svoboda obveščanja, pravna zaščita tistih, ki razkrivajo nezakonito in neetično ravnanje, učinkovita uporaba kazenskega prava, posebej kadar gre za korupcijo, učinkovit nadzor nad delom uprave, sistematično usposabljanje zaposlenih na tem področju in načrtna, stalna podpora uveljavljanju etičnega kodeksa (Brejc, 2000, str. 67).. Etični kodeks je lahko pisan ali nepisan. Navadno je kombinacija. Napisani kodeksi lahko vključujejo tudi sankcije. Služijo večinoma zato, da razjasnijo norme pričakovanega obnašanja in zagotavljajo spoštovanje določenih predpisov družbe. Za etična pravila in kodekse velja, da so napisana na papirju le kup malovrednega reciklažnega papirja, dokler ne zaživijo v zavesti strokovnjakov te panoge in se ne kažejo uresničeni v njihovem poklicu (Ramovš, 1996, str. 423). Etični kodeksi lahko ljudem prinesejo zelo malo, če so pisani na splošno, lahko pa so zelo koristni, če so bolj podrobno zapisani in s tem koristijo v določeni situaciji. Vendar pa je več ali manj kodeksov napisanih na splošno, torej ni jasno, kaj naj bi nek pojem pomenil npr. »dober državljan« - Kdo je to? Tisti, ki ne naredi nič protizakonitega, ali tisti, ki nameni veliko sredstev za dobrodelne namene? Ali oba? Ponavlja se vprašanje kaj je javno dobro in kdo ima pravico soditi, ali je neka aktivnost javno dobra. Dostikrat je lahko vprašljiva tudi skladnost pravil enega kodeksa. Ključno vprašanje ni, ali pušča kodeks kaj odprtega v presojo uporabniku pač pa, ali pušča preveč (Sorell Hendry, 1994, str. 12). Kodeksi so pomembni, ker seznanjajo ljudi, kaj se od njih pričakuje, odražajo vrednote, dajejo smernice, kako naj kaj narediti in s tem spodbujajo zaposlene pri njihovem delu, poleg tega pa zvišujejo tudi standarde. Poleg pozitivnih stvari, ki jih prinašajo etični kodeksi, pa poznamo tudi slabosti in le-te bi lahko strnili v naslednjih 5 dejavnikov: -. vrednote so lahko izražene preveč splošno – v tem primeru nihče temu ne nasprotuje in hkrati to nikogar ne motivira, sama stopnja etičnosti v njih je lahko zelo nizka, etičnost je prostovoljna, vendar pa tisti, ki ima moč, lahko drugim vsili svojo moralo, v primeru, da se kodeks ne uveljavi, ni nobenih učinkov, ne uveljavljanje pravil povzroča izogibanje (Donaldson, 1992, str. 55).. Nižje na hierarhični lestvici, kot je zaposlen, tem bolj z odporom sprejema etične kodekse, ker si predstavlja, da naj bi uveljavljanje kodeksa v praksi prineslo spremembe. Večina ljudi pa se spremembam upira. In več kot kodeks zahteva težje ga bodo sprejeli (Wheelen H., 1996, str. 71).. 15.

