1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah
Isu hukum yang melatarbelakangi penulis untuk melakukan penulisan hukum ini adalah berkaitan dengan ambang batas bagi partai politik untuk mencalonkan Kepala Daerah yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 ditinjau dari kualitas demokrasi lokal. Secara subtansi, terdapat dua pembahasan utama yang akan menjadi fokus dalam penulisan ini, yang pertama implikasi dari ambang batas partai politik dalam pencalonan Kepala Daerah terhadap demokrasi lokal. Pembahasan kedua mengenai pengaturan ambang batas dalam mewujudkan demokrasi lokal berkualitas.
Secara historis, perubahan politik Indonesia pasca era orde baru ditandai dengan reformasi konstitusi yang mengatur sistem ketatanegaraan melalui perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD NRI Tahun 1945). Amandemen kedua UUD NRI Tahun 1945 memberikan ruang bagi otonomi daerah yang seluas-luasnya melalui ketentuan pasal 18 ayat (5) UUD NRI Tahun 1945. Salah satu langkah fundamental dalam mewujudkan otonomi daerah adalah dengan pelaksanaan pemilihan umum lokal untuk memilih Kepala Daerah. Berdasarkan ketentuan Pasal 18 Ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 Pemilihan Kepala Daerah (Selanjutnya disebut Pilkada) dilaksanakan melalui sistem yang demokratis. Klausul sistem pemilihan demokratis dalam Pilkada kemudian menimbulkan ambiguitas yang dapat ditafsirkan melalui pemilihan langsung oleh rakyat maupun pemilihan tidak langsung.
Sebelumnya, di Indonesia melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Kepala Daerah dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (selanjutnya disebut DPRD). Kemudian di era orde baru dengan adanya perubahan terhadap sistem penyelenggaraan pemerintahan di daerah yang semula bersifat sentralististik menjadi bersifat desentralisasi maka tidak ada lagi intervensi dari pemerintah pusat dalam pengangkatannya dan daerah diberikan keleluasaan dalam memilih wakilnya. Melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Kepala Daerah dipilih secara langsung oleh commit to user
2
rakyat. Konsep Pilkada secara langsung merupakan perwujudan kedaulatan rakyat sebagai realisasi dari prinsip-prinsip demokrasi yang meliputi jaminan atas prinsip-prinsip kebebasan individu dan persamaan, khususnya dalam hak politik (Siti Zuhro, 2011:23-24). Pergantian mekanisme Pilkada dari konsep tidak langsung melalui DPRD menjadi langsung melalui pemungutan suara merupakan terobosan politik yang progresif terhadap daerah dan masyarakatnya dalam proses demokratisasi lokal (Ridho Imawan Hanafi, 2014:2).
Secara yuridis hadirnya Pilkada langsung berimplikasi pada munculnya berbagai ketentuan persyaratan bagi calon kepala daerah untuk mengikuti pemilihan. Keberadaan persyaratan ini sebagai upaya untuk memastikan bahwa Kepala Daerah yang dicalonkan memiliki kompetensi dan kriteria yang ditetapkan. Salah satu ketentuan yang harus dipenuhi oleh calon Kepala Daerah adalah persyaratan ambang batas pencalonan oleh partai politik (selanjutnya disebut parpol) atau gabungan parpol. Melalui ketentuan Pasal 59 Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah yang menyebutkan ambang batas bagi calon Kepala Daerah yang maju melalui jalur parpol atau gabungan parpol adalah sekurang-kurangnya 15% (lima belas persen) dari jumlah kursi DPRD atau 15% (lima belas persen) dari akumulasi perolehan suara sah dalam Pemilihan Umum anggota DPRD di daerah yang bersangkutan.
Konsensus untuk melaksanakan Pilkada secara langsung dan berbagai persyaratan yang telah ditetapkan tidak serta merta membuat demokrasi di tingkat lokal menjadi ideal. Menurut Robert Dahl, proses demokrasi akan terus menuntut perubahan,sehingga berbagai perubahan mendasar menuju posisi demokrasi yang lebih baik dan berkualitas akan selalu diharapkan (Robert A Dahl, 1982:7).
