Integrasi perencanaan pembangunan dan ke (1)

dan keuangan dengan RB

Owen Podger dan Yuni Budiastuti

Asli Desember 2011 revisi Nov 2014.

Latar belakang

Pada bulan Agustus tahun 2011, Deputi Seswapres bidang tata kelola pemerintahan Eddy Purwanto mengundang beberapa pejabat yang dianggap pro-reformasi kepada suatu seri pertemuan yang disebut Rapat Kerja Integrasi Reformasi Perencanaan Pembangunan dan Keuangan dengan Reformasi Birokrasi, yang kami sebut RIR. Setelah empat kali raker dan kunjungan studi ke Australian tanpa peserta mau mengusulkan terobosan, dan setelah dua kali rapat dengan ketua RIR untuk merancangkan rekomendasi kepada Wapres, kami tulis rekomendasi, tapi rekomendasi kami juga tidak berdampak sebagai mestinya. Rekomendasi kami diupdate dalam tulisan berikut.

Implementasi UU ASN akan mengenalkan perubahan mendasar tentang kewenangan dan

tanggungjawab para manajer publik, karena memberdayakan para manajer untuk berkinerja, dan memaksa pertanggungjawabannya atas kinerjanya. Pendekatan baru ini hanya dapat dilaksanakan dengan suatu paradigma manajemen publik yang baru, suatu program pelaksanaannya yang tegas. Demi dasar hukum yang sinkron, perlu ada perubahan beberapa peraturan perundang-undangan yang lain.

Perubahan pola perencanaan jangka menengah

Perencanaan oleh aparatur seharusnya dipisahkan dari perencanaan politik. Siklus politik lima tahun. Presiden terpilih berdasarkan janjiannya untuk memperbaiki kebijakan dalam lima tahun yang ia akan memimpin. Alat untuk memenuhi janjiannya adalah kebijakan, yaitu undang-undang bersama DPR serta peraturan lain, dan menteri membantu pelaksanaannya. Karena Presiden dipilih untuk memperbaiki kebijakan, seharusnya ia merancangkan program perancangan dan pembahasan peraturan perundang-undangan, yaitu Prolegnas, dan mengusulkan kepada dewan. Dewan melengkapi. Jadwal untuk menyusun rencana strategis penyusunan perbaikan kebijakan disiapkan dalam bentuk rencana jangka menengah kabinet. Berdasarkan rencana itu, Presiden menyusun rancangan Prolegnas untuk disampaikan kepada dewan.

ASN netral secara politik. ASN melayani Presiden terpilih dan menterinya dari partai manapun. ASN melaksanakan kebijakan yang ada, sesuai dengan perkembangan kemampuannya, perkembangan kebijakan, dan keuangan yang dialokasikan. ASN perlu perencanaan berkelanjutan atas kinerjanya, keuangannya dan perkembangan kapabilitas secara terintegrasi. Pengintegrasian inilah yang disebut rencana strategis yang bergulir, dan sebaiknya dibuat untuk sekitar tiga tahun kedepan. dan

mengusulkan. Bagi ASN tidak benar bila dipaksa buat rencana berdasarkan siklus politik.

didalamnya, berdasarkan program pembangunan nasional. Kepala daerah merancangkan Prolegda sebagai bagian dari rencananya, karena ia dipilih untuk melaksanakan perubahan atas kebijakan yang ada di daerahnya, dan rancangan Prolegda diberi kepada DPRD untuk dibahas bersama.

Kepala daerah sebagai pihak yang bertanggungjawab atas seluruh kinerja pemda, mengambil keputusan bersama DPRD tentang prioritas untuk implementasi inisiatif baru. Inisiatif baru adalah perubahan atas program yang ada, misalnya perubahan prioritas investasi, serta pelaksanaan kebijakan yang baru, misalnya pelaksanaan perda baru dan/atau pelaksanaan kebijakan nasional yang baru.

ASN di daerah yang bertugas untuk melaksanakan kebijakan daerah yang sudah ada harus

merencanakan kegiatannya secara berkelanjutan dengan lihat beberapa tahun kedepan atas kinerja, keuangan dan kapabilitas secara terintegrasi.

Penyempurnaan sistem keuangan

Demi peningkatan produktivitas, selalu uang dikaitkan dengan kinerja, kinerja dengan keuangan. Dalam masing-masing Satuan Kerja, sistem medium term expenditure framework (MTEF) mendorong efisiensi dan efektivitas. MTEF juga dipakai untuk mendorong efisiensi dan efektivitas pembagian urusan diantara pusat dan daerah dalam masing-masing bidang.

