UNDANG-UNDANG PINJAMAN LUAR NEGERI

(1)

Menanri Lahirnya UU TeJlfollg Pinjaman Luar Negeri

MEN

ANTI

LAHIRNY A

UNDANG-UNDANG

PINJAMAN

LUAR NEGERI

Yuli lndrawati

Kelergalllllllgall Illdollesia vallg lIIakill lIIenillgl:m seliap lahllllllYCI alas pillia/nall luar Ilegeri perlll dilVaspadai. lIIef/gingat beban akall dital1ggllllg oleh ral:vat. UllIul: illl per/II dillll!iallg dellgall mllrall hllkwl1 yang lIIeliladai, sehillgga hal: rakyat Ill/fill: fllnll lIIellellllll:all lIa.l'ibllYa dal'm lebih lerialllill.

143

Indon

es

ia

s

ampai saat

ini

tercatat sehagai

n

e

gara yang termasuk

dalam

10 negara

peminjam

terbesar

di

uunia.

I-Ial

ini

hukan

saja

disebabkan

kar

e

na

krisis

moneter

yang herk

e

panjan

g

an. tapi Juga

merupakan

warisan clari

pemerinrahan

terdahulu

.

Me

s

kipun kehijakan

pem

e

rimah

uari

(ahul1

ke

tahun

adalah

m

e

ngurangi

ket

e

rgantungan

pemerintail

ata

s

dana

pinjaman

luar

neg

e

ri. t

e

lari rada

kenya[aanllY<l

pemerinrah t

e

tap tidak dapat

melepaskan

diri dari clana pinjaman luar

ne

g

eri hahkan dana t

e

r

se

hut menjadi

s

alah

s

atu

s

um h

e

r

p

e

n

e

rim

a

an L1alam

tiap APBN

.

Po

s

isi

dan

k

e

adaan Indonesia ini

san

g

atlah tidak m

e

ngumungkan.

ketika

pemerinrah melakukan

bargaining

dalam p

e

rjanjian pll1.1"man.

padahal

saat

ini mau

tidak

mau

pemerinrah ma

s

ih

harus

mclakukan

pinjaman demi jalannya penyelenggaraan pemerintahan.

Tanpa mengurangi manfaat

pil~aman

hagi

kepentin

g

an

pemhangunan.

harus pula dicermati hehan

yang

harus

ditanggung

rakyat

akibat

kehijakan

pemerintah

ters

e

but. Behan

ini

semakin t

e

rasa

bertambah herat

dengan

tidak

menenrun

y

a (hahkan semakin

melemahn

y

a

)

nilai kurs mara

uang

rupiah

t

e

rhadap dollar.

y

ang

herdampak

pada p

e

rubahan

jumlah cicilan

pokok

utang h

e

rikut

hunga

y

ang

harus

diba

y

arkan

.

(2)

144

Hukum dan Pembollgunan

S

a

y

a

n

gnya

rakyat

(

dal

a

m h

a

l

ini

diwakili oleh D

ew

an P

e

rwakilan

R

a

kyat)

s

eaka

n-akan tidak memp

un

yai

k

e

m

a

mpuan

untuk

m

e

n

ge

ndalikan

tindakan yang

diambi

l p

emerint

a

h,

k

a

r

e

na

pe

ra

tura

n perundangan

-undangan yan

g ada

saat

ini

p

e

r

ihal p

i

n

j

a

m

a

n

lu

ar

negeri be

lum m

ema

dai.

Mengin

ga

t

pi

nj

ama

n

luar nege

ri

dilakuk

a

n

da

lam

be

ntuk

s

uatu

perjanjian mak

a

la

nd

as

a

n kon

s

ti

t

u

s

io

na

l

bagi pinj

a

ma

n

l

u

ar n

ege

r

i

adalah

pasal 11

UUD 19

45 yang

men

ga

t

u

r b

a

hwa

"

P

res

id

en

d

e

n

ga

n

pe

r

se

tujuall

Dewan Perwakilan

Rakyat men

ya

t

a

kan perang, membuat perd

a

m

a

ian dan

perja

nji

an dengall

ne

g

ar

a

l

a

in".

