Korupcija v javnem sektorju : diplomsko delo visokošolskega strokovnega študija Varnost in policijsko delo

DIPLOMSKO DELO VISOKOŠOLSKEGA STROKOVNEGA ŠTUDIJA Varnost in policijsko delo Korupcija v javnem sektorju. November, 2013. Peter Hrovatin Mentor: viš. pred., dr. Igor Lamberger.



Kazalo vsebine 1 Uvod _______________________________________________________________ 8 2 Zgodovinski pregled ___________________________________________________ 8 2.1 Izvor pojma korupcija ______________________________________________ 8 3 Opredelitev pojma korupcije____________________________________________ 8 3.1 Splošna definicija _________________________________________________ 8 3.2 Definicija korupcije v kazenskem in civilnem pravu ______________________ 9 3.3 Definicija korupcije po Zakonu o preprečevanju korupcije in po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije ________________________________ 9 3.4 Uporaba pojma korupcija v slovenski policiji___________________________ 10 4 Zaznavanje, obseg in posledice korupcije ________________________________ 12 4.1 Zaznavanje korupcije _____________________________________________ 12 4.1.1 Posebej o indeksu zaznavnosti korupcije _________________________ 12 4.2 Posledice korupcije _______________________________________________ 14 4.2.1 Neučinkovitost vladnega sklepanja pogodb in privatizacija __________ 14 4.2.2 Zamude in rdeča preproga ____________________________________ 15 4.2.3 Neprimerna poraba korupcijskih plačil ___________________________ 15 4.2.4 Nepravičnost _______________________________________________ 15 4.2.5 Spodkopavanje politične legitimnosti____________________________ 16 4.2.6 Upočasnjena gospodarska rast in znižanje investicij ________________ 16 4.2.7 Spremembe ustroja države zaradi sistemske korupcije______________ 17 5 Vzroki in dejavniki za nastanek korupcije ________________________________ 17 5.1 Splošni vzroki za nastanek korupcije _________________________________ 17 5.2 Dejavniki koruptivnega dejanja _____________________________________ 18 5.2.1 Dejavniki na strani povpraševanja ______________________________ 18 5.2.2 Dejavniki na strani ponudbe ___________________________________ 21 5.2.3 Cena korupcije ______________________________________________ 27 6 Boj s korupcijo ______________________________________________________ 30 6.1 Odvračanje korupcije _____________________________________________ 31 6.1.1 Javljanje koruptivnih dejanj ___________________________________ 31 6.1.2 Odgovornost pravnih oseb za korupcijo __________________________ 32 6.1.3 Dajanje podkupnin tujim subjektom javnega prava ________________ 33 6.2 Strategije boja proti korupciji ______________________________________ 34 6.2.1 Strategija iz priročnika nevladne organizacije - USAID ______________ 34 3.

6.2.2 Strategia Svetovne banke ______________________________________ 40 6.2.3 Strategija OZN in Mednarodne trgovinske zbornice _________________ 40 6.2.4 Strategija organizacije Transparency International _________________ 41 6.2.5 Strategija Sveta Evrope _______________________________________ 41 6.2.6 Strategija boja proti korupciji v Republiki Sloveniji _________________ 42 7 Stanje na področju korupcije v Sloveniji _________________________________ 43 7.1 Stanje glede na raziskave indeksa zaznavnosti _________________________ 43 7.2 Stanje glede na podatke o številu ovadb s strani policije _________________ 43 7.3 Poročilo Komisije za preprečevanje korupcije__________________________ 44 7.4 Stanje glede na poročilo komisije OECD (GRECO) _______________________ 46 8 Sklepne misli _______________________________________________________ 48 9 Uporabljeni viri _____________________________________________________ 50 10 Priloge ____________________________________________________________ 53. 4.

Kazalo grafov Graf 1: omejevanje količin dobrin ________________________________________ 23 Graf 2: stopnja korupcije in stopnja plač v javnem sektorju ___________________ 25. Kazalo tabel Tabela 1: indeks zaznavnosti korupcije za leta 1995, 1996 in 1997 ______________ 12 Tabela 2: indeks nagnjenosti k podkupovanju _______________________________ 13 Tabela 3: število ovadb za koruptivna kazniva dejanja po poročilih policije za obdobje od 2002 do 2012 _______________________________________ 44 Tabela 4: indeks zaznavnosti korupcije za obdobje od 1998 do 2010 ____________ 53. Kazalo slik Slika 1: javna integriteta; ocenjevanje učinkovitosti in koherentnosti vladnih akcij pri spopadanju s korupcijo v javnem sektor __________________________ 54. 5.

Povzetek Predstavljena diplomska naloga uvodoma pojasnjuje pojem korupcije v javnem sektorju, kot ravnanja oseb z uradnimi pooblastili, storjena zaradi pridobivanja koristi z zlorabo uradnih pooblastil na področju javne uprave, strokovnih dejavnosti javnega pomena, ki jih organizira javna uprava neposredno s pomočjo oseb javnega prava, ki niso sestavni del uprave ali s koncesijami osebam zasebnega prava. V nadaljevanju naloga pojasnjuje problematiko pri ugotavljanju obsega korupcije in njenem zaznavanju. Naloga nadalje pojasnjuje splošne posledice, ki jo ima korupcija na družbo. Nato so našteti splošni vzroki korupcije iz makro-ekonomskega oz. političnega vidika ter dejavniki korupcije iz mikro-ekonomskega vidika. V nadaljevanju je predstavljena vrsta ukrepov za boj s korupcijo glede na identifikacijo vrste korupcije ter glede na dejavnike oz. vzroke, ki jo povzročajo. V zaključku so navedeni statistični podatki o pojavu korupcije v Sloveniji, tako iz vidika subjektivnega merjenja zaznavanja korupcije, ki jih izvajajo nevladne organizacije, kot z vidika dejanskega števila ovadb zaradi storjenih kaznivih ravnanj, ki jih poimenujemo z zbirnim pojmom korupcija, s katerimi ima opravka slovenska policija. Volja institucionalnega nosilca je še vedno odločilna. Temu ”monopolu” pa bi se odrekel le takrat, ko bi mu predstavniška demokracija pomenila več kot pa njegov monopolni zaslužek. Zato mora nosilec proti-korupcijskih naporov sam slediti načelom dobrega vladanja, kar pomeni preglednost politik in preglednost odločitev o socialnih vprašanjih; odzivnost na prioritetne potrebe; odgovornost politik in dela državnih uslužbencev; vladavina prava; neodvisen in učinkovit pravosodni sistem; institucionalni pluralizem in participacija ljudi v vseh odločitvah, ki se dotikajo njihovih življenj, če želi upravljati z javnim premoženjem. Ključne besede: korupcija, javni sektor. 6.

Summary - Cooruption in public sector Represented work explained the termin of cooruption in public sector as the abuse of public office for private gain. It encompasses unilateral abuses by government officials such as embezzlement and nepotism, as well as abuses linking public and private actors such as bribery, extortion, influence peddling, and fraud. This work describes problems with perception indexes that reflect perceptions and not objective and quantitative mesaures of acctual corruption and describes it`s consequences. Than it sets out root causes of corruption from macro economic or politicall and micro economics point of view. And than identifies a range of institutional and societal reforms to address them, and introduces a methodology for selecting among these measures. The primary anti corruption effort continues to rest with national governments and their administrations field. Their good governance remains the single most important factor for human development; that is: transparency in policy and social decisionmaking; responsiveness to priority needs; accountability for the policies and work undertaken by state employees; the rule of law; an independent and efficient justice; as well as institutional pluralism and participation of the people in all decisions affecting their lives. Keywords: corruption, public sector. 7.

1 Uvod Prvenstvena odgovornost za človeški razvoj in napredek družbe ostaja nacionalnim vladam in njihovi administraciji. Uspeh pri tem je odvisen od njihove uspešnosti pri ohranjanju razpoložljivih virov. Ob priložnostih, ki jih ima globalna ekonomija in ob virih, ki jih ponuja mednarodna skupnost, je dobro vodenje nacionalnih vlad še vedno najbolj pomemben dejavnik za razvoj; t.j. transparentnost v politiki in v odločitvah o socialnih vprašanjih; odzivnost na prednostne potrebe; vsestranska odgovornost politikov in drugih javnih uslužbencev; upoštevanje vladavine prava ter neodvisen in učinkovit pravosodni sistem; institucionalni pluralizem in sodelovanje ljudi v odločitvah, ki se jih dotikajo (Leisinger, 2007).. 2 Zgodovinski pregled 2.1 Izvor pojma korupcija Izvor besede korupcija, kot jo razumemo danes, je latinski. Semantično je obdržala enako vrednost kot ob florentinskih izrekih v tedanjih rimskih sodbah. Cit: „Corruptio optimi pessima.” Najhujša je pokvarjenost najboljšega, oz. kadar se dober človek skvari, tedaj postane najslabši (Romac, 1988), iz česar izhaja, da opisuje pokvarjenost oblasti v povezavi s podkupovanjem. Vendar korupcija ni nastala šele z latinskim poimenovanjem. V sestavkih o javni administraciji iz 4. stol. pr. n. št. iz Indije, je Kautiliya - tedanji predsednik vlade indijskega kralja, zapisal v njegovi Arthasastra, cit: „Tako, kot se riba pod vodo ne more odločiti ali naj vodo spije ali ne, tako se za vladne uslužbence - zaposlene z vladanjem - ne more ugotoviti ali so med pobiranjem denarja kaj vzeli zase.” V traktatu Kautiliy ugotavlja, da obstaja 40 načinov zlorab in jih nato podrobno opiše (Bardhan, 1997).. 3 Opredelitev pojma korupcije 3.1 Splošna definicija Najbolj popularna in najenostavnejša definicija, ki jo uporablja Svetovna banka pravi, da je korupcija zloraba javnih pooblastil za zasebno korist (Tanzi, 1998). Vključu8.

