BAB II
PERUBAHAN BENTUK BADAN HUKUM BUMD
A. Pengaturan BUMD Di Indonesia
Sebagi salah satu bentuk badan usaha yang ada di wilayah hukum Republik Indonesia, sudah tentu keberadaan BUMD memiliki payung hukum atas keberadaanya. Payung hukum ini menjadi penting mengingat karakteristik BUMD tersebut sangatlah berbeda dengan bentuk badan usaha lain terlebih-lebih dari keikutsertaan Pemda sebagai salah satu pemegang saham.
1. Badan Hukum
Dalam ilmu hukum ada dikenal dua subjek hukum, yaitu orang dan badan hukum. Mengenai definisinya, badan hukum atau legal entity atau legal person dalam
Black’s Law Dictionary dinyatakan sebagai a body, other than a natural person, that
can function legally, sue or be sued, and make decisions through agents.20
Pengaturan dasar dari badan hukum itu sendiri terdapat di dalam Pasal 1654 Kitab Undang-undang Hukum Perdata (KUH Perdata) yang menyatakan bahwa: Semua perkumpulan yang sah adalah seperti halnya dengan orang-orang swasta , berkuasa melakukan tindakan-tindakan perdata, dengan tidak mengurangi
peraturan-
20
Irnanurhayati. “Ulasan Status badan Hukum Perseroan Terbatas” http://www.mhugm.wikidot.com/artikel:002, diakses tanggal 12 Desember 2009.
peraturan umum, dalam mana kekuasaan itu telah diubah, dibatasi atau ditundukkan pada acara-acara tertentu.
Sementara itu, yang merupakan peraturan umum dari badan hukum adalah Pasal 1653 KUH Perdata yang menyebutkan bahwa selainnya perseroan yang sejati oleh Undang-undang diakui pula perhimpunan-perhimpunan orang sebagai perkumpulan-perkumpulan, baik perkumpulan-perkumpulan itu diadakan atau diakui sebagai demikian oleh kekuasaan umum, maupun perkumpulan-perkumpulan itu diterima sebagai diperbolehkan, atau telah didirikan untuk suatu maksud tertentu yang tidak bertentangan dengan Undang-undang atau kesusilaan baik.
Menurut doktrin, kriteria yang dipakai untuk menentukan ciri-ciri suatu badan hukum adalah apabila perusahaan itu mempunyai unsur-unsur sebagai berikut21:
a. adanya harta kekayaan yang terpisah b. ada hak-hak dan kewajiban.
c. mempunyai tujuan tertentu, mempunyai kepentingan sendiri d. dan adanya organisasi yang teratur.
Aturan untuk menentukan kedudukan suatu perusahaan sebagai badan hukum, biasanya ditetapkan oleh perUndang-undangan, kebiasaan atau yurisprudensi22. Sebagai contoh, PT dinyatakan sebagai badan hukum di dalam Pasal 7 ayat (4)
21
Ridho Ali, Badan Hukum dan Kedudukan Badan Hukum Perseroan (Bandung: Citra Aditya Bakti,1986), hlm. 9
22
Undang-undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Koperasi dinyatakan sebagai badan hukum dalam Pasal 1 butir 1 Undang-undang Nomor 12 Tahun 1997 Tentang Perkoperasian. Yayasan dinyatakan sebagai badan hukum dalam Pasal 1 butir 1 Undang-undang Nomor 16 Tahun 2001 Tentang Yayasan. Sedangkan untuk Perusahaan Daerah dinyatakan sebagai badan hukum dalam Pasal 4 ayat (2) Undang-undang Nomr 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, Sebagai subjek hukum, badan hukum mempunyai kewenangan melakukan perbuatan hukum seperti halnya orang, akan tetapi perbuatan hukum itu hanya terbatas pada bidang hukum harta kekayaan. Karena bentuk badan hukum adalah sebagai badan atau lembaga, maka dalam mekanisme pelaksanaannya badan hukum bertindak dengan perantaraan pengurus-pengurusnya.
2. Pengaturan BUMD
Secara umum istilah BUMD baru dikenal pada tahun 1999 dengan diundangkannya Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemda, di dalam Pasal 84 Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemda menyebutkan bahwa Daerah dapat memiliki BUMD sesuai dengan peraturan perUndang-undangan dan pembentukannya diatur dengan Peraturan Daerah, namun ketentuan tersebut tidak memberikan definisi yang jelas tentang BUMD, kemudian keberadaan BUMD ini juga masih dipertegas dalam perubahan Undang Undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemda dengan Undang-undang Nomor 34 tahun 2004 tentang Pemda, Pasal
177 Undang-undang Nomor 34 tahun 2004 tentang Pemerintahaan Daerah menyebutkan :
“Pemda dapat memiliki BUMD yang pembentukan, penggabungan, pelepasan kepemilikan, dan/atau pembubarannya ditetapkan dengan Peraturan Daerah yang berpedoman pada peraturan perUndang-undangan”
Dari uraian kedua Pasal tersebut belum memberi kejelasan tentang batasan maupun definisi tentang BUMD.