3.2.2. Kodeks ravnanja javnih uslužbencev. Po priporočilu Sveta Evrope je tudi slovenska javna uprava dobila svoj kodeks ravnanja javnih uslužbencev, in sicer 18. januarja 2001. Kodeks ravnanja javnih uslužbencev (Uradni list RS, št. 8/2001) je Vlada Republike Slovenije sprejela v svoj pravni red in ga priznala kot pravno veljaven dokument za celotno državno upravo. Vlada priporoča sindikatom in stanovskim organizacijam zaposlenih v javni upravi, da upoštevajo ta kodeks ter nalaga ministrstvom in vladnim službam, da kodeks upoštevajo v postopkih zaposlovanja in priprave zakonskih in podzakonskih predpisov s področja organizacije in delovno pravne zakonodaje. Prav tako pa se je Vlada Republike Slovenije zavezala, da bo kodeks smiselno uporabljala tudi za ministre in druge funkcionarje. Kodeks ravnanja javnih uslužbencev je dokument, ki velja za vse javne uslužbence. Javni uslužbenci so, kot jih opredeljuje kodeks v 1. členu, osebe, ki so zaposlene pri državnih organih, upravah, samoupravnih lokalnih skupnostih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega prava, ki pretežno izvajajo upravne naloge. V 2. členu kodeksa je zapisano, da je kodeks ravnanja javnih uslužbencev sestavni del načel izvrševanja javnih nalog od trenutka, ko javni uslužbenec potrdi, da je bil z njim seznanjen. Vsak javni uslužbenec je dolžan storiti vse potrebno, da se ravna po določbah kodeksa. Kodeks uvaja številne zapovedi ravnanja, ki ustrezajo liku etičnega državnega uradnika. 4. člen kodeksa pravi, da mora javni uslužbenec opravljati javne naloge na podlagi in v mejah ustave, ratificiranih in objavljenih pogodb, zakonov in podzakonskih predpisov, častno in v mejah kodeksa ter spoštovanja človekovega dostojanstva. Po 5. členu mora biti javni uslužbenec lojalen do delodajalca, pri katerem opravlja javne naloge, prav tako pa se pričakuje od javnega uslužbenca, da opravlja svoje naloge vestno, nepristransko in kakovostno, pri tem pa upošteva le javni interes in konkretne okoliščine primera. Pri opravljanju javnih nalog javni uslužbenec ne sme ravnati samovoljno ali v škodo katerekoli osebe, skupine, osebe javnega ali zasebnega prava. Pri opravljanju javnih nalog mora javni uslužbenec primerno upoštevati pravice, dolžnosti in ustrezne interese le-teh (7. člen kodeksa ravnanja javnih uslužbencev). V skladu z 12. členom kodeksa mora javni uslužbenec v primeru, da se od njega zahteva ravnanje, ki je nezakonito, nepravilno ali neetično in pri katerem gre za delovanje, ki ni v skladu s kodeksom, to prijaviti pristojnemu organu. Prav tako mora prijaviti kršitve kodeksa, ki jih zagrešijo drugi javni uslužbenci, pri tem pa mora pristojnemu organu prijaviti tudi vsak dokaz, navedbo ali sum kaznivega dejanja. V skladu s kodeksom (15. člen) javni uslužbenec ne sme opravljati nezdružljive funkcije in nezdružljive pridobitne ali nepridobitne dejavnosti, ki niso združljive s pravilnim. 16.

opravljanjem javnih nalog in s pravicami in obveznostmi javnega uslužbenca ali mu jih krnijo. Kadar ni jasno, ali je opravljanje javnih nalog z navedenima dejavnostima ali funkcijo nezdružljivo, se mora javni uslužbenec posvetovati s svojim predstojnikom. Po 16. členu mora javni uslužbenec skrbeti tudi, da nobena od njegovih političnih dejavnosti ali sodelovanje pri političnih in javnih razpravah ne okrni zaupanja javnosti in njegovih delodajalcev v njegovo sposobnost, da dolžnosti opravlja nepristransko in lojalno. Kodeks govori tudi o varstvu zasebnosti javnega uslužbenca, o darilih, ki jih javni uslužbenec ne sme zahtevati ali sprejemati, z izjemo običajne gostoljubnosti in daril majhne vrednosti, vendar teh pojmov kodeks ne definira. V kodeks so vključeni členi o zlorabi javnega položaja, prepovedi zlorabe javnih informacij s strani javnih uslužbencev, upravljanju z javnimi sredstvi, preverjanju poštenosti kandidata ali zaposlenega v javni upravi. Odgovornost nadrejenega je opisana v 25. členu kodeksa in pravi, da mora javni uslužbenec, ki nadzoruje ali vodi druge javne uslužbence, to opravljati v skladu s predpisi, politikami in cilji osebe javnega prava, za katero dela. Odgovarjati mora za dejanja ali opustitve, ki jih stori njegovo osebje pri opravljanju javnih nalog, če ni ukrepal primerno, da bi taka dejanja ali opustitve preprečil, kot to izhaja iz njegovega položaja. Zadnji, 28. člen govori o spoštovanju kodeksa. Javni uslužbenec je dolžan, da ravna v skladu s tem kodeksom, zato mora biti seznanjen z njegovimi določbami in morebitnimi spremembami. Kršitev kodeksa ima lahko za posledico uvedbo disciplinskega postopka zoper javnega uslužbenca. Predstojnik mora kodeks vključiti v pogoje za sklenitev zaposlitve. Kodeks predvsem začrtuje smernice delovanja javnih uslužbencev, ne zagotavlja pa etičnega obnašanja javnih uslužbencev. V nekaterih členih je precej nedorečen in omahljiv, kar lahko prispeva k temu, da javni uslužbenci ne vedo, kaj narediti v konkretnih primerih. Potrebno bi bilo sprejeti kodeks etike javnih uslužbencev, ki bi deloval na obe strani – varoval javne uslužbence pred neetičnimi pritiski in sankcioniral neetično ravnanje teh uslužbencev. Slovenija ni posebej sprejela splošnega etičnega kodeksa, žal je Kodeks ravnanja javnih uslužbencev le dobeseden prepis priporočil Sveta Evrope in ni prilagojen posebnostim slovenske javne uprave. So pa sprejeti kodeksi v različnih delih javne uprave. Med temi si je slovenska vlada zadala cilje, kot je večja učinkovitost uporabe sredstev, večja prilagojenost storitve zahtevam strank, večja odzivnost ter vzpostavljanje partnerskega odnosa z uporabniki. V skladu s temi cilji se izvajajo različni seminarji in delavnice, ki najbolj ustrezajo vpeljevanju kakovosti v javno upravo, obvladovanju osnovnih komunikacijskih spretnosti in sporazumevanju v medsebojnih odnosih, predvsem pa zmožnost sporazumevanja s strankami (Vlada Republike Slovenije, 2006).. 17.