je enostransko zlorabo vladnih uradnikov, kot so grabež (kraja denarja iz organizacije, kjer dela) in nepotizem (zaposlovanje sorodnikov, prijateljev), kot tudi zlorabe povezovanja med javnimi in zasebnimi akterji, kot so: podkupovanje, izsiljevanje, kupčevanje z vplivi in goljufija. Korupcija se pojavlja v mnogih političnih in birokratskih uradih in je lahko majhna ali velika, organizirana ali neorganizirana. Korupcija pogosto sproža kriminalne aktivnosti, kot so trgovanje z drogo, pranje denarja in prostitucijo ter ni omejena le na te aktivnosti (Sahr in Kpundeh, 1999).. 3.2 Definicija korupcije v kazenskem in civilnem pravu Korupcijo definirata tudi civilno pravna in kazensko-pravna konvencija o preprečevanju korupcije iz leta 2003 (www.undoc.org), ki je povzeta v domači kazenski in civilno-pravni zakonodaji. Za nas pomembna korupcijska dejanja v javnem sektorju, so v sedaj veljavnem Kazenskem zakoniku (v nadaljevanju KZ) navedena v 26. poglavju kot kazniva dejanja zoper uradno dolžnost in javna pooblastila; jemanje podkupnine (261. člen), dajanje podkupnine (262. člen), sprejemanje daril za nezakonito posredovanje (263. člen) in dajanje daril za nezakonito posredovanje (264. člen) (Kazenski zakonik, 2008). Obligacijski zakonik pa v 354. členu uporablja širšo definicijo korupcije in definira vsa koruptivna dejanja kot tista dejanja, na katera je vplivalo neposredno ali posredno ponujanje, dajanje, sprejemanje ali zahtevanje podkupnine. Tu štejejo katerekoli druge koristi ali obljuba le-teh, opustitev ravnanja, ki bi preprečilo dejanje korupcije, ali drugo dejanje, ki po zakonu ali mednarodni pogodbi pomeni korupcijo (Obligacijski zakonik, 2001).. 3.3 Definicija korupcije po Zakonu o preprečevanju korupcije in po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije Oba proti korupcijska zakona definirata korupcijo kot vsako kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali ravnanje oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za koga drugega (Zakon o preprečevanju korupcije, 2010). Iz povedanega izhaja, da pojem korupcije Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK) uporablja širše, kot jo v posameznih členih predvideva Kazenski zakonik, saj meni, da koruptivna ravnanja nimajo nujno znakov kaznivega 9.

dejanja, medtem pa, ko imajo kazniva dejanja z elementi korupcije vedno tudi vse elemente koruptivnih ravnanj. Upravičenje širšega pojmovanja pa izhaja iz posledic korupcije, ki jo ima na širšo družbo s tem, ko ji škoduje predvsem s siromašenjem družbenega bogastva, omejevanjem proste konkurence ter neučinkovitostjo javnih servisov (Klemenčič, 2011).. 3.4 Uporaba pojma korupcija v slovenski policiji Slovenska policija pri svojem delu uporablja za poročila pri popisovanju pojavnih oblik kriminalitet izraz korupcijska dejanja, ki poleg za nas pomembnih kaznivih dejanj zoper uradno dolžnost in javna pooblastila iz 26. poglavja, v členih: jemanje podkupnine (261. člen), dajanje podkupnine (262. člen), sprejemanje daril za nezakonito posredovanje (263. člen) in dajanje daril za nezakonito posredovanje (264. člen), omenja tudi kazniva dejanja zoper volilno pravico in volitve iz 27. poglavja in kazniva dejanja zoper gospodarstvo iz 24. poglavja Kazenskega zakonika iz leta 2008 (www.policija.si). Definicije tipičnih oblik koruptivnih kaznivih dejanj v veljavni kazenski zakonodaji zajemajo tako področje javnega in zasebnega sektorja, kjer se jih loči že s samo umestitvijo v različna poglavja kazenskega zakonika, glede na ogroženost objekta kazensko pravnega varstva, ki je po definiciji kazenskega zakonika različen v primeru ogroženosti demokratičnosti volitev, gospodarstva ali pa, ko je zlorabljeno uradno pooblastilo oz. uradna dolžnost. V literaturi obstaja polemika o tem, ali lahko obstoji korupcija brez zlorabe pooblastil in sodelovanja javnega sektorja. Javna pooblastila so dana osebam javnega - in po pogodbah osebam - zasebnega prava, ki poslujejo z različnimi zasebniki. Zato definiramo javni sektor kot tisto področje, ki obsega poleg javne uprave še strokovne dejavnosti javnega pomena in jih organizira javna uprava neposredno s pomočjo oseb javnega prava, ki niso sestavni del uprave ali s koncesijami osebam zasebnega prava (Bohinc, 2007), kar je vse področje boja proti korupciji v javnem sektorju. Javni sektor definira tudi Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije, po katerem so nosilci ukrepov iz akcijskega načrta cel javni sektor: državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni 10.

gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti - vključno z javnimi podjetji in gospodarskimi družbami, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država ali lokalna skupnost (Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije, 2010), kar obenem določa obseg javnega sektorja. Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK) nadalje razmejuje korupcijo v javnem sektorju na administrativno, korupcijo belih ovratnikov (t.i. visoko korupcijo) in sistemsko oz. institucionalno korupcijo. Administrativna ali birokratska korupcija (ti. ”cestna korupcija”) se po njihovem izraža v klasičnih oblikah dajanja in jemanja podkupnine v manjših zneskih ali nedovoljenih daril s strani javnih uslužbencev ”nižjega ranga” pri nudenju ali izvajanju javnih storitev (običajno gre za ”vsakodnevno” manjšo korupcijo v interakcijah med prebivalstvom in javnim sektorjem na področju policije, šolstva, zdravstva, v inšpekcijskih postopkih, pri pridobivanju različnih upravnih dovoljenj ipd.). Korupcija belih ovratnikov pa obsega politično korupcijo, nedovoljeno lobiranje, zlorabe pooblastil za osebno korist s strani menedžerjev korporacij, funkcionarjev in uradnikov na visokih položajih (na državni in lokalni ravni) ter visoke nedovoljene koristi. Ključen element te vrste je vpletenost nosilcev javnih pooblastil (ali moči vodilnih posameznikov v gospodarstvu) v povezavi s kapitalskimi interesi ter pogosto iz ozadij organiziranega gospodarskega in javnofinančnega kriminala. V kazensko-pravnem smislu se visoka korupcija kaže skozi kazniva dejanja podkupovanja v javnem in zasebnem sektorju, nedovoljena posredovanja, zlorabe pooblastil ter različnih oblik kršitev predpisov s področja financiranja političnih strank in lobiranja. Sistemska, organizacijska oziroma institucionalna korupcija pa je: vsako doseganje ali ustvarjanje normativnih, institucionalnih, statusnih ali postopkovnih pogojev oziroma okoliščin zaradi omogočanja ali pridobivanja koristi uradnim in drugim fizičnim ali pravnim osebam v škodo javnih sredstev, vsaka druga oblika izkoriščanja normativnih, institucionalnih, statusnih ali postopkovnih pristojnosti, pomanjkljivosti, nekonsistentnosti ali neusklajenosti, vključno z neupoštevanjem ali neodzivanjem na uradne ugotovitve in pozive pristojnih nadzorstvenih organov in vsako ponavljajoče ali trajajoče opuščanje uporabe nadzorstvenih in samourejevalnih postopkov ter ukrepov zaradi omogočanja ali pridobivanja koristi zase ali za druge osebe v škodo javnih sredstev ali javnega interesa (Komisija za preprečevanje korupcije, 2011).. 11.

4 Zaznavanje, obseg in posledice korupcije 4.1 Zaznavanje korupcije Ker ni neposrednih načinov merjenja korupcije, obstaja nekaj posrednih načinov pridobivanja informacij o njeni pomembnosti v državi ali v institucijah iz poročil o korupciji v objavljenih virih - vključujoč časopise in internet, študij primerov vladnih agencij, priročnikov nevladnih organizacij iz ZDA ter iz rezultatov vprašalnikov, vezanih na določene agencije ali države. Izsledki po državah so na razpolago iz različnih virov, kot so npr. Special Eurobarometer 374 (EU), Poročila o globalni konkurenčnosti (Ženeva), Konzultacije o političnih in ekonomskih tveganjih (Hong Kong), Transparency International (Berlin), Agencija o političnih tveganjih (Syracusa), Mnenjski Gallup poll (Zürich) in podobno.. 4.1.1 Posebej o indeksu zaznavnosti korupcije Transparency International od leta 1995 objavlja Indeks zaznavnosti korupcije (ang. Corruption Perceptions Index - CPI), ki rangira države glede na uvrstitev po lestvici od 0 do 10 s tem, da se 10 nanaša na državo brez korupcije (tabela 1 in 4, v prilogi). Tabela 1: indeks zaznavnosti korupcije za leta 1995, 1996 in 1997 (vir: Tanzi, 1998). Jordanija Madžarska Španija Turčija Italija Argentina Bolivia Thailand Meksiko Ekvador Brazilija Egipt Kolumbija Indonezija Indija Rusija Venezuela Kitajska Bangladeš Kenija Pakistan Nigerija. 1995 n.a. 4.12 4.35 4.10 2.99 3.24 n.a. 2.79 3.18 n.a. 2.70 n.a. 3.44 1.94 2.78 n.a. 2.66 2.16 n.a. n.a. 2.25 n.a.. 1996 4.89 4.86 4.31 3.54 3.42 3.41 3.40 3.33 3.30 3.40 2.96 2.84 2.73 2.65 2.63 2.58 2.50 2.43 2.29 2.21 1.00 0.69. 1997 n.a. 5.18 5.90 3.21 5.03 2.81 2.05 3.06 2.66 2.05 3.56 1.94 2.23 2.72 2.75 2.27 2.77 2.88 1.80 2.30 2.53 1.76 12.

