Kebijakan PSO/Subsidi Pupuk dan Sistem Distribusi
I. Pendahuluan
Dalam rangka pencapaian ketahanan pangan nasional, Pemerintah terus berupaya untuk meningkatkan produksi pangan, melalui peningkatan produktivitas dan perbaikan kualitas hasil pertanian yang pada akhirnya dapat meningkatkan pendapatan dan kesejahteraan petani.
Berbagai upaya yang telah ditempuh Pemerintah untuk mendukung ketahanan pangan tersebut antara lain dengan menetapkan kebijakan dasar yaitu dengan penyediaan subsidi benih, penyediaan subsidi pupuk, penyediaan Kredit Ketahanan Pangan (KKP), penetapan harga gabah pembelian Pemerintah dan peningkatan tarif bea masuk untuk impor beras.
Dengan kebijakan dasar tersebut diharapkan selama periode 2005-2009, pertumbuhan produksi pertahun untuk tanaman pangan diproyeksikan dapat meningkat berkisar 0,35–6,50%, tanaman hortikultura meningkat 2,94–8,41%, tanaman perkebunan meningkat 0,79–7,09% dan peternakan meningkat 0,08– 10,25%.
Untuk mencapai sasaran pertumbuhan produksi pangan tersebut, diperlukan dukungan sarana dan prasarana pertanian, mulai dari hulu sampai hilir. Salah satu faktor penting dalam peningkatan produksi komoditas pertanian adalah pupuk, seiring dengan dikembangkannya varietas unggul yang cenderung responsif terhadap penggunaan pupuk anorganik.
Agar penggunaan pupuk efektif, maka penggunaan pupuk diarahkan pada penerapan pemupukan berimbang sesuai rekomendasi spesifik lokasi, dengan tetap memperhatikan kelestarian sumber daya alam, fungsi lingkungan dan penghematan sumberdaya energi. Untuk itu perlu dukungan kebijakan pemerintah agar pupuk mudah diperoleh petani dengan harga yang layak.
II. Kebijakan di Bidang Perpupukan
2.1. Penggunaan Pupuk Yang Berwawasan Lingkungan
Penggunaan pupuk anorganik, yang merupakan hasil produksi pabrik kimia, mulai berkembang pesat sejak dicanangkannya revolusi hijau melalui program BIMAS/INMAS oleh Pemerintah Indonesia. Pada saat itu, telah diperkenalkan berbagai varietas unggul baru seperti IR-5 dan IR-8 yang sangat responsif terhadap pemupukan anorganik, agar dapat meningkatkan produksi pangan. Penggunaan pupuk anorganik tersebut semakin meningkat pada tanaman pangan, khususnya untuk tanaman padi, seiring dengan pelaksanaan program Pemerintah untuk ber-swasembada pangan, yang kemudian tercapai pada tahun 1984.
Pada saat ini petani memiliki ketergantungan yang sangat tinggi terhadap penggunaan
pupuk kimia dan bahkan banyak petani yang melakukan pemupukan secara inefisien (over
dosis) akibat degradasi mutu lahan yang mempengaruhi responsitas tanaman terhadap serapan unsur hara. Perilaku pemupukan demikian secara finansial sangat merugikan petani.
Alternatif untuk mengatasi masalah diatas dapat dilakukan dengan mengurangi penggunaan pupuk kimia (anorganik), dan mendorong penggunaan pupuk organik, sebagai substitusinya yang dapat diproduksi oleh pabrikan atau oleh petani/kelompok tani melalui pemanfaatan limbah hasil pertanian di wilayahnya.
Dalam konsep pemupukan berimbang yang diperluas, melalui aplikasi penggunaan pupuk organik dan anorganik yang dilakukan secara bersamaan, diharapkan dapat meningkatkan efisiensi penggunaan pupuk anorganik sekaligus melestarikan lingkungan. Untuk kasus khusus pengembangan pertanian organik murni, dapat dikembangkan sesuai kebutuhan pasar. Akan tetapi secara nasional, untuk menjamin ketahanan pangan maka penggunaan pupuk anorganik yang dikombinasikan dengan organik merupakan konsep pengembangan pertanian kedepan.
2.2. Rekomendasi Pemupukan Spesifik Lokasi
Menyikapi penggunaan pupuk anorganik ditingkat petani yang cenderung tidak efisien dan efektif, telah diterbitkan Keputusan Menteri Pertanian Nomor 01/Kpts/SR.130/1/2006 tentang Rekomendasi Pemupukan N, P, dan K pada padi sawah yang disesuaikan dengan kondisi spesifik lokasi, yang berbasis kecamatan di 21 propinsi.