Nekateri menijo, da z nobenim kodeksom ne moremo predvidevati prav vseh okoliščin in je zato etični kodeks verjetno bolj v interesu tistih, ki so ga oblikovali. Kritiki etičnega kodeksa menijo, da so določbe pogosto preveč splošne, nedorečene in niso v pomoč niti managerjem niti zaposlenim, predvsem pa je neučinkovit proti odklonskim pojavom, kot je na primer korupcija (Brejc, 2000, str. 69).. 3.3. ETIČNA PRAVILA JAVNIH USLUŽBENCEV. Poklicna etika je posebej pomembna za opravljanje poklicev, od katerih sta odvisna človekova svoboda in življenje. V teh poklicih sta posebej poudarjeni strokovnost on neodvisnost. Od nosilcev teh poklicnih vlog zahteva poklicna etika varovanje človekovega dostojanstva in varovanje tajnosti podatkov, ki jih izvedo pri delu s strankami. Etična načela navedenih poklicev imajo pogosto v ospredju še načelo humanosti (Igličar A., Morala in pravna pravila za družbeno delovanje). Etične sestavine se v sistemu javnih uslužbencev pojavljajo v odnosih med javnimi uslužbenci in družbo, v odnosih javnih uslužbencev do upravne organizacije in do dela. Najpomembnejši odnos, ki mora temeljiti na enakopravnosti in pravičnosti, je odnos uslužbencev do državljanov kot strank v postopku (Bostič, Rajh, Košir, 1997, str. 71)s. Odnos do družbe kot celote se kaže v pripadnosti skupnosti, v kateri živijo in delajo, izraža pa se v lojalnosti do obstoječe družbene ureditve ter spoštovanja demokratično izvoljene oblasti. Glede odnosa javnih uslužbencev do sodelavcev in njihove lastne organizacije je pomembno zlasti sprejemanje posebnih ciljev, nalog in metod dela v okviru vrednostnih meril določene organizacije ter dovzetnosti za notranjo in zunanjo kritiko. Ugled organizacije je povezan s priznavanjem napak ter kritičnim odnosom do svojega dela ob razvijanju strokovnosti. V upravni dejavnosti je okvir dela sicer opredeljen z zakonom, vendar mora poleg normativne zapovedi kot del organizacijske kulture zaživeti tudi upravna etika (Brezovšek M., Upravna kultura, Ljubljana, 2004).. 3.3.1. Odnos med javnimi uslužbenci in strankami oziroma državljani. Javni uslužbenci morajo svoje delo opravljati strokovno in prizadevno in pri tem upoštevati človekove pravice in temeljne svoboščine. Ravnati morajo s posebnim občutkom in se zavedati, da opravljajo javno funkcijo. Odnos javnih uslužbencev do strank oziroma državljanov mora biti neposreden, enakopraven in kulturen. Javni uslužbenci morajo strankam v postopku pojasnjevati vse, kar je potrebno, da na čim lažji način uresničijo svoje pravice in interese. Pojasnjevati jim morajo načine poteka postopkov, njihove pravice v postopkih in tudi svoje obveznosti pri tem. V postopkih ne smejo poniževati ljudi in jih spravljati v podrejen položaj. Slednji so namreč povsem enakopravni in enakovredni v odnosu do strank, zato ne smejo uporabljati moči nad ljudmi, potrebno pa se je znebiti tudi miselnosti, da ima upravni uslužbenec pravico izrabljati avtoriteto organa, v katerem je zaposlen. Dejstvo je, da se stranke oziroma. 18.