Varianca teh indeksov prikazuje razpršenost pogledov med anketiranimi iz različnih socialnih skupin (tuji poslovneži, analitiki, akademiki in javnosti) pri odgovarjanju na vprašanja, kako občutijo in zaznajo korupcijo v državah, v katerih poslujejo. Indeksi odražajo zaznavo in ne kvantitativnih mer dejanske korupcije. Pomembno je, da so različni razpoložljivi indeksi med seboj v visoki korelaciji. V indeks zaznavnosti korupcije je bilo leta 2010 vključenih že 178 držav in je sestavljen iz 14-tih različnih anket, ki jih med gospodarskimi analitiki po posameznih državah navaja 7 neodvisnih institucij. CPI se nanaša le na pasivno stran korupcije, tj. na prejemanje podkupnin. Dajalci podkupnin so iz raziskav izvzeti. Iz tabele 1 in tabele 4 (v prilogi) pa izhaja, da so prav visoko industrializirane države visoko uvrščene, kar naj bi pomenilo, da so najmanj skorumpirane. Vendar so prav te države največji dajalci podkupnin, kar pa indeks CPI ne prikazuje (Makar, 2002). Zato, v korektiv temu, objavljajo tudi indeks nagnjenosti k podkupovanju (ang. bribe payers indeks BPI), prikazan v tabeli 2. Tabela 2: indeks nagnjenosti k podkupovanju (vir: www.transparency.org). Country Australia Austria Belgium Brazil Canada China Domestic companies France Germany Hong Kong India Israel Italy Japan Mexico Netherlands Portugal Russia Saudi Arabia Singapore South Africa South Korea Spain Sweden Switzerland Taiwan Turkey UK US. 2003 Rang BPI 1 4 6. Indeks BPI 8,5 8,2 7,8. 2004 Rang BPI 1 4 6. Indeks BPI 8,5 8,2 7,8. 5 20 22 12 9 15. 8,1 3,5 1,9 5,5 6,3 4,3. 5 20 22 12 9 15. 8,1 3,5 1,9 5,5 6,3 4,3. 17 13. 4,1 5,3. 17 13. 4,1 5,3. 6. 7,8. 6. 7,8. 21. 3,2. 21. 3,2. 9. 6,3. 9. 6,3. 18 11 2 2 19. 3,9 5,8 8,4 8,4 3,8. 18 11 2 2 19. 3,9 5,8 8,4 8,4 3,8. 8 13. 6,9 5,3. 8 13. 6,9 5,3 13. 2006 Rang BPI 3 4 9 23 5 29. Indeks BPI 7,59 7,5 7,22 5,65 7,46 4,94. 15 7 18 30 19 20 11 17 8 16 28 22 12 24 21 13 2 1 26 27 6 10. 6,5 7,34 6,01 4,62 6,01 5,94 7,1 6,45 7,28 6,47 5,16 5,75 6,78 5,61 5,83 6,63 7,62 7,81 5,41 5,23 7,39 7,22. 2008 Rang Indeks BPI BPI 8 8,5 1 17 1 21. 8,8 7,4 8,8 6,5. 9 5 13 19. 8,1 8,6 7,6 6,8. 17 5 20 3. 7,4 8,6 6,6 8,7. 22. 5,9. 9 14 14 12. 8,1 7,5 7,5 7,9. 3 14. 8,7 7,5. 5 9. 8,6 8,1.

4.2 Posledice korupcije Korupcija lahko povzroči neučinkovitost, neenakost ter spodkoplje politično legitimiteto države (Rose - Ackerman, 1996). Korupcija je posledica, ki dokazuje, da obstajajo globlji problemi pri državnem poslovanju s privatnim sektorjem. Največji strošek niso podkupnine same, ampak motnje, ki jih povzroča, t.j. motnje, ki bi lahko bile ustvarjene s strani uradnikov zato, da bi izterjali plačila (Rose - Ackerman, 1999).. 4.2.1 Neučinkovitost vladnega sklepanja pogodb in privatizacija Kadar so koruptivna plačila nekaj običajnega, vladne pogodbe, privatizirane firme ali koncesije, niso razmeščene najbolj učinkovitim ponudnikom predvsem zato, ker korupcija daje prednost tistim brez moralnih zadržkov in tistim z vezami pred tistimi, ki so najbolj produktivni. Prav tako ni nujne povezave med poštenostjo in učinkovitostjo, kadar je za vstop v pogodbo potrebno plačati vstopno provizijo. Premožen podkupovalec lahko pričakuje, da bo s plačilom, ne samo zmagal s pogodbo ali na javnem privatizacijskem natečaju, ampak tudi v prihodnosti obdržal oprostitve, ugodnosti, monopolne koristi ter regulatorno ohlapnost (Rose - Ackerman, 1999). Prav tako korupcija pri pogodbenih sklepanjih vlad lahko povzroči, da so projekti preveliki, če donosi iz podkupnin naraščajo z vrednostjo javnega naročila in bolj kompleksni, kot je nujno, ker se v eno-vrstnih projektih koruptivna plačila lažje skrijejo. Lahko gre za pomanjkljivo kakovost, če pogodbeniki izplačujejo zato, da bi dovolili njeno zniževanje (Rose - Ackerman, 1999). Privatizacija je primer, s katerim se lahko razloži, zakaj najbolj koruptivna podjetja niso nujno tudi najbolj učinkovita. Koruptivni ponudnik in njegova veza, tj. ”insider”, bi lahko prepričala uradnike, da naj gredo v stečaj ali v slab menedžment, da bi zmanjšali njihovo vrednost v planirani bodoči prodaji. Ta taktika bo otežila zunanjim, da bi realno ocenili podjetje. Tak način ravnanja se težko odkrije, ker je privatizacija lahko navzven predstavljana kot odmeven uspeh. Stroški zaradi neučinkovitosti skorumpirane privatizacije bodo posebej visoki, če mora zmagovalni ponudnik dejansko operirati s podjetjem. Ne glede na uspešnost pa tako podjetje lahko nadaljuje s plačili podkupnin in s povezavami, da bi si pridobilo nelegalne prednosti v prihodnosti (Rose - Ackerman, 1999).. 14.

4.2.2 Zamude in rdeča preproga Uradniki lahko povišujejo podjetniške stroške z uvedbo zamud in izmišljenih zahtev, kot način za izvabljanje plačil. To se lahko zgodi bodisi pri sklepanju pogodb in pri javnih licitacijah, bodisi v administraciji pri izvajanju upravnega in davčnega prava. Prav tako je plačevanje podkupnin samo po sebi drago. Zasebna produkcija je lahko manj kakovostna, če so podkupovalci prepričali uradnike, da spregledajo varnostne zahteve ali da dovolijo podjetju, da dobavlja storitve nižje kakovosti. Upravna regulativa, ki se jo opravičuje z neučinkovitostjo privatnih trgov, ne bo učinkovito uveljavljena. Varnost pri delu in skladnost z okolje-varstvenimi zahtevami se lahko zniža zaradi podkupnin. (Rose - Ackerman, 1999).. 4.2.3 Neprimerna poraba korupcijskih plačil Nelegalne sklade se lahko uporablja zato, da jih birokrati na višji ravni uporabijo za investiranje v legitimen posel doma ali v tujini, ali pa bi se lahko spremenili v nelegalni posel. Plačila so raje večkrat izvedena v ilegalne aktivnosti ali na tuje bančne račune, kot v druge sklade, ker so že ilegalna in morajo ostati tajna. Če so podkupnine izplačane iz multi-nacionalnega dobička, ima diverzija podkupnin v tujini lahko na družbo le obrobni učinek. Podkupnina je tako le transfer iz izrednega dobička pogodbenika javnemu uslužbencu. Vendar to na splošno ne velja. Podkupnine se lahko izplačajo iz dobička, ki je sam inflacioniran zaradi koruptivne narave transakcije; zato je izvoz podkupnin oblika kapitalskega načrta, ki je najbolj verjetno predrag za državljane te države. Neto stroški takih transferov so odvisni od tega ali ostale kapitalske investicije prihajajo namesto teh. Če je kapitalski trg popoln, bodo skladi iz mednarodnih investicij zamenjali vsako nezadostno izvoženo koruptivno plačilo. V državah v razvoju, kjer veljajo lokalni pogoji, predpostavka popolnosti kapitalskega trga ni podana (Rose - Ackerman, 1999).. 4.2.4 Nepravičnost Korupcija povzroča nepravično porazdelitev bogastva. Dejanska distribucija donosov in izgub je pogosto težko izračunljiva, vendar je navzven vidnih nekaj znakov. Pri skorumpiranem pogodbenem sklepanju in v privatizacijskem procesu večji del donosov hitreje narašča zmagovitim ponudnikom -”insiderjem” in državnim uradnikom,koruptivnim ponudnikom kot pa v poštenem sistemu. Država mora prikriti visoke 15.

pogodbene cene in delež zaradi skromnega donosa generirati s privatizacijo, s poviševanjem davkov ali z zmanjševanjem trošenja (Rose - Ackerman, 1999). Če so omejena povračila, oprostitve, ugodnosti v kmetijstvu in v podjetništvu koruptivno porazdeljena, bodo najrevnejši proizvajalci tudi najbolj trpeli. Če prosilci plačajo za boljše mesto v vrsti – npr. za dovoljenja za hiše (socialna stanovanja, gradbena dovoljenja), bodo najbolj potrebni prikrajšani (Rose - Ackerman, 1999).. 4.2.5 Spodkopavanje politične legitimnosti Sistemska korupcija spodkopava legitimiteto vlade, še posebej v demokracijah, kjer lahko celo vodi do tega, da prevzamejo kontrolo nedemokratični voditelji. Nedemokratične vlade, lahko uporabljajo korupcijo, da bi obdržale moč z delitvijo ugodnosti. Če so najbolj bogati in močni posamezniki del mreže korupcijskih plačil in ugodnosti, nevarnost odkritja lahko pomaga trenutno vladajočim, da obdržijo oblast. Prav zato za korupcijo ne velja, da bi morala biti destabilizator, ampak vedno deluje proti pravilom odprtega in poštenega poslovanja (Rose - Ackerman, 1996).. 4.2.6 Upočasnjena gospodarska rast in znižanje investicij Ta posledica predpostavlja, da široko razširjena korupcija zavira gospodarski razvoj in neenakomerno porazdeljuje njegove koristi. Če se korupcija v državi še razrašča, to pomeni, da še ni spodkopala ekonomskih temeljev. Rast je lahko vzrok korupciji, ker ustvarja donose za delitev. Posamezne podkupnine lahko proizvedejo poslovne transakcije ob toleranci do splošne korupcije, kar pa ne velja za rast. Ekonomski razvoj povečuje rente, ki so na razpolago za distribucijo. Naloga razvijajočih ekonomij je, da obdržijo pogoje, ki nagrajujejo produktivno podjetništvo. V nasprotnem primeru bodo tisti, ki želijo obogateti, to dosegli z uporabo virov, ki jim bodo prinesli koristi na račun ostalih, brez ustvarjanja kakršnekoli dodane vrednosti. Države z mineralnim bogastvom, kot so nafta ali diamanti, lahko obdržijo standard življenja podoben svojim sosedom, le brez prelivanja izplačil na visoki ravni. Če se stvar obrne navzdol v spiralni vrtinec bo okostenela korupcija postala manj sprejemljiva, ker ni več rastočega bogastva, ki bi se lahko razdelilo (Rose - Ackerman, 1999).. Nedavne meddržavne raziskave kažejo, da obstaja negativna povezava med gospodarsko rastjo in visoko nivojsko korupcijo in ostalimi kazalniki neučinkovitosti vlade. 16.

