ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN QANUN KOTA BANDA ACEH NOMOR 17 TAHUN 2011 TENTANG KESEHATAN IBU, BAYI BARU
LAHIR DAN ANAK BALITA DI KOTA BANDA ACEH TAHUN 2015
T E S I S
Oleh
SUPRIADY. R 137032172/IKM
PROGRAM STUDI S2 ILMU KESEHATAN MASYARAKAT FAKULTAS KESEHATAN MASYARAKAT
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN
THE ANALYSIS ON THE IMPLEMENTATION OF THE POLICY OF BANDA ACEH QANUN NO 17/2011 ON THE HEALTH OF
MOTHER, NEW-BORN BABY, AND BALITA IN BANDA ACEH,
IN 2015
THESIS
By
SUPRIADY. R 137032172/IKM
MASTER IN PUBLIC HEALTH SCIENCE STUDY PROGRAM FACULTY OF PUBLIC HEALTH
UNIVERSITY OF SUMATERA UTARA MEDAN
ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN QANUN KOTA BANDA ACEH NOMOR 17 TAHUN 2011 TENTANG KESEHATAN IBU, BAYI BARU
LAHIR DAN ANAK BALITA DI KOTA BANDA ACEH TAHUN 2015
T E S I S
Diajukan Sebagai Salah SatuSyarat
Untuk Memperolah Gelar Magister Kesehatan (M.Kes) Dalam Program Studi S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat
Minat Studi Administrasi dan Kebijakan Kesehatan
Pada Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara
Oleh SUPRIADY. R 137032172/IKM
PROGRAM STUDI S2 ILMU KESEHATAN MASYARAKAT FAKULTAS KESEHATAN MASYARAKAT
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN
Judul Tesis : ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN QANUN KOTA BANDA ACEH NOMOR 17 TAHUN 2011 TENTANG KESEHATAN IBU, BAYI BARU LAHIR DAN ANAK BALITA DI KOTA BANDA ACEH TAHUN 2015
Nama Mahasiswa : Supriady. R Nomor Induk Mahasiwa : 137032172
Program Studi : S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat
Minat Studi : Administrasi dan Kebijakan Kesehatan
Menyetujui KomisiPembimbing
Ketua
(Dr. Juanita. S.E, M.Kes)
Anggota (dr. Fauzi. S.K.M)
Dekan
Tanggal Lulus : 21 Agustus 2015 Telah diuji
Pada Tanggal : 21 Agustus 2015
PANITIA PENGUJI TESIS
Ketua : Dr. Juanita. S.E, M.Kes Anggota : 1. dr. Fauzi. S.K.M
2. dr. Ria Masniari Lubis. M.Si
PERNYATAAN
ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN QANUN KOTA BANDA ACEH NOMOR 17 TAHUN 2011 TENTANG KESEHATAN IBU, BAYI BARU
LAHIR DAN ANAK BALITA DI KOTA BANDA ACEH TAHUN 2015
T E S I S
Dengan ini saya menyatakan bahwa dalam tesis ini tidak terdapat karya yang pernah
diajukan untuk memperoleh gelar kesarjanaan di suatu perguruan tinggi, dan
sepanjang sepengetahuan saya juga tidak terdapat karya atau pendapat yang pernah
ditulis atau diterbitkan oleh orang lain, kecuali yang secara tertulis diacu dalam
naskah ini dan disebutkan dalam daftar pustaka.
Medan, 21 Agustus 2015
ABSTRAK
Salah satu upaya Pemerintah Kota Banda Aceh untuk menurunkan kasus kematian Ibu dan Bayi diantaranya adalah dengan membuat satu kebijakan melalui Peraturan Daerah yaitu Qanun Kota Banda Aceh Nomor 17 Tahun 2011 tentang Kesehatan Ibu, Bayi Baru Lahir dan Anak Balita (QANUN KIBBLA). Tujuan dari penelitian ini adalah mengetahui gambaran umum implementasi Qanun KIBBLA Kota Banda Aceh di tahun 2015 dan implementasi dilihat dari faktor komunikasi, sumber daya, disposisi dan struktur birokrasi.