državljani podrejajo aktom, ki izhajajo iz zakonov, ne pa uslužbencem, ki te akte izdajajo in pripravljajo. Odnos javnih uslužbencev do strank mora biti tudi neposreden in kulturen. Upoštevati morajo, da se stranke v uradnih prostorih in v odnosih do uslužbencev počutijo nelagodno, podrejeno ter prepuščeno na milost in nemilost uslužbenca (Bostič A., 2000, str. 61-64). Odnosi med javnimi uslužbenci in državljani so specifični zaradi dveh dejstev. Prvo je to, da uporabniki storitev, ki jih nudijo upravni organi in javni uslužbenci v njih, nimajo prav nobene izbire med institucijami in uslužbenci v tem sistemu. Drugič, stranke so marsikdaj prepričane, da lahko upravni uslužbenec odloča ne le na podlagi zakona, temveč tudi po svoji volji (Bostič A., 1994, str. 31). Javni uslužbenci se morajo zavedati, da stranke v odnosu do javne uprave nimajo nikakršne izbire ter, da opravljajo svoje delo kot vmesni člen med upravnimi organi in državljani in da v tej vlogi izvajajo zakone in predpise. Etični odnos javnih uslužbencev do državljanov v postopku zahteva tudi informiranost javnosti o ciljih in metodah dela javnih organov. Posebno pozornost je potrebno nameniti tudi stiku z javnostjo, torej informiranju državljanov o delu javnih uslužbencev in organov. Državljane oziroma stranke je potrebno obveščati o vseh pravicah, ki jim pripadajo ter o pravilih postopka, v katerem se znajdejo. Kljub vsemu je v praksi pogosto vtis, da je javnim uslužbencem v interesu, da stranke čim manj vedo, saj naj bi tako organi hitreje in brez težav pripeljali postopke do konca. »Upravni uslužbenci kot javni uslužbenci morajo torej pri svojem delovanju upoštevati tako osebne interese državljanov kot tudi splošne družbene interese« (Bostič A., 2000, str. 19). Ves čas morajo biti pripravljeni, da s področja svojega dela pomagajo vsakomur, hkrati pa ne smejo nikomur dajati prednosti ali delovati v nasprotju z zakoni ter drugimi predpisi svoje stroke in službe (Bostič, Košir, Rajh, 1997, str. 72).. 3.3.2. Odnos javnih uslužbencev do lastne organizacije. Glede odnosa upravnih uslužbencev do sodelavcev in svoje lasne organizacije sta pomembna dva vidika, in sicer sprejemanje posebnih ciljev, nalog in metod dela v sklopu splošnih ciljev vrednostnih meril določene organizacije ter prijateljski odnos do drugih članov organizacije ( Bostič A., 1997, str. 73-74). Torej, prvi vidik teh odnosov se kaže kot sprejemanje temeljev obstoječe družbene ureditve ter upoštevanje demokratično izvoljenih organov oblasti. V demokratičnih sistemih javni uslužbenci lahko zastopajo kakršnekoli posebne poglede in prepričanja, hkrati pa ostanejo brezpogojno zvesti splošnim etičnim vrednotam skupnosti. Odnos do političnih predstavnikov, članov predstavniških teles oziroma izvoljenih političnih funkcionarjev pa predstavlja drugi vidik. Člani organizacije imajo pravico izvajati nadzor nad izvrševanjem političnih odločitev, za kar so odgovorni javni uslužbenci v upravnih organizacijah (Košir, 1997, str. 73).. 19.

Lojalnost do lastne organizacije se navadno pojavlja še bolj spontano kot lojalnost do celotne družbe. V primeru uradniške etike mora ta lojalnost imeti meje. Javni uslužbenci morajo biti dovzetni za notranjo in zunanjo kritiko ter morajo biti sposobni presoditi pravilnost svoje odločitve kot tudi odločitve organizacije kot celote. Ne bi smeli za vsako ceno podpirati odločitev organizacije, če menijo, da niso pravilne oziroma etične. Ugled neke organizacije se kaže tudi s priznanjem in popravo napak ter kritičnim odnosom do svojega dela (Košir M., 1997, str. 73-74).. 20.