Dalam

hal

ini ter

s

urat d

e

ll

ga

n jelas

bahwa

setiap perjanj

i

an

d

engan ne

ga

r

a

l

a

in

.

yan

g

t

e

ntun

ya

term

asu

k pula

di dalamnya

adalah perjanjian

mengenai pinjaman. haru

s Ille

ndapat

persetujuan Dewan Perwakilan

Rakyat. Secar

a

filo

so

fi

s perse

tujuan

Dewan Perwakilan

Rak

y

at

i

n

i dib

e

rik

a

n men

g

ingat Ind

o

n

esia a

dalah

negara yang

meng

a

nut

paham

demokrasi.

diman

a

dalam

hal y

an

g

menyangkut keuangan

n

eg

ara harus dilaku

ka

n oleh

pe

m

ega

n

g kedaula

t

a

n

yaitu

rakyat

yang dalam

hal ini diwakili

oleh D

e

w

a

n P

e

r

w

a

ki

l

an

R

a

k

y

at

melalui persetujuan

yang c1iberikannya

a

tas perjanjian

ya

n

g d

il

a

k

uka

n

o

leh

pemerintah

dengan

negaia

lain. Disamping

itu

mengin

gat pinjama

n itu

nantinya harus ditanggung

oleh

r

akyat,

s

ehingga sudah

se

ha

rusnya ra

kyat

dimintai persetujuannya.

Se

lanjutn

ya ketentuan ini diatur

(kalau bisa dikarakan delllikiall)

lebih lanjut dengan

S

ur

at Presid

e

n

Republik Indonesia N

o

.

2826/HK1l9(i0

tanggal 22

Agustus

1 960 ten

tang

"

Pembu

a

tan P

e

rj

a

n

jian

-

Perja

njian

dengan Negara

lain

"

.

Bukanlah

hal yang t

e

pat untuk men

garu

r

lebih

la

njut

ketentuan Undang-Undang Dasar hanya

dengan su

a

lU Su

ra

t

Pres

idell,

karena

berdasarkan tata urutan

pera

t

uran perundall

g

an-u

lldangan

ket

e

ntuall

Undang

-

Undang

Dasar diatur

lebih lalljut

den

g

an K

etetapan

Maj

e

li

s

Permusyawaratan

Rakyat atau dengan Undang-und

a

n

g Uika dipe

rintahkan

langsung

oleh Undang

-

Undang D

as

ar). D

a

lam

sur

at tersebut. pe

lll

e

rimah

member

ik

an

penaf

s

iran

t

e

rhadap

pasal II Undan

g

-

Undang

Dasa

r

19

4

5 "khus

u

s mengenai perjanjian d

e

ngan

negara

la

i

n".

bah

wa tidak

selll

ua

perjanjian

dengan

ne

gara

lain h

a

rus lllendapat

persetujuan dari Dewa

n

P

e

rwakilan

Raky

a

t. t

e

t

ap

i

han

ya

perjanji

a

n-per

janjian

yang

m

enga

n

d

un

g

soa

l-

soa

l politik

yang berbentuk t

rea

t

y

. L

e

b

i

h

j

el

as

n

ya dikatakan

:

a.

b. Ikatan-ikatan

mempengaruhi

ikatan-ikatan

ya

ng

sedemikian

rup

a

h

a

luan

po

litik luar ne

ge

r

i

sede

mik

ia

n

di

ca

ntumk

a

n

s

if

a

tn

y

a

se

hin

g

ga

da

p

at

terj

a

d

i b

ah

w

a

didal

a

m

pe

n an p

a

n

kerjasama

ekon

o

m

i

d

an

t

e

kni

s

at au pinjam

a

n

uang.

(3)

Menallfi Lahirrzya UU TeJ7lmiR Ph~iamaf1 Luar Negeri 145

c.

