Korupcija pri postopkih javnega naročanja : diplomsko delo visokošolskega študija

Univerza v Mariboru Fakulteta za varnostne vede. KORUPCIJA PRI POSTOPKIH JAVNEGA NAROČANJA diplomsko delo visokošolskega študija. Avtor: Vladimir Djukanović Mentor: doc.dr. Bojan Dobovšek. Ljubljana, 2009.

POVZETEK Poznamo več različnih razlag, ki opredeljujejo pojem korupcije. Prav tako se definicije korupcije razlikujejo glede na različne pristope pojmovanja, ki se kažejo v najrazličnejših oblikah pojavnosti. Skupni imenovalec različnih interpretacij korupcije pa je ta, da ima korupcija negativne učinke na ekonomijo in gospodarski razvoj države, povečuje nezaupanje v državne ustanove in se posledično povezuje s kriminalom. Javna uprava ni imuna na pojavnost korupcije v svojem okolju, zato je zakonodajalec sprejel točno določene postopke, ki jih je opredelil v Zakonu o javnih naročilih na podlagi katerih javni uslužbenci izbirajo najugodnejšega ponudnika v postopku javnega naročanja. Kljub sprejetju novega Zakona o javnih naročilih pa možnosti korupcije obstajajo v vseh fazah javnega naročanja. Dejstvo je, da samo sprejetje zakona hermetično ne ustvarja okolja v katerem je nemogoče ustvariti pogoje za nastanek korupcije, zato država tudi s svojimi represivnimi organi kot so policija, državno tožilstvo, sodišča, davčni organi, Komisija za preprečevanje korupcije, Komisija državnega zbora, državna revizijska komisija in računsko sodišče odkriva in preprečuje dejanja, ki jih je zakonodajalec opredelil kot kazniva dejanja s področja korupcije.. Ključne besede: korupcija, javna uprava, javna naročila in korupcija, preprečevanje korupcije, faze in načela javnega naročanja, policija, organi odkrivanja in pregona..

SUMMARY There are different explanations which specify notion of corruption. The definitions of corruption vary also according to different approaches to the concept, which appear in various forms. Common denominator of different interpretations of corruption is that it has negative effects on economy and economic development, increases public distrust and is consequently linked to crime. Public administration is not immune to incidences of corruption in its sector, therefore the legislator has adopted precise procedures, specified in the Law of Public Procurement, on the basis of which public servants select most advantageous bidder in the public procurement procedure. Notwithstanding the new Law of public procurement, feasibility of corruption still exists in all stages of the public procurement. The fact is that the adoption of the law alone doesn't hermetically create an environment in which creation of conditions in favour of corruption is impossible, therefore the state also with its repressive organs, such as police, State Prosecutor,. courts, taxation authorities, Commission for the Prevention of. Corruption, Commission of the National Assembly, National Audit Commission and Court of Auditors, detects and prevents the activities specified as criminal offences by the legislation on corruption.. Key words: corruption, public administration, public procurement and corruption, prevention of corruption, stages and principles of public procurement, police, law enforcement bodies..

KAZALO. 1. UVOD............................................................................................................... 1 1.1. 2. 3. 4. METODOLOŠKI OKVIR ............................................................................... 2. OPREDELITEV POJMA KORUPCIJA ..................................................... 4 2.1. DEFINICIJA KORUPCIJE............................................................................. 5. 2.2. OBLIKE KORUPCIJE .................................................................................... 8. 2.3. VZROKI IN RAZLOGI ZA NASTANEK KORUPCIJE........................... 10. 2.4. POSLEDICE KORUPCIJE........................................................................... 13. 2.5. POJAVNE OBLIKE KORUPCIJE .............................................................. 15. KORUPCIJA IN JAVNA UPRAVA .......................................................... 18 3.1. RAZMEJITEV POJMA JAVNA UPRAVA IN KORUPCIJA .................. 18. 3.2. ETIKA V JAVNI UPRAVI ............................................................................ 19. 3.3. POTREBNI ELEMENTI ZA KORUPCIJO V JAVNEM SEKTORJU ... 22. JAVNA NAROČILA.................................................................................... 23 4.1 4.1.1. TEMELJNA NAČELA JAVNEGA NAROČANJA.................................... 25 NAČELO GOSPODARNOSTI IN UČINKOVITOSTI PORABE JAVNIH. SREDSTEV......................................................................................................................26. 5. 4.1.2. NAČELO ZAGOTAVLJANJA KONKURENCE MED PONUDNIKI .................27. 4.1.3. NAČELO TRANSPARENTNOSTI JAVNEGA NAROČANJA...........................28. 4.1.4. NAČELO ENAKOPRAVNE OBRAVNAVE PONUDNIKOV ............................29. 4.1.5. NAČELO SORAZMERNOSTI ............................................................................30. POSTOPKI JAVNEGA NAROČANJA..................................................... 32 5.1. ODDAJA NAROČILA PO ODPRTEM POSTOPKU ................................ 33. 5.2. ODDAJA NAROČIL PO POSTOPKU S PREDHODNIM. UGOTAVLJANJEM SPOSOBNOSTI..................................................................... 34.

5.3. KONKURENČNI DIALOG .......................................................................... 34. 5.4. ODDAJA JAVNEGA NAROČILA PO POSTOPKU S POGAJANJI PO. PREDHODNI OBJAVI .............................................................................................. 35 5.5. ODDAJA JAVNEGA NAROČILA PO POSTOPKU S POGAJANJI. BREZ PREDHODNE OBJAVE................................................................................ 36. 6. 5.6. POSTOPEK ZBIRANJA PONUD PO PREDHODNI OBJAVI ................ 37. 5.7. POSTOPEK ZBIRANJA PONUDB BREZ PREDHODNE OBJAVE...... 38. FAZE V POSTOPKU JAVNEGA NAROČANJA.................................... 40 6.1. PREDRAZPISNA FAZA ............................................................................... 41. 6.2. RAZPISNA FAZA .......................................................................................... 42. 6.2.1. PREDHODNO INFORMATIVNO OBVESTILO ................................................43. 6.2.2. SKLEP O ZAČETKU POSTOPKA......................................................................43. 6.2.3. PRIPRAVA RAZPISNE DOKUMENTACIJE .....................................................43. 6.2.4. OBJAVA OBVESTILA O JAVNEM NAROČILU ..............................................44. 6.2.5. PREDLOŽITEV IN ODPIRANJE PONUDB .......................................................44. 6.2.6. PREGLED IN OCENJEVANJE PONUDB ..........................................................45. 6.2.7. ODLOČITEV O ODDAJI JAVNEGA NAROČILA .............................................46. 6.2.8. OBJAVA OBVESTILA O ODDAJI JAVNEGA NAROČILA .............................46. 6.2.9. KONČNO POROČILO ........................................................................................46. 6.3. 7. PORAZPISNA FAZA..................................................................................... 47. ORGANI ZA PREPREČEVANJE KORUPCIJE V POSTOPKIH. JAVNIH NAROČIL ............................................................................................ 48 7.1. ODKRIVANJE IN PREPREČEVANJE KORUPCIJE.............................. 48. 7.1.1. POLICIJA ............................................................................................................48. 7.1.2. VRHOVNO DRŽAVNO TOŽILSTVO................................................................49. 7.1.3. SODIŠČA ............................................................................................................49. 7.1.4. KOMISIJA ZA PREPREČEVANJE KORUPCIJE ...............................................50. 7.1.5. KOMISIJA DRŽAVNEGA ZBORA ....................................................................50. 7.1.6. DRŽAVNA REVIZIJSKA KOMISIJA ................................................................51.

7.1.7. RAČUNSKO SODIŠČE.......................................................................................52. 7.1.8. DAVČNA UPRAVA REPUBLIKE SLOVENIJE ................................................52. 8. SKLEP ........................................................................................................... 54. 9. LITERATURA.............................................................................................. 56. KAZALO TABEL Tabela 1: Splošna delitev korupcije.................................................................................. 10. KAZALO SLIK Slika 1: Najpomembnejši vzroki za korupcijo v Republiki Sloveniji v odstotkih, v primerjavi od leta 2002 do 2007 ....................................................................................... 13 Slika 2: Simboličen prikaz podkupovanja ........................................................................ 16 Slika 3: Faze v postopku javnega naročanja ..................................................................... 40 Slika 4: Potek razpisne faze .............................................................................................. 42.

Korupcija je najbolj nezmotljivo znamenje ustavne svobode. (Zaton in padec rimskega cesarstva,Gibbon, Edvard, 1737-1794). 1 UVOD Korupcija je pojem, ki ga v medijih, javnosti in politiki vsakodnevno izpostavljajo in opredeljujejo kot družbeno zlo. Pojav korupcije v gospodarski sferi ali javnem sektorju slabi družbo in onemogoča zdravi in konkurenčni razvoj določene skupnosti oziroma v širšem pomenu države same. Države z veliko stopnjo korupcije v preostalem svetu uživajo nezaupanje, ki tuje vlagatelje odvrača od sklepanje poslov, prav tako pa posameznik znotraj koruptivnega sistema občuti svojo lastno nemoč, ki jo na zunaj kaže v nesodelovanju in nezaupanju do državnih organov in oblasti. Slovenija se po stopnji koruptivnosti ne uvršča med tiste države, z največjo stopnjo korupcije v zasebnem in javnem sektorju, ampak je med vsemi državami sveta na samem repu seznama. To pomeni, da je Slovenija na pravi poti v samem boju proti koruptivnosti. V zadnjem obdobju pa je v Sloveniji izbruhnilo kar nekaj korupcijskih afer povezanih s postopki javnih naročil. Vsem znana je ravno afera t.i. »čista lopata« v kateri je bilo medijsko prikazana velika stopnja koruptivnosti gradbenega lobija pri nastopanju v postopkih javnih naročil. Omenjena afera, izpostavljenost medijev, medijsko prikazovanje velike stopnje korupcije v Sloveniji in lastno zanimanje za tovrstno problematiko me je pritegnilo, da sem izbral temo diplomske naloge v kateri bom poskušal opredeliti postopek javnega naročila in poskušal osvetliti elemente, ki kažejo na možnosti korupcije.. 1.