4. NEETIČNO RAVNANJE. Ravnanje in obnašanje javnih uslužbencev, ki je v nasprotju z etičnim kodeksom, štejemo za neetično ravnanje. Zanimanje za neetično obnašanje pa se največkrat sproži, ko pridejo na dan razne afere in škandali, največkrat povezani s podkupovanjem, diskriminacijo in podobnimi etično nesprejemljivimi dejanji. Eden najtežjih problemov s katerimi se ukvarjajo pri nas in v svetu, je torej neetično ravnanje javnih uslužbencev. Potrebno pa je upoštevati, da nima vsako neetično ravnanje enakih posledic v času in prostoru. Med javnimi uslužbenci in državljani vseskozi obstaja bolj ali manj trdna povezanost in uslužbenci praviloma delujejo kot zagovorniki javnega dobra. V primeru, da neetično obnašanje postane del javne uprave, pa to občutijo predvsem davkoplačevalci oziroma tisti, katerim so storitve javne uprave namenjene. Takšno obnašanje privede do zmanjševanja državljanske podpore oblasti oziroma njeni javni upravi in posredno do uresničevanja javnih politik brez sodelovanja državljanov in do njihovega odkritega nasprotovanja. Posledica vsega tega so navadno neučinkovitost in zvišani stroški uresničevanja politik (Bostič, Košir, Rajh, 1997 : 80). Pomembno pa je tudi vprašanje o iskanju vzroka za takšno ravnanje. Brejc (200 : 71) piše, da je neetično ravnanje lahko pogojeno z mentaliteto posameznika, s tradicijo in splošno sprejetimi normami in načeli v družbi. Poleg tega etično ravnanje v družbi otežujejo tudi pretirana strokovnost, toga hierarhičnost in avtoritativno vodenje, monopol v odnosu do okolja in notranje vrednote v organizaciji (Haček, 2001 : 111). Tabela 1 : Nekateri vzroki in posledice nezakonitega in nepravilnega odločanja.. VZROKI. Slaba strokovna uradne osebe. usposobljenost. Pomanjkljiva in nepopolna uporaba predpisov Kršitev predpisov zaradi vplivov in pritiskov uradne osebe Slaba motiviranost uradne osebe za delo Neprimerni odnosi do uradne osebe Neprimerni medsebojni odnosi v organu. POSLEDICE Nezakonite odločitve in nezadovoljstvo strank, Podaljšanje postopkov in dodatna obremenitev predvsem organov druge stopnje Podaljšanje upravnega postopka zaradi vlaganja pritožb in drugih pravnih sredstev Dokazovanje teh dejstev in okrnjen ugled upravnega organa in uradne osebe Nezainteresiranost in nepripravljenost uradne osebe za delo Nezainteresiranost in nepripravljenost uradne osebe Slabo delo celotnega kolektiva. Vir : Bostič, Košir, Rajh, Etika upravnega dela, Ljubljana, str. 45.. 21.

Nezakonite odločitve in nepravilnosti, ki nastajajo pri odločanju posameznika, predstavljajo najtežje kršitve pri upravnem delu, ne glede na to ali nastajajo zaradi malomarnosti ali zaradi nestrokovnosti. Kršitev zakona povzroči stranki neupravičeno korist ali neupravičeno škodo. Bostič, Košir in Rajh ( Etika upravnega dela, 1997, str. 46) pa opredelijo odpravo vzrokov za nepravilno in nezakonito odločanje tako da : •. •. •. •. •. se izpopolni strokovno znanje uradne osebe tudi z dopolnilnim usposabljanjem, npr.: s seminarji, preizkusi znanja iz upravnih postopkov itd., se izreka posebna priznanja uradni osebi, ki dokazuje strokovno usposobljenost in prizadevnost pri delu ter ustrezen odnos do strank v postopku. Takšen odnos morajo imeti uslužbenci v upravnih organih, uslužbenci v pooblaščenih organizacijah, pa tudi predstojniki teh organov oziroma organizacij, se proti tisti uradni osebi, ki se ne ravna skladno z zakonom, predvsem skladno s predpisi, ki predpisujejo postopke upravnega odločanja, in ki pri svojem delu ni dosledna, izreče primerna sankcija, uradne osebe upoštevajo razloge, zaradi katerih je bil odpravljen in razveljavljen upravni akt v pritožbenem postopku oziroma postopku pred upravnim sodiščem, se zagotovijo posebna finančna sredstva za plačevanje uradnih oseb v skladu s kakovostjo in obsegom dela.. V sodobnih demokratičnih in pravnih državah, v katerih ne prihaja do večjih sistemskih sprememb v javni upravi in v katerih so tradicionalna moralna načela že vpeta v sam sistem, neetično obnašanje jasnih uradnikov ne predstavlja strukturnega problema, temveč gre predvsem za posamezne kršitve utečenih etičnih norm. V državah v tranziciji je nastala specifična situacija, ko se je stari sistem vrednot porušil in ko z različnimi reformami nastaja nov moralni red. V takšnih razmerah je vsekakor največja nevarnost stopnjevanja neetičnosti. Dejstvo je, da so etične sestavine izjemno pomembne v procesu reforme javne uprave, saj je njen končni cilj ustvariti prijazno, odgovorno in učinkovito upravo, s katero bodo njeni uporabniki – državljani zadovoljni (Košir, 1997 : 282). Najbolj izraziti primeri neetičnega ravnanja so : -. korupcija, diskriminacija, nasilje v delovnem okolju.. Poznamo pa tudi nekatere druge oblike neetičnega ravnanja, predvsem v povezavi z delovanjem javnih uslužbencev, povezane z zlorabo uradnega položaja, prednostnega. 22.