Perubahan yang terjadi dalam Undang-Undang salah satunya adalah mengenai ambang batas pencalonan Kepala Daerah. Pembentuk undang-undang meningkatkan ambang batas di daerah untuk mengajukan Kepala Daerah melalui undang-undang nomor 8 Tahun 2015. Sehingga ambang batas yang ditetapkan menjadi paling sedikit 20% dari jumlah kursi DPRD atau 25% dari akumulasi perolehan suara sah dalam pemilihan umum anggota DPRD di daerah yang bersangkutan. commit to user
3
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 60/PUU-XIII/2015, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 51/PUU-XVII/2019 juga secara tegas menyatakan bahwa ketentuan ambang batas ini bersifat konstitusional. Ratio Legis terhadap ketentuan peningkatan ambang batas bagi partai politik dalam pencalonan Kepala Daerah didasari alasan terjadinya peningkatan pada ambang batas minimum yang harus dilampaui oleh parpol dan calon Presiden dan Wakil Presiden di tingkat nasional (Wasisto Raharjo Jati, 2013:144). Argumentasi lain yang berusaha dibangun adalah agar Kepala Daerah yang maju benar-benar memiliki keseriusan dan basis dukungan awal yang kuat karena Kepala Daerah dalam pelaksanaan fungsi dan tugasnya di daerah selalu berkaitan dengan DPRD seperti dalam proses legislasi, penyusunan Anggaran Belanja dan Pendapatan Daerah (yang selanjutnya disebut APBD) dan tugas lainnya, sehingga ketentuan ini dilandasi pemikiran untuk menciptakan keharmonisan dalam pelaksanaan kinerja Kepala Daerah bersama DPRD di daerah masing-masing (Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 60/PUU-XIII/2015).
Peningkatan preentase ambang batas bagi calon Kepala Daerah merupakan bentuk pembatasan untuk mengajukan diri dalam pemilihan. Pembatasan kebebasan seseorang dengan undang-undang haruslah didasarkan atas alasan- alasan yang kuat, masuk akal dan proporsional serta tidak berlebihan (Sunny Ummul Firdaus, 2019:246). Lebih lanjut, penerapan ambang batas yang dinilai sangat tinggi dapat menimbulkan kesulitan bagi calon partai-partai kecil untuk mengajukan calonnya sendiri didalam Pilkada karena tidak memenuhi ambang batas. Tingginya ambang batas bagi calon Kepala Daerah menghasilkan minimnya pasangan calon yang maju dalam pemilihan sehingga mengakibatkan terjadinya calon tunggal di beberapa daerah yang merupakan anomali dalam sistem demokrasi (Bawaslu, 2018:3). Dalam Pilkada Solo dan Boyolali pada tahun 2019 misalnya keberadaan ambang batas hanya mampu menghasilkan paling banyak dua calon, kondisi tersebut selanjutnya menyebabkan munculnya calon tunggal di Pilkada Solo dan Boyolali.
Berangkat dari latar belakang di atas, penulis tertarik untuk mengkaji isu tersebut secara lebih mendalam dengan menyusunnya dalam suatu penulisan hukum dengan judul “Analisis Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 Tentang commit to user
4
Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota Terkait Ambang Batas Partai Politik dalam Pencalonan Kepala Daerah Untuk Mewujudkan Demokrasi Lokal Yang Berkualitas”.
B. Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang diatas, penulis merumuskan dua rumusan masalah yang akan diteliti secara rinci dan sesuai dengan sasaran yang dituju. Adapun rumusan masalah yang akan dibahas yaitu:
1. Bagaimana implikasi ambang batas partai politik dalam pencalonan Kepala Daerah yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota terhadap demokrasi lokal?
2. Apakah ambang batas partai politik dalam pencalonan Kepala Daerah yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 telah mewujudkan demokrasi lokal yang berkualitas?
C. Tujuan Penelitian
Penelitian hukum pada dasarnya memiliki tujuan yang hendak dicapai.
Tujuan penelitian secara umum dibagi menjadi dua yaitu tujuan objektif dan tujuan subjektif. Adapun mengenai tujuan tersebut adalah sebagai berikut:
1. Tujuan Objektif
a. Menganalisis Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota terkait pengaturan ambang batas partai politik dalam pencalonan Kepala Daerah serta mengetahui pengaruhnya terhadap kualitas demokrasi lokal.
b. Menganalisis pengaturan ambang batas dalam mewujudkan demokrasi lokal berkualitas dan merumuskan pengaturan ambang batas yang tepat bagi pencalonan kepala daerah dalam Pilkada di Indonesia.
2. Tujuan Subjektif
a. Menerapkan ilmu dan teori yang telah dipelajari oleh penulis selama perkuliahan serta memperkaya pengetahuan di bidang hukum tata negara khususnya mengenai Pilkada sehingga dapat memberikan manfaat bagi penulis sendiri serta ikut serta berkontribusi bagi perkembangan ilmu commit to user
5 pengetahuan di bidang hukum.
b. Memenuhi persyaratan akademis guna memperoleh gelar Sarjana Strata 1 (satu) bidang Ilmu Hukum di Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret.