Druga dela ugotavljajo, da je tudi za najmanjša podjetja sistemska korupcija posebej draga in da lahko arbitrarne ter koruptivne vlade pahnejo podjetja v neformalni sektor, da so razvojni projekti manj uspešni v državah z visokimi stopnjami korupcije ter da ilegalna plačila lahko pomembneje povečujejo stroške in zmanjšujejo kakovost projektov javnih del. Prav tako ima - po Pranabu Bardhan-u korupcija obratni učinek - ne samo na statično učinkovitost - ampak tudi na investicije in rast. Na splošno, kjer obstaja upočasnjena rast, prihodki zasebne produkcije (še posebej pri produkciji novih dobrin) padajo relativno v razmerju do tistih iz koruptivnih rentnih iskanj, kar kot rezultat pospešuje rast slednjih. V vsakem primeru korupcija kot davek na ex post profite lahko na splošno zaduši vstop novih dobrin ali tehnologij, ki potrebujejo začetne fiksne stroške investicij (Bardhan, 1997).. 4.2.7 Spremembe ustroja države zaradi sistemske korupcije Posledice sistemske korupcije so stanja okolja, ustvarjena s strani posameznikov in interesnih skupin (organiziran kriminal, kapital, interesne skupine, organizacije, oblast), ki z načrtnim in sistematičnim izkoriščanjem organizacije, kadrovanja idr. mehanizmov moči uresničujejo koruptivne, nezakonite, neetične kriminalne ipd. cilje (Komisija za preprečevanje korupcije, 2011).. 5 Vzroki in dejavniki za nastanek korupcije 5.1 Splošni vzroki za nastanek korupcije V današnjem času korupcija zbuja večjo pozornost javnosti kot v preteklosti. Splošni vzroki zanjo - gledano s širšega političnega in makroekonomskega vidika - so (Tanzi, 1998): (1) konec hladne vojne je ustavil politično licemerstvo, ki je povzročilo , da so višji uradniki prezrli očitne primere korupcije tistim, ki so bili na ”pravi politični strani”; (2) v centralno planiranih ekonomijah je bila težnja zaradi pomanjkanja informacij o dejanskem stanju, da o korupciji niso govorili. Donatorske države prikrivajo te probleme v državah, kjer so finančno udeležene - celo, ko so soočene z zlorabo ali nenamensko uporabo zunanje pomoči; (3) porast števila držav z demokratičnimi vladami in svobodnimi ter aktivnimi mediji; (4) globalizacija je prinesla pogoste stike posameznikov iz držav z malo korupcije s tistimi državami, kjer je korupcija endemična in povečali mednarodno pozornost do korupcije; (5) naraščajoča vloga nevladnih organizacij - kot je Transparency International - pri objavljanju problemov 17.

korupcije in pri poizkusih ustvarjanja mednarodnega protikorupcijskega gibanja, mednarodnih finančnih institucij tert drugih mednarodnih organizacij z empiričnimi študijami korupcije; (6) večja vezanosti na trg in zasledovanje učinkovitosti, motnjo pripisano korupciji – obravnava pozorneje; (7) velika vloga ZDA, z vplivom v mednarodnih institucijah; (8) rast vloge vlad v ekonomiji; (9) porast v stopnjah obdavčenja in javnega trošenja ter (10) rast mednarodne trgovine in podjetništva.. 5.2 Dejavniki koruptivnega dejanja Nadaljnja razlaga vzrokov korupcije analizira dejavnike na obeh straneh koruptivnega dejanja. Povpraševanje za koruptivno storitvijo in ponudba podkupnin je odvisna od velikosti in strukture države. Podkupnine se plačujejo iz dveh razlogov: da bi obdržali vladne ugodnosti in da bi se izognili stroškom.. 5.2.1 Dejavniki na strani povpraševanja Plačila za pridobitev vladnih ugodnosti Gre za okoliščine ob vladnih nakupih in prodajah dobrin in storitev, ob distribuciji oprostitev in olajšav, ob organizaciji privatizacije državnih firm ter ob zagotavljanju koncesij. Uradniki imajo pogosto monopol nad pomembnimi informacijami. Vse te aktivnosti ustvarjajo tveganja za korupcijo. Kadar je vlada kupec ali pogodbena stranka: podjetje plačuje, da bi si pridobilo znižano ceno, da bi bilo na listi kvalificiranih ponudnikov, da bi imelo uradno strukturirano specifikacijo ponudbe tako, da bi bilo edini kvalificirani ponudnik, da bi bilo izbrano ter da lahko zniža kakovost. Če vlada prodaja dobrine in storitve pod tržno ceno potem to pomeni, da obstajajo dvojne cene; nižje državne in višje tržne cene. Podjetja bodo plačevala uradnikom za dostop do dobrin iz državnih zalog s ceno pod tržnimi. Ko je ponudba kreditov in obrestna mera kontrolirana s strani države, se plača ti. vstopna provizija za dostop do kredita. Podobno različni menjalni tečaji pogosto ne odražajo ekonomskih značilnosti in zato so vzpodbude za plačila podkupnin zaradi pridobivanja primanjkujočih zunanjih deviz po ugodnem tečaju. Alokacija primanjkujočih uvoznih in izvoznih 18.

licenc je prav tako pogost vir za plačila in pokroviteljstva s podkupninami, ki so povezana z monopolom podeljevanja koristi. Storitev je lahko omejena po številu tako, da morajo ljudje plačati, da bi bili imenovani kot prejemniki ali je lahko naslovljena le na tiste, ki plačajo, da bi bili vključeni med kvalificirano skupino (Rose – Ackerman, 1999). Privatizacija podjetij v državni lasti lahko izboljša ekonomske rezultate in skozi proces zmanjša korupcijo, vendar se s prehodom državnega premoženja k privatnim lastnikom lahko ustvarijo koruptivne priložnosti. Prodaja velikih paradržavnih ali javnih podjetij je podobna kandidiranju za nakup velikih javnih infrastrukturnih projektov. Torej so vzgibi za zlorabe podobni. Podjetje plača, da bi bilo vključeno na listo kvalificiranih ponudnikov ali da bi omejili njihovo ponudbo. Lahko plača, da se obdrži nižja stopnja lastništev v javni lasti, ki se daje v zakup ali prodaja ali da bi bilo favorizirano pri izbirnem procesu. Nekatere korupcijske transakcije lahko spodkopljejo smiselnost razlogov ekonomske upravičljivosti privatizacije. Če podjetja plačujejo, da bi obdržala monopolno moč gre pri tem le za preprost transfer dobička iz države na nove lastnike. Zaposleni v na novo privatiziranem podjetju bi bili nato lahko soočeni z zahtevami po deležu pri monopolni koristi od dobaviteljev in strank (Rose – Ackerman, 1999). Zaradi dostopa uradnikov do dragocenih informacij zasebniki in podjetja plačujejo, da bi obdržali informacije ali da bi jih pridobili pred konkurenco. Specifikacije ponudb za pogodbe, dejansko stanje podjetij, ki se bodo privatizirala ali lokacija bodočih kapitalskih projektov, so informacije, ki so najbolj cenjene (Rose – Ackerman, 1999). Plačila za izogibanje stroškom (okoliščine na strani povpraševanja) Vlade vsiljujejo pravila, izterjujejo takse in uvajajo kazenske zakone. Uradniki lahko zavlačujejo in nadlegujejo tiste, s katerimi poslujejo. Lahko, da vsilijo stroške selektivno tako, da vplivajo na konkurenčno pozicijo podjetja ali industrije. Podjetja se na to odzivajo z povečevanjem povpraševanja po koruptivnih storitvah in s tem vzpodbujajo korupcijo.. 19.

Velikokrat se v okviru javnih nadzorstvenih programov vsiljuje pravila in s tem vzpodbuja korupcijo, ker podjetja plačujejo zato, da bi jim dali prednost z razlago pravila ali da bi dosegli ugodno sodbo v svojo korist. Lahko, da plačajo, da bi se izognili ali si olajšali upravna bremena ali da bi jim razjasnili upravne zahteve, če so zakoni nejasni. Tveganja za korupcijo so še posebej visoka v na novo privatiziranih državnih podjetjih (Rose – Ackerman, 1999). Izterjave davkov in carin so lahko koruptivne vzpodude, če podjetja in posamezniki sodelujejo s pobiralci davkov zato, da bi zmanjšali pobrano vsoto. Prihranki se razdelijo med davkoplačevalce in uradnike. Carinski uradniki so še posebej radi angažirani v korupciji, ker nadzirajo - kar podjetja cenijo - dostop do zunanjega sveta. Izplačila so uporabljena, da bi zmanjšali tarife in izvozne provizije in da bi obdržali uvozne in izvozne licence. Tu je področje, kjer se staknejo predpisi tržno orientiranih ekonomistov in proti-korupcijskih reformatorjev. Politiki svobodne trgovine tako izboljšujejo učinkovitost ob upoštevanju večine pogojev ter prav tako omejujejo koruptivne rente, ki so na razpolago skorumpiranim politikom. Toleranca korupcije kot načina, da se obide restriktivno trgovsko politiko, vodi do razširjanja neenakosti in povečanja neučinkovitosti. Študije kažejo, da se z rastjo stopnje tarif zmanjša število pobranih tarif nominalno ter da narašča varianca stopenj o tem, kaj je dejansko plačanega Ti rezultati se ujemajo z ugotovitvami, da vzpodbujanje korupcije raste z zviševanjem davčnih in tarifnih stopenj (Rose – Ackerman, 1999). Sprejemanje in izvajanje kazenskih zakonov je v domeni pravosodja. Policija, tožilci in sodniki lahko zahtevajo plačila, da spregledajo kršitve ali znižajo kazni. Če so dokazi o kaznivem ravnanju jasni, se tak posel ne bo mogel ogroziti s prijavo koruptivne zahteve. Seveda nelegalni posel ni le nedolžna žrtev; lahko, da aktivno poizkušajo podkupiti policijo. Ne iščejo le imunitete od tožilstva zase, ampak tudi zagotovitev monopolne moči na ilegalnem trgu (Rose – Ackerman, 1999). Uradniki lahko, da zavlačujejo in nadlegujejo stranke in ker je čas denar, bodo podjetja in posamezniki plačevali, da bi se izognili zamudi. Npr. če vlada ali paradržavna ustanova pravočasno ne plača svojih računov, bodo lahko pogodbeniki ali stranke podkupili vladne uradnike, da bi hitreje prejeli izplačila (Rose – Ackerman, 1999).. 20.

