1 I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Gula merupakan salah satu komoditas pertanian yang telah ditetapkan Indonesia sebagai komoditas khusus (special product) dalam forum perundingan Organisasi Perdagangan Dunia (WTO), bersama beras, jagung, dan kedelai.
Dengan pertimbangan utama untuk memperkuat ketahanan pangan dan kualitas hidup di pedesaan, Indonesia berupaya meningkatkan produksi dalam negeri, termasuk mencanangkan target swasembada gula, yang sampai saat ini belum tercapai.
Di dalam negeri, gula pasir (white sugar) merupakan salah satu dari sembilan bahan makanan pokok yang berfungsi sebagai sumber energi atau kalori bagi yang mengkonsumsinya. Di Indonesia gula pasir ini merupakan komoditas pangan strategis kedua setelah beras (Maria 2009). Masyarakat mengkonsumsi gula sebagai sumber kalori atau lebih utamanya sebagai pemanis maupun pengawet. Upaya untuk menjaga ketersediaan gula dalam negeri diwujudkan dalam salah satu program ketahanan pagan (revitalisasi pertanian). Ketahanan pangan pada tatanan nasional merupakan kemampuan suatu bangsa untuk menjamin seluruh peduduknya memperoleh pangan dalam jumlah yang cukup, mutu yang layak, aman, dan juga halal, yang didasarkan pada optimalisasi pemanfaatan dan berbasis pada keragaman sumberdaya domestik.
Secara kondisi geografis, ekologi, dan kesuburan lahan, Indonesia memiliki karateristik wilayah yang cocok untuk pengembangan perkebunan tebu.
Walaupun tebu merupakan tanaman yang dapat tumbuh dengan baik di Indonesia, tetapi hingga saat ini produksi gula nasional masih belum cukup tersedia untuk masyarakat luas. Sampai saat ini Indonesia masih melakukan impor gula untuk memenuhi kebutuhan domestik. Dengan alasan tersebut, produksi tebu nasional seharusnya mendapat perhatian khusus bagi pemerintah mengingat permintaan masyarakat akan gula yang tinggi dan cenderung mengalami peningkatan.
Tabel 1 memberikan gambaran mengenai perkembangan tanaman tebu di Indonesia. Secara umum, luas areal tanaman tebu terus mengalami peningkatan.
Pada tahun 2004, luas areal tanaman tebu di Indonesia adalah seluas 344.793 hektar. Dan pada tahun 2009, luas areal tanaman tebu terus naik hingga mencapai
2 443.832 hektar. Dengan demikian peningkatan luas areal lahan tanaman tebu pada tahun 2004 hingga 2009 adalah sebesar 28,7 persen. Peningkatan luas lahan perkebunan tebu di Indonesia diikuti dengan peningkatan produksi tebu dalam negeri. Pada tahun 2004, Indonesia mampu menghasilkan 2.051.644 ton. Dan pada tahun 2009 produksi tebu Indonesia mencapai 2.849.769 ton atau meningkat sebesar 38,9 persen dari tahun 2004.
Tabel 1. Produksi, Luas Areal, dan Produktivitas Perkebunan Tebu Indonesia (2004-2008)
Tahun Produksi Luas Areal Produtivitas
(Ton) (Ha) (Ton/Ha)
2004 2.051.644 344.793 5,95
2005 2.241.742 381.786 5,87
2006 2.307.027 396.441 5,82
2007 2.623.786 427.799 6,13
2008 2.668.428 436.505 6,11
2009 2.849.769* 443.832* 6,42*
Keterangan : * Angka Sementara
Sumber : Direktorat Jenderal Perkebunan (2010)
Peningkatan produksi tanaman tebu di Indonesia tidak sebanding dengan peningkatan produksi gula pasir (white sugar) untuk konsumsi di dalam negeri.
Konsumsi gula nasional meningkat dari waktu ke waktu sejalan dengan meningkatnya jumlah penduduk, pendapatan masyarakat, dan berkembangnya industri berbahan baku gula. Peningkatan konsumsi domestik tersebut belum dapat diimbangi dengan peningkatan produksi, sehingga untuk menutupi kekurangannya, pemerintah harus melakukan impor gula.
