Globalisasi, Pajak dan Soverenitas Negara Maria R.U.D. Tambunan1
1. Pendahuluan
Isu globalisasi dan tergerusnya soverenitas suatu negara merupakan dua paradoks yang kerap beriringan2. Bentuk penggerusan soverenitas suatu negara dapat terjadi melalui beberapa bentuk seperti tekanan dari sistem pasar yang semakin terintegrasi dan memaksa adanya penyesuaian ketentuan perpajakan, termasuk penurunan tarif pajak tertentu. Adanya tekanan dari integrasi pasar untuk melakukan penyesuaian terhadap sistem perpajakan suatu negara sangat potensial mengakibatkan perubahan atas beban yang ditanggung oleh tenaga kerja atau bahkan mempengaruhi tingkat konsumsi penduduk lokal demi memperlancar aliran barang dan jasa yang bersifat global. Ironinya, penggerusan ini seringkali dimotori oleh lembaga powerful seperti General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) dan World Trade Organization (WTO).
Tulisan ini akan membahas mengenai pembatasan soverenitas negara akibat ketentuan perpajakan, ketentuan perpajakan yang pada akhirnya digunakan menjadi best practice untuk mengatur ketentuan kegiatan ekonomi internasional, peningkatan kegiatan ekonomi dan globalisasi dan upaya yang dilakukan oleh negara-negara OECD untuk mengatasi permasalahan terkait globalisasi.
2. Sovernitas Negara dalam Konteks Perpajakan
Dalam konteks perpajakan, soverenitas suatu negara diwujudkan dengan kemampuan suatu negara untuk mengatur dan memformulasikan kebijakan dan ketentuan perpajakannya sesuai dengan prinsip dan dasar negara tanpa pengaruh dari pihak asing, dengan kata lain indepensi dalam mendesain sistem perpajakan di negaranya. Namun, pada dasarnya hampir tidak ada negara yang murni independen atau terisolasi dengan negara lainnya. Untuk konteks perpajakan, terdapat 4 hal penting yang mempengaruhi sovernitas suatu negara yang disebakan oleh penghasilan dari modal yang disebut sebagai market-induced3 (McLure, 2001), yaitu:
a. pemajakan dan lokasi aktivitas ekonomi; banyak negara mengenakan pajak yang rendah atas penghasilan dari modal, selain itu masing-masing negara juga berupaya menawarkan
1
Pengurus Harian Tax Centre, Peneliti Pusat Kajian Ilmu Administrasi, kekhususan Ilmu Administrasi Pajak, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik FISIP UI
2
Be erapa artikel il iah ya g telah dipu likasi da teri deks “ opus e ge ai isu Glo alizatio da National
“overeig ity dapat dite uka di artikel Hayes Kirste dari Lu d U iversity ( ), Integration, Tax Competition and Harmonization: Should ASEAN be Concerned? dan artikel yang ditulis oleh Suzuki Masaaki dari University of Tokyo (2013) Corporate Effective Tax Rates in Asian Countries
3
Marked induced voluntary limitation on sovereignty, mengacu pada konsep capital mobility, di kawasan dimana modal dapat bergerak dengan bebas, pasar dapat memaksa suatu negara untuk membuat batasan-batasan atas ketentua pe ajaka . Na u , keadaa i i e deru g tidak e i ulka efek e aksa elai ka e jadi
insentif pajak untuk menarik investasi terutama di negara transisi dan negara berkembang. Untuk keperluan beban pajak, tarif pajak yang paling tepat adalah marginal effective tax rate (METR). Secara sederhana dapat saja dikatakan bahwa terjadi tax competition karena penurunan tarif mengakibatkan market-induce (limitation on effective tax rates). Dalam kasus ekstrim terjadi penurunan race to the bottom yang mengakibatkan penurunan tarif pajak atas penghasilan dari modal.
b. pemajakan dan lokasi financial investment; pengenaan pajak withholding yang tinggi atas
financial investment dapat menjadikan suatu lokasi tidak menarik sebagai destinasi berinvestasi
c. pemajakan dan shifting dasar pengenaan pajak; meskipun suatu negara berusaha mempertahankan struktur pengenaan pajaknya termasuk tarif statutory, namun pada dasarnya untuk menarik investasi, suatu negara tetap menawarkan berbagai insentif yang pada akhirnya akan mengurangi beban pajak nyata. Ketika suatu negara berusaha konsisten dengan ketentuan pajaknya, bukan tidak memungkinkan berbagai perusahaan terutama yang memiliki skala multinasional untuk melakukan manipulasi dalam menghindari beban pajak misalnya melalui transfer pricing atau thin capitalization. d. pemilihan struktur perpajakan; ketika suatu negara berhadapan dengan keadaan
market-induced atas tarif pajak efektif maupun tarif statutory, pilihan kebijakan pajak merupakan faktor penting apakah akan menitikberatkan pada sistem tarif progresif yang berlaku umum (global taxation) atau bersifat schedular.