Selektivno vsiljevanje stroškov in s tem vpliv na konkurenčni položaj podjetja ali industrije pomeni, da morajo ljudje v mnogih državah uradno plačevati, da bi hitreje prišli do storitve, kot so npr. stacionarni telefonski priključek, izdelava potnega lista ali vozniškega dovoljenja. Včasih je storitev namenjena le skorumpiranim, ne pa poštenim državljanom. Ko se korupcija razširi, so plačila za uradniške položaje v državni birokraciji vredna dobrina, kar vpliva na povečanje povpraševanja po službah v državnem sektorju. Najbolj cenjeni so položaji v skorumpiranem policijskem oddelku (Rose – Ackerman, 1999).. 5.2.2 Dejavniki na strani ponudbe Korupcija je na splošno povezana z aktivnostmi države in posebej z monopolom ter njeno diskrecijsko močjo. Za rešitev problema korupcije se ne smemo enostavno omejiti le na obseg in velikost države, saj imajo države z največjim javnim sektorjem najmanj korupcije (Tanzi, 1998). Neposredni dejavniki V mnogih državah - še posebej v državah v razvoju - je vloga države izpeljana skozi regulacijo in avtorizacijo. Obstoj pravilnikov in avtorizacij daje uradnikom določeno vrsto monopolne moči, ko morajo avtorizirati ali nadzorovati te aktivnosti, saj lahko odklonijo ali zavlačujejo z odločitvijo in tako zlorabijo svojo javno moč, da bi izvlekli podkupnine. Ker ni konkurence pri avtorizacijah, imajo birokrati veliko moč in s tem priložnosti za podkupnine. Obstoj teh regulacij zahteva pogoste kontakte med državljani in birokrati, kar se lahko reducira s plačilom podkupnine (Tanzi, 1998). Obdavčitve, ki temeljijo na jasnih zakonih in ne potrebujejo stika med davkoplačevalci ter davčnimi inšpektorji, vodijo veliko manj do koruptivnosti. V primeru če so: (1) zakoni težko razumljivi in se lahko različno interpretirajo ter davkoplačevalci potrebujejo pomoč pri izpolnjevanju, (2) plače davčne administracije nizke, (3) dejanja korupcije pri davčni administraciji deloma prezrta in jih ni enostavno odkriti ali pa, ko so odkrita, se kaznujejo mileje, (4) administrativni postopki (npr. kriterij selekcije davkoplačevalcev za pregled računov) nepregledni in ne natančno nadzoro21.

vani s strani davčnih ali carinskih administratorjev, (5) za pomembnimi odločitvami davčni administratorji s pooblastli odločanja (npr. davčne olajšave, določenost davčnih odgovornosti, selekcija davčnih pregledov, pravde, itn.), (6) oz. če je šibka kontrola države ter (7) če se za plačila davkov zahteva pogoste kontakte med davkoplačevalci in davčnimi administratorji, potem je korupcija glavni problem v davčni in carinski administraciji (Tanzi, 1998). Korupcija lahko prav tako vpliva na odločitve o javni porabi. Investicijski projekti sovpadajo s pogostimi dejanji korupcije na visoki ravni. Zaradi diskrecije, ki jo imajo nekateri javni uradniki na visokem položaju nad odločitvami o javnih investicijskih projektih, je ta tip javne porabe lahko po velikosti in sestavi moten s korupcijo. Javni projekti se včasih izpeljejo zato, da bi zagotovili priložnost posameznikom ali političnim skupinam, da bi dobili ”provizijo” od tistih, ki bodo izvedli projekt. To zmanjšuje produktivnost porabe in je vzrok projektom, ki bi ne bili upravičeni po objektivnem kriteriju investicijske izbire (Tanzi, 1998). Trošenje prek javnih naročil, tj. nabava dobrin in storitev na račun vlade je drugo področje, prizadeto s korupcijo. Da bi zmanjšali korupcijske priložnosti, so države razvile kompleksne in drage postopke, ki bi lahko zmanjšali korupcijo na račun stroška, tj. strm dvig cene, po kateri se kupijo dobrine (Tanzi, 1998). Posebni proračunski skladi so običajni v mnogih državah. Nekateri izmed njih so legitimni, ustanovljeni za določen namen (pokojninski sklad, cestni sklad, itd.). Mnogi so ustvarjeni zato, da bi zmanjšali politično in administrativno kontrolo, ki spremlja trošenje sredstev iz proračuna. V nekaterih državah je denar prejet iz tuje pomoči ali iz prodaje naravnih virov - kot so nafta - preusmerjen na posebne račune, ki so manj transparentni in manj kontrolirani, kot denar preusmerjen preko proračuna. Nekaj od tega denarja gre tako lažje v nelegitimno porabo ali v zasebne žepe. Zaradi dnevnih nihanj cen dobrin je težko zagotovo trditi, po kateri ceni je transakcija izvedena. Nekatere razlike med dejanskimi in deklariranimi cenami kažejo na preusmerjanja na tuje račune. Na vseh teh področjih je glavni dejavnik, ki vodi v korupcijo, pomanjkanje transparentnosti in učinkovite institucionalne kontrole.. 22.

V mnogih državah vlada uporabi vstopne provizije za dobrine, storitve in vire pod tržno ceno. To je lahko povezano z: (1) zunanjo menjavo; (2) krediti; (3) elektriko; (4) vodo; (5) gradnjo neprofitnih stanovanj; (6) za nekatera racionalizirana živila; (7) dostopom do izobraževalnih in zdravstvenih storitev; (8) dostopom do zemljišč v javni lasti; itn. (9) pokojninami zaradi zmanjšanih delovnih sposobnosti; (10) dostopom do velikih vsot kreditov ali do zunanje menjave pod tržno ceno. Omejene dobave neizogibno vodijo do racionalizacija. Izredno povpraševanje je ustvarjeno in ”odločitev”, da se mora razdeliti omejene zaloge, pogosto sprejemajo javni uslužbenci. Tisti, ki želijo te dobrine, so pripravljeni plačati podkupnino (graf 1) (Tanzi, 1998).. Graf 1: omejevanje količin dobrin (vir: Tanzi, 1998). Legenda: vertikalna os ($) – cena dobrin/storitev, horizontalna os (Q) – povpraševanje, OA – ponudba dobrin/storitev na razpolago. AP je ravnotežna cena pri QA količini povpraševanja, kjer je AA` povpraševanje posledica racionalizacije, ponudbe podkupnin (dajalcev) in povpraševanja uradnikov (prejemnikov).. Poleg zgoraj omenjenih področij se tudi v drugih primerih javni uslužbenci znajdejo na položaju, ko imajo diskrecijo nad pomembnimi odločitvami. Posebej v teh situacijah lahko visoka ali politična korupcija igra pomembno vlogo. Najbolj pomembna 23.

izmed teh področij so: (1) provizije za davčne olajšave pri davku na dobiček, pri davku na dodano vrednost in pri obdavčitvi zunanje trgovine; (2) odločitve o določeni uporabi zasebne zemlje; npr. za naselitvene namene, za sečnjo iz javnih gozdov, za pridobivanje mineralov ter spremembe namembnosti zemljišč; (3) odločitve, ki so avtorizirale mnoge zunanje investicije, velikokrat speljane v povezavi z domačimi interesi, so pogosto dane privilegiranim investitorjem z nekaj monopolne moči; npr. avtocestni denar, gradnja podvozov, nadvozov, nasipov, itd.; (4) odločitve, povezane s prodajo javnega premoženja, ki vključuje pravico do izkoriščanja naravnih virov; npr. kamnolomi, peskokopi; (5) odločitve o privatizaciji podjetij v državni lasti in pod pogoji dodanimi k postopku, kot so sporazumne stopnje regulacije industrije; (6) odločitve, ki zagotavljajo monopolno moč nad določenimi izvozno–uvoznimi ali domačimi dejavnostmi. Naštete odločitve imajo veliko vrednost za posameznike ali podjetja. Normalno je, da bodo nekateri poizkusili pridobiti zaželene koristi, v nekaterih primerih s plačevanjem podkupnin in v drugih s preprostim izkoriščanjem bližnjih osebnih sorodstvenih vezi z uradniki. Podkupnine, plačane javnim uradnikom , z nizkimi plačami in z njihovo obstoječo “zaželeno ceno“ (ang. temptation price list), so veliko nižje, kot je vrednost potencialne koristi (Tanzi, 1998). Neposredni dejavnik korupcije je tudi financiranje političnih strank, ki imajo na plačilni listi več zaposlenih. Velik problem demokracije je potreba po financiranju aktivnosti ob volilnih kampanjah političnih strank. Eden izmed vodilnih sodnikov (it. Mani pulite, čiste roke) je v preiskavi ob italijanskem korupcijskem škandalu, opisal dogovarjanja med strankami, o (ne)širjenju uvedb postopkov proti korupciji. Ko na razpolago ni javnega denarja za te aktivnosti, bodo nastali veliki pritiski, da bi ustvarili posebne sklade. Demokracija daje državljanom vlogo pri izbiri političnih voditeljev. Skorumpirani izvoljeni uradniki pa se lahko zaradi izgube na volitvah naženejo iz pisarn. Tako tudi demokracija ni nujno zdravilo za korupcijo (Tanzi, 1998). Posredni dejavniki (na strani ponudbe) Kakovost birokracije med državami niha. V nekaterih državah imajo službe v javnem sektorju velik ugled in visok status, v drugih veliko manj. K temu prispeva mnogo dejavnikov. Max Weber (1947), - nemški sociolog je opisal, kaj naj bi bila karakteristično - idealna birokracija. Zavedal se je, da večina birokracij ni idealnih. Tradicija tj. njen vpliv, ki ga ima na ponos posameznikov pri delu z ali v vladi - lahko pojasni, 24.

zakaj so nekatere birokracije veliko bolj učinkovite in veliko manj ranljive do korupcije kot druge (Braithwaite, 1985). Rauch in Evans (1997) sta na podlagi zbranih informacij iz 35-tih držav v razvoju ugotovila negativno povezavo med uporabo meril za rekrutacijo in promocijo javnih uslužbencev in razsežnostjo korupcije. Odsotnost politično motiviranega najemanja, patronatstva in nepotizma ter jasnih pravil o promociji in najemu, prispevajo h kakovosti birokracije (Tanzi, 1998). Nedavno tega je kar nekaj držav poizkušalo zmanjšati korupcijo na določenih občutljivih področjih kot so carina in davčna administracija - s poviševanjem plač, oz. s povišanjem plačnih razlik zato, da bi obdržale in pritegnile bolj sposobne, produktivne in poštene posameznike. V literaturi teoretične ekonomije obstaja nekaj špekulacij o tem, ali lahko visoke plače znižajo število koruptivnih dejanj in ali to ne vodi do zahtev po višjih podkupninah na strani tistih, ki nadaljujejo s tem, da se jih podkupi. Argument za slednje je v tem, da visoke plače povišujejo oportunitetne stroške izgube službe, medtem ko ne eliminirajo pohlepa nekaterih uradnikov. Ko je število koruptivnih dejanj zmanjšano, pa skupna vsota plačanega koruptivnega denarja nujno ne pade (graf 2) (Tanzi, 1998). Graf 2: stopnja korupcije in stopnja plač v javnem sektorju (vir: Tanzi, 1998). Legenda: vertikalna os – stopnja plač, horizontalna os – stopnja korupcije, CC`- odvisnost stopnje korupcije in stopnje plač, OR – minimalna višine plače uradnika, OA – korupcija iz pohlepa, iz potrebe. Zvišana stopnja plač zniža korupcijo (to ne velja za oportuniste in za tiste, katerim korupcija pomeni moralno masko). 25.