Problem korupcije na področju javnih naročil je nenazadnje resen tudi zato, ker ruši zaupanje ljudi v pravičnost in učinkovitost pravnega sistema, zato zahteva resno obravnavo.. 1.1 METODOLOŠKI OKVIR V diplomski nalogi bom poskušal predstaviti del državnega aparata, ki skrbi za transparentno izvajanje postopka javnega naročanja in s svojim delovanjem preprečuje in odkriva koruptivna dejanja v fazi javnih naročil. Prav tako je namen diplomske naloge osvetliti faze postopka javnega naročanja in opozoriti na primere, kjer lahko pride do korupcije v postopkih javnih naročil. Predstaviti želim možne pojave korupcije v posamezni fazi postopka javnega naročanja. Prav tako pa je moj cilj tudi ta, da potrdim svoje lastno prepričanje, da državni aparat deluje in da uspešno preprečuje koruptivna kazniva dejanja na področju javnih naročil. V tem primeru ne gre za postavitev kakršne koli hipoteze, pač pa želim in upam, da bom s pregledom strokovne literature in z opravljenimi razgovori pridobil vtis o uspešnem in enakovrednem boju državnih organov proti korupciji. Pri tem pa nimam v mislih samo korupcije v postopkih javnega naročanja, ampak preiskovanje in preprečevanje korupcije tudi v drugih segmentih njene pojavnosti. Za teoretično in praktično obrazložitev tematike se bom posluževal različnih metod, da bom čim širše predstavil korupcijo pri postopkih javnega naročanja. Z uporabo deskriptivne metode bom predstavil koncepcijo korupcije na splošno in korupcije pri postopkih javnega naročanja. V okviru proučevanja tega področja bom uporabil dostopno domačo in tujo literaturo ter obstoječo normativno podlago. Z analizo in interpretacijo primarnih virov bom proučeval dokumente in zakonske podlage s področja zmanjševanja in odkrivanja korupcije, kot tudi s področja javnih naročil.. 2.

Analizo in interpretacijo sekundarnih virov bom uporabil pri spoznavanju teoretičnih spoznanj problematike in dilem na področju korupcije, kot so definicije, oblike, vzroki. Z zbiranjem virov bom zbral in pregledal dokumentacijo s področja korupcije in javnih naročil. Primerjalno metodo pa bom uporabil pri predstavitvi nekaterih sprememb v ZJN- 2 v odnosu na prejšnjo zakonodajo. V prvem delu diplomske naloge bom opredelil pojem korupcije, opisal oblike in vrsto korupcije, vzroke za nastanek korupcije in posledice korupcije. V nadaljevanju bom predstavil korupcijo v javni upravi in nato opredelil ter podrobneje razložil postopek javnega naročanja. Pri tem bom predstavil potek javnega naročanja po Zakonu o javnih naročilih - 2, njihove faze in opisal možnosti korupcije v posameznem sklopu javnih naročil. Pri razlagi posameznih sklopov javnega naročanja in možnostih korupcije v posamezni fazi javnega naročila bom poleg strokovne literature uporabil tudi izsledke iz razgovora s Stergar Tadejem, bivšim vodjem Oddelka za gospodarsko kriminaliteto na Policijski upravi Ljubljana. Sledi predstavitev nekaterih državnih organov, ki se ukvarjajo s korupcijo v postopkih javnega naročanja in s svojim delovanjem preprečujejo in odkrivajo korupcijo. Podrobneje bom predstavil vlogo policije pri preiskovanju korupcijskih kaznivih dejanj v postopkih javnega naročanja in komisijo za preprečevanje korupcije, prav tako pa bom opisal tudi druge organe, ki se uspešno borijo proti korupciji.. 3.

2 OPREDELITEV POJMA KORUPCIJA Beseda korupcija izhaja iz latinskega glagola »corrumpere«, za katerega. v rimskih. pravnih virih skozi razvoj najdemo različne pomene. Corrumpere v latinščini pomeni pokvariti, poškodovati, izpriditi, zapeljati, podkupiti (Kranjc, 2000, str. 286). Korupcija je pojem, ki ga Republika Slovenija, Evropa in ves svet upravičeno štejejo za eno od največjih nevarnosti sodobne družbe. Korupcija največkrat pomeni dejanja, ki nastanejo zaradi sprijenosti, oziroma ko gre za poskus nedopustnega vplivanja na uradno osebo, ki sprejema odločitve. V najbolj primarnem pomenu besede lahko za korupcijo označimo obratno ravnanje, ko neka državna institucija, na katero se posameznik obrne, ko kaj potrebuje, od njega zahteva določeno »protiuslugo«. Na primer neko vsoto, ki je od njega ne bi smela zahtevati. Namesto da bi mu pomagala, ga institucija izrabi, mu z uradno odločbo stori krivico, gmotno oškoduje in ga hkrati izrabi njegovo zaupanje v pravni sistem in državo, ki jo institucija predstavlja. Takšna ravnanja vedno trčijo ob pravna pravila, ki opredeljujejo večino odločitev glede nastanka in prenehanja pravice, statusnih sprememb, premoženjskih razmerij. Temeljni postulat prava je. namreč vnaprejšnja opredelitev poti in sredstev, ki vodijo do. določenega cilja, odločitve. Nadaljnji bistveni element prava je enakopravnost njegovih subjektov - enako dejansko stanje je treba je pravno vedno obravnavati enako, pri čemer samovolja ni dopustna. Skorumpiranost v te temelje prava grobo posega in zmanjšuje zaupanje vanj. Zaradi različnega obravnavanja subjektov brez ustrezne pravne podlage, subjekti ne bodo več zaupali v učinkovitost in nepristranskost prava, in se bodo za dosego svojih ciljev čedalje bolj posluževali drugih sredstev, spet korupcije (Kranjc, 2000, str. 285- 301).. 4.

Danes obstaja po svetu veliko definicij korupcije, ki poskušajo na različne načine opredeliti in razložiti ta fenomen, ki vedno bolj ogroža pravni sistem države.. 2.1 DEFINICIJA KORUPCIJE Korupcija je zelo nejasen pojem, na kar kažejo številne raziskave in poskusi definiranja. V različnih družbah nosi različen pomen, ljudje s korupcijo povezujejo različna ravnanja in elemente. Zaradi »manjšanja« sveta, globalizacije, korupcija toliko bolj potrebuje neko jasno definicijo, da bi zarisala meje uporabe tega pojma, in zmanjšala njeno nejasnost. Definiranja pojma korupcije se je treba lotiti previdno, kajti takšno omejevanje pomena ni brez posledic. Korupcija po Slovarju slovenskega knjižnega jezika pomeni dajanje ali sprejemanje nagrad zaradi hitrejšega, ugodnejšega, navadno nezakonitega reševanja uradnih zadev; podkupovanje (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 1994, str. 437). Podlaga za vsako definicijo so določena mnenja, ki o pojmu že obstajajo v družbi. Za korupcijo veljajo sledeče značilnosti: •. večinoma velja za slabo stvar,. •. vedno obstajata dve strani (podkupovalec in podkupljeni),. •. ti dve strani se lahko pojavljata v veliko različnih vlogah (javni uslužbenci, politiki,. zasebniki…), •. za koruptno dejanje se prejme neka nagrada (manjše darilo, velika podkupnina, dana. predhodno ali naknadno, denarna, nedenarna…), •. takšna ravnanja se različno ocenjujejo (so kriminalizirana ali pa ne, se smatrajo za. normalna ali pa sramotna), •. izvršena so na različne načine.. Primerna definicija bi morala obsegati vse takšne elemente že obstoječega mnenja o korupciji (Jager , 2000, str. 105- 120).. 5.

Vsekakor pa, ko govorimo o korupciji, govorimo o korupciji v ožjem ali širšem smislu. S korupcijo v ožjem smislu razumemo dejanja,. ki so z zakonom opredeljena kot. koruptivna, običajno gre za različne oblike neposrednega podkupovanja. Kot korupcijo v širšem smislu pa opisujemo najrazličnejše oblike moralno zavržnega, vprašljivega in nedopustnega ravnanja, pri katerem si posameznik ali skupina posameznikov pridobi kakršnokoli korist, ki jim ne pripada (Tratnik Volasko, 1999, str. 14). K definiranju obstajajo različni pristopi: •. kratke, »haiku« definicije- te poskušajo poenostaviti in strniti kompleksne elemente. pojma, ki se pojavljajo v realnosti. Še zlasti v primeru korupcije je težava teh definicij to, da so bodisi preozke bodisi preširoke. Primer Transparency International: »Korupcija je zloraba (misuse) javne oblasti (public power) za zasebno korist (private profit)«,. •. kazenskopravne definicije- običajno so dobro izpeljane, kompleksne in jasne, kar je. nujno za praktično uporabo. Njihov cilj je zarisati črto, ki ločuje med dejanji, ki so inkriminirana, in tistimi, ki niso. Zakonski akt kot je kazenski zakonik naj bi na primer vseboval nek abstrakten okvir, ki bi opredeljeval problem korupcije. Vendar pa v slovenskem Kazenskem zakoniku ne najdemo korupcije kot zakonskega termina. Z različnimi termini v posameznem kaznivem dejanju namreč pokriva različne vrste korupcije, ki jih kvalificira kot kazniva dejanja, ne daje pa neke generične opredelitve pojma.. •. teoretično-analitične definicije- poskušajo opisati bistvo in razložiti pravo naravo. pojmov. Primer dobro razvite definicije korupcije je definicija nizozemskega kriminologa: Van Duynova konceptualna definicija korupcije: »Korupcija je nepoštenost/ pristranskost (improbity) pri sprejemanju odločitev, ko oseba (v zasebni ali javni sferi), ki naj sprejme neko odločitev, pristane na to, da bo v zameno za nagrado ali obljubo oz. pričakovanje nagrade, zavestno odstopila od kriterijev (ali to zahtevala od drugega), ki bi jo morali voditi pri tem odločanju, pri tem pa ta skriti motiv, ki je v resnici vplival na. 6.