Namun, perlu disebutkan bahwa untuk pajak atas penjualan maupun cukai yang menganut prinsip destinasi (destination principle), permasalahan market-induce merupakan masalah minor. Kembali ke permasalahan soverenitas negara dalam melakukan pemajakan, kekuatan pasar dimana terjadi dinamika aliran modal mengakibatkan negara harus turut serta dalam suatu negosiasi dalam hal hak pemajakan untuk memperoleh suatu kesepakatan yang diharapkan mampu membawa keuntungan kepada masing-masing negara yang melakukan negosiasi melalui perjanjian internasional.
3. Ketentuan Perpajakan
Sejak beberapa dekade terakhir, negara-negara di dunia berupaya untuk membangun sistem perpajakan yang mengakomodasi kepentingan pergerakan ekonomi internasional. Lembaga yang berperan dalam praktik ini adalah GATT, OECD sebagai motor dari perjanjian pajak bilateral, European Union serta ketentuan hukum pajak yang telah menjadi kelaziman internasional dalam memajaki penghasilan berdasarkan status sumber dan residensinya. Perlu digarisbawahi lagi, sebelum menuju ke pembahasan utama terkait pajak atas penghasilan, pada dasarnya isu mengenai pajak tidak langsung bukanlah menjadi isu penting lagi, khususnya di kawasan Uni Eropa, hanya isu minor mengenai pemajakan atas electronic commerce.
Isu sentral mengenai soverenitas negara terjadi atas pemajakan atas penghasilan sehingga memaksa masing-masing negara untuk melakukan negosiasi. Ketentuan umum yang biasanya terkandung dalam perjanjian perpajakan dan ketentuan domestik suatu negara meliputi:
a. Rekonsiliasi hak pemajakan atas residen dan sumber; pada dasarnya sejumlah besar negara di dunia mengenakan pemajakan world wide terhadap residennya. Hal ini menimbulkan adanya pemajakan berganda atas penghasilan yang sama baik karena sumbernya maupun karena status residennya. Untuk mencegah terjadinya pemajakan berganda, residen disuatu negara yang menganut prinsip world wide mengizinkan adanya kredit pajak atas penghasilan yang diperoleh dari negara sumbernya. Selain itu, beberapa negara menyelesaikan hal ini dengan adanya tax treaty untuk mendapatkan manfaat yang serupa termasuk adanya pertukaran informasi (exchange of information). Selain itu, untuk masalah pemajakan, perlu juga dalam suatu perjanjian didefinisikan geografis dengan jelas mengenai sumber penghasilan (source of income), dalam artian untuk kepentingan negara yang menganut world wide income dan kredit pajak luar negeri karena pada dasarnya besarnya kredit pajak luar negeri biasa terbatas pada jumlah yang memungkinkan sesuai dengan perhitungan kredit pajak di dalam negeri.
b. Residen, baik source mauun resident based system, masing-masing negara pada dasarnya mencantumkan ketentuan mengenai residen dan bagaimana negara berhak mengenakan pajak.