Kaznovalni sistemi in uveljavljene kazni, imajo po klasični analizi kazenske prevencije ob dani verjetnosti, da bo storilec zločina ujet, pomembno vlogo pri ocenjevanju verjetnosti, ali se bodo zgodila kriminalna dejanja. Po teoriji se korupcijo lahko zniža s povišanjem kazni tistim, ki se jih lahko ulovi. Ta analiza predpostavlja, da kazenska struktura v državi obstaja in da je pomemben dejavnik, ki vpliva na obseg korupcije. Teoretično lahko višje kazni zmanjšajo število dejanj korupcije, vendar to vodi do povpraševanja za višjimi podkupninami v koruptivnih dejanjih, ki se kljub temu zgodijo. Z izjemo nekaterih držav obstaja široka praznina med določenimi kaznimi v zakonu in regulacijo ter kaznimi, ki so učinkovito izvršene. Na splošno, učinkovitost kazni po kazenskem zakonu teži k temu, da bi bila bolj izvršljiva kot tiste, določene v področnih statutih. Administrativni postopki, ki sledijo, preden je javni uslužbenec kaznovan za dejanja korupcije, so počasni in težki. Pogosto legalne - politične ali administrativne - ovire delujejo, kot preventiva pred polno in hitro izvršitvijo kazni. Zavlačevanje postopkov in potreba, da bi zagotovili neovrgljive dokaze, so glavne težave. Potencialni obtoževalci imajo pogosto zadržke pred izpostavljanjem in ne želijo porabiti svoj čas in napor, da bi šli skozi ves potreben proces, da se nekoga kaznuje. Prav tako so lahko sodniki, ki bodo uporabili kazni, podkupljivi, politično pristranski in bi lahko postavljali ovire postopkom. Vsi ti dejavniki omejujejo vlogo, ki jo kazni dejansko imajo v mnogih državah. Posebej še, če je korupcija deloma politično motivirana (Tanzi, 1998). Vloga institucionalne kontrole je druga. pomembna sestavina klasične analize. kazenske prevencije in pomeni verjetnost, da bodo ulovljeni tisti, ki storijo zločin. Obstoj teh kontrol odraža v veliki meri odnos političnega telesa do tega problema. Na splošno, najbolj učinkovite kontrole so tiste, ki obstoje v institucijah. Pošteni in učinkoviti supervizorji, dobri kontrolni uradi, jasna pravila o etičnem obnašanju, kakovostni in transparentni postopki morajo zadostovati za odvračanje ali odkrivanje koruptivne aktivnosti ter izvajanje kontrole. Supervizorji morajo biti sposobni nadzirati aktivnosti svojih podrejenih. Da bi bili učinkoviti, morajo biti uradi za preprečevanje korupcije neodvisni od politične garniture, z zadostnimi viri in z osebjem z najvišjo integriteto. Prav tako morajo imeti moč, da uveljavijo kazni - bodisi sami bodisi z drugimi- skupaj z pravosodjem, ki izvršuje kazni (Tanzi, 1998). V mnogih državah pomanjkanje transparentnosti pri pravilih, zakonih in postopkih ustvarja plodna tla za korupcijo. Pravila so pogosto nejasna, dokumenti, ki jih dolo26.

čajo, javno niso dostopni in se sčasoma spreminjajo brez primerne objave. Zakoni ali regulacije so napisani na način, da jih lahko razumejo le pravniki in so pogosto glede pomembnih vprašanj, konceptualno in lingvistično nejasni ter zato puščajo prostor za različne interpretacije. Procesi ali procedure glede vprašanj politike in drugih akcij, kot npr. za natečaje za javne projekte, so pogosto nejasni tako, da je sčasoma težko razumeti proces, ki je sprožil sprejeto odločitev (Tanzi, 1998). Končni dejavnik je vzor, ki ga vodstvo daje kot primer. Ko najvišji politični vodje ne dajejo pravega vzora, bodisi zaradi udeleženosti v dejanja korupcije, bodisi - kot je bolj pogosto - ker sprejemajo taka dejanja na račun svojih sorodnikov, prijateljev ali političnih sodelavcev, tako dolgo se ne more pričakovati, da se bodo zaposleni v javni administraciji obnašali drugače. Enako velja za določene institucije (npr. davčni uradi, carina, javna podjetja). To predvsem zato, ker bodo - kot je poudaril Sutherland v svoji teoriji asocialnih diferenciacij (criminology.fsu.edu) - in kot izhaja iz mehanizma socialnega učenja, kar se nanaša tudi na raven belo-ovratniškega kriminala, asociacije z drugimi, ki so delinkventni, povečali privlačnost postati in ostati delinkvent (Lamberger, 2009).. 5.2.3 Cena korupcije Kaj določa velikost podkupnin in njihovo pojavnost? Stopnja korupcije je v razmerju soodvisnosti do poštenosti in integritete obojih: javnih uradnikov in zasebnikov. S predpostavko, da je ta dejavnik konstanten, je velikost in pojavnost podkupnin določena s splošno stopnjo koristi, ki je na razpolago in s podeljenim obsegom uradniških pooblastil, (1) z ravnijo tveganja skorumpiranih poslov ter (2) z relativno pogajalsko močjo podkupovalca in podkupljenca. Po Klitgardu gre za enostavno hevristiko, v kateri je korupcija enaka monopolu, plus (+) diskrecija, minus (-) odgovornost (Rose – Ackerman: 1999). 1. Koristi in podeljeni obseg uradniških pooblastil Narava vladnih programov ustvarja koruptivna tveganja v vseh družbah. Pomembno je spoznati, da stopnja koristi ne izhaja nujno iz zunanjega vzroka. Koruptivni javni uslužbenci lahko pogosto uporabljajo svoj podeljeni obseg uradniških pooblastil, da bi 27.

si zagotovili več koristi pri pogajanjih. Za to obstaja nekaj načinov. Uradniki lahko izločijo nekatere pogodbenikove profite, z uvedbo kasnejših plačil ali z izmišljanjem naknadnih upravnih ovir, grozijo, da bodo uveljavili kazensko ali upravno pravo bolj energično kot v pravilih. Lahko se vedejo na razsodniški ali nejasen način, da bi ustvarili povpraševanje za razlage. Lahko predlagajo projekte ”belega slona”, kar je neučinkovit način, da bi vzpodbudili ekonomski razvoj ali uporabljali omejene proračunske vire. Uradniki lahko strukturirajo privatizacijske projekte ali podeljujejo koncesije za izkoriščanje naravnih virov tako, da vključijo visok nivo monopolnih profitov za tistega, ki vzdržuje na novo privatizirana podjetja ali koncesije (Rose – Ackerman, 1999). Na splošno lahko ločimo med dvema vrstama skorumpiranih tržnih struktur. V nekaterih manj konkurenčnih je trg nepopoln zaradi stroškov tajnosti in izključitve poštenosti, v povprečju pa je cena podkupnin enako poračunana vsem, ki uporabljajo storitve kot npr. telefonski priključek ali potni listi. Ko je trga podkupovanja manj, pa skorumpirani uradniki diskriminirajo cene podkupnin s tem, da ločijo podkupnine tako, da so proporcionalne monopolnim profitom iz podkupnin. Več plačajo tisti z višjim donosom iz vzdrževane koruptivne koristi. Davčni uradi in carina lahko diskriminirajo cene na ta način, da se davke plačuje v povezavi z dobičkonosnostjo podjetja. Enkratna javna naročila ali privatizacija gre v to kategorijo in lahko generira zelo velika denarna izplačila. Stopnja teh denarnih izplačil je funkcija splošnega donosa in relativne pogajalske moči strank. Ker lahko uradniki na zgoraj opisani način ustvarjajo ekonomske rente in nadzirajo njihovo distribucijo, mora študija korupcije vsebovati analizo organizacije javnih uslužbencev. Svobodno (delo za več strank) iskanje rente ustvarja zunanje vplive med javnimi uslužbenci. Monopolistični avtokrat lahko racionalizira pobiranje rente z učinkovitimi donosi vsepovsod. Nekateri avtorji omenjajo, da je centralizirana korupcija manj škodljiva kot korupcija na nižji ravni z razlago, da skorumpirani najvišji uradniki z dolgoročnimi možnostmi ne bodo gnali svojega pohlepa tako daleč, da bi uničili ekonomijo. Ob tem pa prezrejo, da imajo starejši uradniki več svobode pri ustvarjanju posebne rente, kot pa uradniki na nižjem položaju. Prav tako si vladar lahko prisvoji vire cele države; celo večje število koruptivnih nižjih uradnikov ne more kolektivno toliko doseči. S koncentriranjem na omejevanje nizko - nivojske korupcije se te možnosti lahko prezre. Prav tako je malo verjetno, da bi uspeli, če se 28.