Penelitian ini merupakan penelitian terapan yang bertujuan untuk mengetahui implementasi kebijakan Qanun KIBBLA Kota Banda Aceh di Kota Banda Aceh pada tahun 2015. Penelitian ini juga menggunakan metode survei wawancara pribadi secara mendalam pada informan sebagai sumber data dan informasi. dan observasi dengan menggunakan jenis data kualitatif serta studi literatur dengan tingkat eksplanasi masalah secara deskriptif. Penelitian ini dilakukan di Kota Banda Aceh yaitu dibeberapa instansi pemerintah dan swasta serta masyarakat seperti Pemerintah Kota Banda Aceh, Dewan Perwakilan Rakyat Kota (DPRK) Kota Banda Aceh, Dinas Kesehatan Kota Banda Aceh, Rumah Sakit Pemerintah, Puskesmas, Bidan Desa, Bidan Praktek Swasta dan ibu yang akan dan sudah melahirkan sebagai sasaran kebijakan Qanun tersebut diatas.
Hasil penelitian secara umum implementasi dari Qanun KIBBLA Kota Banda Aceh saat ini belum berjalan secara optimal. Peraturan pelaksana sebagai petunjuk teknis belum ada sampai saat ini setelah hampir empat tahun disahkan. Dari faktor komunikasi masih banyak tenaga KIBBLA yang belum mendapatkan sosialisasi. Faktor sumber daya masih kurangnya komitmen anggaran daerah terhadap implementasi Qanun KIBBLA tersebut ditandai dengan semakin menurunnya anggaran disetiap tahunnya. Faktor disposisi setelah dilakukan obsevasi dan wawancara sikap dari pelaksana kebijakan telah berupaya untuk melaksanakan implementasi dari Qanun KIBBLA tersebut walaupun memiliki kendala yang berbeda, Faktor struktur birokrasi masih belum terbangun sistem kerja dan sistem pelayan serta sistem rujukan dengan koordinasi yang baik antara pihak terkait.
Adapun saran perbaikannya yaitu dengan tetap mengusulkan Peraturan Pelaksana dari Qanun KIBBLA Kota Banda Aceh. Melakukan advoksasi dan sosialisasi kembali kepada masyarakat luas dan pihak terkait. Mengevaluasi kembali Puskesmas PONED yang sesuai dengan Pedoman Puskesmas Mampu PONED. Membangun sistem rujukan emergency obstetry yang lebih baik dengan rumah sakit rujukan.
ABSTRACT
One of the attempts of Banda Aceh City Administration to reduce maternity death rate and infant death rate is by making a policy, through Regional Regulation and Banda Aceh Qanun No. 17/2011 on the health of mother, new-born baby, and balita (below five year-old children) (Qanun KIBBLA). The objective of the research was to find out the general description of the implementation of Qanun KIBBLA of Banda Aceh in 2015, viewed from the factors of communication, resources, disposition, and bureaucratic structure.
The research is an applied study in order to find out the implementation of the policy on Banda Aceh Qanun KIBBLA in 2015. It also used a survey method by conducting in-depth interviews with informants as the source persons and information and conducting observation, using qualitative data and literature study with descriptive explanation. The research was conducted in Banda Aceh with some government agencies, private, and the people such as Banda Aceh City Administration, DPRK (Urban Parliament) of Banda Aceh, The Health Service of Banda Aceh, Public Hospital, Puskesmas, Village Midwives, Private Midwife Practitioners, and women who will give or have given birth as the objects of the Qanun above
The result of the research showed that Bada Aceh Qanun KIBBLA did not run optimally. There has been no operational manual since the last four years. Viewed from the communication factor, it was found that many KIBBLA personnel did not get any socialization. In human resource factor, there was the lack of commitment in regional budget for the implementation of Qanun KIBBLA which was indicated by the decrease in budget each year. Viewed from disposition factor after observation and interviews on the attitude of the policy performers, it was found that Qanun KIBBLA had been implemented although there were some different obstacles. Viewed from bureaucratic factors, it was found that work system, service system, and referential system were not coordinated among the stakeholders properly.
It is recommended that the regulation on the Banda Aceh Qanun KIBBLA should be implemented, advocacy and socialization about it should be performed, Puskesmas PONED which is in line with the guidelines for Puskesmas Mampu PONED should be re-evaluated, and better emergency obstetric reference system with referential hospital should be developed.
KATA PENGANTAR
Bismillahirrahmanirrahim
Puji syukur penulis panjatkan kehadirat Allah SWT atas limpahan Rahmat
dan Karunia-Nya sehingga penulis dapat menyelesaikan penelitian dan penyusunan
tesis ini dengan judul “Analisis Implementasi Kebijakan Qanun Kota Banda Aceh Nomor 17 Tahun 2011 Tentang Kesehatan Ibu, Bayi Baru Lahir Dan Anak Balita Di Kota Banda Aceh Tahun 2015”.