Batas dan definisi BUMD dapat dilihat dalam Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahan Daerah, Undang-undang ini memberikan istilah BUMD sebagai Perusahaan Daerah, dalam Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 menyatakan :
”Dalam Undang-undang ini yang dimaksudkan dengan Perusahaan Daerah ialah semua perusahaan yang didirikan berdasarkan Undang-undang ini yang modalnya untuk seluruhnya atau untuk sebagian merupakan kekayaan Daerah yang dipisahkan, kecuali jika ditentukan lain dengan atau berdasarkan Undang-undang.”
Ketentuan ini memberikan batasan tentang BUMD, dinyakan bahwa BUMD merupakan perusahan yang modalnya berasal dari kekayaan Pemda yang dipisahkan23.
23
Pemisahan kekayaan daerah ini bertujuan untuk melepaskan kekayaan daerah dari penguasaan umum yang dipertanggung-jawabkan melalui mekanisme pertangung jawaban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), pemisahan harta kekayaan daerah tersebut dimaksudkan untuk dikuasai dan dipertanggung-jawabkan tersendiri sebagaimana penjelasan Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah.
Kemudian Pasal 1 angka 6 Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan Perusahan Daerah adalah badan usaha yang seluruhnya atau sebahagian modalnya dimiliki oleh Pemda.
Pada konsideran huruf “b” Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 153 tahun 2004 tentang Pedoman Pengelolaan Barang Daerah Yang Dipisahkan menyatakan bahwa Perusahan Daerah atau BUMD merupakan badan usahayang seluruh atau sebahagian modalnya berasal dari kekayaan darah yang dipisahkan.
3. Tujuan Pembentukan BUMD
Sejalan dengan semangat otonomi daerah yang memberikan kesempatan seluas luasnya kepada Pemda untuk mencari sumber-sumber penghasilan bagi peningkatan pendapatan asli daerah sebagai salah satu modal pembangunan daerahnya, dengan demikian daerah dipacu untuk melakukan pemanfaat sumber daya yang dimiliki secara maksimal.
Pendirian BUMD oleh Pemda merupakan salah satu cara untuk memenuhi pendapatan asli daerah, pendirian ini merupakan upaya Pemda untuk menambah sumber pendapatan daerah dari hasil pengeolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, sebagai mana yang diatur didalam Pasal 157 huruf “a” angka 4 Undang-undang Nomor 34 tahun 2004 tentang Pemda.
4. Kepemilikan BUMD
Kepemilikan suatu usaha atau badan usaha dapat dilihat dari struktur modal perusahan atau badan usaha itu sendiri, menurut ketentuan Pasal 7 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, modal Perusahaan Daerah terdiri untuk seluruhnya atau untuk sebagian dari kekayaan daerah yang dipisahkan, kemudian pada ayat (2) Undang-undang tersebut ditegaskan jika modal Perusahan Daerah seluruhnya berasal dari kekayaan yang dipisahkan dari satu daerah maka modal tidak perlu terdiri dari atas saham-saham, namun jika modal tersebut berasal dari kekayaan lebih dari satu daerah maka modal Perusahaan Daerah harus terdiri dari saham-saham. Dalam hal BUMD dimiliki oleh beberapa pegang saham maka saham pada BUMD tersebut harus terbagai dalam dua kategori, saham priorits dan saham biasa. Saham prioritas harus memiliki hak-hak tertentu yang tidak terdapat dalam jenis saham biasa.
Selain itu saham BUMD yang berbentuk Perusahaan Daerah tersebut dimungkinkan juga untuk dimiliki pihak lain diuar Pemda, ini di pertegas didalam Pasal 8 ayat (3) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, ayat tersebut menegaskan bahwa saham-saham biasa dapat dimiliki oleh Pemerintaha Daerah, Warga Negara Indonesia dan atau Badan Hukum yag didirikan berdasarkan Undang-undang Indonesia dan yang peserta atau pemegang sahamnya terdiri dari Warga Negara Indonesia.
Keikut sertaan pihak lain diluar Pemda dimaksudkan untuk mengerahkan
funds and forces dari masyarakat di daerah ialah dengan mengikut-sertakan warga
negara Indonesia dan atau badan hukum yang didirikan berdasarkan Undang-undang Indonesia dan yang pesertanya terdiri dari warga negara Indonesia dalam modal yang diperlukan untuk mendirikan suatu BUMD berbentuk Perusahaan Daerah.