uslužbenci zavedajo položaja svojih nadrejenih (Rose – Ackerman, 1999). 2. Tveganje, delitev donosa ter pogajalska moč Večja kot je verjetnost, da se bo korupcija odkrila in kaznovala, manjša je učinkovitost koristi, ki je na razpolago. Če je verjetnost odkritja in kaznovanja visoka, lahko ponudba ali povpraševanje za podkupninami pade na nič. Pričakovan strošek podkupnin je verjetnost biti ujet krat (x) verjetnost, da te obsodijo krat (x) izvršitev kazni. Do tveganja nevtralni podkupovalec ali uradnik primerja pričakovan strošek s pričakovanimi ugodnostmi in je koruptiven samo, če je ta bilanca pozitivna. Tveganja zavedajoč se storilec mora dobiti kompenzacijo za negotovost vključeno v koruptivni transakciji. V najenostavnejši verziji tega modela sta podkupovalec in uradnik vzela ceno za dano in se ne pogajata nad to stopnjo podkupnine ali storitve zagotovljene v zameno. Podkupnina se redkeje pojavi pod konkurenčno-tržnimi pogoji. Zato je pogajalski okvir pogosto primernejši. Medtem ko stroški korupcije naraščajo, ni jasno, kako bodo preostali donosi razdeljeni med podkupovalcem in podkupljencem. Odgovor bo deloma odvisen od njihove relativne tolerance za tveganje. Prav tako je lahko odvisen od tega, ali je verjetnost odkritja in kaznovanja ter uveljavitve kazni, funkcija višine plačane podkupnine. Če je, so lahko izplačila nizka ampak običajna. Če pa ni, je verjetno edina možnost za dosego rezultata pospešen pregon, in s tem nižja pojavnost korupcije, ki pa je vseeno povečana glede na višino plačanih podkupnin v vseh ostalih koruptivnih poslih. To bo najverjetneje takrat, ko so posledice prijetja milejše in verjetnost odkritja manjše za vladne uradnike in politike, kot pa za zunanje, kar je običajno. Zato bo moral biti dan uradnikom večji delež koruptivnih donosov, v primerjavi s podjetjem, ki podkupuje. Uradniki so ali popolnoma pošteni ali pa zahtevajo velike podkupnine. Pripravljenost podkupovalca, da plača, je prav tako odvisna od alternativ, ki so na razpolago: (1) potencialni podkupovalec bi lahko bil sposoben obdržati enake koristi s preselitvijo na drugo področje pod tujo sodno ali upravno pristojnostjo; (2) podjetje bi lahko imelo možnost slediti legalnim predpisom z enakimi pripadajočimi stroški; (3) podjetje bi lahko imelo dostop do specializirane tehnologije ali tipa financiranja, ki ni prisoten drugje ali bi lahko imelo monopolno moč pri svojih sklepanjih pogodb z 29.

državo; (4) zasebnik bi lahko dosegel svoje cilje z uporabo groženj in zastraševanjem namesto plačil; (5) posameznik bi lahko zaprosil pri drugem uradniku v isti vladi, da bi obdržal primerno korist. Te možnosti bi imele večjo težo, če bi večje število uradnikov lahko podeljevalo npr. licence, potne liste ali nudilo pomoč pri tihotapljenju dobrin ali ljudi preko meje (Rose – Ackerman, 1999). Na kratko, podjetja se lahko uprejo koruptivnim zahtevam, če imajo druge možnosti. Podjetje, ki se odloča, kje bo lociralo svojo tovarno, bo v močnejši poziciji glede na skorumpirane uradnike, če ima na razpolago nekaj možnih lokacij pod različnimi upravno sodnimi pristojnostmi. Nasprotno, pa bi se lahko zahtevalo podkupnino od podjetja, ki se poteguje za privatizacijo ali za rudarsko koncesijo, če se pričakuje monopolne dobičke. V takih primerih konkurenca med potencialnim kupcem ali koncesionarjem lahko povzroči, da gre večina ekonomskih koristi državi in njihovim koruptivnim uradnikom. Korupcija pa lahko tudi zmanjša donose države, kjer posamezni uradniki vzamejo podkupnino v zameno za zagotovitev visokih profitov uspešnih firm (Rose – Ackerman, 1999). Nezakonitost podkupnin uvaja strošek skrivanja ilegalne transakcije. Koruptivni posli in uradniki lahko sestavijo elaborirano strukturo krovnih podjetij z off-shore naslovi (kot sedeži), da bi skrili svoje špekulacije. Lahko, da so udeleženi v dragih naporih prikrivanja sledi. To se lahko kaže v npr. visokih transakcijski stroških, višjih kot so na legalnem trgu. To bi lahko pomagalo razložiti, zakaj so podkupnine navzven vidne le kot prirejen procent vrednosti transakcije ali kot fiksne provizije. Npr. 10 % vrednosti pogodbe, 100$ za licenco, in se sčasoma ne spreminjajo. Ta cenovna pravila se lahko zvišujejo glede na stroške in tveganja v pogajanjih. Samo za velike, eno-vrstne posle se splačajo specializirana pogajanja. Celo tisti, ki so bili v preteklosti že inkriminirani zaradi korupcije, lahko plačajo, če postanejo uradniki preveč pohlepni (Rose – Ackerman, 1999).. 6 Boj s korupcijo Nosilec reform v državi mora - če želi doseči znižanje korupcije in njene negativne posledice - izbirati med različnimi strategijami za boj proti korupciji. Pri tem mora upoštevati, da mora učinkovita proti-korupcijska strategija reducirati koristi in stroš-. 30.

ke s kontrolo javnih agentov in omejiti njihovo diskrecijo, da bi še naprej alocirali donose in povzročali škodo (Rose – Ackerman, 1999).. 6.1 Odvračanje korupcije Vsem strategijam boja proti korupciji pa so skupne tiste značilnosti, ki pomenijo ustvarjanje pred-pogojev za ukrepanje. To so javljanje koruptivnih dejanj, motivacija za prijavo, zakonska prilagodljivost pogajanj z javnim tožilcem (ang. plea barganinga), sistem opominjevalcev (ang. wistle blowers), zaščita, problematika kazenske odgovornosti pravnih oseb ter problematika pri prijavah podkupovanja tujih subjektov javnega prava.. 6.1.1 Javljanje koruptivnih dejanj Učinkovito odvračanje je nemogoče, če policija ne zagotovi relevantnih dokazov, kar je zahtevna naloga, ker so pogosto le udeleženci tisti, ki poznajo koruptivni posel. Verjetnost odkritja je funkcija motivacije vsakega od udeležencev, da korupcijo prijavi policiji. V tem kontekstu je bistvena obljuba policije o znižani kazni ali o nagradi (Rose –Ackerman, 2002). Predpostavimo, da je korist zakonita in je prosto dostopna poštenim tj. tistim, ki morajo sedaj zanjo plačevati podkupnino. Ker podkupovalci prejemajo koristi, do katerih so zakonito upravičeni, se zanje verjame, da so žrtve izsiljevanj in bi se jim bolje godilo v poštenem svetu. Taki podkupovalci so potencialni zavezniki v protikorupcijskih naporih in bi lahko sodelovali. Ne sme se jih kaznovati, ker jim bodo akti milosti dali vzpodbudo, da bodo javili koruptivne zahteve in jih opogumilo, da od nosilcev javnih programov zahtevajo brezplačne storitve. Javnim tožilcem mora biti zakonsko omogočena prilagodljivost pri pogajanjih (ang. plea barganinga) tako, da lahko ponudijo nižje kazni tistim, ki sodelujejo v protikoruptivni preiskavi, čeprav so bili sami plačani ali prejeli podkupnine (Rose – Ackerman, 2002). V primeru majhnih - legalnih koristi, ki so koruptivno razporejene med mnogo posameznikov, ki se niso kvalificirali, če so bila plačila izvedena, ne bodo niti plačniki, niti prejemniki prostovoljno javili koruptivne transakcije. Tisti, ki so bili izključeni iz procesa, imajo možnost pritožbe. Morali bi jih nagraditi, ker so dostavili dokaze, četudi so izgubili ponudbo, ker niso bili pripravljeni plačati večjo podkupni31.

no. V ZDA sodišče lahko zniža nagrado za opominjevalca, ki je bil udeležen v kršitvi, ampak le, če ta planira ali začne s kršitvijo. Nagrade ni treba preklicati, tudi če je opominjevalec obsojen za zločin. V Sloveniji ni bilo izrecnih zakonskih zaščit za prijavitelje korupcije iz državne uprave (niti v državnem, niti v zasebnem sektorju) pred sprejemom Zakona o integriteti in preprečevanjem korupcije. Obstajal pa je Kodeks ravnanja za javne uslužbence v upravnih organih, po katerem se mora zagotoviti, da prijavitelj suma kršitve kodeksa oz. kaznivega dejanja, ne utrpi škode. Zaščitnega sistema opominjevalcev se je lotil poseben Zakon o integriteti in prepričevanju korupcije (Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije, 2010), v 23. in 24. členu, ki velja za zunanje in za zaposlene v javljeni organizaciji; vendar je bolj ogrožen notranji prijavitelj, saj tvega, da ga odpustijo. Zakon med drugim predpisuje tudi oceno zlonamernosti prijave, nudi svetovalno podporo prijavitelju ob kršitvi tajnosti ter vzpostavlja institut obrnjenega dokaznega bremena pri ugotavljanju vzorčne zveze med prijavo in morebitnimi povračilnimi ukrepi prijavljenih v organizaciji.. 6.1.2 Odgovornost pravnih oseb za korupcijo Z uporabo kazenskega prava se korporacijam daje kazensko procesno zaščito in domnevo nedolžnosti, ki je ustvarjena zato, da zaščiti pravice posameznika, ne pa legalni konstrukt. Potencialna kriminalna odgovornost pravnih oseb je v ZDA sprejeta kot del prava. V mnogih drugih državah so organizacije izključene iz kazenske odgovornosti. V Franciji so vključili korporativno kazensko odgovornost v kazenski zakon leta 1992, v Kazensko pravno konvencijo o korupciji Sveta Evrope, pa npr. šele leta 1999. Po francoski revoluciji je bila Francija vir prepovedi organizacijske kazenske odgovornosti. Njen zakonik, sprejet po vsej Evropi, je vplival na kazensko pravo v delih sveta, kamor je bila izvožena ta tradicija civilnega prava. Sedanje francosko pravo tako vsebuje aktivno korupcijo ali širjenje vpliva, nekaj posebnih kazni za pravne osebe in možnost večjih fines pri njihovem določanju, izključitev iz pogodb vladnih javnih naročil in postavitev pod različne vrste preizkusov ali sodnega nadzora (Rose – Ackerman, 2002). Slovenski sistem odgovornosti pravnih oseb, ki so lahko kaznovane poleg fizičnih oseb z globo, odvzemom predmetov ali z odločbo o prenehanju delovanja, je bil uzakon-. 32.