odločitev, ne more biti uradni del obrazložitve, zakaj je do takšne odločitve prišlo.« (Van Duyn, citiran v Jager, Obseg korupcije in problemi z definicijo, Gotenica 2001). Van Duynova definicija v center postavlja osebo, ki sprejema odločitev, kajti postopek odločanja je osrednja vrednota, ki jo korupcija najbolj spodkopava (Jager, 2000, str. 105120). Naj predstavim še nekatere opredelitve korupcije. Kot omenjeno, Kazenski zakonik Republike Slovenije ne vsebuje neke splošne definicije. Definicija Civilnopravne konvencije o korupciji- v 2. členu konvencije je opredeljen pojem korupcije kot: »…posredno ali neposredno terjanje, ponujanje, dajanje ali sprejemanje podkupnine ali katere koli druge nedovoljene koristi ali le obljubo le- te, ki moti pravilno opravljanje dolžnosti ali ravnanje, zahtevano od prejemnika podkupnine, nedovoljene koristi ali obljubo le- te« (Civilnopravna konvencija o korupciji, Ur. l. RS, MP 8/2003). Definicija politične korupcije Philipa pravi, da je politična korupcija dejanje javnega uslužbenca, ki krši splošno sprejete norme svojega položaja, in s tem krši zaupanje tistega, čigar zaupanje uživa, v dobro tretjega, slednji pa javnega uslužbenca potem nagradi za dobrino oziroma uslugo, do katere brez pomoči javnega uslužbenca ne bi mogel. Po tej definiciji ima (politična) korupcija štiri elemente- javnega uslužbenca, kršitev splošno sprejetih norm, oškodovanje in korist tretjega. Načeloma mora ravnanje vsebovati vse te elemente, da ga lahko označimo za korupcijo, vendar pa je možno, da eden od elementov ni prisoten, je zelo šibek, pa bomo dejanje lahko še vedno prepoznali kot korupcijo (Acceto, 2000, str. 309- 333). Opredelitev korupcije v Zakonu o preprečevanju korupcije - Korupcija je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma 7.

zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega (Zakon o preprečevanju korupcije, 2. člen, str. 1).. 2.2 OBLIKE KORUPCIJE Korupcija je star pojav, ki je skozi stoletja obstajal v različnih družbah in ekonomskih ureditvah ne glede na to, kako razviti so bili ekonomski odnosi in kakšne socialno ekonomske institucije so obstajale v družbi. Te temeljne karakteristike korupcije so nekakšne norme, ukoreninjene v družbi, pogojene tudi zgodovinsko, kulturno in religiozno. Kljub temu pa lahko trdimo, da značilnosti družbeno ekonomskega sistema vplivajo na nivo korupcije v neki državi. Glede na to, ali korupcija temelji na značilnostih družbenega okolja samega ali na obstoječem družbeno ekonomskem sistemu, lahko govorimo o štirih osnovnih tipih korupcije, ki lahko v nekem prostoru obstajajo tudi hkrati: Strukturna korupcija- je posledica oblike socialno ekonomskega sistema in nima zveze s temeljnimi karakteristikami korupcije v družbi. Zanjo je značilno to, da se z implementacijo protikorupcijske strategije zelo hitro dosežejo bistveni rezultati v smislu zniževanja nivoja korupcije. Sistematična korupcija- je rezultat tako značilnosti socialno ekonomskega sistema kot temeljnih značilnosti korupcije v družbi. Ta oblika je zelo pogosta v državah v tranziciji. Ciklična korupcija- povezana je s cikli družbeno ekonomskega sistema. Tipična je za ekonomsko zelo razvite države, pojavlja pa se redko in njen vpliv na splošni nivo korupcije je zelo majhen. Temeljna. korupcija- njen obstoj je moč razložiti s temeljnimi karakteristikami. korupcije. Glede tega bi lahko rekli, da obstajajo družbe, ki so bolj nagnjene h korupciji. Pravzaprav je temeljna korupcija neločljiv del sistema, in njen obseg. bi se lahko 8.

zmanjšal le z dolgoročnim ukrepanjem, ki bi spreminjalo te temeljne značilnosti (Sahakyn, 2000, str. 193- 197). Korupcijo pa v splošnem delimo tako kot prikazuje spodnja tabela. Delitev glede na. Oblika korupcije. Značilnosti. Povezanost med akterji. Strukturna, organizirana. V. obliki. koruptnega. omrežja,. npr.. klientelizem. Razsežnost. Individualna. Korupcija med posameznima akterjema. Mednarodna. Npr. tajno delovanje uradnikov iz dveh ali več držav. Koncentracijo. Obseg. Nacionalna. Delovanje uradnikov iz ene države. Centralizirana. Koncentracija pri vrhovih odločanja. Decentralizirana. Razpršena na vseh ravneh odločanja. Globalna,. organizirana,. Samoumevne podkupnine v obliki provizij. institucionalizirana Občasna, priložnostna. Socialni. položaj. Visoka raven. Vpletenost. akterjev. politično. in. gospodarsko. vplivnejši posamezniki, večje vsote Nizka. raven,. »poulična. korupcija. Manj vplivni posamezniki, gre za manjše vsote, je pogostejša. Sektor, kjer koruptna. Znotraj javnega sektorja (med javnimi uradniki). menjava poteka. Med javnim in zasebnim sektorjem V zasebnem sektorju (med zasebniki) Med javnim sektorjem in politiko Med zasebnim sektorjem in politiko Znotraj politike (med politiki in političnimi strankami). Obliko. v. javnem. Birokratska, upravna. S strani uprave. sektorju. 9.

Politična. S. strani. voljenih. ali. imenovanih. občasno. sprejemajo. funkcionarjev Vzpodbudo. Vzpodbujena s strani dajalca podkupnine Vzpodbujena s strani prejemnika podkupnine. Način. delovanja. Pasivna. akterjev. Npr.. uradniki. podkupnine, jih ne zahtevajo Aktivna. Uradniki, ki zavestno iščejo koristi, brez uslug nalog ne opravljajo. Korist. Neposredna materialna Posredna. ni nujno materialna,. gre za usluge,. napredovanja, položaj,… Tabela 1: Splošna delitev korupcije, (Tratnik Volasko, 2000, str. 19). 2.3 VZROKI IN RAZLOGI ZA NASTANEK KORUPCIJE Razlogi, ki vodijo v korupcijo izhajajo iz teorije o racionalni izbiri, iz sredine 90 let, ki jo je uporabil Savona, ki je razlagal korupcijska ravnanja. Njegov pristop ima številne kriminalitetno politične posledice. Po njegovem je korupcija nelegalno blago na trgu, kjer se prodaja in kupuje v skladu s tržnimi zakonitostmi, zaradi tega je potrebno zmanjšati število priložnosti za tako dejavnost. Teorija racionalne izbire pa govori o uporabnosti na področju pridobitniške kriminalitete, pomaga pri oblikovanju preprečevalnih ukrepov, ki upoštevajo racionalno vedenje potencialnih storilcev. Iz tega izhajajo razlogi, ki pripeljejo do korupcije (Sanja Radivojević, 2006, str. 18). Razlogi so naslednji: pri revščini, gre ponavadi za pohlep in izrabo oblasti, revni sloj pa postane žrtev korupcije. Pomembno je poudariti, da revščina ne more biti edini vzrok, saj na korupcijo naletimo tudi v razvitih in bogatih državah. Revščina lahko še dodatno pospeši razvoj korupcije, lahko bi rekli, daje celo njena posledica (Platan, 1999, str. 41).. 10.

Ostali razlogi so manj očitni in težje ugotovljivi, saj se pojavljajo v mnogih oblikah kot so: preveč zakonov in neizvedljivosti le teh, pomanjkanje poklicne etike, neustrezno nadzorstvo na institucijami, prevelika pooblastila pri diskrecijskem odločanju, veliki obseg državnega gospodarstva. Vzroki korupcijskih dejanj so med seboj povezani, nikoli ne deluje en sam dejavnik, ampak v kombinacijah, ki omogočajo nastanek korupcije. Če iščemo vzroke za nastanek korupcije, moramo začeti iz političnega, gospodarskega, socialnega, družbenega in ekonomskega sistema posamezne države, čemur moramo prišteti še zgodovinski razvoj posamezne družbe, običaje, kulturo, navade ter naposled delovanje in razvoj posameznih državnih institucij, da lahko pridemo do pravega vzroka za nastanek korupcije. Med nje se uvrščajo osnovni dejavniki, kot so sociološki dejavniki, pravica do prostega preudarka, socialno ekonomski položaj, organiziran kriminal, kulturni dejavniki. Tradicija in kultura sta odločujoča dejavnika na stopnjo konkurence v nekaterih državah. Obstajajo države, kjer so npr. provizije del poslovnih običajev in se jih upošteva kot stroške poslovanja. Na nastanek korupcije vplivajo še drugi dejavniki, npr. priložnost, od katere bodo imeli udeleženci neko korist, majhna verjetnost odkritja tega dejanja oz. majhna verjetnost izvajanja kazenskih sankcij s strani odgovornih oseb in prevelika pooblastila in premalo odgovornosti uradni oseb. Enačba korupcije je sledeča:. K=R+P−O. Kjer K predstavlja korupcijo, R ekonomsko rento oziroma korist, ki jo bo prineslo dejanje korupcije, P predstavlja moč pooblastil uradnih oseb ter nazadnje O, ki pomeni odgovornost za dejanja (Klitgaard, 1984, str. 4). 11.