Disamping itu, melalui kerjasama Badan Litbang Pertanian, Lembaga Pupuk Indonesia,
Produsen Pupuk dan Internasional Rice Research Rice Institute (IRRI) telah dikembangkan
beberapa metode dan alat bantu peningkatan effisiensi pemupukan N, P dan K untuk tanaman padi sawah. Metode dan alat bantu tersebut yaitu : Bagan Warna Daun (BWD), Perangkat Uji Tanah Sawah (PUTS) dan Metode Petak Omisi. Dengan menggunakan alat bantu dan metode tersebut dapat ditentukan dosis pemupukan secara lebih spesifik lagi pada hamparan sawah yang lebih sempit.
Konsep rekomendasi pemupukan spesifik lokasi didasarkan pada prinsip Pengelolaan Hara Spesifik Lokasi (PHSL), dimana pupuk diberikan untuk mencapai tingkat ketersediaan hara esensial yang seimbang dan optimum guna : (a) meningkatkan produktivitas dan mutu hasil tanaman (b) meningkatkan efisiensi pemupukan (c) meningkatkan kesuburan tanah (d) menghindari pencemaran lingkungan.
III. Perkembangan Pelaksanaan Kebijakan Subsidi Pupuk 3.1. Perkembangan Alokasi Anggaran Subsidi Pupuk
Subsidi pupuk telah diberikan sejak tahun 1979 sampai dengan tahun 1998, tetapi kemudian dihapus sampai dengan tahun 2000. Pada tahun 2001–2002, pemerintah memberikan insentif gas domestik (IGD) untuk produsen pupuk agar harga pupuk Urea sebesar Rp.1.150/Kg, sedangkan pupuk Non Urea masih mengikuti mekanisme pasar.
Pada tahun 2003 sampai dengan saat ini, pemerintah bersama DPR-RI memberlakukan kembali subsidi pupuk untuk sektor pertanian dengan tujuan untuk membantu petani dalam penyediaan dan penggunaan pupuk sesuai azas 6 tepat, agar dapat meningkatkan produktivitas dan kualitas hasil pertanian serta pendapatan usahataninya.
Pola subsidi pupuk serta Harga Eceran Tertinggi (HET) pupuk bersubsidi pada periode tahun 2003-2005 tidak mengalami perubahan, Subsidi pupuk Urea menggunakan pola subsidi harga gas, dimana besarnya subsidi adalah sebesar selisih antara harga gas terkontrak dengan harga gas ditetapkan pemerintah (USD 1,0/MMBTU). Sedangkan pemberian subsidi pupuk Non Urea dilakukan melalui subsidi harga jual pupuk, Harga Eceran Tertinggi (HET) pupuk bersubsidi masing-masing : Rp 1.050/Kg Urea; Rp 1.400/Kg SP-36; Rp 950/Kg ZA; dan Rp 1.600/Kg NPK.
Mencermati kondisi pentingnya peranan pupuk di dalam peningkatan produksi pangan dan pendapatan petani serta masih lemahnya daya beli petani maka untuk tahun 2006 pola subsidi pupuk serta HET pupuk tersebut diatas tetap dipertahankan, walaupun harga gas yang menjadi beban produsen pupuk naik menjadi USD 1,3/MMBTU. Sedangkan untuk subsidi pupuk Non Urea tetap diberikan melalui subsidi harga.
Adapun perkembangan alokasi anggaran subsidi pupuk pada tahun 2003– 2006, secara rinci dapat disimak pada Tabel 1.
Tabel 1. Alokasi Anggaran Subsidi Pupuk Tahun 2003–2006
TAHUN Subsidi (Rp Milyar)
2003 900
2004 1.592
2006 3.004
3.2 Pelaksanaan Kebijakan Subsidi Pupuk Tahun 2006 (a). Dasar Hukum
1. Undang-Undang No.13 Tahun 2005 tentang APBN Tahun 2006.
2. Perpres No. 77 Tahun 2005 tentang pupuk bersubsidi sebagai barang dalam
pengawasan.
3. Permentan Nomor. 505/Kpts/SR.130/12/2005 juncto Nomor 04/Permentan/
SR.130/2/2006 tentang Kebutuhan dan Harga Eceran Tertinggi (HET) pupuk bersubsidi tahun 2006.
