IO
International Institute for Educational Planning
Analisis Biaya Dan Pengeluaran Untuk Pendidikan
J. Hallak
Dasar-dasar Perencanaan Pendidikan 10
¿-\>^59
Judul dan nomor urut dalam seri ini adalah : 1. Лрака Perencanaan Pendidikan liu?
Philip H. Coombs · . - j i . - . ., . , , , ' j 2. Hubungan Rencana Pendidikan dengan Rencana Ekonomi dan Sosial
R. Poignant
3. Perencanaan Pendidikan dan Sumber Daya Manusia F. Harbison
4. Perencanaan dan Administrator Pendidikan C E . Beeby
5. Kontéks Sosial Perencanaan Pendidikan C A . Anderson
6. Biaya Rencana Pendidikan J. Vaisey, J.D. Chesswas
7. Masalah Pendidikan di Daerah Pedesaan V.L. Griffiths
8. Perencanaan Pendidikan : Peranan Penasihat Adam Gurle
9. Aspek-aspek Demografis pada Perencanaan Pendidikan Ta NgOC Châu
10. Analisis Biaya dan pengeluaran untuk Pendidikan J. HalIak
U . Identitas Profesional Perencana Pendidikan Adam Curle
12. KondL· untuk Keberhasilan Perencanaan Pendidikan G.C. Ruscoe
13. Anal^is Biaya dan Manfaat pada Perencanaan Pendidikan Maureen Woodhall
14. Rencana Pendidikan dan Pemuda tanpa Pekerjaan Arehibald Callaway
15. Politik Perencanaan Pendidikan di Negara Berkembang C D . RowIey
16. Perencanaan Pendidikan untuk Masyarakat Majemuk Chai Hon-Chan
17. Perencanaan Kurikulum Sekolah Dasar di Negara Berkembang H.W.R. Hawes
18. Belajar di Luar Negeri dan Perkembangan Pendidikan William D . Carter
19. Perencanaan Pendidikan yang Realistik K.R. McKinnon
20. Perencanaan Pendidikan dalam Hubungan dengan Pembangunan Daerah Pedesaan
G.M. Coverdale
Iľ
21. Pilihan dan Keputusan dalam Perencanaan Pendidikan John D. Montgomery
22. Merencanakan КитікиІит Sekolah Arieh Lewy
23. Faktor Biaya dalam Perencanaan Teknologi Pendidikan yang Bersistem Đean T. Jamison
24. Ретепсапа dan Pendidikan Seumur Hidup Pierre Furter
25. Pendidikan dan Lapangan Kerja : Sebuah Penilaian yang Kritis Martin Carnoy
26. Merencanakan Kebutuhan akan Tenaga Pengajar dan Penyediaannya Peter William
27. Perencanaan Pemeliharaan Anak-anak pada Usia Dini dan Pendidikan di Negara Berkembang
Alastair Heron
28. Media Komunikasi di Bidang Pendidikan uniuk Negara Berpenghasŭan Rendah : Imþlikasi untuk Perencanaan
Emile G. McAnany dan John K. Mayo 29. Perencanaan Pendidikan Non-Formal
David R. Evans
U l
HEP Documentation Centre
International Institute for Educational Planning
ANALISIS BIAYA DAN PENGELUARAN UNTUK PENDIDIKAN
• oleh · '
J. Hallak
ι <'-
/ !, Penerjemah ч . drs. Harso
> l i · •• О
l i : · ,
1985
PENERBIT BHRATARA KARYA AKSARA dan
UNESCO : PARIS
JAKARTA
'•:•• 1;:< > i:r:o'j.:,hid ii .ii;jt;j^l . ,:;?. ' i - '
yVĴ\A.} Z / . 3 / , U J _ i ' ) . > I 9 . -jn ЛҮАКІ ^ t > t . t A y /
^лѵ.киа/:дѵ
Т с analysis of educational cost and expenditure
First published in 1969 by.the United Nations
. I t ! , ·
Educational, Scientific and Cultural Organization 7, place de Fontenoy, 75700 Paris
© Unesco 1969
Indonesian translation published in 1983 This translation @ PT''Bhratara Karya Aksara Hak penerbitan edisi bahasa.Indonesia 1985 pada
1 r i , i I , ^ 11
PT Bhratara Karya Aksara ·— Jakarta
ť · ^ " · • · -^ ,
t
Î * •
• ^ ' > » ' / ţ '
tàJ'-
Т к ' ' V
{ V^**4i^
ar.
,· - • ; : / AJ , f.yj^'Af t-:f5{i.A Л Я / ' Î / Я(Ш ' П П Я і > >^^
í ĩ ; , )
e n í / Л · i):JA^ • vi
DAFTAR ISI
DASAR-DASAR PERENCANAAN PENDIDIKAN viü
PENDAHULUAN х KATA PENGANTAR xiü Bagian Pertama
KONSEP BIAYA: UMUM· :.:..:.:..\! ; . . . · . . : . . ·, ι·
1. Konsep Віауа dalam Ilmu Ekonomi 1
2. Persoalan-persoalan yang Timbul Sehubungan dengan Sifat Khusus Bidang Pendidikan 2
, . 3 . Komponen Biaya bagi Masyarakat 5
Bagian Kedua • - ' * "
ANALISIS BIAYÁ ...V.'.,.'".... '.. '. 9 1. AnaUsis Menyeluruh 9 ,' '
2. Analisis Terperinci 16 " '. ' , '
· . - • · • · ' . • ' · ; . , t · . ' •
• T
Bagian Ketiga ' ' ' • '
METODE-METODE PENETAPAN BIAYA PENDIDIKAN 22 i, 1. .Memperkirakan PengeIuaran atas Dasar Keterangan
yang Diperoleh dari Sumber-sumber Pembiayaan 22 · . 2. Meraperkirakan Pengeluaran Berdasarkan Laporan
.; J. Lembaga-lembäga Pendidikan 29 ,^. .
' 3 . PemiIihan Unit-unit untuk Penetapan Biaya 31 i Bagian Keempat
BIAYA DM.'PERENCANAAN . ;¡:;··· .-37 l.'Proses Perencanaan: PoIa Sementara 37 ·' '• - ; Proyeksi Biaya Unit 39 " · .
' • ' 3 . Biaya Gaji: Contoh di Uganda 47 - •·
4. Biaya Keseluruhan Rencana 50 · .
• 5. Perbandingan Terakhir 56
LAMPIRAN .;.. ..;....:...:..:.v! :..,.... 64 KEPUSTAKAAN YANG DISARANKAN . .'.:..:. 66
vii
DASAR-DASAR PERENCANAAN PENDIDIKAN ,
- ' · · . . · . ' ) . ; , . l ' - \ · , : -, • · ; ; - ' .
Rangkaian buku kecil ini tèrútama ditujukart kepada dua kelompok orang: pertama, merekayang bertugas — atau sedang menyiapkan diri untuk itu — dalam perencanaan dan administrasi pendidU:an, khususnya di negara-negara berkembang. Selanjutnya, ia ditujukan kepada mereka yang walau kurang mendalami bidang tersébut, mkalnya, pejabkt senior pemerintahatau pemimpin rakyat, namun menghendaki pengertian yang .lebih umum perihal perencanaan pendidikan, dan ingin mengetahui bagaimana perencanaan pen- didikan dapat menunjang pembangunán' íiasional pada umunmya.
Ia disusun baik untuk belajar sendiri maupun untukdimasukkan dalam suatu program lątihan formal.
• • '' ' - ·' í ' · . * • ' ' · ' • . • . ' ' . ^ / • '
Konsepsi modeni mengenai perencanaan pendidikan banyak menarik perhątiari pářa spesiaüs di berbagai disipUn ilmu, · yang masing-masing berkecenderungíux' untuk memandang perencanaan pendidikán • dari sudut 'pandangan masing-masing yang agak ber- beda. Berkenaan dengan itu, tujuan beberapa buku keciI (daIam rangkaian ini) ialah memberi kesempatan kepada mereka (spesiaĽs itu) untuk mengungkapkan sudut pandangan masing-masing. Di samping itu, juga untuk menjelaskan kepada para pria' dan wahità yang lebih muda yang sedang daIam latihan se'rtamenyiapkan'diri untuk kelak menggantikan mereka. -Dálam .pada itu, di baHk ke- anekaragaman itu terdapat suatu kesatuan yang makin bertumbuh.