5. Tata Kelola Perusahaan
Para ahli memberikan beberapa pendapat mengenai tata kelola perusahaan, atara lain:
a. Amir Wijaya Tunggal, menyatakan tata kelola perusahaan merupakan sistem yang mengatur ke arah mana kegiatan usaha akan dilaksanakan, termasuk membuat sasaran yang akan dicapai, untuk apa sasaran tersebut perlu dicapai serta ukuran keberhasilannya. 24
b. Ersnt and young menyatakan Corporate governance terdiri atas sekumpulan mekanisme yang saling berkaitan yang terdiri atas pemegang saham institusional, Dewan Direksi dan Komisaris, para manejer yang dibayar berdasarkan kinerjanya, pasar sebagai pengendali perseroan, struktur kepemilikan, struktur keuangan, investasi terkait dan persediaan produk. 25
24
Amir Wijaya Tunggal. Komite Audit (Audit Comite) (Jakarta: Harvarindo,2003),hlm. 9.
25
Hessel Nogi Tangkilisan. Mengelola Kredit Berbasis Good Corporate Governance. (Yogyakarta : Balairung, 2003) hlm. 12
c. Forum For Corporate Governance in Indonesia, Corporate Governace adalah seperangkat pengaturan yang mengatur hubungan anatara pemegang saham, pengurus (pengelola) perusahaan, pihak kreditur, pemerintah, karyawan serta para pemegang kepentingan interen dan eksteren lain yang berkaitan dengan hak-hak dan kewajiban mereka atau dengan kata lain suatu sistem yang mengatur dan mengendalikan perusahaan. 26
Dengan demikian, corporate governance dapat dijelaskan sebagai seperangkat aturan yang dijadikan manajemen perusahaan dalam mengelola perusahaan secara baik, benar dan penuh integritas serta membina hubungan dengan para stakeholders, guna mewujutkan visi, misi dan sasaran perusahaan yang telah ditetapkan, baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang.
Secara umum prinsip-prinsip dasar yang harus diterapkan oleh perusahan dalam rangkah menuju tata kelola perusahan adalah27 :
a. Akuntabilitas (accountabelity), yaitu kejelasan pembagian tugas, wewenang dan tanggung jawab masing masing organ-organ perusahaan yang diangkat setelah melalui fit and propertes, sehingga pengelolaan perusahaan dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien.
26
Ibid. hlm. 12-13
27
Johannes Ibrahim. Hukum Organisasi Perusahan, Pola Kemitraan Dan Badan Hukum (Bandung:Refika Aditama,2006) Hal.72
b. Kemandirian (independency), yaitu suatu keadaan, perusahaan dikelola secara profesional tanpa benturan kepentingan dan pengaruh atau tekanan dari pihak manapun, terutama pemegang saham mayoritas, yang bertentangan dengan peraturan perUndang-undangan yang berlaku dan prinsip-prinsip korporasi yang sehat.
c. Transparansi (transparancy), yaitu keterbukaan terhadap proses pengambilan keputusan dan penyampaian informasi mengenai segala aspek perusahaan terutama yang berhubungan dengan kepentingan stakeholders dan publik secara benar dan tepat waktu.
d. Pertanggung jawaban (responsibility) yaitu perwujudan kewajiban organ perusahaan untuk melaporkan kesesuaian pengelolaan perusahaan dengan peraturan perUndang-undangan yang berlaku dan keberhasilan maupun kegagalannya dalam mencapai visi, misi dan tujuan serta sasaran perusahaan yang telah ditetapkan.
e. Kewajiban (fairnes) yaitu keadilan dan kesetaraan dalam memenuhi hak-hak
stakeholders yang timbul berdasarkan peraturan perundang undangan dan
perjanjian.
Prinsip-prinsip dasar tersebut dapat diwujudkan dalam bentuk kongkrit antara lain dengan dilakukannya pemisahan tanggung jawab dan kewajiban yang disertai dengan mekanisme kerjasama antar organ-organ perusahaan, melakukan pengawasan
ketika organ-organ itu melakukan tugasnya untuk menghindari adanya tekanan atau benturan kepentingan, melakukan sistem pengendalian internal dan eksternal yang kuat, dan pengungkapan informasi material mengenai perusahaan melalui media yang dapat diakses dengan mudah oleh pihak-pihak yang berkepentingan, serta menetapkan visi, misi tujuan dan strategi secara jelas, sehingga kinerja perusahaan maupun kontribusi masing-masing individu dapat dinilai secara objektif.