Supaya dapat mengukur produktivitas program-program pemerintah, sistem keuangan perlu

disempurnakan. Standar akuntansi yang ada perlu diganti dengan international accounting standards untuk meningkatkan kredibilitas negara. Sistem perbendaharaan dan anggaran (SPAN) sebaiknya dilengkapi dengan modul lain termasuk pengelolaan aset. Desentralisasi fiskal dan pembinaan disesuaikan dengan kebutuhan di daerah (misal daerah tertinggal dan daerah perkotaan). Untuk itu perlu ada perkembangan prinsip public service obligation (kewajiban pemerintah tingkat pusat, provinsi dan kabupaten/kota untuk mendanai sebagian dari ongkos pelayanan karena kepentingan tingkat itu) untuk menghitungkan subsidi regional.

MTEF

Dengan memakai sistem MTEF tingkat kinerja selalu dapat diatur untuk jangka menengah, yaitu dua-tiga tahun kedepan, sesuai dengan kemampuan keuangan, jangka waktu untuk mencapai sasaran tertentu, dan program peningkatan kapabilitas. Kepala Satuan Kerja bertanggungjawab atas

perencanaan kinerja, dan pejabat pengelola keuangan bertanggungjawab untuk mendorong efisiensi penggunaan anggaran.

Kebanyakan program pemerintah adalah lanjutan dari program tahun-tahun sebelumnya. Kepala masing-masing Satuan Kerja bersama manajer programnya wajib mendorong perbaikan

berkelanjutan dalam programnya, baik dalam peningkatan mutu layanan maupun peningkatan efisiensi, agar belanja tahun depan dan tahun-tahun berikutnya dapat lebih hemat.

Bagi pejabat yang memegang pendapatan negara, perbaikan berkelanjutan menghasilkan pendapatan naik setiap tahun, kecuali ada krisis ekonomi atau krisis fiskal.

baru, baik tambahan investasi sarana dan prasarana, maupun melaksanakan kebijakan baru dalam program yang ada, maupun melaksanakan program baru lainnya.

Hanya dengan suatu sistem perencanaan dan anggaran multi-tahunan seperti MTEF, pemerintah dapat memproyeksikan kesempatan ini untuk melaksanakan terobosan baru. Dan bersama

melaksanakan terobosan baru dapat merencanakan program untuk membangun kapabilitas untuk mengimplementasikannya.

Perencanaan profesional, politisi dan managerial

Perencana, planolog dan analis belanja (profesional) bertanggungjawab atas kualitas nasehat perencanaan yang diberikannya. Para profesional memberi masukan kepada politisi supaya politisi yang bertanggungjawab kepada masyarakat dapat mengambil keputusan yang benar secara teknis tentang apa yang mereka janjikan kepada masyarakat. Dan kepada manajer program supaya manajer program yang bertanggungjawab kepada pimpinan dapat mengambil keputusan yang benar secara teknis tentang apa yang dipercayakan kepadanya.

Nasehat profesional tersebut tidak dapat disebut sebagai suatu rencanasampai para politisi atau para manajer mengangkat nasehat tersebut menjadi rencana mereka. Profesional perencana, planolog dan analis belanja tidak memiliki kuasa untuk memutuskan, namun tugas mereka sangat dibutuhkan politisi dan manajer sehingga layak dihargai. Bersama-sama dengan politisi dan manajer, profesional menerjemahkan nilai, prinsip, etika ke dalam visi dan misi strategis, yang kemudian diterjemahkan dalam rencana strategis dan dokumen manajerial berbasis kinerja (performance based management).

Dua profesi yang sangat penting dan belum diatur secara profesional adalah akuntan yang harus bertanggungjawab atas keuangan dan ahli analisa belanja yang harus bertanggungjawab atas perhitungan anggaran secara ilmiah. Profesi akuntan sudah ada, tapi kewajiban mereka atas

Dua Peran Perencanaan Jangka Panjang

Perencanaan pembangunan jangka panjang jangan lagi diatur dengan Undang-Undang, karena lebih baik tidak ada daripada ada yang tidak sesuai. Tidak ada guna membuat rencana politik jangka panjang hanya karena diatur dengan undang-undang. Tetapi, secara politik, silahkan presiden atau menteri atau kepala daerah menyiapkan suatu rencana jangka panjang bila ada manfaat politiknya dari penetapan visi yang kredibel jauh kedepan, agar membangun dukungan politik dan moral untuk melaksanakan program pada masa baktinya untuk kepentingan masa-masa berikutnya. Tujuan politiknya bukan untuk membatasi ruang gerak pimpinan yang berikut, tetapi pada saat ini untuk mengatur kebijakan dan program yang dibutuhkan untuk kepentingan jangka panjang. Kebijakan yang ditetapkannya untuk jangka panjang berlaku sampai ada penyempurnaan berikutnya.

Dua Fungsi Tata Ruang

Penataan ruang adalah bentuk rencana jangka panjang yang sangat dibutuhkan. Pertama, untuk melindungi hak masyarakat. Pembangunan dan penggunaan lahan dan bangunan harus dikendalikan supaya tidak merugikan masyarakat sekitarnya. Kedua sebagai alat koordinasi pembangunan

prasarana dan sarana umum, untuk mengendalikan investasi masyarakat dan swasta, dan untuk mengatur investasi pemerintah swasta dan masyarakat yang efisien dan efektif.