D. Manfaat Penelitian
Suatu penelitian diharapkan mampu memberikan manfaat teoritis maupun praktis. Adapun manfaat yang diharapkan dalam penulisan ini adalah sebagai berikut:
1. Manfaat Teoritis
a. Hasil penelitian ini diharapkan mampu memberikan manfaat bagi perkembangan ilmu hukum pada umumnya dan Pilkada khususnya, terkait pengaturan ambang batas bagi parpol dalam pencalonan Kepala Daerah dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 tentang pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota.
b. Hasil penelitian ini diharapkan memberikan sumbangsih dalam ilmu pengetahuan serta menjadi literatur dalam kepustakaan hukum tata negara, sehingga dapat dijadikan sebagai rujukan dalam melakukan penelitian sejenis.
2. Manfaat Praktis
a. Penelitian ini diharapkan dapat mengembangkan penalaran, pemahaman dan pola pikir ilmiah penulis sekaligus mengetahui kemampuan penulis dalam menganalisa dan menerapkan ilmu yang diperoleh selama menempuh studi di Fakultas Hukum Universitas SebelasMaret.
b. Hasil penelitian ini diharapkan mampu memberikan manfaat dan membantu pemahaman para pihak yang membutuhkan pengetahuan mengenai peryaratan pencalonan khusunya ambang batas bagi partai politik dalam pencalonan Kepala Daerah yang diatur dalam Undang- Undang Nomor 6 Tahun 2020 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota.
E. Metode Penelitian
Penelitian hukum adalah kegiatan ilmiah yang dilakukan dengan mempelajari commit to user
6
satu atau beberapa gejala hukum dan menganalisisnya berdasarkan metode, pemikiran, dan sistematika tertentu. Metode penelitian diperlukan dalam penelitian hukum sebagai cara untuk mencapai penelitian yang diharapkan.
Adapun metode penelitian yang digunakan penulis pada penelitian hukum ini yaitu:
1. Jenis Penelitian
Jenis penelitian yang digunakan penulis adalah penelitian hukum normatif atau penelitian kepustakaan. Penelitian ini bertujuan untuk menemukan dan mendeskripsikan kerangka konsep pada hukum positif (hukum tertulis). Penelitian hukum normatif disebut juga penelitian doktrinal (doktrinal research) yang meneliti hukum dari perspektif internal. Objek yang diteliti adalah norma hukum, asas hukum, konsep hukum, dan doktrin.
Metode penelitian hukum normatif juga diartikan sebagai sebuah metode penelitian terhadap peraturan perundangan baik ditinjau dari perspektif hierarki peraturan perundang-undangan (vertikal), maupun hubungan harmoni perundang-undangan (horizontal) (Peter Mahmud Marzuki, 2008:23).
Dengan jenis penelitian ini diharapkan penulis mampu memberikan jawaban atas permasalahan hukum dalam penelitian ini.
2. Sifat Penelitian
Penelitian hukum ini bersifat preskriptif dan terapan. Bersifat preskriptif, artinya ilmu hukum mempelajari tujuan hukum, nilai keadilan, validitas aturan hukum, konsep-konsep dan norma-norma hukum yang bertujuan memberikan argumentasi dari hasil penelitian. Sedangkan preskriptif ilmu terapan, dalam pelaksanaan aktivitas hukum disertai oleh standar prosedur, ketentuan, dan rambu-rambu ilmu hukum (Peter Mahmud Marzuki, 2011:22).
Penulis ingin menelaah konsep hukum, ketentuan peraturan perundang- undangan serta praktik yang berkaitan dengan ambang batas calon Kepala Daerah dan mengetahui penerapan ambang batas dalam mewujudkan demokrasi lokal yang berkualitas.
3. Pendekatan Penelitian
Terdapat beberapa pendekatan dalam Penelitian normatif yang dikemukakan oleh Peter Mahmud Marzuki yaitu pendekatan perundang-commit to user
7
undangan (statute approach), pendekatan kasus (case approach), pendekatan historis (historical approach), pendekatan perbandingan (Comparative approach), pendekatan konseptual (conceptual approach) (Peter Mahmud
Marzuki, 2011 : 93).
Dalam penelitan ini penulis menggunakan tiga pendekatan yaitu pendekatan perundang-undangan (statute approach), pendekatan konseptual (conceptual approach), dan pendekatan historis (historical approach).