Forum for Corporate Governance in Indonesia (FCGI) yang merupakan
perkumpulan dari asosiasi-asosiasi bisnis dan profesi telah menjabarkan dan memformulasikan prinsip-prins dasar tata kelola perusahan yang baik dalam bentuk kongkrit, sebagai berikut :28
a. Hak para pemegang saham yang harus diberikan informasi dengan benar dan tepat waktunya mengenai perusahaan, dapat ikut berperanserta dalam mengambil keputusan mengenai perubahan-perubahan yang mendasar atas perusahaan dan turut memperoleh bagian keuntungan dari perusahaan.
b. Perlakuan yang sama terhadap pemegang saham, terutama pada pemegang saham minoritas dengan keterbukaan informasi yang penting serta melarang pembagian untuk pihak sendiri dan perdagangan saham oleh orang dalam
(insider traiding).
28
c. Peran pemegang saham harus diakui sebagaimana ditetapkan oleh hukum dan kerjasama yang aktif antara perusahan dan para pemegang saham, kepentingan dalam memciptakan keayaan, lapangan kerja, dan perusahaan yang sehat dari aspek keuangan.
d. Pengungkapan yang akurat dan tepat pada waktunya serta transparansi mengenai semua hal yang penting bagi kinerja perusahaan, kepemilikan, serta para pemegang kepentingan.
e. Tanggung jawab pengurus dan manjemen, pengawasan manjemen dan pertangungjawaban kepada perusahaan dan para pemegang saham.
Sebagai suatu perusahan BUMD juga harus memiliki dan menjalankan prinsip-prinsip tata kelola perusahan yang baik, untuk menganalisa tata kelola BUMD yang berbadan hukum Perusahan Daerah dapat dilihat didalam Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahan Daerah, dimana Undang-undang tersebut menjelaskan struktur organisasi yang meliputi organ perusahan serta kemandirian perusahaan.
6. Organ BUMD
a. Rapat Pemegang Saham.
Sebagaimana perusahaan pada umunya, BUMD yang berbentuk Perusahaan Daerah juga memiliki organ Rapat Pemegang Saham, namun Undang-undang
Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah tidak memberikan rincian yang jelas tentang peran dan fungsi organ tersebut. Keberadaan organ ini bukanlah sebagai lembaga tertinggi didalam suatu perusahaan sebagimana yang dianut dalam terminologi Undang-undang Nomor 1 tahun 1995 tentang Perseoan Terbatas atau organ yang memiliki wewenang yag tidak dimiliki oleh organ lain yaitu Direksi dan Dewan Komisaris dalam terminologi Undang-undang Nomor 40 tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.
Pada sutau Perusahaan Daerah fungsi Rapat Pemegang Saham tidak selalu sebagai pengambil keputusan akhir dalam perjalanan roda perusahaan, hal ini dibatasi bahwa keputusan Rapat Pemegang Saham harus diambil dengan permufakatan seluruh pemegang saham, manakala tidak tercapai permufakatan atas suatu hal yang akan diputuskan maka Kepala Daerah memiliki kewenangan untuk memutus masalah tersebut dengan tetap memperhatikan pendapat pendapat yang berkembang dalam RUPS, hal mana diatur didalam Bab VI tentang Rapat Pemegang Saham pada Pasal 18 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah yang menyatakan :
Pasal 18.
(1) Tata-tertib rapat pemegang saham/saham prioritet dan rapat umum pemegang saham (prioritet dan biasa) diatur dalam peraturan pendirian Perusahaan Daerah.
(2) Keputusan dalam rapat pemegang saham/saham prioriteit dan rapat umum pemegang saham (prioritet dan biasa) diambil dengan kata mufakatan.
(3) Jika kata mufakat termaksud pada Ayat (2) tidak tercapai maka pendapat-pendapat yang dikemukakan dalam musyawarah disampaikan kepada Kepala Daerah dari Daerah yang mendirikan Perusahaan Daerah.
(4) Kepala Daerah termaksud pada Ayat (3) mengambil keputusan dengan memperhatikan pendapat-pendapat termaksud.
b. Direksi
Pengurusan BUMD dilakukan oleh suatu Direksi, jumlah anggota serta susunan Direksi diatur didalam peraturan daerah yang merupakan peraturan pendiriannya, pengangkatan anggota Direksi pada BUMD dilakukan oleh Kepala Daerah setelah mendengar pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dari Daerah yang mendirikan Perusahaan Daerah, mengenai pengangkatan anggota Direksi terdapat dua mekanisme, Kepala Daerah memiliki kewenangan untuk mengangkat dan memberhentikan anggota Direksi jika modal badan usaha tersebut seluruhnya berasal dari kekayaan daerah yang dipisahkan. Pengangkatan anggota Direksi BUMD dilakukan dari usulan pemegang saham prioritas, bagi badan usaha yang modalnya sebahagian dari kekayaan daerah yang dipisahkan.