Ta enačba nakazuje na pogoje, ugodne za rast korupcije, v državnem sistemu: -. več kot je zakonov, pravil in administrativnih omejitev v državi, bolj ko so postopki kompleksni in manjša ko je njihova transparentnost, večje so možnosti generiranja ekonomske rente,. -. večja ko imajo uradni uslužbenci pooblastila in manjša ko je njihova odgovornost, večja je verjetnost, da bo prišlo do koruptivnega dejanja,. -. neučinkovitost mehanizma kontrole oz. neustrezno sankcioniranje pomeni tudi neučinkovitost opozoril za tiste, ki so vpleteni v koruptivno dejanje.. Analiza spodnje slike pokaže, da je najverjetnejši vzrok za pojav korupcije v Sloveniji po mnenju anketirancev neučinkovit pregon korupcije. O tem je prepričanih 23% respondentov. Za slabo stanje na tem področju respondenti krivijo nadalje predvsem pomanjkljivo zakonodajo (20%), kjer se je delež odgovorov opazno povečal na predhodne meritve (2006-15%) ter prenizke kazni (18%), kjer pa je delež glede na predhodno meritev upadel (2006-23%). Vzrok za korupcijo pa so po mnenju anketirancev tudi ustaljene navade ljudi (14%). Glede na lanskoletne primerjave velja omeniti še dokaj izrazit porast odgovora o pasivnem sprejemanju korupcije, ki ga sicer beležimo na nizki ravni, pa vendarle. Odgovor državljani ne izražajo želje, da bi se borili proti korupciji se iz 4% v lanski meritvi letos poveča za dvakrat (8%) (Slavko Kurdija, 2008, str. 17).. 12.

Slika 1: Najpomembnejši vzroki za korupcijo v Republiki Sloveniji v odstotkih, v primerjavi od leta 2002 do 2007. Vir: Slavko Kurdija, Stališča o korupciji, 2008, str. 17. Stališča o vzrokih za korupcijo so značilno strukturirana. Odsotnost represije, tako kot v predhodnih meritvah, kot vzrok za korupcijo navajajo predvsem starejši in nižje izobraženi anketiranci, medtem ko višje izobraženi in anketiranci srednjih starostnih kategorij ocenjujejo, de je pojav korupcije povezan predvsem z neučinkovitim pregonom. Nadpovprečen delež višje izobraženih kot pomemben dejavnik korupcije navaja zapletenost postopkov.. 2.4 POSLEDICE KORUPCIJE Moč posledic korupcije je odvisna od vrste korupcije, saj niso vse enako škodljive za državo. Na drugi strani pa lahko trdim, da vsaka korupcija povzroča distorzije v gospodarstvu, vpliva na politični razvoj družbe ter naposled države same in vpliva na skupek vrednot, norm, pravil, ki so značilne za posamezno družbo. 13.

Najpomembnejši učinki korupcije so : •. Zmanjšanje zaupanja v vlado in njene ustanove,. •. Spodkopavanje gospodarskega razvoja dežele,. •. Ekonomske težave,. •. Nevarnost z mednarodnim kriminalom.. Zmanjševanje zaupanja v vlado in njene ustanove pomeni, da se javnost odraža, če so javni uslužbenci in politiki podvrženi koruptivnim dejanjem. Ta odraz je viden v vsebovanju dvomov o korektni uporabi javnih sredstev ter o obstoju demokracije. Primeri prisotnosti korupcije na posameznih področjih se odražajo na neenakomerni uporabi storitev, ki jih nudi javni sektor. V politiki se na takšen način zmanjšuje odgovornost in reprezentativnost politikov, v sodstvu pa se zmanjšuje učinkovitost zakonov. Na takšen način ima korupcija vpliv in moč na stabilnost države. Spodkopavanje gospodarskega razvoja države se kaže predvsem v povzročanju motenj in neučinkovitosti. Ločimo glede na sektor. Korupcija v javnem sektorju ima tudi ekonomske učinke, saj preusmerja investicije s področja izobraževanja, spodbuja investiranje v kapitalne projekte, kjer so podkupnine večje; zmanjšuje upoštevanje gradbenih, okoljskih in drugih zakonov, neposredno pa se vse to kaže na zmanjševanju kakovosti vladnih služb in povečanju državnega proračuna. Nazadnje pa predstavlja nevarnost v povezavi z mednarodnim kriminalom. Velike prevare so pokazale, da so velikokrat v podkupovanje vključeni vladni uslužbenci, politični funkcionarji, saj na takšen način se pridobivajo točne informacije o poteku preiskav določenih organov.. 14.

2.5 POJAVNE OBLIKE KORUPCIJE Podkupovanje, izsiljevanje, trgovanje z vplivom, prevara, pranje denarja in odtujitev družbenih sredstev so samo nekatere izmed pojavnih oblik v neskončnem korupcijskem katalogu (Muco, 2000, str. 1). Največkrat zasledena pojavna oblika korupcije je podkupovanje, pri čemer ločimo naslednje podzvrsti: •. Pravo podkupovanje je tisto podkupovanje, ki je usmerjeno v prepovedana dejanja blizu kompetenc prejemnika. Podkupnina je usmerjena v dejanje, ki presega kompetence in dovoljeno ravnanje storilca, npr. zanemarjenje koristi svoje organizacije, povzročitev škode ali pa izvršitev uradnega dejanja, ki bi ga uradna oseba morala ali smela opraviti.. •. Nepravo podkupovanje je tisto podkupovanje, ki je usmerjeno k dejanju, ki sicer predstavlja dovoljeno in legitimno dejanje, npr. sklenitev posla, izvršitev storitve uradnega ravnanja, ki bi ga uradna oseba tudi sicer morala opraviti ali ga tudi sicer ne bi opravila, dajal podkupnine pa mora plačati nekaj, česar bi moral biti deležen tudi brez plačila.. •. Vnaprejšnje podkupovanje gre za tisto podkupovanje, ki ja dano ali obljubljeno pred izvršitvijo določene koristi ali ugodnosti, zaradi katere je storilec dal podkupnino, ne omeni odločilnega dejstva in ne more vplivati na obstoj kaznivega dejanja. Pri dajalcu mora obstajati tako imenovana »volja vzročne zveze«, ki kaže na objektivno možnost, da plačilo podkupnine dejansko privede do koristi za dajalca podkupnine.. •. Naknadno ali poznejše podkupovanje je podano takrat, kadar pride do terjanja ali do plačila podkupnine šele po sklenitvi posla, opravljeni storitvi ali uradnem dejanju.. •. Pasivno in aktivno podkupovanje je predvsem razmerje med dajalcem in prejemnikom podkupnine. Pasivno podkupovanje pomeni sprejeti ali terjati podkupnino zaradi uresničitve cilja, ki ga hoče doseči dajalec podkupnine. Aktivno podkupovanje se nanaša na aktivno ravnanje dajalca podkupnine, ki. 15.

zasleduje cilj do katerega želi priti z dajanjem podkupnine (Dobovšek in Minič, 2005, str. 5-6). Slika 2: Simboličen prikaz podkupovanja. Vir: Kmetijski koncern priznal podkupovanje, 2005. Prisvojitev zaupanih sredstev oz. druga beseda za ta pojem je »embezzlement« pomeni krajo resursov s strani uslužbencev, katerim so bili zaupani. To pomeni krajo v ustanovi, v kateri je javni uslužbenec zaposlen, ta pojem se uporablja tudi za zaposlenega v zasebnem sektorju, ki svojemu delodajalcu odtuji sredstva. Prisvojitev pomeni krajo, saj gre za prisvojitev javnih sredstev, oškodovana je javnost in ne posameznik. Goljufija spada v kategorijo gospodarskega kriminala. O tem se govori kadar gre za več kot podkupovanje in odtujitev družbenega premoženja. Favoriziranje je pojem, kjer gre za zlorabo, ki vsebuje elemente privatizacije in močno pristransko razdelitev resursov. Favoriziranje je povezano s korupcijo, če gre za privatizirano distribucijo resursov, pri čemer je korupcija označena kot akumulacija resursov.. 16.

V to kategorijo lahko uvrstimo nepotizem, kot posebno obliko favoriziranja, kjer uradnik, oblastnik daje prednost svojim sorodnikom in članom družine (ženi, bratom in sestram, otrokom, vnukom, stricem itd.). V ta pojem se uvršča tudi klientelizem, pri čemer motiv niso družinske vezi, ampak profesionalne vezi recipročnosti. Vse zgoraj opisane pojavne oblike korupcije se v določeni meri med seboj prekrivajo, zamenjujejo, vendar se prav z njimi najlažje razloži pojem korupcije. S pojavom globalizacije se korupcija kot pojavna oblika ni omejila samo znotraj države ampak tudi zunaj državnih meja, ravno globalizacija pa je omogočila da so se meddržavne institucije med seboj povezale v boju proti korupciji. Jasno je da korupcije ne bo mogoče nikoli izkoreniniti, se pa lahko z mnogimi preventivnimi in represivnimi ukrepi zmanjša oziroma minimizira.. 17.