Para spesiaĽs dan administrator di negaŕa-negara berkembang mu- lai dapat menerima prinsip-prinsip. dasar dan praktek-praktek ter- tentu, yang sedikit banyak berutang kepada berbagai disipĽn ihnu yang saHng terp ah namun hasibiya sebagai suatu kesatuan me- rupakan sumbangah yang unik bagi pengetahuan. Sumbangan ini berasal dari sekelompok pelópor 'yáng secara bérsama harus mėng-
viii
atasi masalah-masalah kependidikan yang demikian sukar dan de- mikian mendesaknya, yang sampai sekarang belum pemah dialami dunia. Seperti juga buku kedl lainnya, dalam rangkćdan buku kecil ini pun ditunjukkan latar belakang pengalaman bersama tersebut, di samping secara ringkas mengemukakan gagasan dan pengalaman yang terbaik perihal aspek-aspek terpilih dari perencanaan pendi- dikan. ,
Dengán mengingat latar belakang sidang pembaca yang sa
ngat berbeda, maka kepada para pengarang diletakkan beban yang berat imtuk memperkenalkan subyek masing-masing mulai dari awal, di samping harus menjelaskan istilah-istilah teknis yang telah biasa bagi sebagian sidang pembaca namun masih asing bagiyang lain. DaJam pada itu, para pengarang tetap menaati standar iJnúah dan, dengan pengecualian dalam beberapa bidang spesiaHsasi ter- tentu, denu para pembaca, pengarang berusaha melakukan penye- derhanaan ' dalam penuUsannya tanpa sedikit pun mengorbankan kadamya. Gara pendekatan ini mempunyai kfeuntungan bahwa de
ngan denukian rangkaian buku kecil ini dapat dicemakan oleh pembaca umum. -
'.Sungguhpunrangkaian buku kecil ini di bawah репіИкап Dr. C E . Beeby daii New Zealand Council for Educational ,Re
search di Wellington selaku editor umum, direncanakan berdasarkan suatu póla tertentu, namun tidakdilakukan usaha untuk menghin- dari perbedaan,' bahkan pertentangan, di antara berbagai sudut' pandangan parapengarangnya. Dalam pandangan (Lembaga In- temasional untuk Perencanaan Pendidikan (International Institute for Educational Planning) adalah terlampau pagi (premature) bila sekarang juga menggariskan suatu doktrin resmł yang serba tegas serta jelas, dalam sebuah bidang pengetahuan dan praktek yang baru namun berkembang dengan"pesat seperti perencanaan pendidikan ini. Dengan demikian, walaupun pandangan para pe-' ngarang menjadi tanggung jawabmasing-masing, yang senantiasa tidak sama dengan pandangan Unesco atau, Lembaga, ia menjamin bahwa akan banyak menàrik perhatian di daIam pasaran gagasan (perencanáan pendidikan) internasional. Singkatnya, sekarang іш- lah waktunya untuk mengadakan suatu usaha lintas sektoraI da
lam pandangan berbagai аЫі, yang pengalćmian bersamanya men- cakup demikian banyak disiplin ilmu dan sebagian besar negára di dunia. ' ·
ix
PENDAHULUAN
Makalâh ini meruþakan mākalah keđua dalam seri ini yang mem- bahas pembiáyaan pendidikan. ' Digambarkan pentingnya pokok persoalan tersebut,'baik baġi perencanaan pendidikanmaupun bagi berbagai mácam-paridangan yang mungkin terjadi mengenai pro
ses yang bagi orang awam relatif tidak bennasalah. Seri nomor 6 'Bíaya Rencana Pendidikan' yang dituHs'oleh J. Vaizeý dan J.D Chésswass bertujuan sangat pralítis. Bagian keduanya merupaikan suatu kisah nyata bagaimana suatu kementerian yang mampu dan berpengalaman di suatunegerí yang-sedang berkembang sebenar
nya mèmperhitungkan rencananya. ßagian pertama merupakan suatü peţunjuk umųm mengenai peneràpannya: di situ John Vaizey sewáktü-waktu' menyinggung kompleksitas teoretis di baUk pene-, rapànnya.' Meskipun demikian,' dalam keterbatasan, esainya, yang siňgkat, ia*tidak menyimpang dari tujuan utamanya untuk mem bérikan kepada pelaksana yang sibuk di negara yang sedang ber-', kembang, setidak-tidaknya sejumlah-kecil teori yang perlu untuk pembiayaan perencanaan.
• Makalah ini mendekati pokok persoalannya dari sudut lain.
Pertama karena tuUsan ini ditulis oleh :orang Prancis, dan ke- dua, dituHs dari arah pandangan seorang ekonomyang ingin men- jelaskan kesulitan apa saja yang, dihadapinya dalam menganaHsis biaya pendidikan. Oleh karena itu penanganan Jacques Hallák kadang-kadang seolah-olah agak terlalu akademis bagi sang pelak
sana dan tidak sesuai dengan kenyataan yang kejam dalam admi- lůstraši pelaksanaan dan perencanaan sehari-hari. Tetapi tujuannya benar-benar praktis; dengan menekankan kepada kompleksitas yang terdapat pada pemihhan cara dan pénafsiran hasil perhitungan, ia ingin agar orang di lapangan mengerti apa yang ia lakukan se-
telah • memilih cara memecahkan persoalan pembiayaan. DengEmL demlkian para admirdstrator dan perencana akan*mengetahui ke- terbatasan^ yang dapat mereka andalkan dari hasilnya. Perbandingan biaya antara negara-negara yang berbeda mungkin akan sangat menyesatkan kecuaU jika kita mengetahui akan metode yang diper- gunakan dan akibatnya terhadap angka-angka akhimya. ,
Administratordi lapangan· akan menemukan sesuatu yang àkrab baginya páda suatu bagian makalah ini, bågian di mana sang penulis/membahas 'konfrontasi' yang merupakan langkah keHma dalam persiapan 'rencana yang digambarkan pada Gambar 2 (ha lainan 41). Pēngabaian "yang relatif sering diIakukan terhadap proses ini dalam berbagai buku mengenai perencanaan, telah mcm- buatnya samar-samar bagi administrator atau poHtikus yang duduk di belakang meja di kementerian pendidikan, yang dengan was- was menantikan pembantaian tahunan, pada waktu jurang antara rencananya dan jumlah biaya yang tersedia untuk tahun yang akan datang telah menjadi jeks, dan ia sendiri harus menentukan ren- cana mana yang harus dikorbankan. Dr. HaUak juga benar waktu menunjukkan bahwa dalam кепуаЇаалпуа, konfrontasi ini bukan merupakan suatu kejadian puncak yang berdiri sendiri, tetapi lebih mérupakan suatu sikap mental yang mempengaruhi setiap tahapan dalam perencanaan dan secara perlahan-lahan membesar sampai suatu titik di mana keputusan yang menycűdtkan sudah tak ter- tangguhkan lagi. Pembahasannya yang singkat dan contoh-contoh praktis yang diberikannya, memberikan suatu pengenalan yang baik terhadap proses yang tidaJí rapi namun sangat penting dalam pe
rencanaan.
Keahlian menulk dari Jacques HaUaIi mengenai pembiayaan tidak saja berdasarkan pengalaman praktisnya tetapi juga atas per
siapan teoretisnya. Ia seorang mahasiswa di Institut de Statistiques Université de Paris, juga di Centre d'etudes des programmes écono
miques dan mencapai geIar Doktor Екопопшіуа di Paris. Selama hma tahun ia menjadi Charge de Mission pada Direction du Tresor au Service des etudes économiques et financières dan mengambü bagian dalam persiapan perencanaan Prancis, Sebagai anggota luar biasa HEP ia telah menjadi penuhs bersama monograf penehtian mengenai Afrika, dan pada saat ini terUbat dalam penelitian ber
bagai macam metode pemanfaatan anaHsis biaya untuk mengaju- kan keputusan dalam pendidikan, perencanaan, dan pendayagunaan.
xi
Ia tdah memanfaatkan banyak peneUtian di Instítut untuk contoh- contoh praktis dalam mabalah ,ini.
Makalah ini merupakan suatu pelengkap yang berharga bagi beberapa penerbitan dalam seri ini. Mereka yang baru membaca pokok persoalan ini dianjurkan untuk membaca dahulu Biaya Ren- cana Pendidikan. Dr. HaUak memberikan cukup petunjuk untúk memungkinkan pembaca meUhat hubungan antca esainya dengan tulisan yang terdahulu, dan ia juga menunjuk kepada nomor. 2 dalam seri ini, karangan Raymond Poignant, Hubungan Reñcana Pendidikan dengan Rencana Ekonomi dan Sosial, yanġ meninjau lapanġan pembiayaan pendidikan yang luas dari sudut yang Iain lagi.
C E . Beeby Editor Umum
XlI
KATA PENGANTAR
Perencanaan pendidikan ialah suatu aktìvitas yang menuntut pc- manfaatan berbagai macam keterampiIan. Diperlukan keahlian para pejabat admůiistratif, ahü pendidikan dan pendidikan di la- pangan, para ekonom, sosiolog dan а И statistik dan banyak lagi а И-аЫі lainnya. Nilai, fisibiHtas dan кеЬег азіІгш akhir suatu ren- cana pendidikan sangat tergantung kepada jiwa kesatuan tim yang ditunjukkan para perencana. Pada waktu diadakan diskusi tim, gagasan-gagasan dapat didukung atau dipertanyakan, kesimpulan dapat diterima atau ditolak, hanya jika sang ekonom mengerti akan baűiasa sang ahU pendidik, dan sang adnunistrator dapat mengikuti jalan pemikiran sang ekonom.
Dalam jiwa semacam inilah makalah ini dituHs. Tujuan uta- manya ialah menjelaskan penrdkiran utama yang mendasari metode pcrhitungan biaya dan anaUsis serta teknik proyeksinya yang di- pergunakan ahH pembiayaan yang bertanggung jawab atas perki- raan pengeluaran dan sumber-sumber pemasukan.