c. Bentuk usaha tetap, termasuk fix place of business, sebagai fungsi menjalankan kegiatan usaha suatu entitias bisnis
d. Laba usaha e. Royalty
f. Bunga dan dividen
g. Mutual Agreement Procedure (MAP)
i. Deferral, ketentuan mengenai kewajiban perpajakan induk perusahaan berlokasi di negara yang menerapkan world wide income, menerima dividen dari perusahaan subsidiary dari luar negeri
j. Tax heaven dan CFC
4. Ketentuan Perpajakan atas Beberapa Transaksi Global
Globalisasi juga didorong oleh kegiatan perdagangan melalui media elektronik dimana ketentuan perpajakan menjadi sulit untuk diterapkan, demikian juga mengenai hak pemajakan suatu negara. Fenomena yang terjadi dalam perdagangan elektronik seperti (i) terjadi perdagangan internasional dengan volume yang cukup besar berupa intangiable product dan jasa (ii) perdagangan internasional juga terjadi antar entitas yang memiliki hubungan (iii) kehadiran dalam bentuk fisik bukanlah hal yang penting untuk melaksanakan kegiatan bisnis, khususnya atas perdagangan produk intangiable, konten digital atau service yang dapat dikemas dalam bentuk digital (iv) di berbagai negara, layanan jasa seringkali dilakukan melalu komunikasi via telepon yang disediakan oleh orang pribadi atau entitas privat yang dapat beroperasi lintas jurisdiksi (v) servis melalui komunikasi sering terjadi instan tanpa suatu perencanaan khusus (vi) modal bersifat mobile (vi) penentuan resident menjadi semakin ambigu (vii) adanya negara tax
heaven atau negara dengan tarif pajak rendah semakin menjadi ancaman bagi negara yang bukan tax heaven.
Implikasi dari globalisasi dan perdagangan elektronik atas ketentuan pajak tidak langsung tidak terlalu signifikan. Hal ini disebabkan oleh beberapa faktor seperti (a) GATT mengatur berbagai ketentuan pengenai penyediaan jasa (b) Sebagian besar negara, secara khusus untuk kasawan Uni Eropa telah menerapkan destination principle atas pengenaan pajak tidak langsung. Namun, tidak dipungkiri bahwa kegiatan pengadministrasian pajak atas perdagangan ini membutuhkan effort, namun oleh OECD hal tersebut masih dianggap sebagai suatu permasalahan minor.
5. OECD dan Globalisasi
OECD berupaya untuk memberikan alternatif solusi mengenai pemajakan atas transaksi internasional melalui OECD Technical Advisory Groups (TAGs) yang terdiri dari perwakilan dari sekretariat OECD, negara anggota OECD, pelaku usaha untuk melakukan review aspek perpajakan atas transaksi elektronik. Adapun hasil kesepatan yang diperoleh terdiri dari (i) comsumption tax dikenakan di daerah dimana barang dikonsumsi (ii) implikasi yang disebabkan oleh kemajuan teknologi kembali menjadi ranah kesepakatan bersama antar negara yang terlibat dalam transaksi (iii) atas keuntungan usaha (business profit) yang diperoleh dari perdagangan elektronik secara khusus melalui website ditetapkan sebagai bentuk usaha tetap (permanent
establishment) berdasarkan pertimbangan place of effective management (iv) klasifikasi penghasilan mengenai business profit dan royalty tidak harus sama seperti yang tertera dalam OECD Model.
Untuk transaksi elektronik, OECD TAGs memberikan penekanan bahwa aspek perpajakan tidak serta merta mengikuti ketentuan OECD Model. Diberikan ruang untuk adanya suatu ketentuan khusus jika hal tersebut dibutuhkan atau interprestasi yang berbeda jika dianggap lebih relevan. Dengan kata lain, soverenitas negara atas pemajakan sebisanya dipertahankan mengenai hal-hal yang menjadi bahan perjanjian/kesepakatan. Terkait hal ini, lembaga internasional International Monetary Fund (IMF) berupaya menawarkan alternatif solusi dengan mendirikan organisasi World Tax Organization, organisasi sejenis WTO yang nantinya bertugas untuk memberikan rambu-rambu mengenai pemajakan atas perdagangan elektronik. Namun, oleh sebagian besar negara dunia, hal tersebut dianggap terlalu dini dan sarat muatan politik
6. Penutup
Globalisasi dan volume perdangan internasional melalui media elekronik akan semakin besar. Globalisasi ini pula yang berdampak pada soverenitas suatu negara ketika kesepakatan internasional harus ditempuh untuk tujuan ekonomi. Hal ini tentu akan memberikan dampak pada hak pemajakan, baik income tax maupun consumption tax. Dari sisi consumption tax, perdagangan internasional melalui media elektronik masik tergolong isu minor, namun tidak demikan halnya dengan income tax. Adanya lembaga yang secara khusus mengatur hal ini seperti GATT maupun World Tax Organization pada akhirnya dianggap akan menggerus soverenitas negara. Saat ini, upaya yang memungkinkan adalah masing-masing negara yang terlibat kembali berunding dan membuat suatu kesepakatan atas hak pemajakannya.
7. Referensi