3 KORUPCIJA IN JAVNA UPRAVA. 3.1 RAZMEJITEV. POJMA. JAVNA. UPRAVA. IN. KORUPCIJA Pojem korupcije v javni upravi je težko opredeliti, saj si pojem v različnih deželah različno razlagajo. Praksa nam kaže, da kar je označeno kot korupcija v javnem segmentu v eni državi, je v drugi lahko skoraj običajno ravnanje. Ni enotne natančne opredelitve kaj je korupcija v javni upravi, zato je pojem korupcije sestavljen iz dveh pojmov »korupcije in javne uprave«, ki jo je smo po sebi potrebno razumeti ločeno ter skupaj, prav tako pa se pojma menjata v skladu z družbenim in političnim kontekstom. Zlorabo storijo uslužbenci, zaposleni v javni upravi. Pojem javnega uslužbenca zajema zaposlene v javnem sektorju, kar v najširšem pomenu pomeni zaposlene v sistemu državne uprave, lokalne samouprave in v javnih službah. V tuji literaturi jih najpogosteje imenujejo zaposleni v javnem sektorju (Dobovšek, 2002, str. 36). Javni sektor obsega organizacije oziroma ustanove, ki jih vzpostavlja, organizira, usmerja in pretežno ali v celoti financira država. Obsega zlasti državno upravo, javno upravo, javne gospodarske (javna podjetja na področju prometa, energetike, komunalnih dejavnosti itd.) in negospodarske družbe (vzgoja in izobraževanje, zdravstvo, znanost, socialna varnost, kultura itd.) (Kavčič, Smodej, 2003, str. 5). S tem, ko govorimo o korupciji v javni upravi, mislimo na kazniva dejanja, povezana z dajanjem in sprejemanjem daril, zaradi katerih prejemnik darila, nagrade ali kakšne druge koristi opusti ali opravi kakšno uradno dejanje. Vsekakor gre pri korupciji v javni upravi predvsem za zlorabo javnega položaja za pridobitev koristi zase ali koga drugega. Elementi, ki opredelijo javno upravo, opredeljuje: 18.

•. država deluje preko svoje javne uprave;. •. organizacijsko državno upravo sestavljajo državne in paradržavne organizacije;. •. funkcionalno je opredeljena z izvrševanjem predpisov, izvajanjem oblasti in javnih služb;. •. bistven element je odgovornost resornih ministrstev in vlade;. •. financiranje je proračunsko ali iz drugih javnih virov (sklad);. •. normativno velja za javni upravo upravno, deloma pa tudi civilno pravo;. •. uslužbenski sistem oziroma sistem javnih uslužbencev (Haček v: Dobovšek, 2002, str. 45).. 3.2 ETIKA V JAVNI UPRAVI Področje ki je zelo pomembno v javnem sektorju je skrb za etično ravnanje zaposlenih. To pa pomeni dejansko spoštovanje etičnih načel v posamezni družbi, ki se izvršujejo na podlagi zakonodaje in etičnih kodeksov ravnanja. Z etičnim ravnanjem zaposleni na vseh organizacijskih ravneh in na vseh področjih v javnem sektorju uresničujejo demokratična načela vladanja. V javni upravi se uporabljajo splošna načela, ki urejajo delo državne uprave in so vsebovana v Ustavi (naloge upravnih organov in zaposlovanje v državni upravi so opredeljena v členih 120-122, o lokalni samoupravi pa v členih od 138 do 144). Med dejavnike, ki vplivajo na etično vedenje zaposlenih v javnem sektorju in na presojo etičnosti tega vedenja, sodijo naslednji dejavniki, ki jih lahko štejemo kot možne vzroke za nastanek korupcije v javni upravi: 1. Zmanjševanje razpoložljivih sredstev Za javni sektor skoraj v vseh državah velja načelo, da se zmanjšujejo razpoložljiva sredstva. Ponavadi je to vidno iz povečanih zahtev po storitvah (zvišanje kakovosti storitev). Obseg proračuna v večini dežel ne raste več, ampak se zmanjšuje, to se pokaže v zmanjševanju oz. zamrznitvi zaposlovanja in plač. Zato je večja nagnjenost k pridobitvi 19.

storitev na koruptivni način (npr. s podkupnino mimo čakalne dobe na operacije v zdravstvu). Vse to povzroča vrsto učinkov na zaposlene npr. zmanjšuje se socialna varnost… Vendar ni dokazov, da bi bilo zmanjševanje plač v javnem sektorju vzrok za povečanje korupcije. Večji problem je uporaba informacij in osebnih povezav, ki jih zaposleni v javnem sektorju pridobijo v času dela v javnem sektorju. 2. Porast zahtevnosti državljanov Povečevanje zahtev državljanov za povečanje količine in predvsem kakovosti storitev javnega sektorja poteka vzporedno z zmanjševanjem sredstev in morda tudi števila zaposlenih. Od zaposlenih se zahteva, da naredijo več in bolje, kar je tipična zahteva za dejavnost javnega sektorja. Primer tega je zdravstvo, kjer zahteve rastejo, mnogo hitreje kot prispevki za zdravstveno varstvo. 3. Preoblikovanje javnega sektorja V javnem sektorju prihaja do preoblikovanja, oblikujejo se nove organizacijske oblike. Vse to pa ima en cilj, to je uvajanje podjetništva v javni sektor. S tem stare etične norme niso več ustrezne, nastajajo nove. Ni nujno, da preoblikovanje povzroča neetično ravnanje, je pa lahko razlog za korupcijo. 4. Decentralizacija pristojnosti odločanja in razpolaganja s sredstvi S ciljem povečanjem kakovosti uspešnosti, zniževanja cen in sploh uvajanja več podjetništva v dejavnost javnega sektorja se povezuje tudi decentralizacija odločanja. Decentralizacijo odločanja spremlja decentralizacija etičnih vrednot. To se zlasti vidi pri zagotavljanju odgovornosti, ki se decentralizira. Decentralizirani sistemi ne nastajajo vzporedno z decentralizacijo pristojnosti, ampak z zakasnitvijo (npr. minister je delegiral pristojnost, odgovornost pa je še vedno na njem). S tem se poveča verjetnost napak. 5. Povečano sodelovanje javnega in zasebnega sektorja Zasebni sektor se vse bolj pojavlja na področjih dejavnosti, ki jih je prej izključno opravljal javni sektor. S tem se zasebni sektor pojavlja bližje javnemu denarju in prevzema tudi riziko za javni denar. Odpira se vrsta novih problemov, ki vplivajo na 20.

etičnost delovanja javnih uslužbencev. Manjkajo mehanizmi porabe javnega denarja v zasebnem sektorju. Zasebni sektor izvaja posamezne dejavnosti za državo oz. javni sektor na podlagi pogodb. Pri tem se pokaže praviloma premajhna strokovna usposobljenost zaposlenih v javnem sektorju pri sestavljanju pogodb, ki naj bi zagotovile ustrezno vodenje zasebnega sektorja. Zato v pogodbi ni vgrajenih dovolj zagotovil za kakovostno in uporabnikom prijazno opravljanje storitev. V poslovnem svetu veljajo drugačne norme glede gostoljubnosti in dajanju poslovnih daril. Kar je v zasebnem sektorju normalno, v javnem ni več dovoljeno. Pri razdelitvi javnega in zasebnega se vidi, da managerji v javnem sektorju nimajo na razpolago sredstev za podkupnine in so pogosto v neenakopravnem položaju v primerjavi z zasebnim sektorjem. 6. Vse večja transparentnost dela v javnem sektorju Da bi vlade ugajale volivcem in v skladu z zahtevami demokracije, morajo vse bolj zagotoviti občanom preglednost svojega dela. Na različne načine poročajo o načinu svojega dela ljudstvu. Tako je delo javnega sektorja vse bolj javno, deležno vse več pozornosti in vse bolj izpostavljeno javnosti. Pri bolj vidni dejavnosti posameznika pa so bolj vidne napake. Pri tem imajo pomembno vloga javni mediji, saj sodijo med ključne preskrbovalce državljanov z informacijami z dogajanji v javnem sektorju. Odkrivajo zlorabe javnih pooblastil in poročajo o njihovih posledicah. 7. Spreminjajo se družbene norme Standardi vedenja se spreminjajo z družbenimi in vedenjskimi normami. V javnem sektorju se povečuje pluralizem. Vse to skupaj vpliva na pravila vedenja. 8. Spremembe v mednarodnem okolju Javni uslužbenci se lahko izpostavijo tudi pritiskom iz mednarodnega okolja (npr. lobalizacija, povečanje števila mednarodnih pogodb z organizacijami). Na eni strani gre za spremembe, s katerimi naj bi se dosegla večja učinkovitost in kakovost delovanja, na drugi strani pa prihaja do erozije etičnih norm (Kavčič, Smodej, 2003, str. 273-275).. 21.

3.3 POTREBNI ELEMENTI ZA KORUPCIJO V JAVNEM SEKTORJU Da lahko govorimo o korupciji v javnem sektorju, morajo biti izpolnjeni naslednji elementi: •. korupcija je proces, v katerega sta vpleteni najmanj dve osebi, od katerih je ena zaposlena v javnem sektorju;. •. korupcija je vedno namenska;. •. korupcija predstavlja nedovoljeno zlorabo javnega interesa za zasebno korist;. •. korupcija je kršenje moralne in pravne norme;. •. s korupcijo se rušijo temelji demokratičnega razvoja pravne države in vladavine prava (Dobovšek, 2002, str. 42-43).. Korupcija v javni upravi naj bi bila sestavljena iz treh sestavin: •. delovanje posameznega akterja v javni službi;. •. dejanje mora kršiti formalno vlogo njene organizacije;. •. dejanje mora prinašati neko osebno, zlasti materialno korist, izhajajoče iz zlorabe uradnega položaja (Dobovšek, 2002, str. 43).. Postavlja se vprašanje ali se obseg korupcije povečuje ali zmanjšuje v javni upravi. Raziskava OECD je pokazala, da etični standardi padajo in da je korupcije vse več. Vlade po svetu pa dokazujejo, da javni sektor deluje etično. Javni sektor oziroma javna uprava ni izvzeta pri pojavnosti korupcije. Država z etičnimi kodeksi, ustvarjanjem pozitivne klime in zakonodajo poskusa zmanjšati vplive, ki lahko privedejo do korupcije v javnem sektorju. Vzroki, ki ustvarjajo ''ugodne'' pogoje za pojav korupcije v javnem sektorju so predhodno opisani, zato je naloga države, da se poskuša izogniti ustvarjanju pogojev, ki lahko privedejo do korupcije. Pri tem ugotavljam, da je najbolj pomemben element za preprečevanje korupcije pravna varnost, ki pomeni načelo predvidljivosti institucij, saj postavi osnove delovanja in usmeritve v postopkih. 22.