Penyusunan tesis ini dimaksudkan untuk memenuhi sebagian persyaratan
akademik untuk menyelesaikan Pendidikan Program Studi S2 Ilmu Kesehatan
Masyarakat Minat Studi Administrasi dan Kebijakan Kesehatan Universitas Sumatera
Utara.
Penulis dalam menyusun tesis ini, menyadari begitu banyak mendapat
bimbingan, arahan, bantuan dan kemudahan dari berbagai pihak, sehingga tesis ini
dapat diselesaikan. Dengan ketulusan hati, penulis menyampaikan terima kasih,
semoga sehat, bahagia dan selalu dalam Lindungan Allah SWT kepada:
1. Prof. Subhilhar, Ph.D selaku Pejabat Rektor Universitas Sumatera Utara
2. Dr. Drs. Surya Utama, M.S selaku Dekan Fakultas Kesehatan Masyarakat
Universitas Sumatera Utara.
3. Dr. Juanita, S.E, M.Kes dan dr. Fauzi, S.K.M selaku komisi pembimbing yang
dengan sabar dan tulus telah banyak memberikan perhatian, dukungan,
4. dr. Ria Masniari Lubis. M.Si dan Siti Khadijah Nasution, S.K.M., M.Kes selaku
komisi penguji yang telah memberi masukan sehingga dapat meningkatkan
kesempurnaan tesis ini.
5. Dr. Ir. Evawany Aritonang, M.Si selaku Sekretaris Program Studi S2 Ilmu
Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara.
6. Seluruh Dosen Minat Studi Administrasi dan Kebijakan Kesehatan Program
Studi S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara, semoga ilmu
dan pengetahuan yang diberikan selama penulis belajar menjadi amal ibadah dan
mendapat rahmat dari Allah SWT.
7. Ketua Komisi D DPRK Kota Banda Aceh, Pengelola Perencanaan Bidang
Kesehatan Bappeda Kota Banda Aceh dan jajarannya yang telah meluangkan
waktu untuk diwawancarai dan telah memberikan kemudahan akses informasi
kepada penulis berkaitan dengan penyusunan tesis ini.
8. dr. Media Yulizar, MPH selaku Kepala Dinas Kesehatan Kota Banda Aceh, para
Kepala Bidang beserta seluruh staf jajarannya, Kepala Puskesmas Ulee Kareng,
Kepala Puskesmas Banda Raya, Kepala Puskesmas Meuraxsa dan Kepala
Puskesmas Lampulo beserta staf dan jajarannya serta masyarakat yang telah
membantu memberikan informasi dan bersedia untuk diwawancarai sehingga
penyusunan tesis ini dapat penulis selesaikan tepat waktu sesuai dengan
9. Para teman sejawat dan rekan-rekan mahasiswa di lingkungan Program Studi S2
Ilmu Kesehatan Masyarakat, khususnya Minat Studi Administrasi dan Kebijakan
Kesehatan yang tidak dapat disebutkan namanya satu persatu.
Ucapan terima kasih yang tulus dan ikhlas kepada Ayahanda Riman dan
Ibunda Khatijah atas segala jasanya sehingga penulis mendapatkan pendidikan
terbaik, semoga Allah SWT memberikan nikmat kesehatan kepada beliau berdua.
Terima kasih juga kepada Abangda Arbani, ST, Kakanda Isnaini, Abangda Sersan
Satu TNI AU Suherman dan Adinda Suhartono atas dukungannya selama ini.
Ucapan terima kasih yang tulus dan ikhlas juga penulis ucapkan kepada
Mertua Ayahanda Ilyas T.Hasbalah dan Ibunda Misnawati Wan atas dukungan dan
doanya selama ini.
Teristimewa untuk isteri tercinta Intan Srisuci Misdarnia Wanti, SHi dan
anandaku tersayang Muhammad Misbahul Huda yang tiada henti-hentinya dengan
ikhlas dan sabar telah turut memberikan doa, memberikan motivasi serta dukungan
kepada penulis dalam proses penyusunan tesis ini.
Akhirnya penulis menyadari atas segala keterbatasan, untuk itu saran dan
kritik yang membangun sangat penulis harapkan demi kesempurnaan tesis ini.