Bagian pertama terutama membabas konsep biaya. Definisi biaya seperti yang dipergunakan dalam ilmu ekonomi dibahas dengan singkat, setelah itu kasus khusus pendidikan ditinjau, me- nuju kepada pengantar, penjelasan dan diskusi gagasan biaya tei- hadap masyarakat. Dalam hubungan ini dibedakan beberapa hal.
Terutama antara biaya keuangan dan biaya altematif.
Bagian kedua membahas ретЬіауагт sebagai alat anaUsis eko
nomi dan memba:yangkan jawaban atas berbagai macam pertanya- an, seperti umpamanya bagaimana menilai biaya keseluruhan pendi
dikan, bagaimana pembagian yang paUng baik bagi komponen biaya, dan apakah yang menjacü variabel yang menyebabkan gejala biaya?
XlU
Bagìan ketiga membahas metode menetapkan biaya keselu- rahan dan biaya unit (unit cost), mula-mula dari data yang di- peroleh dari sumber-sumber pembiayaan, dan kedua dari laporam lembaga pendidikan. Keuntungari dan kerugian berbagai macam biaya unit juga dibandingkan.
Sebagai penutup dalam bagian keempat, teknik proyeksi biaya diperkenalkan dan digambarkan dengan angka-angka. Dalam hu- bungan ini telah diperkirakan gunanya menyinggung tingkatan utama dalam pereiapan rencana, agar dengan denukian terLhaţ hubungan antara pendekatan teori dan kenyataan yang sesungguh- nya, di mana seringkali hanya dapat diperkirakan. Dua makalah, seri nomor 2 dan 6 yang telah diterbitkím, séring dbebut-sebut dalam tuUsan ini dan dianjurkan untuk bacaan tambahan./Kedua- nya • membahas beberapa 'pokok secara lebih Дефегіпсі daripada yang mungkin dilakukan di sini, dan adk pula yang digarap secara lain. !-J
XlV
BAGIAN PERTAMA KONSEP BIAYA: UMUM
1. Konsep Вгауа dalam Ilmu Ekonomi
Sebelum mendefinisikan pengertian biaya dalam pendidikan, se- bai]<nya kita tínjau dahulu arti biaya dalam ilmu ekonomi.
Secara umum, konsep biaya itu mulai berlaku dalam produksi barang atau jasa. Haruslah diingat bahwa (a) biaya dapat di- kemukakan dalam bentuk uang atau bentuk moneter lainnya (b) biaya mempengaruhi transaksi ekonomi yangkhusus: produsen, penjual, pembeH, konsumen, dan sebagainya.
Jadi, jika seorang pemilik faktor produksi menyerahkan faktor tersebut kepada seorang produsen, maka biaya bagi si penuĽk akan berupa, 'hilangnya pemakaian' (consumption forgone), sedangkan si produsen memperoleh biaya yang tepat dan dapat terukur, ter- diri dari upah, bunga, ongkos-ongkos dan sebagainya.
Beberapa ahli ekonomi sangat membedakan antara 'biaya yang sebenamya' dan 'pengeluaran produksi langsung'.' Marshall umpamanya, membedakan antara biaya yang sebenamya yang berhubungan dengan usaha dan pengorbanan yang diperlukan untiJc memproduksi benda-benda atau jasa-jasa, dan pengeluaran yang terdiri dari pembayaran kepada para pemilik faktor produksi di pihak lainnya.
Dengan kata lain, biaya yang sebenamya harus cocok dengan biaya alternatif; diperkirakan bahwa sepanjang kehidupan ekonomi suatu barang selalu ada piHhan alternatif. Biaya pilihan yang ma-
1
na pun haxus diungkapkan atas syarat-syarat 'hilangnya kesem- patan' (opportunity forgone) ketika mencapai alternatif itu. Biaya dalam pengertian uang, bagi si konsumen barang atau jasa diang- gap mewakiU suatu padanan tertentu dalam syarat-syarat finansial, dengan biaya yang sebenamya bagi si penjual. Karena adanya 'rantai' transaktor ekonomi yang dimulai dengan si ретіШс atau produsen pertama, dan beralthir dengan si, konsumen terakhir;
logika ekonomi dan hukum tingkah laku menetapkan bahwa biaya bagi transaktor di bagian atas sama atau lebih rendah bagi biaya transaktor di bagian bawah. Sebagai contoh, biaya suatu produksi makanan bagi konsumen terakhir (harga eceran) lebih tinggi dari- pada biaya bagi si penjual (harga grosir tambah ongkos) yang pada gilirannya lebih tinggi daripada biaya bagi grosir (harga pembeliannya tambah ongkos-ongkos) ; demikian pula, biaya si grosir lebih tinggi daripada biaya produsen, dan seterusnya.
2. Persoalan-persoalan 'yang Timbul Sehubungari dengan Sifat Khusus Bidang Pendidikan ' • '
Bidang pendidikan sebagai produsen jasa 'pendidikan', sama hal
nya dengan bidang-bidang aktivitas laińnya, secara teoretis menim- bulkan konsep biaya yang sama. Tetapi, pengamatan yang lebih cermat terhadap penerapan konsep biaya terhadap pendidikán mengungkapkan adanya 3 bentuk kesuHtan yang melekat pada sifat aktívitas pendidikan itu sendiri dan tcrutama timbul dari:
(a) defirűsi produksi 'pendidikan; (b) identifikasi tránsaktor eko
nomi yang berhubungan'dengan pendidikan; (c) kényataan bahwa pendidikan mempunyai sifat-sifat pelayánan 'umum. .
a. Produkń pendidikan
Secara analogi dengan bidang-bidang aktivitás lainnya, dapat di- ťerima bahwa aktivitas pèndidikan terdiri dari pelayánan yang dapát ditegaskan secara eksplisit dengan mentinjuk pada tujuan sistem pendidikan. Umpamanya, salah satu hasil pendidikan dapat berupa pelestarian • dan perluasan jumlah pengetahuan mam:isia;
hasil laiimya diukur dengan penciptaan dan pengembangan suatu kebudayaan; lainnya lagi dapat diukur dengćm perluaśan cadangan sumbėr-sumber manusia. Demi penyederhanaan, kita-membatasi diri pada pandangan bahwa produksi pendidikan terdiri dari meng- aUhkan atau memastikan asimilasi suatu rangka pendidikan, ting-
kah laku tertentu, dan sebagainya. ' Dalam hal pertama, produksi pendidikan terutama diukur dengan jumlah pendaftaran dan pada yang kedua dengan jumlah yang bcrhasil, atau hasil skoIastiknya.
Dua definisi yang berbeda ini menyatakan secara tidak langsung dua pengukuran kuantitas pendidikan yang dihasilkćui oleh sistem yang sama. Bertentangan dengan apa yang terjadi pada setiap transaksiyang berhubungan dengan barang-barang atau jasa, jum
lah pendidikan yang disediakan atau 'dijuaľ oleh sang produsen tidak sama dengan jumlah yang diterima atau 'dibeli' oleh sáng konsumen. Karena itu dalàm memperkirakan keseluruhan . atau satuan biaya (unit ¿ost), perlu dijelaskan apakah yang dimaksud- kan itu biaya produsen atau biaya konsumen meskipun ini berarti seolah-olah dapat ditarik suatu perbedaan yang tegas antara sang produsen dan konsumen pendidikan.
b. Transaktor ekonomi yang berhubungan dengan pendidikan Para produsen mungkin saja terdiri dari lembaga pendidikan, sang pendidik, pejabat pemerintah (departemen pendidikan), badan swasta (dalam hal pendidikan swasta), keluarga-keluarga (yang membàntu mendidik anak-anak di rumah), atau badan pendidikan 'nonformal lainnya. Para konsumen ialah anak didik dan keluarga 'yang boleh dikatakan 'membeH' pendidikan bagi anak-anaknyá.
Kitä dapat mengatakan adanya: (a) biaya bagi badan-badan yang memproduksi pendidikan, terutama lembaga pendidikan dan pe
jabat administratifdan super/isi; (b) biayabagi konsun>en pen
didikan, terutama keluarga-keluarga. ,
Biaya bagi keluarga ialah uang sekolah dan banyaknya pajak yang dibayar. Mungkin perlu dipertanyakan apakah biaya alter
natif juga harus diperhitungkan. Biaya alternatifnya ialah 'peng- hasilan yang hüang'. bagi keluargarkeluarga itu sebaġai akibat me- nyekolahkan anak-anak mereka dan bukannya mënyuruh mereka be-
1 Definisi ini menyederhanakan gagasan-gagasan pendidikan sedemikian rupa, sehingga dari satu segi, hal itu dapat menimbulkan salah penafsiran. Para ahli pendidikan, umpamanya,' mungkin menentangnya dan mengemukakan bahwa pendidikan itu tidak diteruskan oleh 'para pendidik, yang hanya menciptakan (atau harus menciptakan) kondisi yang diperlukan agar anak didik dapat dididik. Ini jelas merupakan persoalan terminologi. Konsep sang pengarang mengtenai produksi pendidikan yang sangat disede'rhanakán, hanya ingin menggarisbawahi salah satu kesulitan yang secara timbul setelah orang mencoba mengkalkulasikan biaya pendidikan.