4 JAVNA NAROČILA Javno naročanje je v Sloveniji relativno nov pojem. Je del nove družbene ureditve, ki jo je vzpostavila Ustava RS leta 1991. Področje javnih naročil se je z zakoni in podzakonskimi predpisi razvijalo od leta 1992 dalje po pravilih in sledeč ciljem, ki veljajo za tržno ekonomijo: enake možnosti ponudnikov, transparentna poraba javnih sredstev, preprečevanje omejevanja konkurence, gospodarnost in učinkovitost (Černigoj, 2001, str. 23-30). Gre za kompleksno in obsežno področje, na kar kaže že dejstvo, da država samo z naročanjem prek sistema javnih naročil porabi več kot petino državnega proračuna. Nekaj osnovnih definicij javnih naročil: •. Javno naročilo je celotni skupek dejanj, ki jih opravi naročnik s ciljem nabave blaga, oddaje storitev ali gradenj (Zakon o javnih naročilih (ZJN-1), Ur.l. RS, št. 39/2000 (102/2000 - popr.), 2/2004).. •. Javna naročila kot pravni pojem so skupnost pravnih dejanj, s katerimi država na podlagi premoženjskopravnih razmerij pridobiva blago ali storitve v določenem postopku (Zabel, 1997, str. 12).. •. Najširši pojem javnih naročil je pridobiti- na podlagi vnaprej določenega postopka in na podlagi več konkurenčnih ponudb- najugodnejšo ponudbo (Primec, 2000, po Mužina, 2002, str. 40).. Predmet javnega naročanja je torej nabava blaga oddaja storitev oddaja gradenj.. 23.

Pri javnih naročilih je ena od strank država, področje je urejeno z zakonom, ki natančno opredeljuje posamezne faze postopka oddaje javnega naročila, kar lahko daje vtis, da gre za poseben tip pravnega, pogodbenega razmerja. To ne drži, gre namreč le za poseben način nastajanja pogodbe. Glede na to je razumljivo tudi pojavljanje vprašanja pravne narave javnih naročil, vprašanje, ali gre za upravno ali civilno zadevo. Meja med javnim in zasebnim pravom ni jasna, pravzaprav vedno bolj izginja, zato ni čudno, da se je uveljavila čisto pragmatična razmejitev- upravna zadeva je tista, ki jo kot tako opredeli zakon. Pravo javnih naročil posega le v zunanja razmerja oseb javnega prava (ne pa v statusna vprašanja), ki obstajajo v dveh oblikah- oblastna razmerja, ko oseba javnega prava nastopa proti drugim subjektom kot izvrševalec oblasti, ter neoblastna, ko vstopa kot naročnik v premoženjskopravna razmerja. V prvem primeru se pretežno uporablja upravno pravo, v drugem civilno (»V kupni pogodbi, ki jo skleneta federacija in zasebnik, sta oba subjekta enakopravna. Spor, ki nastane iz takšne pogodbe, je civilna zadeva.«) (Juhart, 1961, po Mužina, 2002, str. 30). Pri javnem naročanju zakonodaje s pravili javnopravne narave posegajo v področje pogodbenih razmerij. Namen pa ni celovito urejanje sklepanja pogodb z javnim sektorjem, saj narava teh pogodbenih razmerij tega niti ne zahteva. Namen je le na drugačen način, s kogentnimi pravili urediti postopek oddaje naročila in predvsem izbiro pogodbene stranke, kar potem privede do sklenitve pogodbe. Položaj oseb javnega prava pri kupovanju blaga in storitev na trgu de iure ni privilegiran, v premoženjska razmerja z drugimi subjekti torej stopajo kot enakopravni in ne kot nosilci oblasti (Mužina, 2002, str. 27).. 24.

4.1 TEMELJNA NAČELA JAVNEGA NAROČANJA Zakonodaja zaradi pestrosti življenjskih situacij ne more podati norme za vsako pravno situacijo, zato je toliko bolj pomembno poznavanje temeljnih načel javnega naročanja. Pravna pravila je potrebno razumeti skozi posamezna načela, ki predstavljajo vodilo naročnikom pri sprejemanju svojih odločitev, ponudnikom pa pri presoji svojih pravic v postopkih javnega naročanja. Tudi na področju javnih naročil velja, da je potrebno poleg specifičnih načel javnega naročanja, upoštevati načela, ki so se izoblikovala kot skupna vrednostna merila naše civilizacije in pokrivajo celoten pravni sistem (Mužina in Vesel, 2004, str. 102-103). 5. člen ZJN-2 določa, da mora ureditev, razvoj sistema javnega naročanja in njegovo izvajanje temeljiti na načelu prostega pretoka blaga, načelu svobode ustanavljanja, načelu prostega pretoka storitev, ki izhajajo iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti 7 in na načelih gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti javnega naročanja, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti. Temeljna načela so v Direktivi 2004/18/ES našteta v 2. členu, in sicer so to: -. načelo enakopravnosti,. -. nediskriminacije in. -. transparentnosti.. Slovenska zakonodaja je poleg teh načel uvrstila v ZJN-2 še naslednja načela: -. zagotavljanja konkurence,. -. gospodarnosti,. -. učinkovitosti in uspešnosti ter. -. načelo sorazmernosti.. 25.

4.1.1 NAČELO GOSPODARNOSTI IN UČINKOVITOSTI PORABE JAVNIH SREDSTEV 6. člen ZJN-2 določa načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, in sicer tako, da mora naročnik izvesti javno naročanje tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev. Če pa predmet javnega naročila dopušča in če to prispeva k večji gospodarnosti in učinkovitosti izvedbe javnega naročila, mora naročnik oblikovati razpisno dokumentacijo tako, da je mogoče ponudbo oddati po sklopih. Pri tem mora zagotovi nediskriminatorno obravnavo in s tem večjo dostopnost javnega naročila gospodarskim subjektom. To načelo obvezuje naročnika, da mora z izvedbo javnega naročila in izborom ponudnika zagotoviti, da je poraba sredstev za naročnika najbolj gospodarna glede na razmerje med vloženimi sredstvi in pridobljeno koristjo. Eden od ciljev celotnega sistema javnih naročil je tudi racionalna poraba javnih financ in vsak naročnik se mora zavedati odgovornosti pri ravnanju z javnimi sredstvi, ki jih porablja v postopku javnega naročanja. Identično določbo vsebuje Zakon o javnem naročanju na vodnem, energetskem in transportnem področju in področju poštnih storitev (v nadaljevanju: ZJNVETPS) v 12. členu. Načelo gospodarnosti in učinkovitosti je tesno povezano z načelom konkurence, ker je mogoče doseči nižjo ceno za enako količino dobrin ali za enako ceno večjo oziroma kakovostnejšo količino dobrin. Naročnik namreč pridobi konkurenčne ponudbe, šele ko po vnaprej določenem postopku objavi, da bo nekaj kupil. Večja konkurenca pa naročniku zagotavlja boljšo kakovost in nižje cene (Primec, 2000, str. 59). Pri uresničevanju načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti ta člen napotuje naročnika na predpise, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev, kar pomeni uresničevanje Zakona o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF), kjer je učinkovito in gospodarno razpolaganje z javnimi financami postavljeno kot temeljno pravilo za delovanje neposrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov. Načelo učinkovitosti zahteva porabo danih sredstev na način, da se dosežejo maksimalni učinki, 26.

načelo gospodarnosti pa pomeni doseganje želenega učinka z minimalnim obsegom sredstev. Načeli morajo spoštovati neposredni uporabniki proračuna pri izvajanju svojih funkcij in nalog, saj jih ta določba neposredno zavezuje, se pa preko drugih določb ZJF (poročanja o doseženih ciljih in rezultatih) obveznost spoštovanja teh načel razširja tudi na posredne uporabnike proračunov. Tako morajo po 63. členu ZJF vsi proračunski uporabniki poročati o gospodarnem, učinkovitem poslovanju, kar preverja in nadzira Računsko sodišče RS (Zemljič in Cvikl, 2005, str. 80).. 4.1.2 NAČELO. ZAGOTAVLJANJA. KONKURENCE. MED. PONUDNIKI 7. člen ZJN-2 opredeljuje načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki. Tako naročnik v postopku javnega naročanja ne sme omejevati konkurence med ponudniki, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence. Naročnik tudi ne sme zahtevati od ponudnika, da pri izvedbi naročila zaposli določene podizvajalce, ali da izvede kakšen drug posel, kot na primer izvoz določenega blaga ali storitev, če s posebnim zakonom ali mednarodnim sporazumom ni določeno drugače. Načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki je tako po svoji vsebini prepoved tistih ravnanj naročnikov, katerih učinek ali posledica je omejitev podjetniške svobode ponudnikov na področju oddaje javnih naročil (Mužina in Vesel, 2004, str. 117).. Naročnik sme in mora razlikovati ponudnike in njihove ponudbe, vendar pa ne sme pripraviti razpisne dokumentacije tako, da je pisana na kožo vnaprej določenemu ponudniku ali skupini ponudnikov. S pogoji in merili namreč izloči določene ponudbe in med ugodnimi izbere najugodnejšo. Prav tako pa pripravljalec razpisne dokumentacije ne sme nastopati kot ponudnik ali kot podizvajalec, da ne bi prilagajal pogojev in meril za izbor najugodnejšega ponudnika in ponudbe svojim interesom. Prepoved neupravičene. 27.