Medan, 21 Agustus 2015
RIWAYAT HIDUP
Supriady. R, lahir pada tanggal 21 Februari 1979 di Aceh Tamiang, beragama
Islam, anak keempat dari lima bersaudara dari pasangan Ayahanda Riman dan
Khatijah. Saat ini menetap di Jalan Mangota Komplek Bumi Lambheu Damai nomor
32 Gampong Lambheu Kecamatan Darul Imarah Kabupaten Aceh Besar.
Pendidikan formal penulis dimulai dari pendidikan di Taman Kanak-Kanak
Tadika Puri Kuala Simpang pada tahun 1984 sampai dengan tahun 1985, Sekolah
Dasar Negeri (SDN) Benua Raja pada tahun 1985 sampai dengan tahun 1991,
Madrasah Tsanawiyah Swasta (MTsS) Pondok Pesantren Ulumul Qur`an Stabat pada
tahun 1991 dan selesai pada tahun 1994, Madrasah Aliyah Swasta (MAS) Pondok
Pesantren Ulumul Qur`an Stabat pada tahun 1995 dan selesai pada tahun 1997,
Sarjana Kedokteran Gigi di Universitas Sumatera Utara pada tahun 1997 dan selesai
pada tahun 2002, Pendidikan Profesi Dokter Gigi pada tahun 2002 dan selesai tahun
2003, Strata Dua (S2) di Program Studi S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Fakultas
Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara dengan Minat Studi Administrasi
dan Kebijakan Kesehatan tahun 2013 sampai dengan tahun 2015.
Riwayat pekerjaan penuli dimulai pada tahun 2004 sampai tahun 2005
menjadi Dokter Gigi Pegawai Tidak Tetap (PTT) di Puskesmas Mibo Kota Banda
Aceh, tahun 2005 diangkat Pegawai Negeri Sipil (PNS) menjadi Dokter Gigi di
Puskesmas Banda Raya, pada tahun 2009 sampai tahun 2013 mejadi Kepala UPTD.
Puskesmas Kopelma Darussalam Kota Banda Aceh dan pada tahun 2013 sampai saat
DAFTAR ISI
2.2 Pengertian Implementasi Kebijakan Publik ... 9
2.3 Perspektif Implementasi Kebijakan ... 9
2.4 Model dan Faktor-faktor yang Memengaruhi Implementasi Kebijakan ... 12
2.6 Kebijakan Upaya Meningkatkan Derajat Kesehatan Ibu dan Anak ... 18
2.7 Teori Kendala atau Thoery of Constraint ... 23
2.8 Landasan Teori ... 24
BAB 3. METODE PENELITIAN ... 29
3.1 Jenis Penelitian ... 29
3.2 Lokasi dan Waktu Penelitian ... 29
3.3 Sampel dan Teknik Sampling ... 30
3.4 Variabel dan Definisi Operasional ... 32
3.5 Teknik Pengumpulan Data ... 33
4.1 Deskripsi Umum Lokasi Penelitian ... 38
4.1.1 Kondisi Geografis Kota Banda Aceh ... 38
4.1.2 Kondisi Demografis ... 39
4.1.3 Sarana Kesehatan Kota Banda Aceh ... 40
4.1.3.1 Jumlah Sarana Pelayanan Kesehatan menurut Kepemilikan/Pengelola ... 40
4.1.3.2 Sarana Pelayanan Kesehatan yang Memiliki 4 Spesialis Dasar ... 41
4.1.3.3 Posyandu Menurut Strata ... 41
4.1.3.4 Data Dasar Puskesmas ... 42
4.2 Tenaga Kesehatan ……….. .... 42
4.3 Pembiayaan Kesehatan ……….. .... 42
4.3.1 Persentase Anggaran Kesehatan dalam APBK Banda Aceh .. 43
4.3.2 Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) ... 43
4.3.3 Bantuan Operasional Kesehatan (BOK) ... 44
4.3.4 Alokasi Anggaran Program Kesehatan Ibu dan Anak Tahun 2010-2015 ... 45
4.4 Gambaran Aktivitas Program KIA tahun 2014 s/d 2015 ... 46
4.5 Data Kasus Kematian Ibu, Bayi, Neonatus dan Lahir Mati... 49
4.6 Karakteristik Informan ... 51
4.7 Gambaran Hasil Analisis Wawancara ... 54
4.7.1 Komunikasi ... 54
4.7.1.1 Sosialisasi ... 54
4.7.1.2 Kejelasan Isi/Content ... 56
4.7.1.3 Metode Pelaksanaan Sosialisasi ... 58