Jadi materi ,urar Presiden tersebut telah membatasi atau mengurangl isi ketemuan pasal II Undang-Undang Dasar 1945. Dimana dalam pasal II mewajibkan setiap perjanjian dengan negara lain harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, sedangkan surat Presiden di atas mempersempit pengertiannya, hanya sepanjang pada perjanjian yang berbentuk treaty (yang mengandung soal-soal politik). Jika perJanJlan kerjasama ekonomi dan teknis serta pemmJaman uang mengandung muatan politik luar negeri. maka ia harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. sedangkan perjanjian kerjasallla ekonollli dan teknis atau pinjaman luar negeri yang tidak mengandung muatan politis tidak periu mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.

Kalau kita menyimak apa yang dikatakan M. Harta lenrang perjanjian pinjaman uang (yang salah satu persyaratannya) adalah "perjanjian pinjaman uang hanya akan dilakukan pemerimah sepanjang tidak memuat ikatan-ikatan politis yang Illelllpengaruhi haluan luar negeri kita," Illaka seharusnya pinjaman uang yang dilakukan oleh pelllerimah Indonesia adalah perjanjian pinjalllan yang bebas dari ikatan politis. Maka merujuk kembali pad a surat Presiden tersehul di atas. lidak perlu perjanjian pinjaman uang itu mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, karen a pelllerintah hanya akan melakukan perjanJian yang tidak mempunyai ikatan politis.

Tetapi mel ihat pad a kenyataan yang terjadi. sangat keci I jumlahnya perjanjian pinjaman uang yang hehas dari unsur politis dari negara pemberi pinjaman. Sudah lumrah jika negara peillberi pinjaillan pasti menyertakan kepentingan-kepentingan negaranya di dalalll memberikan pinjaman uang kepada suatu negara. Lihatlah apa yang terjadi sekarang ini. dimana pinjaman IMF untuk Indonesia telah beherapa kali mengalami penundaan pencairan, yang tentunya semua itu tidak terlepas dari pengaruh negara donor (dana terbesar IMF diperoleh dari Amerika, dan Amerika sang at berkepentingan sekali dengan Indonesia). Maka pendapat M, Halta pada saat ini tidak dapat diterapkan.

Mengingat hal tersebut di atas, maka sudah selayaknya ketentuan ini diatur dengan ketentuan yang lebih tepat, tidak saja materi tetapi juga jenis peraturannya, karena muatannya sangat penting clan Illenentukan nasib seluruh rakyat Indonesia saat ini dan nantinya.

Beberapa bulan menjelang berakhirnya tailun 2000 dikeluarkanlah Undang-undang No. 24 tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional. Dalam pasal 10 dinyatakan bahwa :

(4)

146 Hukllm dan PembanglillGIl

"Pengesahan

perjanj

ian

internasional dilakukan dengan

Undang-undang

apab

ila

berkenaan

dengan

:

a.

masalah

politik. perdamaian.

pertahanan. dan

keamanan

negara:

b. perubahan

wilayah atau penetapan

batas

w

ila

yah

n

egara

Republik

Indon

esia:

c. kedaulatan

atau hak berdaulal

negara:

d.

hak

asa

s

i manu

sia

dan

lingkungan hidup;

e.

pembentuk

a

n

kaidah hukum baru:

f.

pinjam

an

dan

/

ala

u

hibah luar negeri."

Dalam

kelemuan

ini dinyatakan

seca

ra legas

dimana pengesahan

perjanjian pinjaman dan

/

alau

hibah

luar negeri haru

s

di

l

akukan dengan

Undang-undang

ya

ng

berarti haru

s

mendapal

persetujuan

Dewan

Perwakilan

Rak

yat.

Dis

ini

perjanjian

pinjaman

dan

/

alau hibah

luar negeri

tidak lagi

dibalasi. sepert

i

halnya dalam

sural

Presid

e

n l

e

rsebul

di alas.

dimana ketentuan

ini

berlaku

bagi

se

luruh perjanjian dan

/a

lau

hibah

luar

neg

e

ri

.

tidak

peduli

apakah memiliki

alau

tidak

mengandung

mualan

polilis.

Bahkan

dalam

penjela

sa

n

pasalnya

diperte

gas

la

gi

bahwa

"pe

ngesahan

perjanjian

dengan

Undang-undang ini didasarkan pad

a

malerinya tidak pada bemuk

dan nama

perjanjian" (dalam

sural

Pre

side

n

No.