diskriminacije želi tako preprečiti izbiro ponudnika na podlagi neobjektivnih okoliščin (Kranjc, 2004, str. 65). Gre za eno pomembnejših načel, ki je neposredno povezano z načelom enake obravnave ponudnikov iz 9. člena ZJN-2, s katerim se nalaga naročniku prepoved omejevanja konkurence med ponudniki. Tudi dosedanje direktive so načelo zagotavljanja konkurence postavile kot enega od ciljev javnega naročanja, kot tudi Sodišče ES, ki se je do tega cilja opredelilo v nekaterih odločitvah.. 4.1.3 NAČELO TRANSPARENTNOSTI JAVNEGA NAROČANJA 8. člen ZJN-2 določa načelo transparentnosti javnega naročanja, ki pomeni, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku. Postopki naročanja po ZJN-2 so javni, kar se zagotavlja z brezplačnimi objavami javnih naročil glede na vrednosti tako v Uradnem listu Evropske unije kot tudi na portalu javnih naročil. Cilj transparentnosti je zagotoviti preglednost naročnikovih ravnanj v največji možni meri. Eden od pomembnejših instrumentov zagotovitve tega načela je zaveza naročnikov po objavi javnih naročil v Uradnem listu EU kot tudi na portalu javnih naročil. Pri tem se odpira dilema, kakšna naj bo vrednostna meja, od katere dalje je potrebna objava, da bo zagotovljena čim večja transparentnost. Evropske direktive določajo vrednostne meje za objave v Uradnem listu EU, ki so zavezujoče za države članice; ustreznost višine vrednosti mej, od katere dalje je potrebna objava na portalu, glede katere ni zaveze v direktivah, pa bo pokazala praksa, zlasti s stališča ocene o doseženi stopnji transparentnosti. Pomembno je tudi zaupanje javnosti v delo državnih organov pri trošenju javnih sredstev, ki lahko ima znatne politične posledice. Preglednost in javnost postopkov sta tako določena v javnem interesu, da sta razvidna namen in način porabe javnih sredstev, in v interesu zainteresiranih ponudnikov, saj se le-ti na tak način seznanijo s potrebami. 28.

javnega sektorja, pomembnimi dejstvi, odločitvami in dejanji v konkretnih postopkih oddaje javnih naročil (Kranjc, 2004, str. 22). Naročnik mora poleg imena izbranega ponudnika objaviti tudi vrsto drugih podatkov, zato da lahko neizbrani ponudniki in druga zainteresirana javnost preverijo, ali je sklenjena pogodba res posledica najugodnejše rešitve. Pogodba o Evropski skupnosti (PES) postavlja kot glavni cilj povečanje transparentnosti postopkov oddaje javnih naročil z namenom, da imajo tuji ponudniki t.j. ponudniki iz držav članic enake možnosti kot domači dobiti naročilo na temelju poštene konkurence. Cilj evropskega prava pomeni spodbujanje učinkovite konkurence v postopkih javnega naročanja izven nacionalnih okvirjev. Zagotavljanje načela transparentnosti je ključni predpogoj za doseganje tega cilja.. 4.1.4 NAČELO ENAKOPRAVNE OBRAVNAVE PONUDNIKOV V 9. členu ZJN-2 je opredeljeno načelo enakopravne obravnave ponudnikov. To določa, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila. Naročnik mora tudi zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo. Omenjeno načelo torej določa zahtevo po enakopravni obravnavi vseh ponudnikov, ki se izraža v vseh stopnjah oddaje javnega naročila, od oblikovanja in določitve meril, pogojev in kriterijev do ocenjevanja ponudb na podlagi teh meril. Prav tako je to načelo tesno povezano z načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki, saj lahko ponudniki ustrezno konkurirajo za javno naročilo le ob pogoju, da jih naročniki enakopravno obravnavajo. Naročnik pa ponudnike lahko diskriminira, vendar jih mora diskriminirati s pogoji in merili, ki so objektivno opravičljivi (Kranjc, 2004, str. 46).. 29.

Gre za enakopravnost v najširšem smislu – nobenega ponudnika ni mogoče izločiti iz postopka zaradi razlogov, ki za javno naročilo niso bistveni. Zato obstaja tudi prepoved dajanja prednosti domačim ponudnikom (Kranjc, 2004, str. 73-76).. 4.1.5 NAČELO SORAZMERNOSTI 10. člen ZJN-2 opredeljuje načelo sorazmernosti, in sicer se mora javno naročanje izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila. Umestitev sorazmernosti med temeljna načela je narekovala predvsem potreba po dodatnem poudarku pomembnosti ustreznega oblikovanja pogojev in meril. Oblikovanje sorazmernih pogojev in meril spada med bistvene elemente razpisne dokumentacije. Naročnik mora o merilih in pogojih seznaniti potencialne ponudnike že v objavi javnega naročila in/oz. v razpisni dokumentaciji, kar izključuje možnost sprotnega prilagajanja meril in pogojev glede na prispele ponudbe. Na ta način so vsem vnaprej znani izključitveni in razlikovalni znaki, ki odkazujejo na naročnikova pričakovanja in ocene glede potrebnosti in pomembnosti dejstev ter okoliščin, potrebnih za dobro izvedbo posla, povezanih s pričakovanimi ponudbami in ponudniki glede na predmet javnega naročila. Pri tem je potrebno dodati, da morajo biti merila in pogoji vezani na sam predmet naročila in ne na konkretnega ponudnika. Vezanost pogojev in meril na predmet pa pomeni, da jih je potrebno oblikovati glede na konkretne potrebe, upoštevaje tudi informacije o relevantnem trgu ponudnikov glede na predmet javnega naročila. Uveljavitev načela sorazmernosti bi lahko tako pomenila, da naročnik oblikuje pogoje na način, da nabor postavljenih pogojev pomeni pričakovano raven, ki jo mora doseči vsaka ponudba, če naj bo predmet ocenjevanja na podlagi meril, pri čemer pogoji ali merila niso postavljena prezahtevno, izključujoče ali omejevalno glede na potencialno konkurenco.. 30.

Teoretično je sicer mogoče, da je tudi tako ravnanje opravičljivo glede na zahtevnost naročila. Prezahtevnost oz. prekomernost pri postavljanju pogojev ni opravičljiva, če je razlog te prekomernosti omejevanje in izključevanje konkurence in bi naročnik tudi ob bistveno manj zahtevnih pogojih lahko oddal javno naročilo. Prekomernost lahko tudi pomeni, da naročnik zahteva več, kot je realno potrebno za dobro izvedbo posla. Sorazmernost torej izraža kompromis med naročnikovimi pričakovanji, hotenji in stanjem na relevantnem trgu. Ko je ta kompromis dosežen, lahko govorimo o spoštovanju načela sorazmernosti v polni meri. Torej ne glede na vrsto in velikost posla morajo naročniki spoštovati temeljna načela javnega naročanja. Za naročnike je pravilno razumevanje javnih naročil pomembno tudi zaradi zavedanja o omejenosti pravic pri razpolaganju z javnimi sredstvi glede na cilje javnih naročil, ki ne smejo biti usmerjeni k zadovoljevanju osebnih koristi ali koristi posameznih skupin, pač pa usmerjeni v zadovoljevanje javnega interesa. Pomembnost načel se odraža tudi v njihovi omejevalni funkciji države pri njenih oblastvenih atributih. Zanimivo vprašanje, ki se ob predstavitvi temeljnih načel pojavlja je ali so ta načela enakopravna med seboj ali so si v podrejeno nadrejenem razmerju ali so med seboj izključujoča ali komplementarna in ali podpirajo cilje javnih naročil v isti smeri. Pokazalo se je, da si načela med seboj nemalokrat nasprotujejo. Posebej naročniki razumejo ta konflikt ob primerih, ko je potrebno iz formalnih razlogov izločiti ponudbo, ki je nepravilna zaradi manjkajočega dokumenta, ki v resnici ni bistven za dobro izvedbo posla, a ga je naročnik zahteval v dokumentaciji, ponudba pa je po merilih iz razpisne dokumentacije najugodnejša. Zaradi spoštovanja načela formalnosti je potrebno tako ponudbo glede na prakso nadzornih institucij izločiti, čeprav bi bila odločitev zanjo v skladu z načelom gospodarnosti. Torej kot je razvidno v praksi lahko pride do težav pri striktni uporabi temeljnih načel javnega naročanja.. 31.

5 POSTOPKI JAVNEGA NAROČANJA 24. člen ZJN-2 določa, da naročnik izvede javno naročanje po enem izmed naslednjih postopkov: 1. odprti postopek, 2. postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, 3. konkurenčni dialog, 4. postopek s pogajanji brez predhodne objave, 5. postopek s pogajanji po predhodni objavi, 6. postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi in 7. postopek zbiranja ponudb brez predhodne objave. Postopki so. oblikovani glede na nacionalne posebnosti ob hkratnem upoštevanju. temeljnih napotil direktive. Naročnik pri izbiri postopka ni avtonomen, kajti izbor postopka mu praviloma omejuje tako vrednost javnega naročila kot procesne predpostavke, vezane na samo javno naročilo. O naročnikovi prosti izbiri lahko govorimo samo v primeru uporabe odprtega postopka in postopka s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, kjer zakon ne določa nikakršnih omejitev za njuno uporabo. Izbor enega ali drugega postopka je v celoti prepuščen naročniku, ki po lastni presoji oceni, kateri izmed obeh se mu v konkretni situaciji zdi primernejši. Omejeni postopek in postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti prek njune obvezne objave javnega naročila predstavljata najvišjo stopnjo transparentnosti postopka javnega naročila, kjer je možnost sodelovanja ponudnikov odprta do najvišje možne mere. Postopka v največji možni meri uveljavljata temeljna načela in cilje javnega naročanja ter sta si tako po vsebini kot tehniki. uporabe. praktično. identična.. Če. je. za. uporabnika. odprti. postopek. neproblematičen in znan iz prejšnje ureditve, pa to ne moremo trditi za postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, ki predstavlja novost v slovenski zakonodaji na področju javnega naročanja. Kot razlikovalni znak med enim in drugim postopkom lahko izpostavimo dejstvo, da naročnik v primeru postopka s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti v prvi fazi ugotavlja sposobnost ponudnikov glede na predhodno določene. 32.