4. Permentan Nomor 17/Kpts/SR.130/5/2006 tentang Perubahan Permentan
No.505/Kpts/SR.130/12/2005 tentang Kebutuhan dan Harga Eceran Tertinggi (HET) pupuk bersubsidi tahun 2006 terakhir telah diubah dengan Permentan No.04/Permentan/SR.130/2/2006.
5. Permendag No.03/M-DAG/Per/2/2006 tentang pengadaan dan penyaluran pupuk
bersubsidi untuk sektor pertanian.
(b). Pagu Anggaran dan Asumsi-asumsi
Pagu anggaran subsidi pupuk sebesar Rp 3,004 Triliun, dengan asumsi-asumsi: (1) kurs 1 US$ = Rp 9.900,-; (2) HET; (3) subsidi gas untuk pupuk Urea; (4) subsidi harga untuk pupuk non Urea.
(c). Kebutuhan Pupuk Bersubsidi untuk sektor pertanian
Sesuai Peraturan Menteri Pertanian No. 505/SR.130/Kpts/12/2005, ditetapkan kebutuhan pupuk bersubsidi untuk sektor pertanian sebanyak 6.000.000 juta ton, yang terdiri dari: 4.300.000 Ton Urea, 600.000 Ton ZA; 700.000 Ton SP-36, dan 400.000 Ton NPK.
Tabel 2. Alokasi Anggaran Subsidi Pupuk untuk Sektor Pertanian Tahun 2006
No. JENIS PUPUK/ PRODUSEN VOLUME (TON) (Rp/Kg) HET Subsidi Pupuk (xRp JUTA)
A. UREA
1 PT. Pusri 1.584.000 1.155 453.198
2 PT.Pupuk Kalimantan Timur 1.681.326 1.155 1.012.024
3 PT. Pupuk Kujang 690.000 1.155 307.648
4 PT. Petrokimia Gresik 344.674 1.155 81.076
Jumlah 4.300.000 1.853.945
No. JENIS PUPUK/ PRODUSEN VOLUME (TON) (Rp/Kg) HET Subsidi Pupuk (xRp JUTA)
B. NON UREA ZA 600.000 1.045 296.175 SP-36 700.000 1.540 362.738 NPK 400.000 1.760 371.519 1.030.431 C. TRANSPORTASI 100.000 D. PENGAWASAN 20.000 TOTAL 3.004.376
Tabel 3. Rencana Kebutuhan Pupuk untuk Sektor Pertanian Tahun 2006.
Kebutuhan Pupuk (Ton) Sub Sektor
UREA SP-36 ZA NPK
Tanaman Pangan dan Hortikultura 3.444.708 463.068 347.955 321.559
Perkebunan Kecil 843.241 234.374 250.000 78.441
Peternakan 12.051 2.558 2.045 -
Jumlah 4.300.000 700.000 600.000 400.000
(d). Harga Eceran Tertinggi (HET)
Sesuai Peraturan Menteri Pertanian No. 505/SR.130/Kpts/12/2005, ditetapkan harga eceran tertinggi (HET) pupuk bersubsidi tahun 2006 adalah: Urea = Rp 1.050/Kg; SP-36 = Rp 1.400/Kg; ZA = Rp 950/Kg; dan NPK = Rp 1.600/Kg. HET berlaku di tingkat pengecer resmi (Lini-IV), dengan pembelian 1 (satu) Zak pupuk Urea, ZA dan Sp-36 (berat 50 Kg), dan NPK (berat 25 Kg).
(e). Perubahan HET
Sesuai Peraturan Menteri Pertanian No. 17/SR.130/Permentan/5/2006, ditetapkan perubahan HET pupuk bersubsidi, yang berlaku mulai tanggal 17 Mei 2006, sebagai berikut Urea = Rp 1.200/Kg; SP-36 = Rp 1.550/Kg; ZA = Rp 1.050/Kg; dan NPK = Rp 1.750/Kg.
Kenaikan HET dimaksudkan untuk dapat meningkatkan kinerja distributor dan pengecer agar penyaluran pupuk bersubsidi sesuai azas 6 tepat, yaitu: tepat jenis, jumlah, tempat, waktu, mutu dan harga.
Dengan kenaikan HET pupuk bersubsidi tersebut diusulkan adanya penyesuaian terhadap
fee distributor dan pengecer serta biaya transportasi pupuk sebagai berikut:
Tabel 4. Perhitungan kenaikan HET, fee distributor dan pengecer, ongkos angkut dan harga
jual pupuk bersubsidi.