Dalam menjalankan perseroan Direksi menentukan kebijaksanaan dalam memimpin perusahaan, dengan mengurus dan menguasai kekayaan perusahaan. Untuk pengaturan dan tata tertib serta cara menjalankan pekerjaan tersebut, Direksi secara otonom diberikan kewenangan untuk mengatur tata tertib dan cara menjalankan perusahan dalam peraturan yang ditetapkan oleh Direksi sebagaiman yang diatur didalam Pasal 15 Undang-undang No 5 tahun 1962 tentang Perusahaan
Daerah. Dalam pelaksanannya kewenangan yang dimiliki Direksi tersebut dapat dibatasi didalam peraturan daerah tentang pendirian perusahaan milik daerah tersebut, pembatasan ini bertujuan untuk menyesuaikan dengan sifat dan corak perusahaan Daerah masing-masing, maka sewajarnya batas kekuasaan tersebut di atas ditetapkan dalam peraturan pendirian perusahaan yang bersangkutan.29
Untuk menjalankan fungsi pengurusan Direksi bertanggung jawab kepada Gubernur melalui Badan Pengawas, Peraturan Daerah Propinsi Daerah Tingkat I Sumatera Utara Nomor 24 tahun 1985 tentang Perusahaan Daerah Perkebunan Propinsi Daerah Tingkat I Sumatera Utara mengatur Direksi antara lain:
1) Direksi menjalankan pimpinan Perusahaan Daerah sehari-hari berdasarkan kebijaksanaan yang digariskan oleh Gubernur dan atau Badan Pengawas dengan mengikuti peraturan tata tertib serta tata kerja yang sudah ditetapkan serta memperhatikan ketentuan yang sudah ditetapkan serta memperhatikan ketentuan peraturan perUndang-undangan yang berlaku. (Pasal 10 Perda pendirian)
2) Direksi mengangkat dan memberhentikan pimpinan unit, pegawai perusahaan berdasarkan ketentuan-ketentuan pokok perusahan (Pasal 11 Perda pendirian) 3) Direksi mewakili perusahan didalam maupun diluar pengadilan dan dapat
menyerahkan kekuasan mewakili tersebut kepada seorang anggota Direksi atau kepada seseorang atau beberapa orang pegawai perusahaan yang khusus
29
ditunjuk untuk itu ataupun kepada orang atau badan diluar perusahan tersebut. (Pasal 14 Perda pendirian)
4) Dalam jangka waktu selambat-lambatnya 3 (tiga) bulan sebelum tahun buku berakhir, Direksi harus menyampaikan rencana naggaran perusahaan kepada Gubernur untuk disahkan, pengesahannya ng dilakukan oleh Gubernur diambil setelah mendengar pertimbangan Badan Pengawas atas usulan rencana anggaran tersebut. (Pasal 35 Perda pendirian)
c. Badan Pengawas
Sebagaimana lazim berlaku di dalam tiap-tiap Perusahaan terhadap tugas yang dipercayakan kepada Direksi, yaitu menjalankan pimpinan cara mengurus dan menguasai perusahaan diadakan pengawasan (umum) apakah benar-benar sesuai dengan garis-garis kebijaksanaan yang telah ditetapkan oleh para pemilik/pemegang saham.
Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah mengatur tentang pengawasan Perusahaan Daerah, Pasal 19 menyatakan bahwa Direksi dalam menjalankan pengurusannya terhadap perusahaan berada di bawah pengawasan Kepala Daerah bagi Perusahaan daerah yang seluruh sahamnya dimiliki oleh Pemda. Fungsi pengawasan dilaksanakan oleh Pemegang Saham atau Pemegang Saham Prioritas mana kala saham-saham perusahaan tersebut dimiliki oleh lebih dari satu pegang saham. Pengawasan juga dapat dilakukan oleh badan yang dibentuk atau
ditunjuk dengan diberikan mandat untuk melakukan pengawasan oleh Kepala Daerah atau Pemegang Saham.
Biasanya tugas pengawasan yang diserahkan kepada suatu Dewan/Badan terhadap suatu perusahaan yang besarnya ditunjuk satu badan, yang menjalankan pengawasan umum terhadap perusahaan sedang untuk perusahaan-perusahaan yang kecil ditunjuk hanya satu badan untuk melakukan pengawasan.30
B. Alasan Perubahan Bentuk Badan Hukum
Untuk memberikan ruang gerak bagi badan usaha yang dimiliki oleh Pemda, terutama bagi badan usaha yang bertujuan untuk mencari laba bagi peningkatan pendapatan asli daerah serta untuk meningkatkan kinerja BUMD. Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia mengeluarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 3 tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD tanggal 24 Pebruari 1998, peraturan ini memberikan penegasan tentang bentuk hukum BUMD.
Jika dilihat dari konsideran peraturan menteri ini ada beberapa hal yang menjadi dasar dikeluarkannya peraturan ini, antara lain :
a. Dikeluarkannya peraturan ini bertujuan untuk meningkatkan kinerja pelayanan BUMD menyongsong era globalisasi dengan mendorong peran swasta dan masyarakat dalam mengelola BUMD.