2826

/

HK11960 lebih menekankan pada bentuk dan nama

perjanjian)

.

Khusus mengenai mekanisme dan prosedur pinjaman dan

/

alau

hibah luar negeri

beserta

persetujuannya

oleh

Dewan

Perwakilan

R

akya

t.

dinyatakan

dalam

penjelasan pasal

ler

seb

ut.

akan

diatur

dengan

Unda

ng-undang.

Sayangnya

k

e

lemuan ini lidak dimasukkan dalam bal

ang

lubuh

pasal ilu

sendiri.

Memang hal ini

sepe

rti menjadi

sualu

kebiasaan bagi

pembual Undang-undang. dimana penjelasan

peraluran

se

ringk

a

li

memual

suatu

aturan

yang

seyogy

anya dimasukkan dalam batang

tubuh. Mengingat

materi mengenai mekanisme dan prosedur pinjaman

dan/alau

hibah

luar

negeri masih haru

s

menunggu peraturan peundang-undangan

berikulilya.

maka periu kiranya peraturan

t

e

r

sebut

nantinya memp

e

rhatik

an

hakekat

dan makna pengaturan perjanjian pinjaman dan

/

atau hibah luar ne

ger

i

dengan

suatu Undang-undang (dengan persetujuan

Dewan Pelwakilan

Rakyat).

Seperti telah

dikemukakan di atas,

hal

yang

men

ya

n

gkut

keuangan

negara haruslah ditentukan

oleh

pemegang kedaulatan, karena keuangan

negara sama dengan kedaulatan

(seperti ya

ng

dikemukakan

o

leh Rene

Stourm seorang ilmuwan Peranci

s).

Ind

ones

ia

yang

menganut paham

demokrasi meyakini bahwa

rakyat

l

ah

yang

memegan

g

kedaulalan

bernegara. Maka Rak

ya

t pulalah

yang

berhak untuk menentukan keuangan

(5)

Menanli Lahirnya UU Tel1lan

g

Pinjaman Luar

Negeri

147 negara. Pinjaman dan/atau hibah luar negeri sampai saat ini merupakan sumber penerimaan negara, maka dana tersebut merupakan keuangan negara (sebagaimana pengertian keuangan negara yang dikemukakan oleh beberapa ilmuwan, a.1. Wirjono Prodjodikoro, menyatakan bahwa APBN merupakan keuangan negara; maka apa yang termuat dalam APBN adalah keuangan negara). Dana ini akan dimanfaatkan sebesar-besarnya untuk kepentingan rakyat (sebagai pemegang kedaulatan) karena rakyat pula yang nantinya harus menanggung be ban pembayaran cicilan pokok hutang dan bunganya, maka sudah seyogyanya rakyat pula yang harus menentukan berapa besar dana yang akan diterimanya, bukan hanya berdasarkan jumlah dana yang dibutuhkan melainkan juga efisiensi dan ketepatan waktu dan manfaat dana tersebut, serta kemampuan untuk membayarkan kewajiban atasnya harus menjadi bahan pertimbangan -jangan sampai hal itu hanya akan menjadi warisan yang tidak nikmat bagi

generasi selanjutnya. Untuk itu perlu peranan aktif dari anggota Dewan Perwakilan Rakyat yang merupakan wakil dari rakyat. Anggota Dewan harus menyadari posisinya dalam melakukan bargaining dengan Pemerintah. dan mengidentilikasikan dirinya benar-benar sebagai rakyat yang akan menentukan nasibnya sendiri dalam pembangunan ini dengan dana pinjaman tersebut dan konsekuensi yang harus ditanggungnya nami.

Yang perlu mendapatkan kajian lebih lanjut adalah apakah persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat terhadap suaru perjanjian pinjaman luar negeri harus diberikan pada setiap perjanjian ataukah cukup dibicarakan dan mendapatkan persetujuan bersamaan dengan persetujuan Undang-undang APBN ?