4.7.4.1 Koordinasi Berjenjang ... 67
4.7.4.2 SOP Kebijakan ... 69
BAB 5. PEMBAHASAN ... 71
5.1 Gambaran Implementasi Qanun KIBBLA Kota Banda Aceh ... 71
5.2 Implementasi Qanun KIBBLA Kota Banda Aceh Menurut Teori George C. Edwards ... 75
5.2.1 Komunikasi... 75
5.2.2 Sumber Daya ... 76
5.2.3 Disposisi ... 79
5.2.4 Struktur Birokrasi ... 80
5.4 Analisis Kendala Dalam Implementasi Qanun KIBBLA Kota Banda Aceh ... 81
5.5 Keterbatasan Penelitian... 84
BAB 6. KESIMPULAN DAN SARAN ... 85
6.1 Kesimpulan ... 85
6.2 Saran ... 86
DAFTAR PUSTAKA ... 89
DAFTAR TABEL
No. Judul Halaman
1.1. Data Penyebab Kematian Ibu di Kota Banda Aceh Tahun 2010 s/d 2014 ... 2
1.2. Data Penyebab Kematian Bayi dan Neonatus di Kota Banda Aceh Tahun 2010 s/d 2014 ... 3
1.3. Lokasi Kematian Bayi di Kota Banda Aceh ... 3
3.1. Kategori Informan Penelitian... 31
4.1. Jumlah Penduduk Menurut Jenis Kelamin Dan Kelompok Umur
Tahun 2015 ... 40
4.2. Anggaran Kesehatan Kota Banda Aceh Tahun 2014 ... 44
4.3. Rencana dan Strategi (RENSTRA) Program KIA Dinas Kesehatan
Kota Banda Aceh Tahun 2015 ... 46
4.4. Aktivitas Program KIA Berdasarkan Kegiatan Pokok di Kota
Banda Aceh Tahun 2014 s/d 2015 ... 47
4.5. Aktivitas Program KIA Berdasarkan Strategi MPS di Kota Banda Aceh Tahun 2014 s/d 2015 ... 48
4.6. Data Ibu Hamil Resiko Tinggi, Ibu Nifas Dengan Komplikasi dan Neonatal Komplikasi di Kota Banda Aceh Tahun 2010 – 2014 ... 49
4.7. Data Kematian Ibu, Bayi, Neonatus dan Lahir Mati di Kota Banda .... 49
4.8. Ratio Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Bayi AKB)
di Kota Banda Aceh Tahun 2010 s/d Juni 2014 ... 50
4.9. Data Penyebab Kematian Ibu di Kota Banda Aceh Tahun 2010 s/d Juni 2015 ... 50
4.11. Karakteristik Informan Penelitian ... 52
4.12. Pernyataan Tentang Sosialisasi ... 54
4.13. Pernyataan Tentang Kejelasan isi / Content ... 56
4.14. Pernyataan Tentang Metode Pelaksanaan Sosialisasi ... 59
4.15. Pernyataan Tentang Monitoring Evaluasi ... 65
4.16. Pernyataan Tentang Koordinasi Berjenjang ... 67
DAFTAR GAMBAR
No. Judul Halaman
1.1. Grafik Data Kematian AKI, AKB, AKN dan Lahir Mati di Kota
Banda Aceh Tahun 2010 s/d 2014 ... 2
1.2. Data Alokasi Anggaran Program KIA Dinas Kesehatan Kota Banda Aceh Tahun 2010 s/d 2014 ... 4
2.1. Sekuensi Implementasi Kebijakan ... 10
2.2. Proses Implementasi Kebijakan ... 11
2.3. Empat Faktor Yang Memengaruhi Implementasi ... 15
2.4 Kerangka Berpikir ... 28
4.1. Luas Wilayah Kota Banda Aceh Menurut Kecamatan ... 39
4.2. Jumlah Tenaga Kesehatan Menurut Jenis Tenaga Di Kota Banda Aceh Tahun 2014 ... 42
4.3. Data Alokasi Anggaran Program KIA Bersumber dari APBK Kota Banda Aceh Tahun 2010 – 2015 ... 45
5.1. Sekuensi Implementasi Qanun KIBBLA Kota Banda Aceh ... 73
5.2. Teori Proses Implementasi Qanun KIBBLA Kota Banda Aceh ... 74
5.3. Grafik Alokasi Anggaran KIBBLA Bersumber dari APBK Kota Banda Aceh Tahun 2010 – 2015 ... 77
DAFTAR LAMPIRAN
No. Judul Halaman
1. Gant Chart Perencanaan Jadwal Kegiatan Penelitian ... 93
2. Lembar Persetujuan Informan ... 94
3. Format Pedoman Wawancara Mendalam ... 95
4 Gambaran Hasil Wawancara ... 100
5 Qanun Kota Banda Aceh Nomor 17 tahun 2011 Tentang Kesehatan Ibu, Bayi Baru Lahir dan Anak Balita ... 133