30
b. Peraturan Menteri ini juga bertujuan untuk memperjelas keikutsertaan swasta dan masyarakat dalam BUMD agar jelas kedudukan hukumnya dan mampu meningkatkan pengelolaan manajemen.
Perubahan bentuk badan hukum didasari atas beberapa alasan yang menjadi problematika dalam pengelolaan BUMD, alasan ini dilihat dari aspek juridis dan non juridis yaitu :
1. Alasan Juridis
Secara juridis kebutuhan untuk merubah bentuk badan hukum suatu badan usaha sangat di pengaruhi oleh peraturan atau regulasi yang melingkupi badan usaha tersebut, dari sudut ini dapat dilihat apakah peraturan atau regulasi dapat mendukung atau memberikan kepastian pada dunia bisnis atau dunia usaha, jika dilihat dari aturan pokok yang ada sampai saat ini BUMD yang berbentuk Perusahaan Daerah atau PD, masih mengacu pada Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahan Daerah. Secara juridis keberadaan peraturan ini masih berlaku, namun jika dilihat dari materi yang diaturnya sangat sulit untuk mengimplementasikannya dalam dunia usaha sekarang ini.
Adanya kebijaksanan pemerintah yang tertuang didalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD yang menjadi dasar bagi perubahan suatu bentuk hukum BUMD, yang sejara juridis perubahan
bentuk badan hukum ini dimaksudkan juga untuk memperjelas kedudukan hukum keikut sertaan swasta dan masyarakat dalam hal kepemilikan BUMD.
Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemda telah mengamanatkan bahwa BUMD merupakan salah satu sumber pendapatan daerah, untuk itu diperlukan pengaturan BUMD yang di jalankan secara efisien, efektif dan bertanggung jawab, Undang-undang yang memayungi BUMD tidak sesuai lagi dengan kondisi zaman, sehingga perlu diperbaiki sesuai dengan perkembangan tatanan pemerintah, perekonomian serta kemasyarakatan secara umum31.
Saat ini pemerintah melalui Departemen Dalam Negeri telah mempersiapkan rencana Undang-undang yang mengatur BUMD, dimana pokok-pokok pengaturanya lebih luas jika dibandingkan dengan Undang-undang No 5 tahun 1962 tentang Perusahan Daerah, pokok-pokok pengaturan sebagaimana yang dimuat dalam rancangan Undang-undang BUMD tersebut dibuat secara umum dengan tujuan mengatur mekanisme agar BUMD dapat dijalankan secara efektif, efisien, dan bertangung gugat32, pokok-pokok pengaturan tersebut menyangkut hal-hal sebagai berikut :
a. Direksi BUMD berkewajiban untuk mempersiapkan laporan triwulan dan laporan tahunan, laporan tahunan harus telah diaudit dan disampaikan kepada
31
Sutedi Adrian, Implikasi Hukum Atas Sumber Pembiayaan Daerah Dalam Kerangka Otonomi Daerah.(Jakarta: Sinar Grafika. 2009), hlm 233
32
Dewan pengawas paling lambat 90 (Sembilan puluh) hari setelah penutupan tahun buku yang berjalan.
b. Masa jabatan Direksi dibatasi hanya 5 (lima) tahun dan hanya dapat diangkat kembali untuk satu kali masa jabatan.
c. Direksi BUMD dilarang merangkap jabatan struktural dan fungsional pada instansi/lembaga Pemerintah Pusat dan Daerah, sebagai Direksi pada BUMD lain, Badan Usaha Milik Negara, badan usaha swasta ataupun jabatan lain yang dapat menimbulkan benturan kepentingan.
d. BUMD Dapat dinyatakan pailit dan dalam hal kepailitan terjadi karena kesalahan atau kelalaian Direksi. Direksi dapat diminta pertanggungjawabannya.
e. Pembagian bentuk BUMD kedalam Perusahan Umum daerah (Perumda) dan Perusahaan Perseroan Daerah (Perseroda), dimana Perumda merupakan BUMD yang didirikan untuk tujuan menyediakan kemanfaatan umum, pelayanan dasar dan usaha perintisan, modal Perumda seluruhnya dimiliki oleh daerah dan tidak terbagi dalam saham-saham, Perumda tidak boleh memiliki anak perusahaan dan atau saham pada perusahaan lain, oragn Perumda terdiri dari Kepala Daerah, Dewan Pengawas dan Direksi. Sedang Perseroda merupakan BUMD yang bertujuan untuk menyelenggarakan usaha daerah dengan menyediakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang
2. Alasan Non Juridis
Pengelolaan BUMD memiliki ketergantungan yang tinggi kepada Pemda33, sebagai contoh dalam hal merumuskan dan melaksanakan oprasional perusahaan , manajemen BUMD harus mengacu pada Rencana Kerja Anggaran dan Pendapatan (RKAP) yang tidak dapat diputus dalam waktu cepat, karena Direksi harus memintah persetujuan Dewan Pengawas, Gubernur atau Walikota. Direksi cenderung takut mengambil resiko, yang menyebabkan BUMD dalam bernegoisasi dengan pihak ketiga selalu dibatasi waktu yang menyebabkan hilangnya kesempatan.