Tabel 2. Volume dan Nilai Impor Gula Pasir Indonesia
Tahun Volume (ton) Nilai (000 US$)
2004 1.119.790 262.813
2005 1.980.487 585.263
2006 1.405.942 537.130
2007 2.972.788 1.040.194
2008 983.944 352.385
Sumber : Direktorat Jenderal Perkebunan (2009)
3 Pada tahun 2004, Indonesia mengekspor sekitar 1.119.790 ton gula pasir (white sugar) untuk memenuhi kebutuhan domestik dengan nilai ekspor mencapai 262.813 US$. Volume ekspor ini cenderung terus mengalami peningkatan hingga pada tahun 2007 volume ekspor gula pasir Indonesia mencapai 2.972.788 ton atau naik sebesar 15,47 persen dari tahun 2004 dengan nilai ekspor sebesar 1.040.194 US$. Pada tahun 2008 volume ekspor Indonesia mengalami penurunan yang signifikan, yaitu hanya sebesar 983.944 ton dengan nilai ekspor sebesar 352.385 US$. Penurunan volume ekspor ini disebabkan karena stok gula pada tahun sebelumnya yang masih tinggi serta meningkatnya produksi dan produktivitas perkebunan tebu dalam negeri.
Sampai saat ini peran gula sebagai pemanis atau bahan baku dari industri dan rumah tangga belum tergantikan. Bahkan dengan meningkatnya jumlah penduduk, peningkatan pendapatan, dan meningkatnya industri yang berbahan baku gula, maka keberadaan gula memiliki potensi yang besar untuk dikembangkan di dalam negeri. Namun beberapa faktor seperti masa tanam yang mencapai satu tahun, kebutuhan akan lahan yang luas, keberadaan pabrik gula, dan dibutuhkannya modal yang besar menyebabkan petani enggan untuk menanam tebu. Oleh karena itu, pemerintah seharusnya memberikan perhatian yang besar terhadap pengembangan usahatani tebu domestik terutama terkait dengan pemberian insentif kepada petani. Dengan demikian, keberhasilan Indonesia sebagai salah satu negara pengekspor gula bisa saja kembali terwujud.
Sebagai salah satu komoditas strategis, pemerintah cukup banyak melakukan intrvensi terhadap komoditi gula. Salah satu bentuk intervesi pemerintah terhadap perdagangan gula adalah dengan dikeluarkannya Peraturan Menteri Keuangan No.150/PMK.011/2009 tentang penurunan tarif bea masuk atas impor gula. Peraturran tersebut menunjukkan penurunan tarif bea masuk gula pasir (white sugar) menjadi Rp 400 per kilogram dari sebelumnya Rp 790 per kilogram. Sebagai negara importir gula, perkembangan harga gula domestik sangat dipengaruhi oleh harga gula dunia. Dengan adanya penurunan tarif bea masuk impor gula akan menyebakan harga gula impor menjadi lebih murah dari harga sebelum tarif impor diturunkan. Selain itu, adanya penurunan tarif impor gula diduga dapat mengurangi daya saing komoditi tebu lokal yang sebagian besar
4 diolah menjadi gula kristal putih. Penurunan daya saing ini tentu saja mencerminkan penurunan terhadap potensi pengembangan perkebunan tebu.
Diduga petani menjadi lebih enggan untuk menanam tebu karena menganggap keuntungan yang didapat akan menurun. Untuk menganalisis dampak kebijakan pemerintah tersebut maka penelitian ini dilakukan di salah satu sentra perkebunan tebu di Indonesia.
1.2. Perumusan Masalah
Menurut Direktorat Jenderal Perkebunan (2009), sentra perkebunan tebu di Indonesia sebagian besar berada di Pulau Jawa dan Propinsi Lampung1. Hampir sekitar 70 persen produksi tebu nasional di pasok dari Pulau Jawa. Salah satu sentra produksi tebu di Pulau Jawa adalah Propinsi Jawa Barat. Di propinsi ini tebu menjadi komoditi dengan produksi terbesar setelah teh dan kelapa. Menurut Dinas Perkebunan Jawa Barat pada tahun 2008 Propinsi Jawa Barat mampu menghasilkan 111.610 ton tebu dengan keberadaan luas lahan 23.420 hektar.