Beberapa ahli berpendapat bahwa persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat atas perjanjian pinjaman luar negeri tidak perlu diberikan pad a setiap perjanjian. tapi sudah tercakup ketika Dewan Perwakilan Rakyat memberikan persetujuannya mengenai Undang-undang APBN. Landasan berfikir yang dikemukakan adalah karena pinjaman tersebut merupakan salah satu sumber penerimaan dalam APBN, maka persetujuan terhadap APBN berarti juga menyetujui adanya pinjaman luar negeri. sehingga perjanjian pinjaman luar negeri tidak perlu lagi mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Memang benar dana pinjaman tersebut merupakan salah satu sumber penerimaan negara, tetapi perlu diingat yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat disini hanyalah mengenai jumlahnya secara keseluruhan, sedangkan mengenai negara mana saja yang akan bertindak sebagai negara peminjam, berapa cicilan pokok yang harus dibayar, berapa bunga yang menyertainya, dan berapa tahun

(6)

148 Hukul1I dOll Pelll/)oll,f.!./(//(/11

pinJaman tersehut hanls dikembalikan, serta persyaratan lainnya yang mengikuti perjanjian terse hut dan juga urgensi dan kemanfaatan dari pinjaman itu untuk pemhangunan tidaklah mungkin dapat secanl mendetail dibiearakan bersamaan dengan materi APBN lainnya yang ridak blah pentingnya untuk dibahas. mengingat waktu pembailasan U ndang-undang APBN juga terbatas. Sehagai i1uslrasi keterbatasan dari Undang-undang APBN adalah perineian proyek dan program clitelapkan lehih lanlul dengan Kepumsan Presiden. Oleh karena itu. mengingat ani pelllingn),a pembailasan dan persemjuan perjanjian pinjaman oleil Dewan Perwakilan Rakyat. sekiranya sudah seharusnya setiap peljanjian pinjaman luar negeri mendapat perselujuan Dewan Perwakilan Rakyat dan ridak hisa lagi ciitempelkan pad a persemjuan Dewan Perwakilan Rakyal alas lIndang -undang APBN.

Undang-undang No. 24 tailun 2000. dalam pasal II. mem'lllg menyatakan hall\va pengesailan perjanjian pinjaman dan/alaU hihah luar negeri harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. pcrlu diperjelas lagi dalam Undang-undang selal~jutnya yang mengatur peljanjian pinjaman luaf negeri. Memang secara tersurat dapat cJikatakan setiap perjanjian mengenai pinlaman dan/alaU hihail luar negeri Ilarus diselujui Dewan Perwakilan Rakyal. Tetapi apakail henar demikian yang dilllaksud oleh pasal tersehut dan akankah diikuli oleh lJndang-undang pengalurannl·a.

mengingat Ji Inuonesia seringkali apa yang tertulis ualam sualu peraturan dapalmempunyai heherapa lafsiran (ditafsirkan herheda uari yang Icr,urall.

Sebaiknya Dewan Perwakilan Rakyat telah didengarkan pendapallll'a sehelum uan pad a saal proses perjanjian tersehut dilakukan. dimana persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat atas isi perjanlian lerschul dapat diperoleh Pemerintah sehelum perjanjian itu dirandalangani oleh kedua belail pihak (negara pemheri dana dan peminjalll dana). sehingga

Pemerintah Indonesia mcmiliki kesatuan suara dan wihawa Ji Illata negara peminjam. Jika persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dilakukan serelah perjanjian ditandatangani. maka terdapat dua kemungkinan. yairu Dewan

Perwakilan Rakyal setuju atas perjanjian tersehut -dan Ill) lidak menimbulkan masalail: dan yang kedua Dewan Perwakilan Rakyal lidak menyetujui perjanjian yang dilakukan Pemerintah- ini Illenilllhulkan

masalah hukul11 dan menurunkan wibawa Pemerintah di Illata dunia. yang tentunya dapal herakihat tilllbuinya ketidakpercayaan negara lain terhadap Peillerintah Indonesia. yang tentunya akan merugikan Indonesia dalam melakukan perjanjian lainnya. Maka perlu kiranya herhagai pihak Illenyadari konsekuensi dari suatu perjanjian pinjaman bagi rakyat.