Dari sisi dunia usaha, BUMD yang berorientasi pada keuntungan harus bersaing dengan perusahaan-perusahaan swasta asing maupun dalam negeri didalam lingkup usahanya. Dalam prakteknya segala aturan main yang ada di dalam dunia usaha harus diikuti oleh BUMD, agar dapat mempertahankan dan meningkatkan eksistensinya pada core bisnisnya. Tujuan pendirian perusahaan daerah dapat dilihat di dalam Bab II Pasal 5 ayat (2) undang-undang tersebut menyebutkan bahwa tujuan Perusahaan Daerah ialah untuk turut serta melaksanakan pembangunan Daerah khususnya dan pembangunan ekonomi nasional umumnya dalam rangka ekonomi
33
terpimpin untuk memenuhi kebutuhan rakyat dengan mengutamakan industrialisasi dan ketenteraman serta kesenangan kerja dalam perusahaan, menuju masyarakat yang adil dan makmur, sangat tidak mungkin untuk meingimplementasikan prinsip ekonomi terpimpin dierah sekarang ini. Terlebih lagi pada kondisi dan perkembangan dunia usaha sekarang ini dimana secara global dunia usaha apakah milik pemerintah ataupun swasta dituntut untuk mampu bersaing secara penuh seiring pemberlakuan pasar bebas.
Kemudian dalam ayat (4) disebutkan bahwa cabang-cabang produksi yang penting bagi Daerah dan menguasai hajat hidup orang banyak di Daerah diusahakan oleh Perusahaan Daerah. Ketentuan Pasal tersebut pada kenyataannya sudah tidak relevan, masalah ekonomi terpimpin yang terdapat di dalam tujuan perusahaan daerah sudah tidak mungkin lagi dilaksanakan karena yang ada sekarang adalah era globalisasi dan pasar bebas. Demikian halnya dengan penguasaan cabang-cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak yang diusahakan perusahaan daerah. Bidang usaha yang di kelola Perusahaan Daerah Perkebunan sekarang ini adalah bidang perkebunan yang secara umum bukan merupakan hajat hidup orang banyak dan bidang usaha ini sudah merupakan bisnis terbuka yang dimiliki dan dikuasai oleh pribadi ataupun badan usaha lain dan memiliki persaingan yang ketat di dalam pengelolaannya.
Kerumitan birokarsi juga tidak terlepas dari landasan hukum BUMD, yaitu Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahan Daerah, berdasarkan
Undang-undang tersebut, kebijakan pengembangan sangat ditentukan oleh Pemda sebagai pihak yang mewakili daerah, sebagai pemilik modal BUMD, Undang-undang tersebut menjadikan Direksi dan mayoritas pegawainya, tidak terpisahkan dari birokasi Pemda, sehingga tidak heran pengelola BUMD mirip dengan pengelolaan lembaga birokrasi, yang walaupun visi dan kultur dari brokrasi sangatlah berbeda dengan visi badan usaha. Berangkat dari kultur yang berbeda tidaklah mudah untuk menyamakan visi dimana kultur korporasi berorientasi pada hasil sementara birokrasi mengutamakan proses. Proses yang berbelit seringkali dengan mudah dibaca sebagai upaya mempersulit. Birokrat berlindung dibalik alibi takut melanggar ketentuan, takut risiko hukum.34
Meningkatkan kinerja pelayanan BUMD menyongsong era globalisasi, hal ini didasari pada rasa peningkatan terhadap pelayanan kepada masyarakat serta mendorong peran swasta dan masyarakat dalam mengelola BUMD sebagaimana yang ada pada konsideran Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD.
B. Akibat Hukum Perubahan Bentuk Badan Hukum Terhadap Saham
Kepemilikan suatu usaha dapat dibuktikan dengan lembaran-lembaran saham atas suatu usaha. Sehingga saham dapat dikatakan sebagai suatu bagian dalam kepemilikan suatu perusahaan atau suatu modal yang ditanam dalam suatu
34
Chaidir Ritonga. Tantangan Mengelola BUMD. http://www. Waspada online.com tanggal 5 Desember 2007, diakses tanggal 6 Desember 2007
perusahaan seperti yang diwakili oleh bagian bagian dari modal itu yang dimiliki oleh individu masing-masing dalam bentuk sertifikat saham.35
Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah memang tidak membatasasi kepemilikan BUMD yang berbentuk Perusahaan Daerah, Undang-undang tersebut hanya membatasi kewenangan dari pemegang saham, pembatasan ini dapat dilihat dari beberapa Pasal, Pasal 8 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah yang menyatakan :
(1) Saham-saham Perusahaan Daerah terdiri atas saham prioritet dan saham-saham biasa.