obravnavanja sorodnikov in prijateljev, zanemarjanjem zakonite dolžnosti in s protipravnimi dejanji, s prisvajanjem državnih sredstev v zasebne namene, zamolčanjem uradnih sporočil državljanom, zanemarjanjem zakonitosti, upravnih in drugih nalog in vedenjem, ki ni v skladu z etičnimi normami (Bostič, Košir, Rajh, 1997 : 15).. 4.1. KORUPCIJA. Ko danes govorimo o problemu in pojavu korupcije, je potrebno poudariti, da to ni nov negativni pojav sodobne družbe. Korupcija je namreč stara skoraj toliko kot človeštvo samo. Zadnja leta prejšnjega stoletja so mednarodne inštitucije, vlade in gospodarstva pričele pojavu korupcije namenjati vse več pozornosti. Večja pozornost in zavedanje o obstoju korupcije pa izhajajo predvsem iz zavesti, da korupcija družbi škoduje in za sabo pušča hude posledice in škodo, ki jo lahko tudi konkretno izmerimo. Korupcija zavira družbeni razvoj, škoduje gospodarski rasti in spreminja družbene in moralne vrednote ljudi. (dosegljivo na : http://www.kpk-rs.si/index.php?id=45, 2010). Za pojem korupcije obstaja mnogo definicij in nekaj jih bom navedla v nadaljevanju. Beseda korupcija izhaja iz latinske besede »corruptio« in pomeni pokvarjenost, sprijenost, nepoštenost. Povezujemo jo z zlorabo položaja moči, z neupravičenim pridobivanjem koristi, etično destruktivnostjo, prikritostjo dejanj in težavnostjo dokazovanja (Dobovšek, 2005, str. 4). V Slovarju slovenskega knjižnega jezika (SSKJ, 1994, str. 437) je korupcija opredeljena kot dajanje in sprejemanje nagrad zaradi hitrejšega, ugodnejšega, navadno nezakonitega reševanja uradnih zadev, slabšalno pa pomeni moralno izprijenost, pokvarjenost, navadno zaradi takega dajanja ali sprejemanja daril. Pojem korupcija pomeni poleg nezakonitega vedenja tudi nepoštenost in izprijenost osebe, ki jo izvaja, njeno podrejenost nepotizmu, izsiljevanju, poneverbam in moralni pokvarjenosti v medosebnih menjavah. Zakon o preprečevanju korupcije (ZPKor, 2004) opredeli korupcijo kot »vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega«. To definicijo je povzela tudi Resolucija o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji. Glede na različne opredelitve lahko ugotovimo, da se tradicionalno s pojmom korupcija označuje vsako protipravno pridobivanje določenih materialnih koristi in obsega zlorab uradnega položaja. Ni pa nujno, da pri korupciji vedno pride do dajanja in sprejemanja podkupnine. Potrebno je upoštevati tudi drugi vidik korupcije, ki je mogoče še bolj nevaren, in sicer legalno korupcijo.. 23.