Analisis Biaya Pengeluaran/DPP-10 (2)
]cerja. Kita akan kembali lagi kepada' persoalan ini kemudian, sckaratig ini cukup diingat bahwa hal tersebut menimbulkaii per
soalan pada beberapa keluarga dengan penghasiIan rendah, 'peng- hasilan yang hilang' ini merupakan falctor penyebab 'kemubaziran sckolah'. •
Biaya untuk lembaga, atau lebih umum bagi pejabat-pejabat pendidikan, sesuai dengan anggaran badan tersebut; gaji, ongkos ongkos pemeĽharaan dan. perbaikan, perlengkapan, penyusutan, dan sebagainya. Di sini pun terdapat biaya alternatif dan akan 'dibahas lebih lanjut kemudian. Sekárkng kita hanya melihat pe-
ngeluaran uangnya saja. _i ; C. Pendidikan sebagai pelayananumum
Pada skala ekonomi mikro, pada tingkatan keluarga atau satu lembaga pendidikan khususnya, tidak ada hubungan yang dekat antara biaya bagi produsen lembaga pendidikan dan biaya bagi kon- sumen, yaitu keluarga. Pertama-tama karena lembaga pendidikan secara umum tidak langsung menanggung seluruh biaya pendidikan karena paraguru seringdibayar langsung oleh_pemerintah pusat.
Këdua, dalam sistcm' pendidikari bebas, biaya langsung bagi ke
luarga hanya kecil atau tidak ada sama sekali. Biaya tak langsung- nya, yaitu pembiayaan melalui pajak, tidak terlalu tergantung pada persoalan apakah keluarga itu merupakan 'konsumen' pen
didikan dibandingkan dcngan faktor-faktor lain,umpamanya pen- dapatan keluarga itu.' Kesulitan dalam tahap- ekonomi mikro itu dapat diterangkan dengan kenyataan bahwa aktiyitas pendidikan itu bersifat pelayanan umum. ·
• Oleh karena itu, lebih baik mempérlakukan para keluarga scbagai kcsatuan, dan menganggap para pejabat pendidikan se
bagai transaktor tunggal. Sejauh anggaran para pejabat pendidikan .itu tcrutama dibiayai oleh para keluarga^ (pajak dan uang seko-
lah), ada persamaan yang luas antara biaya bagi sang produsen dan konsumen pendidikan. Tentu saja hal ini tidak sesuai dengan biaya yang sebenarnya; biaya alternatif bagi para keluarga dapat dikatakan tidak tergantung pada biaya alternatif bagi pejábat pen
didikan.
2 Dengan sumbangan darl daiam dan luar negeri.
4
.Oleh karena itu, kita sampai pada analisis terakhir, kebijak- sanaan untuk menegaskan suatu transaktor ekonomi yanġ khusus:
•'masyarakat nasional'.Biayapendidikan berarti:-'biaya bagi ma- syarákat atas pcrkembańg'an . dan bcrlakunya sistem pendidikan'.
Produsen, penjual dan konsumen pendidikan, dengan demikian berbaur menjadi satu transaktor ekononu yang sama. Konsep' biaya ini berarti bahwa seluruh usaha yang dicurahkan masyarEŰcat ter- hadap pendidikan, baik yang berupa moneter maupun tidak, harus diinventarisasikan dan dikonsolidasikan.
3. Komponen Biaya bagi Masyarakat > " ' .'
. . ' . - · ' . . . . . , " 1 ' . . , ' . * . • · • ; . • } : ' ' > .' · ; : • " •
Persamaan yang berikut ini adalah hasil dari definisi biaya bagi masyarakat: , . . , ,, · . ,; . · ,.· . . ' .
I
ßiaya pendidikan = pengeluaranuntuk pendidikari umum dan perorangan (denganmenghindar-
' kan adanya rangkápan) '' ' 4- ' biaya alternatif ŷarig tidak meríyebab-
kan adanya*pengeluaran. . ; , CobaJah kitajuraikan lebih terperinci komponeh biaya bagi masyarakat.,Untuk menjeIaskan,'dalam Gambar l.(hlm. 7).saya tunjukkan anis moneter yang utama antara transaktor 'ekonomi yang berhubųngan dengan pendidikan. TentU'Sajadinegara-ne- garą tertentu aīrus tersebut harus dihilangkan atau ditambahkari padą gambar itu. yang masih merupakan gambarah yang sangat skematik. Umpamanya di negara yang sedang berkembáng jarang sekali • didapatkan adanya arus daha untuk negara. asing, ' kecuaH dalam hubungan bantuan kepada'negara yang sedang berkembáng lainnya; bagaimanapun juga, arus (a) akan jauh lebih besar dari- pada arus (b), sedangkan pada negara industri yang memberikan bantuanarus(b)'akanlebihbesar. •. . -C ' • ' • : '
Dapat ditarik'suatu garisperbédaan'tegasemtara: (a) biaya uäng dari sumber nasional; (b) keseluruhan biaya uang'; (c) biaya terhadap masyarakat nasional; (d)' biaya keseluruhan.,·,.^ ' ' i r t Biaya dalam bentuk uang агхі sumber nasional menggambar- kari arus langsung ke lembaga-lembaġà pendidikan Negará i, pe- jabat setempat k, keluarga-keluarga j dan bahan-bahan swasta /;
jumlah ini harus disesűaikan untuķ arus'dari luar negeri [(a—b) +
d + f + ]. Penyesuaian ini hampir tidak perlu bagi kcpentingan memperkirakan jumlah dalam bentuk uang pendidikan. itu; setelah mengkalkulasikan biaya terhadap sumber nasional cukuplah me- nambahkan jumlah bersih bantuan dari luar. Ɗalam merighitung ,jumIah biaya sebenarnya, disarankan untuk menambahkan kepada pengeluaran sebenarnya biaya altematif untuk transaktor domestik dan asing. .. ' ' · · •
Biaya alternatif di sini ,menggambarkan ongkos-ongkos yang sebenarnya sebagai hasil dijalankannya sistem pendidikan yang
tidak menyebabkan pengeluaran yang aktual. Sebagaicontoh, ba
gian daripada kesatuan sekolah ýang dimUiki negara tidak ada harganya sama sekali; biaya dalam bentuk uang adalah nihil. Pa- dahal gedung-gedung tersebut dapat disewakan untuk maksud lain dan biaya alternatif yang sesungguhnya secara teoretis harus men- cakup dugaan biaya penyewaan yang akan diperoleh negara jika mengambil alternatif yang lain. Bantuan dari luar juga merupakan contoh yang.perlu dikemukakan. Ada biaya alternatif untuk pen
didikan yang timbul,dari penetapan keseluruhan bantuan untuk tujuan lainnya seperti pengangkutan, jalan atau rumah sakit, dan sebágainya. Pembebasan pajak yang diberikan kepada lembaga- lembaga pendidikan, atau pembebasan bea masuk untuk barang- barang tertentu, juga menunjukkan perlunya menaftibahkan biaya- biaya altematif pada pengeluaran dalam memperhitungkan biaya keseluruhan. Dalam kenyataannya hal itu menjadi 'pemasukan yang hilang' bagi pejabat pemerintah atau bantuan pemerintah yang terselubung bagi pendidikan yang dapat menguntungkan pe-.
makai lainnya. Satu contoh lagi perlu dikemukakan, yaitu "pema- sukan yang hilang' darí anak didik; penduduk sekolah,yang jika dipekerjakan pada produksi nasional, akan menghàsilkàn penda- patEui. Dalam memperkirakan biaya altematif secara teoretis harus diperhitungkan hilangnya pendapatan ýang disebabkan karena di- tariknya darikalangan pekerja sebagian penduduk untuk sekolah.
Tetapi,' tidak semua ahli ekondmi pendidikan menerima di- masukkannya biaya altematif demikian itu dalam perkiraan biaya pendidikan. Tetapi, perlu diingat kembali hal-hal sebagai berikut.
1. Dalam ilmu ekonomi, biaya yang sebenarnya, termasuk biaya ' altematif terpisah secara nyata dari biaya berupa uang, dalam pengertian bahwa hal itu dipandang sebagai biayá yang diis-
tilahkari''gagal untuk mencapai' alternatif terbaik danbukan pengeluaran yangsebenarnya dari konsumen barang-barang atau jasa-jasa itu. . .
2. Pada sektor pendidikan dianggap lebih rasional untuk hanya mempertinibangkan biaya terhadap keseluruhan masyarakat, dan bukan biaya bagi transaktor yang khusus, seperti halnya keluarga-keluarga.
Dalam pengertian ini, apa yang benar dari sudut pandangan per
orangan atau rumah tangga belum tentu berlaku pada tingkatan seluruh masyarakat. Sebagai contoh, dalam mempcrkirakan kese-
NEGARA
£t
:&LUAR NEGERI
ό'Φ еФ
&KELUARGA- KELUARGA -
РЕJАВЛТ- PEJABAT SETEMPAT
BADAN-BADAN SWASTA
ì
LEMBAGÀ'-LEMBAGA PENDIDIKAN ^Bìaya uang dari sumber-sumber nasiońal = (і + j + к +1) — (a — b) + d + f + " A
Jumlah biaya uang
Biaya terhadap masyarakat nasional
Biaya keseluruhan
= A + m B
A + biaya alternatif terhadap transaktor domestik
B + biaya alternatif bantuan asing + biaya alternatif untuk transaktcr- transaktor doroestik
Gambar 1 PoIa Biaya
luruhan biaya pendidikan, faktor 'penghasilan yáng hilang' rrieski bagaimanapun' tingginya- bagi suatu keluarga tertentu, mungkin tidak ada artínya sama sekali bagi bangsa sebagai keséluruhan. HaI itu terutama nyata pada waktu-waktu pengangguran; kenyataan bahwa suatii kelompok umur itu tėrsedia di'pasaran kerja tidak berarti bahwa mereka itu, akan memperoleh pekerjaan. Tetapi kenyatàannya tetap,"bahwa untuk mempertahankan keseluruhan definisi biaya altematif, secara prinsip semua itu harus diikutsertakan.