Jenis Pupuk HET Pengecer Fee
(5%) Harga Jual kepada Pengecer Ongkos Angkut Fee Distributor (3%) Harga Jual kepada Distributor Urea 1.200 60 1.140 80 40 1.020 SP-36 1.550 78 1.473 80 49 1.344 ZA 1.050 53 998 80 33 885 NPK 1.750 88 1.663 80 55 1.528 Catatan:
- Fee pengecer termasuk ongkos bongkar pupuk di gudang pengecer - Besaran ongkos angkut adalah rata-rata tertimbang
Apabila pola subsidi pupuk urea tetap melalui subsidi gas, maka dengan
mempertimbangkan kenaikkan harga bahan bakar minyak (BBM) dan penyesuaian fee
distributor dan pengecer serta ongkos angkut, maka diperlukan tambahan anggaran sebesar Rp. 257,765 Milyar (Tabel 5).
Tabel 5. Perhitungan Usulan Tambahan Subsidi Pupuk melalui APBN-P Tahun 2006 melalui subsidi gas.
PRODUSEN (SUBS GAS) JAN – APR (Rp. Juta) MEI – DES (SUBS GAS) (Rp. Juta) JAN – DES (Rp. Juta) PAGU APBN 2006 (Rp. Juta) USULAN APBNP 2006 (Rp. Juta) PUSRI 153.162 272.570 425.732 425.732 0 PKT 295.635 655.054 950.689 950.689 0 PKC 74.917 214.086 289.002 289.002 0 PKG 24.014 52.148 76.162 76.162 0 JUMLAH 547.727 1.193.858 1.741.585 1.741.585 0 NON UREA 367.719 1.010.458 1.378.177 1.120.412 257.765 SUBSIDI TRANSPORT 100.000 100.000 0 PENGAWASAN 20.000 20.000 0 TOTAL SUBSIDI 3.239.762 2.981.997 257.765
Apabila usulan tambahan alokasi pupuk Urea sebesar 778.514 ton dapat dipenuhi, maka diperlukan tambahan anggaran sebesar Rp. 348,085 Milyar, sehingga total usulan subsidi pupuk melalui APBN-P Tahun 2006 sebesar Rp 605,850 Milyar.
IV. Permasalahan
Dalam pelaksanaan pengadaan dan penyaluran pupuk bersubsidi terdapat beberapa permasalahan, yaitu: kekurangan pasokan pupuk dan harga pupuk bersubsidi diatas HET.
[a] Kekurangan pasokan pupuk disebabkan antara lain:
1. Produksi pupuk berkurang akibat kurangnya pasokan gas sebagai bahan baku
utama;
2. Rusaknya pabrik pupuk akibat sebagian pabrik sudah tua;
3. Adanya rembesan pupuk ke luar peruntukannya;
4. Munculnya pedagang musiman/spekulan, terutama pada saat musim tanam;
5. Permintaan pupuk meningkat karena penggunaan pupuk berlebihan (tidak
sesuai rekomendasi) dan terjadinya anomali iklim.
[b] Kenaikkan harga pupuk bersubsidi (diatas HET) disebabkan antara lain:
1. Meningkatnya biaya angkut dan bongkar-muat pupuk karena naiknya harga
bahan bakar minyak (BBM) dan penyesuaian upah minimum regional (UMR);
2. Petani membeli pupuk bersubsidi dengan kondisi, seperti: bayar setelah panen
Berdasarkan permasalahan diatas, upaya tindak lanjut yang dilakukan antara lain adalah :
1. Telah diusulkan melalui Pokja Pupuk adanya dukungan jaminan pasokan gas untuk
industri pupuk.
2. Diupayakan penyempurnaan sistem distribusi pupuk bersubsidi melalui pola tertutup
sehingga subsidi subsidi pupuk dapat sampai ke petani.
3. Peningkatan pengawasan penyaluran pupuk bersubsidi secara terpadu yang
diimplementasikan melalui MoU Kesepahaman antara Departemen Perdagangan, Departemen Perindustrian, Departemen Pertanian, Kementerian Negara BUMN dengan Kepolisian Negara RI dan Kejaksaan Agung RI.
4. Diusulkan agar kebutuhan pupuk di dalam negeri untuk seluruh sektor dapat dipenuhi
pemerintah, terutama sektor pertanian.
5. Diusulkan harga jual pupuk tidak dibedakan antar sektor, dengan konsekuensi
kebutuhan anggaran untuk pelaksanaan subsidi pupuk seluruhnya ditanggung pemerintah.