jen z Zakonom o kazenski odgovornosti pravnih oseb leta 1994 (Zakon o kazenski odgovornosti pravnih oseb, 1994), po katerem so lokalna interesna skupnost in Republika Slovenija kot pravne osebe po zakonu odgovorne za kazniva dejanja. Tako, da sedaj velja, da “Republika Slovenija” vključuje državne organe, javna upravna telesa ter podjetja v državni lasti in pod državnim nadzorom (Zakon o kazenski odgovornosti pravnih oseb, 2004).. 6.1.3 Dajanje podkupnin tujim subjektom javnega prava V Sloveniji naj bi po nekaterih ugotovitvah obstajali znaki, ki kažejo na to, da se slovenska podjetja pri poslovanju, če-tudi poslujejo doma skladno z zakoni, soočajo z vedno višjimi tveganji glede podkupovanja pri svojem poslovanju v tujini, v gospodarstvih, ki so že nagnjena h korupciji ter da v ta namen uporabljajo določene poslovne metode, ki bi jih lahko šteli za podkupovanje (dajanje uslug, idr. koristi z namenom zagotovitve, vzdrževanje poslovnih ali kakšnih drugih prednosti, kjer ni neposrednega izplačevanja podkupnine), kar kaže na nizko raven zavesti in predanosti k proti-koruptivnim gibanjem, ki jih izkazuje slovenska oblast in zasebni sektor (Group of States against corruption, 2003). Slovenija je sicer že leta 2001, kot prva nečlanica ratificirala Konvencijo Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj (OECD) o boju proti podkupovanju tujih javnih uradnikov v mednarodnih poslovnih transakcijah, po kateri je podjetje odgovorno za koruptivna dejanja svojih agentov v takih transakcijah. Prav tako je v svoj Kazenski zakonik uvedla kaznivo dejanje podkupovanja tujih javnih oseb že marca 1999, v letu 2004 pa so bila naknadno sprejeta dopolnila, ki so v glavnem popravila definicijo “uradnih oseb” (oteženo dokazovanje zaradi “dvojnega” preizkusa kaznivosti dejanja, po tuji in domači zakonodaji) in povišala raven sankcij za koruptivna ključna kazniva dejanja. Nacionalna protikorupcijska strategija predstavljena v Resoluciji o preprečevanju korupcije v republiki Sloveniji za izvajanje katere je odgovorna Komisija za preprečevanje korupcije, ne omenja OECD Konvencije. Medtem pa ko davčni organi, centralna banka, poslovne banke in slovenska izvozna banka uporabljajo instrumente OECD proti podkupovanju ob izvoznih kreditih (Clements, 2001). Za podjetja v državni lasti v večini primerov ni bilo dovolj jasno, kaj je podkupovanje in ali je nelegalno, če npr. plačajo slovenska podjetja tujemu uradniku pot v drag turistični kraj ali ponudijo uradniku v zasebno rabo razkošen avtomobil; so pa seznanjeni z izjavo: „da je treba sprejeti pravila igre“ v državi, kjer se posluje (Group of States against corruption, 2003).. 33.

6.2 Strategije boja proti korupciji Posamezne strategije boja s korupcijo se na splošno razlikujejo glede na to, kdo jih izvaja. V ZDA so nevladne organizacije razvile celovit priročnik za delo kot okvirni nabor protikorupcijskih ukrepov. Strategije mednarodnih organizacij so strategije Svetovne Banke, Organizacije združenih narodov in Sveta Evrope, strategiji drugih nevladnih organizacij pa sta strategija Transparency International in strategija Komisije za preprečevanje korupcije.. 6.2.1 Strategija iz priročnika nevladne organizacije - USAID Priročniki v ZDA zajemajo preizkušene strategije boja zoper korupcijo, s katerimi je mogoče doseči zmanjšanje obsega koruptivnih dejanj. Okvirni nabor protikorupcijskih ukrepov obsega tako institucionalne in družbene reforme. Institucionalne reforme vključujejo ukrepe, ki omejujejo vladno avtoriteto, izboljšujejo odgovornost in poudarjajo pomen uradnih odvračanj korupcije v javnosti. Ti ukrepi merijo na uradne institucije in procese v vseh vejah in ravneh vlade. Družbene reforme, po drugi strani vsebujejo ukrepe za spremembo mnenja do formalnih političnih procesov in s tem mobilizirajo politično voljo za protikorupcijske reforme z merjenjem na javnost (Sahr in Kpundeh, 1999). a) Institucionalne reforme za omejevanje vladne avtoritete - Privatizacija je sredstvo za omejevanje avtoritete vlade. Z umikom vlade iz ekonomskih aktivnosti, se ji odvzame možnost za rekrutiranje koruptivnih poslov pri prodaji, zaposlovanju, javnih naročilih in finančnih pogodbah. Vendar je proces privatizacije podjetij v državni lasti in vladnih storitev sam ranljiv pred korupcijo. Da bi zagotovili integriteto procesa, privatizacija zahteva posebne ukrepe transparentnosti, ki ščiti potrošnike in ustvarja za investitorje konkurenčne pogoje. Brez postavljenih regulatornih in komercialnih legalnih delavnih okvirov, lahko operacije vlade glede privatizacije le premaknejo iskanje rent iz javnega k zasebnemu sektorju (Sahr in Kpundeh, 1999). - Liberalizacija daje bolj neposredna sredstva za omejevanje državne avtoritete. Z ukinitvijo tarif, kvot, omejitev pri menjalnih tečajih, kontroli cen in dovoljenj, se preprosto odreže uradnika s pozicije moči, iz katere črpa podkupnino. Istočasno ods-. 34.

tranitev takih kontrol zmanjša transakcijske stroške, eliminira ozka grla in pospešuje konkurenco. Nedavno je - zaradi potreb nasledstva - Svetovna trgovinska organizacija (ang. World Trade Organization, WTO) vzpodbudila mnogo držav, da so liberalizirale ekonomijo. Tranzicija iz komunizma je prav tako vključevala znatno odrekanje kontroli (Sahr in Kpundeh, 1999). - Konkurenca pri javnih naročilih je omejila avtoriteto vladnih uradnikov in zato deluje proti-koruptivno. Konkurenca pri javnih naročilih odstranjuje osebne diskrecije pri selekciji vladnih dobav in pogodbenikov s predpisovanjem odprtega natečajnega tekmovanja ter jasnih postopkov in kriterijev za selekcijo. Ker koruptivni proces javnih naročil lahko iztiri razvojne napore, je lahko za donatorje reforma javnih naročil prioritetna (Sahr in Kpundeh, 1999). Ob odsotnosti vladnega vodstva lahko zasebna podjetja pospešijo proces konkurence z “otoki integritete“, kjer se ponudniki strinjajo, da ne bodo plačevali podkupnin. (Sahr in Kpundeh, 1999). - Konkurenca v uradih za javne storitve - znižuje možnosti za korupcijo z odstranitvijo monopolne moči vsakokratne vlade. Pri tem jemlje pogum za izsiljevanje, ker lahko gredo stranke h konkurenčnemu uradu. Obstajata dva načina institucionalizacije konkurence v javnih storitvah: 1. prekrivanje upravnih pristojnosti (npr. uradov za registracijo motornih vozil in uradov za izdajo potnih listov); 2. določitev zasebnih in javnih provizij za storitve, npr. pri dostavi pisemskih pošiljk ali pri odstranjevanju odpadkov (Sahr in Kpundeh, 1999). Reforma Institucij zaradi povečevanja odgovornosti zasleduje napore, da bi izboljšali oboje - odkrivanje in sankcioniranje koruptivnih dejanj. Boljša detekcija potrebuje merila, s katerimi se izboljša preglednost in omogoča vpogled, medtem pa ko boljše sankcioniranje zahteva ustanovitev kazenskih in administrativnih sankcij, okrepitev pravosodnih procesov in izboljšanje odgovornosti ob volitvah. Ti ukrepi so: - Svoboda prostega dostopa do informacij o zakonodaji; povečuje odgovornost z vzpostavljanjem transparentnosti vladnih operacij. Zmanjšuje stopnjo tajnosti uradnih dejanj in zahtev nacionalne varnosti, ker upočasnjujejo preiskave korupcije. Ob svobodi prostega dostopa do informacij o zakonodaji se obvešča državljane o postopkih vladnih storitev ter zmanjšuje poizkuse spodkopavanja sistema ali zahtev po hvaležnosti za informacije, ki morajo biti javne po zakonu. - Zakoni o finančnih razkritjih; povečujejo odgovornost s poviševanjem transparentnosti uradnih financ. Zakoni zahtevajo od javnih uslužbencev, da objavijo svoje premoženje in prihodke, kar odvrača 35.

iskanje koristi preko korupcije. Z javnimi uslužbenci se misli tako na kabinetne ministre, člane parlamenta in na najvišje civilne uslužbence. V nekaterih državah se po zakonu o tem zahteva deklaracijo ob prihodu in ob odhodu iz pisarne. Ostali zakoni predpisujejo letne monitoringe (Sahr in Kpundeh, 1999). Medtem ko v večini primerov zakoni sicer predpisujejo deklaracije, pa je javni dostop do njih ali njihova verifikacija pogosto problem. - Odprti proračunski postopki; povečujejo odgovornost s povečevanjem transparentnosti vladnih stroškov in prihodkov. Medtem ko se moralno pravilo nanaša enako na narodno in na lokalno proračunsko raven, pa bližina lokalne vlade zagotavlja uporabnost in dostopnost državljanom, da se lahko udeležijo procesov, ki jih ni na nacionalni ravni. Iz tega razloga se sedaj poizkuša promovirati transparentni proračun z osredotočenjem na lokalno raven (Sahr in Kpundeh, 1999). - Moderni sistem finančnega menedžmenta; povečuje odgovornost s povečevanjem transparentnosti in s tem pregleda nad vladnimi operacijami. Ti sistemi uporabljajo visoko tehnologijo v boju proti slabemu finančnemu menedžmentu in korupciji. Ukrepi vsebujejo oblikovanje finančnih računalniških programov, instalacije strojne računalniške opreme in usposabljanje računovodskega osebja (Sahr in Kpundeh, 1999). - Generalni inšpektor/Ombudsman/Proti-korupcijska agencija; ti vladni uradi so izboljšali odgovornost s pregledom nad vladnimi operacijami. Na splošno imajo vpogled v pritožbe o slabem vodenju in opravljajo revizije administrativnih sistemov zato, da bi zagotovili, da se bodo upoštevali proti-korupcijski postopki. Specifične odgovornosti teh uradov se razlikujejo od države do države (Sahr in Kpundeh, 1999). - Zakonodajni nadzor; zagotavlja pregled nad avtoriteto izvršilne veje oblasti s poudarkom na vzpostavljanju odgovornosti, ker prevladujoča izvršilna veja lahko uporablja ustrahovanje in grožnje. Da bi bila učinkovita, zakonodaja potrebuje primerne vire, kot so; tehnično kompetentno osebje, močne komisije, proračunska neodvisnost, poprava birokratskih napak, pooblastila ter vlogo na ustavni ravni pri odobritvah v političnih zadevah. V mnogih državah tej vrsti nadzora primanjkuje virov in se zato z njimi manipulira ali pa so podkupljeni s strani močne izvršilne veje oblasti.. 36.