' • Tetapi, sebaHkriya apá yang kurangjelas ialah metode yang tcpat'urituk'mempêrkirakán agár'dengan demikian' dapat· diterima besamyä 'pengKasilań yáng hilaņg' ' atas asumsi bahwa śebagian atau seluruh pcnduduk sekolah pada tingkat tertentu akan tersedia dipasarantenagakerja.^ · - • --^- • ' ^ • • ' ^
Penilaian biaya altematif sangat bermanfaat bagi para 'pejabat yang bertanggung jawab untuk merumuskan' kebijaksanaan sosial dan mengalokasikan sumber-sumber dana antara bérbagai pena naman sosial dan subsidi kepada sektor-sektör yängbeŕnilai tinggi bagi masyarakat. Tetapi dalam keadaàn sekárang ini,, haruslah dl- akui bahwa diskusi penehtian yang terutama mengenai h a l i n i h a - nyalah terbatas pada mêreka yang tahu saja, dari tídak beφengaгuh secara nyata pada keputusan administratif. ^ ^ X^
' , '
Karena itu selanjutnya saya akan membatasi peňelitian hanýa páda biayá dalam bentuk uang sajaĵ уаіт, . mengikûti kebiasaan yang dipakai di sini,' aþa-apá yang dapat dipêrkirakan dalanı bentuk pengeluaran.
R.C. Blitz, 'Ťhe nation's educational outlay', Economia of Higher Educa
tion, Selma J. Mushkin (ed) Washington D.G., U.S. Department of Health, Education and Welfare, Office of Education, 1962; T,W. Schultz, 'Capital formation by education', Journal of Political Economy, LXVIII, Chicago, Desember 1960; T.W. Schultz, The Economic Value of Education·, New York, London, Columbia University Press, 1964.
BAGIAN KEDUA
ANALISIS BIAYA , - ,
Віауа pendidikan dapat digunakan sebagai: (a) alat untuk meng- anaHsis aspek finansial pendidikan ('diagnosis'); atau (b) para
meter untuk memproyeksikan gejala sistem pendidikan ('prognońs').
dan pendekatannya berbeda-tíeda sesuai dengan tujuannya.
Dalam bagian ini, biaya hanya dipandang sebagai alat ana
lisis. Seksi pertama membahas analisis menyeluruh, untuk menen- tukan tempat pendidikan dalam konteks ekonomi nasional. Seksi kedua membahas anaJisis terperinci biaya keseluruhan dan satuan (total and unit cost) menurut corak dan tingkatan pendidikan dan maksud pengeluaran.
1. Analisis. Menyeluruh
Obyek daripada analbis menyeluruh ialah untuk menyediíűcan perincian yang tepatmengenai arus finansial pendidikan (aktual dan yang akan datang). Nilai daripada pendekatanini ialah bah-- wa hal itu menunjuklian pentingnya pendidikan secara komparatif dalam ekonomi nasional, membuka keśempatan peneUtian pembi- ayaan dan memudahkan perbandingan intemasional.
Setelah keseluruhan biaya (uang) aktivitas pendidikan diper- kirakán. dalam istilah-istilah pengeluaran yang sebenarnya, bagai- nmnakah kita akan melakukan analbisnya? Pasal-pasal berikut ini mencoba untuk memberikan jawabannya.
1. Cara pertama untuk menganahsis arus pembiayaan pendidikan ialah dengan menehti gejala waktu pengeluaran pendidikan. De
ngan menyusun satu rangkaian waktu yang lama, dimungkinkan
•9
untuk menilai kecenderungan secara umum dari adanya perubahan dalam arus pembiayaan pada tahun-tahun yang baru lewat. Co- balah kita lihat contohnya: Tabel 1 (kolom 1) memperHhatkan kecenderangan pengeluaran pendidikan di negara Jennan Barat dari 1950 sampai 1962. Kolom kedua memperHhatkan bahwa se- telah adanya perkembangan dalam arus pembiayaan sebanyak
20% pada perniulaannya, perkembangan tahunannya berkisar an- tara 10% dengan yang terendah 5,7% antara 1958 dan 1959 dan yang tertinggi 15,5% antara 1952 - 1953. ,.; ; . v · ,.
Sepanjang masa itu, perkembangan arus pembiayaan bagi pendi
dikan cukup besar karena dalam nilai sebenamya pengeluaran pa
da tahun 1962 empat kali lebih banyak daripada tahün 1950. Me-
~^ : V : лч y -
Tabel 1 Gejala jumlah keselúruhan pengeluaran pendidikan di Republik Fe- deral Jennan'l950-1962 (dalam-jutaan DM) '. . , ' . - T a h u n i •• , Dengan • '
. , ' härga sekarang
• ' - : - : . , ( 1 )
1950 .; .. 2 4 7 3 . 2 . _ 1 9 5 1 " • • , 2994.2 ' 1952 ': • • 3519.3 ; 1953 , 4069.6 . , , 1954 4466.9 ' 1955 4931.7 1956 5613.4 1957 6094.4 1958 6794.7 1959' •• 7182.9 19602. · · .' 6244.0 . 1961 ' - · 9165.5 • '••
1962 ' /• . : 10263.8 '•··
1962/1950. ^.; .
Catatan ,— · . 1 1960-1962, teřmas'uk Saar 2 . 1960, 9 bulan
Indeks ta- ' : ' h ù n laiu - •
100)
. (2) ; : 121.6
117.5·!
. 115.5 109.8 110.0 113.8 108.5
m . 5
• 105.7 '
112.6
... 415.0 ... •
. ' . -*
. . -
;^ Deñgan har- ga tetap
1954 (3) 3572,4 3767.2
•4035.0 4283.2 4466.9 4668.1 ··••
4922.0 5040.7 5259.5 . 5519.7
4462.3 6095.3 . 6539.4
H
• > .
..
' ł ' ' ^
Indeks (ta-' huri-tahun ' yang laiu
• (40
105.4 1 0 7 . U - - 106.1
. 104.2 . ' 104.5
105.4 102.4 104.3
ıo4·^, .. і • ' <.
ł
. 107.2 , .. 183.0 . ,;
ĩ ; í - ,
'.-'*·
Sumber : . Günter Pahn. Die Kaufkracht der Bildungsausgeben. Ein Beitrag . , ,.'Z"^ Analyse der öffentlichen Ausgaben für Schulen und Hoch-
' '• schulen in der Bundesrepublik Deutschland 1950 bis 1962. (Daya beli dan pen.t;eluaran -untuk pendidikan. Suatu pemikiran untuk analisis pengeluaran umum sekolah-sekolah dan lembaga-lembaga peņdidikan di Republik Federal Jerman 1960-1962). Olten und Freiburg Im Dreisgau, Walter, 1966, hhn. 56, (teks dan dokumen - • hasil-riset pendidikan yang diterbitkan,oleh Institutefor Educa
tional research di Max Planck Society). · .
10
mang benar bahwa'perkembangan sebesar 315% dalam arus pem- biayaan tídak menggambarkan adanya 'perkembangan 'daIam>.jum- lah' yang sepadan karena adanya kenaikan harga. HaI itu ditegas- kan pada dua urutan terakhir dalam tabeI. Dengan harga-harga tetap angka perkembangannya berkisar antara 5% dan keselurahan aspek tabel tersebut berubahsama sekali. Selama masa 1950 — 1962, perkembangan dalam arus pembiayaan dengan harga-harga tetap tidak lebih dari 8 3 % .
Contoh ini menunjukkan perlunya mengemukakan biaya ke- seluruhan pendidikan dengan harga-harga yang tetap jika diingin- kan penilaian kecenderungan pembiayaan pendidikan 'dalam vo
lume'. Untuk maksud ini sebaiknya dibuat suatu indeks harga pendidikan untuk menyesuaikan serial statistiknya.'.
2. AnaĽsis biaya pendidikan memberikan beberapa indikasi Ьегг harga mengenai kecenderungan waktu arus pembiayaan, tetapi sama sekaU tidak memberikan keterangan mengenai besar usaha pembiaýaan yang berhubungan dengan · itu yang berbeda-beda,
¿Tiíera/í'aj.dibandingkan dengan luasnyanegara.-Dengan hanya meĽhat sebab ini, hampir tidak mungkinĵ dengan jnembandingkan jumlah pengeluaran untuk pendidikan di dua negara yang ber- beda untuk mengataltan • mana yang berusaha lebih keras. Maka secara wajar perlu dicari beberapa indikator khusus untuk negara- negara' yang bérbeda sehinġga biaya teršebut dapat dikemukakan daíamistilah indikator itu. JunJah besar yangbiasanya dipilih ialah produk nasional brüto (moneter dan keseluruhan), keseluruhan pengeluaran masyarákat, ánggaran belanjanasional, dan penduduk usiá sekolah.