Tabel 3. Rekapitulasi Luas Areal dan Produksi Tanaman Perkebunan Propinsi Jawa Barat Tahun 2008
Komoditas Luas (ha) Produksi (ton)
PR PBS PBN PR PBS PBN
Teh 52,63 21,23 26,08 29,91 30,40 113,88
Kelapa Dalam 175,11 662 - 146,66 207 146,86
Tebu 11,73 - 11,69 57,27 - 111.61
Kelapa sawit - 3,29 8,59 - 49,59 92,60
Karet 9,27 19,43 24,53 4,49 9,59 37,77
Keterangan : PR = Perkebunan Rakyat PBS = Perkebunan Besar Swasta PBN = Perkebunan Besar Negara Sumber : Dinas Perkebunan Jawa Barat (2009)
Tabel 3 memperlihatkan bahwa sistem perkebunan tebu di Jawa barat secara umum terdiri dari dua sistem yaitu sistem Perkebunan Rakyat (PR) dan sistem Perkebunan Besar Negara (PBN), sedangkan Perkebunan Besar Swasta (PBS) tidak berkembang di propinsi ini. Dilihat dari segi luas areal dan jumlah produksi, Perkebunan Tebu Rakyat (PTR) di Jawa Barat memiliki luas lahan 11,73 ribu hektar dengan produksi 57,27 ribu ton, lebih besar sekitar 5 persen
1 Yogyo Susaptoyono. 2009. Lahan Tebu Naik 2010. www.jurnalnasional.com [26 Januari 2010]
5 dibandingkan dengan perkebunan negara yang mampu menghasilkan 54,34 ribu ton tebu.
Perkebunan tebu di Jawa Barat tersebar dienam kabupaten yaitu kabupaten Cirebon, Subang, Majalengka, Indramayu, Kuningan, Garut, dan Sumedang.
Kabupaten Cirebon merupakan kabupaten dengan produksi terbesar dengan tingkat produksi 43.544 ton dengan keberadaan luas lahan 8.681 hektar atau sekitar 39 persen produksi tebu Propinsi Jawa Barat berasal dari kabupaten ini.
Tabel 4. Rekapitulasi Luas dan Produksi Perkebunan Tebu Propinsi Jawa Barat Menurut Kabupaten Tahun 2008
Kabupaten
Perkebunan Rakyat (PR)
Perkebunan
Negara (PBN) T otal Luas (ha) Produksi
(ton) Luas (ha) Produksi
(ton) Luas (ha) Produksi (ton)
Cirebon 8.681 43.544 - - 8.681 43.544
Subang 355 1.797 4.795 24.264 5.150 26.061 Majalengka 1.268 5.037 3.105 13.536 4.373 18.573 Indramayu 105 368 3.795 16.544 3.900 16.912
Kuningan 997 5.278 - - 997 5.278
Garut 165 500 - - 165 500
Sumedang 155 744 - - 155 744
Sumber : Dinas Perkebunan Jawa Barat (2009)
Produksi dan konsumsi gula di Indonesia selama ini terpusat di Pulau Jawa. Pulau Jawa yang dihuni hampir 75 persen total penduduk Indonesia, diperkirakan menyumbang 80 persen total produksi gula nasional. Hal ini tidak dapat dilepaskan dari keunggulan komperatif Pulau Jawa berkaitan dengan sifat tanah dan iklim yang relatif sesuai untuk pengembangan budidaya tebu.
Keberadaan produksi gula terkonsentrasi di Pulau Jawa menghadapi ancaman dengan meningkatnya proses industrialisasi dan pertambahan penduduk (Santosa 2001).
Menutut Santosa (2001) selama ini kendala yang dihadapi para petani tebu adalah rendahnya produktivitas tebu, diperlukannya biaya besar, serta waktu tunggu yang lama untuk memperoleh hasil sesuai diharapkan petani. Selain itu, persoalan berkaitan dengan persediaan modal usahatani sering membuat petani berada pada posisi lemah, baik saat melakukan usahatani maupun pascapanen. Di
6 samping itu, adanya kebijakan pemerintah yang mengurangi barier terhadap masuknya gula impor menjadi permasalahan tersendiri yang muncul dari segi off- farm bagi petani tebu.
Pada akhir tahun 2009 terjadi kekurangan stok gula domestik. Menanggapi hal ini pemerintah memutuskan untuk melakukan impor gula kristal putih sebanyak 500.000 ton. Impor gula dilakukan pada bulan Februari hingga April 2010 dimana pada saat yang bersamaan terjadi lonjakkan harga gula dunia.
Tingginya harga gula dunia pada saat impor gula dilakukan dikarenakan krisis gula yang menimpa India dan Brazil yang selama ini menjadi produsen gula dunia. Untuk mengurangi dampak tingginya harga gula impor pemerintah mengeluarkan kebijakan melalui Peraturan Menteri Keuangan No.150/PMK.