(2) Saham-saham prioritet hanya dapat dimiliki oleh Daerah.
(3) Saham-saham biasa dapat dimiliki oleh Daerah, warga negara Indonesia dan/atau badan hukum yang didirikan berdasarkan Undang-undang Indonesia dan yang pesertanya terdiri dari warga negara Indonesia.
(4) Besarnya jumlah nominal dari saham-saham prioritet dan saham-saham biasa ditetapkan dalam peraturan pendirian Perusahaan Daerah.
Terdapat dua jenis saham pada BUMD yang berbentuk Perusahaan Daerah, saham prioritas dan saham biasa, saham prioritas hanya dapat dimiliki oleh Pemda namun tidak menutup kemungkinan juga bagi Pemda untuk memiliki saham biasa,
35
Fuady Munir, Hukum Bisnis Dalam Teori dan Peraktek, (Penerbit PT. Citra Aditya Bakti, Bandung,) hal 35
sedang perorangan atau badan hukum yang didirikan berdasarkan Undang-undang Republik Indonesia hanya dapat memiliki saham biasa pada suatu BUMD.
Ketentuan yang ada pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD tidak mengatur tentang klasifikasi saham namun mengatur atau memberikan batasan yang jelas tentang siapa-siapa yang dapat memiliki saham didalam suatu perusahaan yang telah merubah bentuk hukumnya menjadi perseroaan terbatas, Pasal 8 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD menjelaskan, antara lain :
a. Saham Perseroan Terbatas dapat dimiliki oleh Pemda, Perusahaan Daerah, swasta dan masyarakat.
b. Bagian terbesar dari saham Perseroan terbatas dimiliki oleh Pemda dan Perusahaan Daerah.
Ada beberapa hal yang dapat dilihat dari uraian Pasal ini, Pertama saham Perseroan Terbatas dapat dimiliki oleh Pemda, yang dimaksud Pemda adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara Pemda, sebagai mana yang dimaksud dalam Pasal 1 angka 3 Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tenatang Pemda, Kedua, Perusahan Daerah yang merupakan badan hukum dapat juga bertindak sebagai pemegang saham dalam suatu Badan Usaha Milik Daerah. Ketiga, swasta dan masyarakat juga dapat memiliki saham didalam BUMD.
Mengenai klasifikasi saham, Undang-undang Nomor 40 tahun 2007 tentang perseroan Terbatas, tidak mengatur klasifikasi saham, namun Undang-undang tersebut memberikan keleluasaan kepada pendiri untuk menentukan persyaratan kepemilikan dan hal lain mengenai saham termasuk tentang klasifikasi saham dalam anggaran dasar perseroan, selanjutnya Undang-undang membatasi kewenangan ini dengan mengharuskan pendiri memperhatikan persyaratan yang ditetapkan oleh instansi yang berwenang,36 sesuai dengan ketentuan perundang undangan sebagai mana yang diatur didalam Pasal 48 Undang-undang Nomor 40 tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.
Sekalipun Undang-undang Nomor 40 tahun 2007 tidak mengatur tentang klasifikasi saham, namun dalam suatu BUMD harus tetap diatur tentang adanya saham dengan hak prioritas sebagimana yang diatur didalam Pasal 8 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, karena secara juridis formal Undang-undang tersebut masi berlaku bagi BUMD. dalah hal ini penulis berpendapat untuk BUMD harus dibuat klasifikasi saham yang mengatur hak prioritas bagi Pemda, walaupun hal ini tidak diatur didalam Undang-undang Nomor 40 tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.
36
Yang dimaksud dengan “instansi yang berwenang” adalah instansi yang berdasarkan undang undang berwenang mengawasi Perseroan yang melakukan kegiatan usahanya di bidang tertentu, misalnya Bank Indonesia berwenang mengawasi Perseroan di bidang perbankan, Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral berwenang mengawasi Perseroan di bidang energy dan pertambangan.
Pengaturan saham dengan prioritas kemukinan dapat menjadi perdebatan karena tidak diaturnya hal tersebut didalam Undang-undang yang mengatur tentang perseroan terbatas, maka dapat dikatakan bahwa pengaturan tentang saham prioritas pada BUMD merupakan perintah dari Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, atau dengan kata lain berlaku asas hukum “lex specialis derogat
lex generalis”, yang memberikan arti bahwa dalam hal ini Undang-undang Nomor 5
tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah dapat mengesampingkan Undang-undang Nomor 40 tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.