3. Produk nasional bruto ialah kumpulan perkiraan nasional;
menggambarkan jurfilah keseluruhan barang dan jasa yang di- hasilkan di dalam negeri.^ Sebagian dari produk itu, yang besar- nya^tergantung pada tingkátan-kemajuan negeri itu,'bukan me-
Persoalan ini tidak dapat dibahas secara terperinci di sini; pembaca yang menaruh perhatian diharapkan meneliti 'tülisan-tulisan yang telah disebut- kan pada catatan dari Tabel I atau W. Wasserman^ Education Price and Quantiiy Indexes, Syracuse N.Y. Syracuse University Press ,1963. (The economics and politics of public education, 12)
Analisis yang lengkap mengenai konsep perkiraan nasional dapat ditemukan pada: R. Poignant, Tke Relation of Educational Plans to Economic and Social Planning, Paris Unesco/IIEP, 1967 ' (Fundamental of educational planning, 2)
11
rupakan transaksi moneter. Dalam beberapa hal bagian yang ber
ada di luar sektor moneter itu sedemikian besamya sehingga para ahli perkiraan nasional dengan sendlrinya cenderung untuk mem- bedakan antara jumlah produk nasional brutq dan produk nasional bruto yang berupa moneter. Sebagai contoh, pembagian produk nasional bruto menjadi sektor moneter dan nonmoneter di tiga negara Afrika adalah sebagai berikut^ (dalam jutaan Frank CFA pada tahun 1961).*
Moneter Nonmoneter
Togo 6180 . 21520
RepublikAfrikaTengah ,12257 13720 Gabon • . ·.. . : .- 24400 . · 8145
.. . Karena pentingnya šektor nonmoneter, beberapa ahli ekpnomi berpendápat untuk lebih mengistilahkan pèngeluarah pendidikan hanya sebagai persentase produk nasional .bruto moneter dan bukan sebagai persentase keseluruhan pŕoduk nasional brutp.;
Pemyataaň bahwa sekian bagian produk nasioal 4bn1to diperun- tukkan pendidikan menyalahtafsirkan beban yanġ sebenarnya, ter- hadap negara, karena usaha bangsa yang sebenamya terpusat pada aktivitas sektor modern ekonomi. Sebagai contoh, di negara seperti Togo, walaupun 3,5% dari keseluruhan produk nasional bruto di- curahkan untuk pendidikan, usaha sebenarnya dalam kenyataanr nya ialah 4 kali lebih tinggi, karena dari kurćmg lebih'28 milyar Frank CFA produk nasional bruto, h.anya 6,2 пШуаг Frank CFA dąri sektor níoneter yang benar-benar untuk^ pembiayaan ' pendi
dikan. '
; А И-аЫі· ekonomi lainnya menunjukkan bahwa perbedaan antara produk nasional bruto yang moneter dan nonmoneter tidak- lah sesederhana itu dan bahwa pemisahan antara sektor nafkah hidup dan sektor modern tidaklah demikian mutlak seperti yang tam- pak pada pandangah pertama. Lagi pula, usaha pendidikan, tidak
3 Sumber : Nguyen Huu Chau, Les depenses d'enseignement dans quatorze pays africains d'c.xpression jrancaise, Paris,' IIEP, 1965 (Working Paper,
• IIEP/PRG — AFR/65. II.1)
4 Satu Frank CFA = 0,405 sen dollar Amerika.
12
saja meUputi sektor modem dan pengaruh pcrkembangan pen- didikàn atas penghidupan ekonomi tidak dapat diabaikan. Oleh karena itu berbahaya untuk'hanya menghubungkan.biaya pendi- dikan dengan produk nasional bruto yang moneter saja, dengan demikian tidak mengacuhkari seluruh aktivitas sektor tradisional.
PeneHtian yang singkat ini cukup menunjukkan bahvva persoalan memiüh indikator tidak demikian mudahnya ataupun lekas selesai.' Kedua bagan referensi itu memang berlaku sampai titiktertentu;
meskipun tidaJc seluruhnya benar bahwa pengeluaran pendidUian itu harus dikemukakan sebagai produk nasional bruto dalam ben- tuk moneter saja, juga tidak seluruhnya salah bahwa jumlah pro
duk nasional bruto itu merupakan kumpulan yang berarti bagi se- mua negara berkembang. Yang penting ialah-bahwa dalam ana
lisis keseluruhan arus biaya pendidikan secara umum, dan terutama dalam hubungan perbandingan internasional^, indikator. yang dipilih harus khusus diperjelasdan kesimpulannya harus dapat dipertanggungjawabkan dari sudut kedua indikator. Sebagai gam
baran, Tabel 2menunjukkan perbandingan usaha pendidikan se
bagai persentase jumlah keseluruhan dan bidang moneter produksi nasiorial bruto di 5 negara Afrika pada tahun 1964. ,;
Tabel2 Jumlah keseluruhan pengeluaran pendidikan sebagai persentase
0
• · produk nasional bruto · ·'.->
Negara .Keseluruhan produk nasional bruto
Prođuk nasional bruto dalam moneter Congo (Brazzaville)
Pantai Gading • · '.
Madagaskar ' • • . Nigeria
Senegal · ' •
8.8 ' 4.5
.• 7.0 . ; • 2.1
6.3
12.5 7.3 14.0 10.0 11.0
Sumber : Tabel ini disusun atas dasar informasi J. Hallak dan R. Poignant, Les aspecis financiers de l'enseignement 'dahs les pays africains d'expression françaL·e, Paris, Unesco/IIEP 1966 (Monograhies af- ' ricaineSj'3).
5 Lihàt R. Poignant, op. cit.
13
4.' Padanegarà yang majumaupun masih berkembang, sektor umummemegang peran yang besar dalam pembiayaan pendidikan.
Tambahan pula karena sumber-sumber- pembiayaan swasta ti- dak banyak diketahui, рагӓ ahĽ ekonomi pendidikan tidak mem- punyai pilihan lain kecuali memperkirakan arus pembiayaan pen
didikan 'dari sumber-sumber pemerintah. Maka yang wajar di- kerjakan ialah membandingkan pengeluaran pemerintah (atau biaya dalam bentuk uang bagi pejabat-pejabat negara) sebagai persentase keseluruhan pengeluaran pemerintah. Lagi pula, dalam percobaan mengānalisis kapasitas pembiayaan dan menguraikan ke- pentingah' pendidikan yang relatif dalam aktivitas negara, sudah wajar'untuk mengukur bagian dari 'anggaran pendidikan' dalam anggaran keseluruhan. Bagaimanakah pendapat kita mengenai para pendekatan itu ? Dua hal dapat dikemukakan; yang pertama di- rencànakan untukmenjelaskan metode-metode, yang kedua untuk menunjukkan batas-batas tipe analisis itu. ; ;,: - · ' , ,·
(a) Hal-halJpesar yang dapat dibedakan harus ditegaskan de- n g a n j e l a s . j , ' , .... ·.:"". .' ' • - , •. • ' '• '.
1 Karena perigeluaran pendidikan ümum menggambarkan kon- solidasi pengeluaran negara, pejabat setempat dan badan-badan umum lainnya (dengan atau tanpa bantuan dari luar) kese
luruhan pengeluaran umum juga harus menggambarkan konso- lidasi dari semua anggaran umum (dengán' atau tanpa bantuan dari luar).,
' ' . : . • ţ '
2. 'Anggaran pendidikan' tidak saja mencakup anggaran kemen- terian pendidikan, tetapi juga semua pengeluaran pendidikan yang ditanggung oleh anggaran kementerian lainnya.
' ( b ) Apakah itu' berkenaan deng an satu negara atau beberapa negara dengan struktur keuangan yang dapat dibandingkan, ana
lisis keseluruhan yang hanya berdasarkan atas anggaran umum tidak akan banyak berarti segera setelah kecenderungan-kecende- rungan yang tercatat itu berkenaan dengan suatu negara di mana sistim,,keuangan umum telah berubah, atau ke beberapa contoh negara dengan pola keuangan yang berbeda.