UU No. 26 Tahun 2007 tentang penataan ruang kurang lebih sudah sesuai dengan dua tujuan penataan ruang tersebut, akan tetapi UU tersebut perlu dilengkapi dengan beberapa syarat baru. Di kebanyakan negara, dewan perwakilan masyarakat daerah sangat aktif dalam perencanaan tata ruang, demi transparansi. Sebaiknya anggota dari masing-masing dapil diatur untuk bertemu dengan warga sekitar apabila ada proyek besar yang diduga dapat merugikan mereka. Aspirasi masyarakat tersebut harus didengar, dan masukan dari para planolog yang menilai manfaat dari proyek besar tersebut merupakan hal yang harus menjadi pertimbangan demi kepentingan masyarakat luas.

Juga sebaiknya masyarakat desa diberi wewenang terbatas untuk menata ruang sendiri, tanpa mengurangi hak pemerintah daerah untuk menata ruang di desa demi kepentingan masyarakat yang lebih luas.

Sebaiknya penataan ruang tidak disiapkan secara tergesa-gesa, seperti sering terjadi di tanah air. Ada risiko tinggi bahwa rencana yang disusun dengan cepat menjadi kurang sesuai dengan perkembangan kebutuhan daerah. Risiko banyak pembangun dan pengguna tanah dan bangunan akan menuntut agar usaha mereka diizinkan sebagai kecualian, dan revisi rencana tata ruang tidak sesuai dengan aspirasi masyarakat atau kepentingan negara.

Bottom up planning dan perbaikan berkelanjutan

Di banyak daerah pembahasan RAPBD kecenderungannya lebih tentang pembagian “kue” daripada peningkatan mutu pelayanan kepada masyarakat secara adil dan merata. Sering DPRD mengulang-ulang perencanaan yang sesungguhnya merupakan tanggung jawab para birokrat (yaitu pelaksanaan kebijakan yang ada), dan mengabaikan perencanaan yang menjadi tanggung jawab mereka bersama kepala daerah, yaitu pembentukan kebijakan baru. Bila sudah ada kebijakan sebagai landasan merancangkan anggaran, pembahasan RAPBD adalah bagian dari fungsi pengawasan, yaitu, mengontrol bahwa RAPBD yang disampaikan oleh kepala daerah sesuai dengan kebijakan itu.

Sistem musyawarah rencana pembangunan (musrenbang) dibentuk agar rencana pembangunan daerah memenuhi kebutuhan masyarakat, akan tetapi secara formal tidak mengikutsertakan anggota DPRD yang tugasnya menggali aspirasi masyarakat.

Para manajer program sebagai pengguna anggaran bertanggungjawab atas perencanaan dalam sektornya supaya makin efisien dan berhasil. Untuk itu para manajer program wajib menggali aspirasi masyarakat berdasarkan Prinsip Pelayanan dengan Best Value.

dibandingkan dengan tingkat rata-rata untuk kabupaten/kota dan dengan standar pelayanan minimal, agar masyarakat desa dan kecamatan sadar akan prioritas daerah di desa/kecamatan mereka.

Juga dalam musrenbang dibahas usulan rencana untuk melaksanakan kebijakan baru dan bila relevan, masukan dari masyarakat tentang perbaikan atas kebijakan lama. Dengan demikian sebaiknya musrenbang desa dan kecamatan disponsori Bappeda bersama kelompok anggota DPRD dari dapil yang bersangkutan, sebagai kelengkapan DPRD baru. Setiap Perda yang berdampak lain di lain dapil dapat dibahas oleh kelompok dapil di dapil, dan dilaporkan ke pleno.

Musrenbang kabupaten/kota adalah forum pemerintah daerah untuk membahas prioritas sebagai masukan untuk persiapan usulan kebijakan pra-penganggaran yang akan disampaikan kepada DPRD, yaitu usulan plafon anggaran setiap program baik untuk melaksanakan kebijakan yang ada maupun pelaksanaan kebijakan baru, dan usulan kebijakan baru yang belum dibahas dengan DPRD.

Musrenbang kabupaten/kota juga dapat membahas program provinsi dan pusat di daerah, baik reviu pelaksanaan kebijakan mereka yang ada maupun usulan daerah daerah untuk kebijakan baru. Jadi pemerintah provinsi, DPRD provinsi, dan anggota DPD sebaiknya diikutsertakan.

Dengan perubahan kebijakan tentang perencanaan yang diusulkan disini, pola ikut peraturan dan pola proyek pembangunan diganti dengan pola peningkatan pelayanan kepada masyarakat secara berkelanjutan.