Legalna korupcija temelji na različnih formalnih in neformalnih povezavah vladajoče politične elite in zasebnega sektorja z namenom vpliva na oblikovanje pravil in institucij za oblikovanje lastnih interesov ter prisvajanje oziroma ohranjanje zasebnih korosti. Razširjenost legalne korupcije je odvisna predvsem od odgovornosti prevladujočih gospodarsko-političnih elit ter zavedanja prebivalstva o prisotnosti in negativnih učinkih različnih oblik korupcije (Giacomelli, Gregorič, Prašnikar, 2006). Vzroki za korupcijo so številni in kompleksni. Korupcija je lahko posledica zgodovinskih okoliščin, tradicije socialno-kulturnega okolja, lahko se pojavlja pri posamezniku ali v organizaciji. V državah v razvoju se korupcija pojavlja zaradi hitrih gospodarskih in družbenih sprememb, močnih sorodstvenih in etičnih vezi, zaradi monopola države na gospodarskem področju, nizke stopnje razvitosti, nizkih plač v javni upravi, slabe preskrbe z dobrinami, itd.. Med organizacijskimi vzroki korupcije lahko omenimo neustrezen sistem javnih plačil, pomanjkljivo vodenje, neustrezne postopke rekrutiranja, in izbire uslužbencev, nizko izobrazbeno raven, slabo disciplino in podobno. Med socialno-kulturne vzroke pa lahko uvrstimo razmere v družbi, ki je strpna do korupcije in pomanjkanje politične volje za boj proti njej. V vseh okoljih pa se korupcija pojavlja tudi zato, ker se lahko številni javni uslužbencu odločajo po prostem poudarku (Brejc, 2002). Po mnenju Dobovška (2004, str. 6) pa so vzroki, ki vodijo v korupcijo naslednji: -. revščina, kjer gre v večini primerov za pohlep in izrabo oblasti, medtem, ko so revni žrtve korupcije, preveč zakonov in neizvedljivost le-teh, neustrezen nadzor institucij, preveč diskrecijskih pravic pri odločanju, velik obseg državnega gospodarstva.. 4.1.1. Korupcija v javni upravi. »Korupcijo v javni upravi lahko opredelimo kot kompleksen političen, upraven in socialen odklonski pojav, kot nezakonito dejanje javnih uslužbencev, ki skušajo pridobiti neke prednosti ne glede na obliko in obseg. Korupcija je univerzalen pojav, saj se pojavlja v vseh državah in sistemih na politični in upravni ravni« (Brejc, 2000 : 72). Dobovšek (2004 : 218) našteva različne elemente, ki opisujejo korupcijo v javni upravi : -. korupcija je proces, v katerega sta vpleteni najmanj dve osebi, od katerij je najmanj ena zaposlena v javnem sektorju, korupcija je vedno namenska, korupcija pomeni nedovoljeno zlorabo javnega interesa za zasebno korist, korupcija je kršenje moralne norme, korupcija je kršenje pravne norme,. 24.

-. s korupcijo se rušijo temelji demokratičnega razvija pravne države in vladavine prava.. Prav tako kot različni avtorji in različne institucije različno opredeljujejo pojem korupcije in vrste korupcije, pa različno tudi klasificirajo pojem korupcije. Osredotočila se bom predvsem na prvo klasifikacijo, ki je klasifikacija Jandosove (Dobovšek, 2005, str. 8-9) in ki korupcijo deli na tri nivoje, in sicer na mikro, makro in srednji nivo. Nivoji korupcije so prikazani v tabeli 2.. 25.

Tabela2: Nivoji korupcije. Nivo. Akterji. Mikro. Srednji. Makro. Državljani nasproti najnižjim javnim uslužbencem v institucijah kot so: zdravstvo, šolstvo, policija, upravne službe,….. Mali in srednji poslovneži nasproti srednjemu nivoju vladnih uslužbencev, lokalnim avtoritetam in funkcionarjem,…. Najvišji managerji nacionalnih in internacionalnih podjetij, nasproti najvišjim državnim uslužbencem, politikom,…. Količina denarja Znesek denarja variira v rangih od primerljiv s plačo nekaj sto do tisoče nižjega državnega dolarjev, lahko tudi uslužbenca, darila provizija od za ponudb, individualne usluge poslovnih namigov, in olajšave,… nezakonitih licenc,…. Delež v pogodbi, delež v korporaciji, elitne štipendije za otroke uslužbencev, dajanja delovnih mest, partnerstva, dostop do vladnih mest,…. Raziskave o korupciji. Javno mnenje, razpravljanje v skupini o točno določenih temah in različnih tematskih krogih.. Študije po posameznih področjih, okrogle mize, študije primerov, sodelovanje institucij, promoviranje kodeksov obnašanja,…. Okrogle mize s sodelovanjem strokovnjakov, ocenitve obstoječih procesov s strani neodvisnih strokovnjakov, s predhodno listo sodelujočih,…. Prihodnje delovanje. Skrbna in podrobna izdelava primernega spodbudnega sistema govorjenja in prijavljanja korupcije, izgradnja standardov in kodeksov za javne uslužbence,…. Prejšnji ukrepi in uskladitev predpisov, revizija sistemov, uvajanje transparentnosti in odgovornosti,…. Prejšnji ukrepi in razkritje povezav med gospodarstvom, politiko in upravo, preglednost nad sredstvi, nad odločitvami,…. Pomen in oblike. Vir : Dobovšek, 2005, str. 7-9.. 26.