011/2009 terkait dengan penurunan tarif bea masuk impor gula2. Kebijakan penurunan tarif impor merupakan kebijakan pemerintah yang bertujuan untuk melindungi konsumen dalam negeri dari tingginya harga gula nasional karena tingginya harga gula impor dan berkurangnya stok dalam negeri. Kurangnya stok gula domestik disebabkan karena musim giling tebu petani baru dimulai pada bulan Juni, sehingga untuk bulan Januari hingga Mei stok gula di dalam negeri rendah. Kebijakan yang bertujuan untuk melindungi konsumen tersebut diduga memiliki efek yang berlawanan terhadap daya saing gula domestik. Penurunan tarif impor diduga akan berpengaruh terhadap daya saing tebu petani dalam negeri. Oleh karena itu, perlu dilakukan analisis secara kuantitatif untuk mengetahui daya saing dan dampak penurunan tarif impor tersebut terhadap daya saing komoditi tebu lokal. Penelitian ini dilakukan di Kabupaten Cirebon tepatnya di wilayah kerja Pabrik Gula Sindang Laut yang merupakan salah satu sentra produksi tebu terbesar di Jawa Barat.
Berdasarkan permasalahan di atas, maka perumusan masalah dalam kajian ini adalah :
1) Bagaimana daya saing (keunggulan komparatif dan kompetitif) komoditi tebu yang dihasilkan oleh petani tebu di wilayah kerja Pabrik Gula Sindang Laut Kabupaten Cirebon Propinsi Jawa Barat?
2Kevin Elfrianto. 22 Desember 2009. Penurunan Tarif Gula Diperpanjang : Pembentukan konsorsium agar harga tidak dipermainkan. Bisnis Indonesia[26 Januari 2010]
7 2) Bagaimana dampak kebijakan pemerintah terhadap daya saing komoditas tebu di wilayah kerja Pabrik Gula Sindang Laut Kabupaten Cirebon Propinsi Jawa Barat?
3) Bagaimana dampak penurunan tarif impor gula terhadap daya saing komoditi tebu yang dihasilkan oleh petani tebu di wilayah kerja Pabrik Gula Sindang Laut Kabupaten Cirebon Propinsi Jawa Barat?
1.3. Tujuan
Tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah :
1) Menganalisis daya saing (keunggulan komparatif dan kompetitif) komoditi tebu yang dihasilkan oleh petani tebu di wilayah kerja Pabrik Gula Sindang Laut Kabupaten Cirebon Propinsi Jawa Barat.
2) Menganalisis dampak kebijakan pemerintah terhadap daya saing komoditi tebu di wilayah kerja Pabrik Gula Sindang Laut Kabupaten Cirebon Propinsi Jawa Barat.
3) Menganalisis dampak penurunan tarif impor gula terhadap daya saing komoditi tebu yang dihasilkan oleh petani tebu di wilayah kerja Pabrik Gula Sindang Laut Kabupaten Cirebon Propinsi Jawa Barat.
1.4. Manfaat
Adapun manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah :
1) Bagi penulis, penulisan skripsi ini diharapkan dapat menambah wawasan serta berguna untuk mengembangkan kemampuan menulis dalam menganalisis dampak kebijakan pemerintah terhadap pengusahaan komoditi tertentu.
2) Tersedianya hasil kajian mengenai dampak penurunan tarif impor terhadap daya saing komoditi tebu.
3) Sebagai bahan masukan bagi pengambil kebijakan, instansi, dan lembaga terkait lainnya dalam merumuskan kebijakan daya saing komoditi diera globalisasi dan berbasis pada ekonomi lokal pada khususnya dan pemberdayaan masyarakat dan sumberdaya yang tersedia umumnya.
8 1.5. Ruang Lingkup
Kajian ini, lebih difokuskan untuk mengukur tingkat daya saing komoditi tebu pada perkebunan tebu rakyat dan bukan pada perkebunan swasta dan perkebunan negara. Adapun yang menjadi batasan kajian ini adalah sebagai berikut :
1) Kajian ini difokuskan di wilayah kerja Pabrik Gula Sindang Laut Kabupaten Cirebon Propinsi Jawa Barat.
2) Pengukuran daya saing komoditi tebu hanya dilakukan pada level usahatani tebu untuk tanaman TRIS 1 dengan output akhir berupa gula kristal puih (white sugar).
3) Dilihat dari ruang lingkup, studi ini terbatas pada data yang tersedia dari berbagai aspek ekonomi pada usahatani tebu di lokasi penelitian.