Beberapa contoh urutan kepentingan nusakiya, Filipina meng- gunakan lebih dari 30% anggarannya untuk pendidikan, tetapi di Kamerun pengeluaran pendidikan umum dalam anggaran ber- jumlah hanya 15,7% pada tahun 1963/1964. Segalanya ţergan- Ί4
tung kepada hubungan kepentingan, misalnya, masih pada tahun 1964 di Thailand dan Ghana' anggaran yang berlaku pada ke- menterian pendidikan masing-masing berkisar pada 16% dari anggaran nasional. Tetapi di Muangthai anggaran untuk univer- sitas tidak diperhitungkan, sedangkan di Ghana sebagian dari biaya Universitas Abijan dimasukkan dalam anggaran kementerian pen
didikan. Lagi pula di Ghana, jika diperhitungkan pengeluaran pendidikan yang dimasukkan anggaran kementerian lainnya, maka hasil perbandingan antara anggaran pendidikan dan anggaran nasional akan mencapai 22,8%. Jika diperhitungkan pula penge
luaran modal untuk pendidikan di dalam anggaran umum dan .khusus, bagian pendidikan hanya akan mencapai 16,77%. Contoh-
contoh ini memperlihatkan bagaimana sulitnya intepretasi dan ke- terbatasan perbandingan anggaran.^ »
Tabel 3 yang diambil dari peneHtian OECD tentang Argen
tina, menggambarkan sebagian kecenderungan anggaran federal yang disediakan bagi pendidikan dari 1957 sampai 1964. Gambaran ini membedakan pengeluaran untuk pendidikan pemerintah/umum dari sumbangan kepada pendidikan swasta. ·.· •
Tabel 3 Persentase keseluruhan anggaran federal yang disediakan bagi pen
didikan di Argentina, 1957 — 1964
Tahun Pendidikan Umum Sumbangan kepada pendi- Jumlah
% ' dikan swasta % % 12.7
14.4 14.4 12.5 . · • 13.5
. ·- 17.4
• • ' •' 1 7 . 8
19.7 Sumber : OECD, Education, Human Resources and Development in Argentina,
Tabel 11.104, . 187. Paris, 1967 1957
1958 1959 1960 1961 1 9 6 2 ••
1963 1964
12.2 13.7 13.3 .11.5 12.5 15.8 16.1 17.9
0.5 0.7 1.1 1.0 1.0 1.6 1.7 1.8
Sumber: Ghana, J. Hallak dan R. Poignant, Les aspects financiers de l"education en Côte-ďlvoire, Paris,Unesco/IIEP, 1966 (Monographies Africaines, 8) Philipina dan Kamerun, laporan missi yang tidak diterbitkan.
Muangthai : Kementerian Pendidikan, Kantor Perencanaan · Pendidikan, AnalysU of the Ministry of Education Budget, 2503 — 2507 (A.D.: 1960 —
1964), Bangkok, 1964.
: ' 15
5. Mengingat akan pentingnya faktor penduduk dalam hubungan dengán pendaftaran sekolah, mungkin berguna untuk membanding- kan arus pembiayaan pendidikan dengan penduduk usia sekolah dan pendaftaran yang sebenamya; hal itùmenipakan tambahan yarig berguna pada informasi umum yang dihasilkan oleh perban- dingan yang disebutkan sebelumnya. Namun tetap ada 'beberapa kcsuUtan interpretasi yang hanya dapat diatasi dengan analisis yang lebih terperijici. .- ' . - . í
' Tabel 4'disusun untuk dua negara Asia yang berada pada 'tingkatari'perkembanganyangberlainan danberbeda dalam luas wilayahnya, menggamb'arkan perbandingan arus'umtini pembiaya
an, sebagai persentase produk nasional bruto ,dan jumlah pengë- luaran umum, dan sebagai referensi terhadap jumlah penduduk usia sekolah (5—19).
; • : < . , • ; • • • • . .
Tabel4 _Pengeluaran umum yang berlakubagi pendidikan dasar^dan mene-
"ngah di Srilangka dan Jepang pada,tahun 1963
Jumlah pengeluran ' • Produk nasional Per anak usia umum · bruto , ' sekolah
% . % ; ^ $ USA Srilangka' ' ' - ' l 5 . 4 • 4.4 " 17 Jepang 16.3 3.3 • 64 '
Sumber: J. AUes,' S.V. de Silva, F.W.W. Kulatunga, Financing and Costs oj First and Second-level Education in Ceylon, 1952 —1964, Co
lombo, Menteri Pendidikan, Srilangka, Divisi Pendidikan Menengah, 1967; Unesco, Statistical Yearbook 1965, Paris, 1966
^ * t
2. Análińs Terperinci ' ', *
Untuk lebih memperdalam anaHsis arus pembiayaan pendidikari, ada baiknya lebih memerinci dan mempertimbangkan bagaimana pengeluaran pendidikan itu dipecah-pecah oleh kriteria yang ber- beda-beda dan apa kecenderungan biaya dalam kemungkinan yang dapat dijelaskan (in the light of.explanatory.variables). Untuk memberikan contoh yang nyata dan agar lebih .jelas, beberapa metode anaĽsis biaya berulang (recurrenty akan'dijelaskan, de
ngan contoh angka-angka. .
7 Analisis mengenai biaya modal yang serupa dapat ditemukan pada, penelitian J. Vaizey dau J.D. Chessviras, op. cit. '
•16 .
Вгауа menurut jenis pendidikan. Ada baiknya membedakan antara pengeluaran untuk pendidikan umum, dan swasta. Pemecahan ke- seluruhan pengeluaran menurut jenis pendidikan tentu saja ter- utama tergantung kepada jumlah yang terdaftar pada lembaga- lcmbaga umum dan swasta. Untuk ituIah pengeluaran harus di- bandingkan dengan pendaftaran. Faktor lainnya yang dapat di- jelaskan, umumnya masuk dalam analisis ini. Dalam prakteknya
ditemukan bahwa rata-rata biaya unit tidak sama dalam pendi
dikan umum dan swasta dan kuaĽtas pelayanan yang diberikan juga harus dipertimbangkan. Sebagai contoh, di beberapa negara umpamanya,· guru-guru sekolah swasta rata-rata lebih rendah kualitasnya daripada di sekolah umum, sedang di tempat-tempat lain pendidikan swasta itu hanya bagi kaum elite, mahal sekali dan banyak digemari.'
Untuk memberikan gambaran mengenai urutan kepentingïm- nya, Tabel 5 memperHhatkan kepentingan sektor ^umum dan swasta di beberapa negara Latin Amerika pada tahun 1964.
Tabel 5 Pengeluaran untuk pendidikan umum dan swasta (dalam unit jutaan mata uang nasional)
Neģara Pendidikan umum ' Pendidikan swasta Jumlah ' '
. % •' % , %
Bolivia Columbia Kosta Rika Chili El Salvador Guatemala Haiti Meksiko Paraguay Venezuela
148.4 80.6 : 1161.9 70.7
141.8 92.3 343.4 69.5 58.3 86.9
•. 18.5 ¿(f,.- 77.5 21.9 -w'74.5
• 5447.6 87.4 ' . 632.0 83.2 1156.2 76.4
35.8 481.8 11.9 151.1 8.8 5.4 ' 7.5
785.6 •
• 156.0 - 357.8
. 19.4 29.3
7.7 30.5 13.1 22.5 25.5 12.6 . 16.8
23.6
184.2 1643.7 153.7 494.5 67.1 23.9 29.4 6233.2
•888.0 1514.0 ·
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Sumber: Javier Lefort dan Patricio Gariola, S.J., Algunos aspectos del
jinanciamiento de ta educacion brivada en Amerika Latina, Paris, Unesco, 1966 (SS/Ed. Inv/6.B.)'
Pengeluaran dan biaya unit menurut tingkat pendidikan. Peme
cahan pengeluaran pendidikan menurut tingkatan memungkinkan analisis itu diteruskan ke berbagai jurusan.
Umpamanya, pertimbangan mengenai pola-waktu pengeluar
an pendidikan untuk Malaysia dan Singapura menunjukkan bahwa
• M7
bagian pendidikan menengEŰi dan tinġgi berkembang menurut biaya tingkatan.pertama dari tahun 1950 sampai 1964 (Ľhat Tabel 6).Penjelasannya ialah bahwa' pendidikan menengah deui tinggi berkembang kemudian daripada pendidikan dasar.
- 'Perbandingem antara pengeluajran yang berulang dan 'pen- daftaran menurut'tingkatan pendidikanmenunjukkan bahwa rata- ráta biaya uniť yanġ berulang pada tingkatan yang berlainan banyak sekàU berbedã. Denġan jaļa'n pemikiran demikian, berguna sfekkli 'untuk membedakan pada ' pendidikan tinggi, antara uni-
versitas,dan grandes écoles^ 'dan, di setiap universitas, antara ber- ' bágai disipHn. Biaya unit sangat bérbeda- untuk tiap kategori,. se- ':pertí'yang terlihat pada Tabel 7 daíi 8. " " ' '. ' .·: '
• Perbedaan''dalaih biaya unit meiiurut tingkatan pendidikan dan menurut disipHn ilmu adałah hasil dari berbagai faktor :
•rasio pendidikan/anàk didik, perbandingan biaya pengajian ter- hàdap keseluruhan biaya, gaji'yang tinggi untuk pengajar yang lebih. bermutu' (qualified), perbāndingan yang berbeda vmtuk biaya sosial (ruang makan, ruang tempat tinggal, beásiswa, dan sebagainya) secara keseluruhan, peralàtan yang lebiħ mahal untuk laboratorium dan ruang demonstrasi pada lembaga sains dan tek
nologi, dan sebagainya. Untuk memperjelas hal ini, ada baiknya memerinci biaya menurut tujuan dan sifatnya. ,
Tabel 6 Pengeluaran pendidikan menurut tingkatan (persentase)
Malaysia Singapura Tingkatan pendidikan 1950 . 1961 . 1950 1961 1964
Persiapan dasar dan dasar 73.7- 55.3 7.4¿2 . 65.5 59.4 Menengah _ , 15.6 18.1
6.6 5.4
18'1
— .