Korupcija na mikro nivoju predstavlja majhna darila javnim uslužbencem, z namenom doseganja želenih uslug, ki bi jih ti morali narediti že po svoji službeni dolžnosti. To velja predvsem za tiste uslužbence, ki imajo opravka z dokumentacijo oziroma dovoljenji. Tovrstna korupcija se lahko zelo razširi, saj je že del vsakdanjih običajev in so ljudje do njih zelo tolerantni. Višina korupcije ne presega višine povprečne mesečne plače uslužbenca. Korupcija na srednjem nivoju zajema uslužbence na višjem nivoju. Najbolj je razširjena na lokalnem nivoju, kjer se s pooblastili lokalnih veljakov kreira politika lokalne skupnosti. Podkupnine dajejo manjši podjetniki in interesne skupine, s čimer dosegajo ustrezne predpise in rešitve, ki so v pristojnosti srednjega nivoja javnih uslužbencev. Tu dobijo javni uslužbenci za zlorabo svojih pooblastil večja darila, ki dosegajo vrednost do deset povprečnih plač, odvisno od števila vpletenih oseb in obsega dokumentacije oziroma uslug. Makro nivo korupcije pa je povezan z vladnimi naročili, s sklepanjem večjih pogodb, z opravljanjem večjih del v državi, kot so gradnja infrastrukture in ostale večje investicije. V korupcijo so vpleteni vodilni v večjih podjetjih ali monopolih, najvišji, ki odločajo v državnih institucijah in politiki. Vpliv takšne korupcije na družbo je velik, kljub temu pa ostaja bolj ali manj tema v vseh državah. Rezultat takšne korupcije je namesto zdrave konkurence. Zasnovane na ceni, kakovosti in inovacijah, stanje, kjer prihaja do tekmovanj v podkupovanju in do stroškov neučinkovitih procesov (Dobovšek, 2002 : 46). Dobovšek (2002, str. 47) pa tudi pravi, da medtem ko so druge oblike korupcije ponavadi velikokrat omenjene v medijih in razpravah in si vlade prizadevajo za njihovo izkoreninjenje, pa je makro nivo korupcije še vedno tabu tema in to kljub dejstvu, da je njen učinek na družbo zelo velik predvsem na ekonomskem področju. Kot ugotavlja Dobovšek (2004 : 222-223) »javni uslužbenci ne podkupujejo z modrimi kuvertami, temveč gre v večini primerov za razne oblike dajanja prednosti in uslug«. Obstajajo različne oblike boja proti korupciji. Korupcijo kot kriminalno dejanje se kaznuje po kazenskem zakonu, ponekod so ustanovili tudi posebne vladne urade za boj proti korupciji, ki imajo preventivno funkcijo. Tretji pristop pa je globalen in pomeni oblikovanje etične infrastrukture, ki vključuje nadzorne in prevencijske mehanizme. Pomembna oblika boja proti korupciji je ustrezno ravnanje s človeškimi viri (Brejc, 2000 : 73). Moralna norma, da je korupcija slabo, nepošteno in zavržno ravnanje je v pravu razčlenjena z določbami Zakona o preprečevanju korupcije, Kazenskega zakonika in še nekaterih drugih zakonov, vendar pa se moramo zavedati, da obstoj zakonodaje sam po sebi še ne zadošča. Zakonodajo je treba tudi izvajati. To pomeni, da je potrebna tudi institucionalizacija preprečevanja boja proti korupciji. Prav zato pa je bila leta 2001 na. 27.