Pendekatan perundang-undangan dilakukan dengan menelaah berbagai ketentan peraturan perundang-undangan yang terkait dengan permasalahan hukum yang dibahas. Adapun pendekatan konseptual berkaitan dengan teori, konsep, dan doktrin-doktrin mengenai demokrasi, parpol, Pilkada.
Selanjutnya, pendekatan historis dilakukan dengan menganalisis peraturan perundang-undangan yang lama dengan peraturan perundang-undangan yang baru yang mengatur mengenai hal yang sama.
4. Jenis Dan Sumber Bahan Hukum
Sumber-sumber penelitian hukum dibedakan menjadi sumber-sumber penelitian berupa bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder. Bahan hukum primer merupakan bahan hukum yang bersifat autoritatif yang berarti mempunyai otoritas sebagai bahan hukum utama. Bahan hukum primer terdiri atas peraturan perundang-undangan, catatan resmi, risalah dalam pembuatan perundang-undangan dan putusan hakim. Sedangkan bahan hukum sekunder adalah semua publikasi tentang hukum yaitu berupa buku-buku teks, kamus-kamus hukum, jurnal-jurnal hukum, dan komentar atas putusan pengadilan.
Jenis dan sumber bahan hukum yang akan digunakan penulis adalah bahan hukum primer dan sekunder yang meliputi:
a. Bahan hukum primer
1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2) Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 tentang Perubahan Ketiga Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota Menjadi Undang-Undang; commit to user
8
3) Undang- Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota menjadi Undang-Undang (sudah tidak berlaku);
4) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (sudah tidak berlaku);
5) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Undang- Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Parpol;
6) Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 60/PUU-XIII/2015;
7) Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 51/PUU-XVII/2019;
b. Bahan hukum sekunder
1) Buku-buku yang ditulis oleh para ahli hukum;
2) Hasil penelitian sebelumnya yang relevan dengan penelitian yang dilakukan oleh penulis, khususnya berkaitan dengan proses pencalonan Kepala Daerah;
3) Artikel ilmiah yang berkaitan dengan penelitian; serta 4) Publikasi ilmiah yang berkaitan dengan penelitian.
5. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum
Teknik pengumpulan bahan hukum merupakan cara untuk memperoleh bahan hukum dalam penelitian. Dalam penelitian ini, teknik pengumpulan bahan hukum yang mendukung dan berkaitan adalah teknik studi dokumen atau yang biasa disebut studi kepustakaan (library research).
Studi dokumen merupakan alat untuk mengumpulkan bahan hukum tertulis yang dilakukan dengan mempergunakan analisis isi (content analysis).
Teknik ini bertujuan untuk memperoleh landasan teori dengan mengkaji, mempelajari buku-buku, peraturan perundang-undangan, dokumen, dan hasil penelitian lainnya yang berhubungan dengan masalah yang diteliti.
(Peter Mahmud Marzuki,2011: 21). Bahan-bahan hukum tersebut kemudian diinventarisir dan diklasifikasikan sesuai dengan permasalahan hukum yang dibahas dan dijadikan dasar pertimbangan dalam menjawab permasalahan
hukum. commit to user
9 6. Teknik Analisis Bahan Hukum
Teknik analisis bahan hukum berkaitan dengan penggunaan penalaran ilmiah terhadap bahan-bahan hukum. Adapun teknik yang digunakan adalah metode silogisme yang menggunakan pola pikir deduktif. Metode deduktif berpangkal dari premis mayor (pernyataan yang bersifat umum) kemudian ditarik ke premis minor (bersifat khusus), kemudian dari kedua premis itu kemudian ditarik suatu kesimpulan atau conclusion (Peter Mahmud Marzuki, 2011:47).
Berkaitan dengan rumusan masalah yang pertama dari penelitian ini yaitu mengenai implikasi ambang batas bagi calon Kepala Daerah, maka penulis akan mengkaaji dan menganalisis peraturan perundang-undangan mulai dari UUD NRI Tahun 1945, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota Menjadi Undang- Undang, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Parpol, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 60/PUU-XIII/2015, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 51/PUU- XVII/2019, konsep demokrasi, konsep hak politik.
Pada rumusan kedua mengenai apakah ambang batas pencalonan Kepala Daerah sudah mewujudkan demokrasi berkualitas, penulis akan mengkajinya berdasarkan UUD NRI Tahun 1945, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota Menjadi Undang-Undang, Putusan MK Nomor 60/PUU-XVIII/2015, teori demokrasi, teori keadilan.
commit to user