— . •
20.0 11.5 1.0
22.1 13.1 1.2
Tinggi , .; ' 0.6
Bentuk,pendidikan lain —
Pengeluaran lain yang biasa ', :
(tidak terperinci) 10.1- 14.6 .· 7.7 2.0 4.2
·,·. Jumlah -\- ·-. 100.0- 100.0· :100.0 100.0 100.0 Sumber: .Unesco, Statutical Yearbook 1965, Tabel 22, Paris, 1965
Tanpa mencoba memberikan ' pengertian yang lebih jelas mengenai istilah grandes écoles, kita dapat mencirikannya sebagai bevikut; menurut contoh Prancis: (a) penerimaan"umumnya bersaing, sedangkan universitas-uni- versitas Prancis sedemikian jauh* menerima semua pemegang ijazah bac
calauréat; (b) resident studenship-{aswa. yang menempuh pelajarandengan hadir di kampus) merupakan hal yang umum pada grandes écoles, sangat jarang pada uriiversitas; (c) mahàsisẁa grandes écoles sering mengikat diri
"18
Tabel 7 Biayà unit yang berułang pada pendidikan di Prancis (ang-
" дагjЛ nasional, dalam Frank pada tahun 1963) iTiogkat pendidikan 1952
Dasar * 305 Menengah 1578 Teknik 1735 Perguruan tinggi 1375
' 1959
• • • ' 3 7 4
1726 2144 2324
1964 578 2588 2707 3062 Sumber: R.Poignant, Education and Economic and Social Planning in France,
Paris, Unesco/IIEP (Halam pRrsîapan).
Tabet 8 Biaya yang berulang per siswa yang terdaftar la Republica', Urugay, 1961 (dalam Pesos pada
Fakultas „ · Fakultas
di 'Universidad de tahun 1963)
>
Pertanian · ·' 1867 Arsitektur 2918 Ekonorai dan Ad
ministraci 1006 Hukum 787
Teknik mesin Kedokteran
7502 5617 Kimia dan Farmasi 7113 íknu hevvan 15006
Catatan: satu Peso = $ AS 0.135 · Sumber: • Uruguay, ' Ministerio de instrucción publica y prevision social,
ì Informe sobre el estado de laeducation en el Uruguay. PUmde . dessarrolo educativo. Tomo segundo, Montevideo, May 1965.'.
Biaya-biaya meriurut tujuan.. Dengan memecah-mecah statistík yang menyeIuruh, secara umum dapat dibedakan antara : (a) biaya larigsung,. terdiri dari pengelúaran yang berulang bagi *pegawai dan bahan-bahan;>(b) biaya pendidikantak langs'ung (diperki-' rakah atas'manajemen umum/biaya umuní dan pelayananumum)^
dan biaya-biaya lain yangsulit untuk ditempatkan;;(c) biaya- biaya untuk menganjurkan kehadiran di sekolah, yang oIeh bebe- rapapénulis dkebut 'biaya intervensľ dan oleh.yang lain 'biaya pemindahan' (ігапфг cost) atau 'biaya sosial', Biaya itu meUþuti pengeluaran untuk kantin, fasiHtas penginapan, transpor dan bea- siswa. . . ... ,., •
AnaĽsis biaya menurut tujuan, dengan mengisolasikan kategori yang terakhir ini,menunjukkan hal-hal berikut.' i'i' . . .'
dengan kontrak untuk beberapa tahun seteIah nienyelesaikan studi mereka;
(d) grandes ácoles memberikan pengajaran teori maupun praktek, univer- sitas biasanya hanya pengajaran akademik ѕада.
19
Analisis Biaya Pengeluaran^3PP - Ю (3)
1. ; Biàya intervensi menjelaskan adanya perbedaan dakma biaya rata-rata antara negara-negara dengan tingkatan perbandingan yang sama dalam perkembaņgan ekonomi dan sistem.pendi-^<
dikan. Seperti yang diperfihatkan pada Tabel 9, jika biaya unit itu lebih tínggi di Dahomey dan Mauritania daripada di negara-negara yang ditinjau, hal itu sebagian disebabkan ka- rena biaya intervensi di kedua negara itu lebih tinggi.
Tabel 9 Biaya unit berulang (recurrent) pada pendidikan dasar negara pada , . fahun 1961 ( d a l a m $ AS) . · ' .
Negara Biaya unit Biaya intervensi
Kamerun 1S.23
Republik Afrika Tengah ' 26.11 Chad
Dahomey
Gabon - Mauritania .'
Upper Volta.
22.53 ' 66.05
· 42.71 76.14 51.94
0.32 1.11 2.94 12.36 0.48 12.19 3.42 Sumber : Nguyen Hau Chau, op. cit.
2. Biaya intervensi membantu menerangkan perbedaan dalam biaya rata-rata antara tingkatan pendidikan di negara yang ' 'sama.Umpamanya'di Pantai Gading pada tahun 1964, biaya
intervensi hanya merupakan kurańg dari 1 % ' biaya berulang dalam pendidikan dasar dan 46,4% pada pendidikan tinggi.?.
Biayamènurut sifat.penge aran: Pem caЪг ini juga berguna untúk dianaHsĽ.'.°Khušusnya,· ada satu faktor yang.umũnmya menyebabkan' adanya. 60% lebih dari biaya pengeluaran, yaitu biaya:penggajian.;Pentingnyapenggajian шетЬепагкаП; penem- patan persoalan itu daIam peneUtian biaya (Bagian *Keempat):
Saya' akąn membatasi diri dalam bagian ini dengan menyebutkan coritoh kecenderungan I biaya. untuk guru dah biaya keseluruhan menurut tingkatan pendidikan di India antara tahun 1950. —
1951dani:1965.V-a966 (Tabel 10). . . ••.' ' TabėllO khusus menunjukkan kecenderungan-kecenderungan daIam waktu dan menurut tingkatan, biaya guru dan biaya unit ýang saiigat mirip, dan padakhususnya kasus-kasus tertentu, ma- lah sejajar. Tetapi ini merupakan contoh yang jarang terjadi, bahwa dengan anaĽsis statistik keseluruhan dapat menonjolkan
. · ^ t r \ ,
9 J. Hallak dan R. Poignant (monographies Africaines, 8), óp. cit. ' 10 Lihat J. Vaiżey dan J.D., Ghesswas, op. cit. .. ., ., ' .:. . .
20
Tabel 10 India: Biaya unit per anak didik dan menurut tingkatan (daIam Rupee)
1950 -1951 1965 - 1966
„,. , ,. ,„ „. Biaya unit _,. Biaya unit lingkatan pendidikan Biaya guru ^ y^^g ^g^. Biaya guru y^^g ђ^^.
ulang ulang Pra dasar
Dasar (bagian 1 ) Dasar (bagian 2) Lanjutan
Kejuruan dan Teknik Khusus
Tinggi (Akademi)
37 16 20 50 106 55 133
55 20 37 73 197 109 231
35 27 40 78 208 81 200
55 30 45 107 .. ^417
135 328 Sumber: Pemerintah India, Menteri Pendidikan, Report of the Education
Commhsion. 1964—1966, Education and National Development, ' Tabel 19—10 A dan 19—10 B, Nevy DeUii, 1966 '. .
hubungan yang berarti antara biaya rata-rata dan · komponen- komponennya. Pada umamnya, seperti yang ditunjukkan oleh pe- neHtian-IIEP di 14 ncgara Afrika", tidak mudahuntuk mencapai
hásilyangdapat disimþulkan dari perbandingan biaya unit, kuaH- fikasi guru, dan rasio pendidikan anak. Terlalu bänyak faktor yang harus, diperhitungkan .untuk memungkinkan tingkatan kesatuan itu.'^ Cara yang sehatialah dengan meneHtí sampel yang terdiri dari beberapa ratus lembaga; sambil berhati-hatí menggunakan sub- sampeljlembaga-lembaga yang/homogeneous' untuk tiap-tiap hu
bungan yang dikehendaki. Carayang demikian tenturiya mahaI, tetapi' hiIai hasil akhir'-yang dapat dicapai membuatnya^ cukup menarik untukdigunakan daJam biaya peneHtian.
11 J. Hallak dan R. Poignant (Monographies Africaines), op. cit.
12 Yang berikut ini merupakan contoh: dalam suatu negeri tertentu, biaya unit per murid ialali 100 pada tahun 1960 dan 112 pada tahun 1965.
Dua ekstrim dapat dikemukakan mempersulit analisisnya.
• I . Antara tahun 1960 dan tahun 1965 sejumlah pendidik yang sama ba- nyaknya menerima gaji yangsama banyaknya, tetapi jumlah anak didik '· , berkurang dengan 12%; dengan kata. lain rasio anak didik/pendidik
turun dengan 12%.
2. Dengan pola gaji guru, gaji naik 12%. (Seorang kepala sekolah se
bagai anggota pelayanan umum, umpamanya, berubah indeks gájinya setiap 2 (dua) tahun dan gajinya naik meskipun tidak-adá perubahan dalam skala gaji). '
•" Dalam kenyataannya, ' semua faktor itu tidak ada yang berjalan sendirí dan penelitian perbandingánnya menjadi lebih suIit dengan adanya berbagai faktor yang cenderung untuk saling bertentangan.
^ 21