elemente oz. pogoje, nato pa v drugi fazi obravnava izključno ponudnike, ki so pogoje izpolnili. Pri odprtem postopku te delitve ni – vse faze postopka so združene v enovito celoto. Pri uporabi ostalih postopkov je naročnikova avtonomnost izbire postopka javnega naročanja močno omejena. Omejitev naročniku predstavljajo tako vrednostni pragovi javnega naročila, ki podrobneje določajo postopke, ki jih naročnik lahko uporabi glede na vrednost javnega naročila in specifične razmere, ki morajo biti izpolnjene, da naročnik lahko uporabi bodisi postopek konkurenčnega dialoga, postopek s. pogajanji brez. predhodne objave ali postopek s pogajanji po predhodni objavi.. 5.1 ODDAJA NAROČILA PO ODPRTEM POSTOPKU 25. člen ZJN-2 določa oddajo naročila po odprtem postopku. To je postopek oddaje javnega naročila, pri katerem lahko vsi, ki imajo interes pridobiti javno naročilo, predložijo svoje ponudbe, pripravljene skladno z vnaprej določenimi zahtevami naročnika iz razpisne dokumentacije. Tako kot do sedaj odprti postopek tudi v bodoče predstavlja postopek javnega naročanja, ki v največji možni meri zagotavlja, da vsi, ki imajo interes pridobiti javno naročilo, predložijo svoje ponudbe. V dosedanji praksi je najpogosteje izvedeni postopek javnega naročanja, ki v svoji vsebini izpolnjuje zapovedi načela transparentnosti, prostega pretoka blaga in storitev, zagotavljanja konkurence in enakopravne obravnave. Glede na dejstvo, da je vsebina člena v celoti in dobesedno povzeta iz prejšnjega ZJN-1, kjer v zvezi z njegovo uporabo ni bilo nikakršnih težav, teh ni pričakovati niti v bodoče.. 33.

5.2 ODDAJA NAROČIL PO POSTOPKU S PREDHODNIM UGOTAVLJANJEM SPOSOBNOSTI Oddaja naročila po postopku s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti je opredeljena v 26. členu ZJN-2. To je postopek, katerega namen je oddaja javnega naročila in v katerem naročnik v prvi fazi na podlagi vnaprej predloženih prijav prizna sposobnost ponudnikom in v drugi fazi povabi k oddaji ponudb kandidate, ki jim je priznal sposobnost. Postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti je deloma nov postopek, ki ga prinaša ZJN-2, saj ne gre zgolj za preimenovanje omejenega postopka, ki ga je poznal in uvedel Zakon o javnih naročilih v letu 2000, temveč za odprti postopek, ki je razdeljen v dve, časovno soodvisni fazi. Zakon o javnih naročilih iz leta 1997, pa je poznal po vsebini povsem podobno vrsto postopka z nazivom javni razpis za izbiro izvajalca s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti. Zakon je popolnoma in brezpogojno izenačil odprti in postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, kot je podobno storil že ZJN-1 s spremembo v 17. členu, kjer je določil, da naročnik za oddajo javnega naročila praviloma izbere odprti ali omejeni postopek.. 5.3 KONKURENČNI DIALOG Po 27. členu ZJN-2 je konkurenčni dialog postopek, ki se lahko uporablja, kadar uporaba odprtega ali postopka s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti zaradi zahtevnosti javnega naročila ni mogoča in pod pogojem, da je merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika ekonomsko najugodnejša ponudba. Med potekom dialoga je naročnik dolžan zagotoviti enako obravnavo vseh ponudnikov. Naročnik drugim udeležencem ne sme razkriti predlagane rešitve ali drugih zaupnih informacij, posredovanih s strani določenega kandidata, ki sodeluje v dialogu, brez njegove privolitve. Naročnik lahko izvaja dialog vse do pridobitve končne rešitve oziroma rešitev, ki ustrezajo njegovim potrebam. Pri tem po potrebi med sabo primerja predložene rešitve.. 34.

Konkurenčni dialog je nov postopek, ki se uporablja za zahtevnejša javna naročila. Konkurenčni dialog je postopek, ki se lahko uporablja, kadar uporaba odprtega ali postopka s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti zaradi zahtevnosti javnega naročila ni mogoča in pod pogojem, da je merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika ekonomsko najugodnejša ponudba (Krajnc, 2006, str. 42). Po zaključku dialoga naročnik o tem obvesti udeležence in jih pozove k predložitvi končne ponudbe, na podlagi sprejete rešitve oziroma rešitev iz zaključenega dialoga. Ponudbe morajo izpolnjevati vse zahteve iz razpisne dokumentacije. Naročnik lahko od ponudnikov zahteva, da predložene končne ponudbe razjasnijo ali podrobno obrazložijo. Navedene razjasnitve ali podrobne obrazložitve oziroma dodatne informacije ne smejo vključevati sprememb osnovnih elementov iz ponudbe ali iz povabila k oddaji ponudbe, ki bi lahko imele za posledico izkrivljanje konkurence ali diskriminacijski učinek.. 5.4 ODDAJA JAVNEGA NAROČILA PO POSTOPKU S POGAJANJI PO PREDHODNI OBJAVI 28. člen ZJN-2 določa, da sme naročnik oddati svoje javno naročilo po postopku s pogajanji po predhodni objavi: 1. če v odprtem postopku, postopku s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti ali v konkurenčnem dialogu ne dobi nobene pravilne ali sprejemljive ponudbe, pri čemer pa se prvotno določene zahteve iz razpisne dokumentacije ne smejo bistveno spremeniti; 2. v izjemnih primerih oddaje javnega naročila, ko narava naročila in z naročilom povezana tveganja ne dopuščajo naročniku, da bi predhodno v celoti ocenil vrednost naročila; 3. v primeru storitev, med drugim za storitve kategorije 6 iz Seznama storitev A in intelektualnih storitev; 4. v primerih javnih naročil gradenj, za gradnje, ki se izvajajo izključno zaradi raziskovanja, preskusov ali razvoja in ne zaradi ustvarjanja dobička iz te gradnje ali povrnitve stroškov raziskav in razvoja;. 35.

Naročnik se pogaja s ponudniki o ponudbah, ki so jih slednji predložili v tem postopku, da bi jih prilagodili zahtevam, ki jih je naročnik navedel že v objavi oziroma v razpisni dokumentaciji, z namenom izbire najugodnejšega ponudnika, ob uporabi vnaprej določenih meril. Naročnik mora med pogajanji zagotoviti enako obravnavo vseh ponudnikov. Zlasti ne sme posredovati udeležencem pogajanj informacij na diskriminatoren način, zaradi katerega bi lahko bili nekateri ponudniki v prednosti pred drugimi. Pred pogajanji mora naročnik ponudnike, ki jih namerava povabiti k pogajanjem, seznaniti s pravili, po katerih bodo pogajanja potekala.. 5.5 ODDAJA JAVNEGA NAROČILA PO POSTOPKU S POGAJANJI BREZ PREDHODNE OBJAVE Postopek s pogajanji brez predhodne objave je določen v 29. členu ZJN-2 in se lahko uporabi za javna naročila gradenj, javna naročila blaga in javna naročila storitev: 1. če v postopku oddaje javnega naročila v odprtem postopku ali postopku s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti ne pridobi nobene ponudbe ali nobene primerne ponudbe oziroma nobene prijave in pod pogojem, da se prvotno določen predmet javnega naročila in vsebina razpisne dokumentacije bistveno ne spremenita in pod pogojem, da se Komisiji pošlje poročilo, če slednja to zahteva; 2. če lahko zaradi tehničnih oziroma umetniških zahtev predmeta javnega naročila ali iz razlogov, ki so povezani z varovanjem izključnih pravic, naročilo izpolni le določen ponudnik; 3. samo če je to nujno potrebno, kadar je iz razlogov, ki jih ni bilo mogoče predvideti in jih v nobenem primeru ni mogoče pripisati naročnikovemu ravnanju, javno naročilo neizogibno potrebno oddati in ni mogoče spoštovati niti skrajšanih rokov, ki so predpisani za odprti postopek ali postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti ali postopek s pogajanji po predhodni objavi; 4. če vrednost javnega naročila ne presega vrednosti, od katere dalje je treba objaviti javni razpis v Uradnem listu Evropske unije, če lahko naročilo izpolni vnaprej znano 36.

končno število sposobnih ponudnikov in pod pogojem, da enakopravno obravnava vse ponudnike; 5. v primeru, če naročnik v že začetem postopku javnega naročanja zaradi vloženega zahtevka za revizijo ne more pravočasno oddati javnega naročila, izvedba naročila pa je nujna tudi v tem obdobju, pod pogojem, da vrednost naročila ne presega vrednosti iz prvega odstavka 12. člena ZJN-2 in na podlagi predhodnega soglasja ministrstva, pristojnega za finance. Naročnik lahko v takem primeru odda naročilo le za čas do sklenitve pogodbe na podlagi že začetega postopka.. 5.6 POSTOPEK ZBIRANJA PONUD PO PREDHODNI OBJAVI Postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi je določen v 30. členu ZJN-2, naročnik pa ga lahko izvede na enega od naslednjih načinov, tako da: a) izmed prejetih ponudb izbere najugodnejšo ponudbo ob upoštevanju pogojev in meril, določenih v objavi obvestila o javnem naročilu po postopku zbiranja ponudb ali v razpisni dokumentaciji, ali b) postopek razdeli v dve fazi: – v prvi fazi na podlagi prejetih prijav ugotovi ali gospodarski subjekti, ki so predložili prijavo za sodelovanje, izpolnjujejo pogoje, opredeljene v objavi obvestila o javnem naročilu po postopku zbiranja ponudb in razpisni dokumentaciji in v drugi fazi te povabi k oddaji ponudbe ali – v prvi fazi na podlagi prejetih prijav opravi dialog s prijavitelji, z namenom oblikovanja dokončne razpisne dokumentacije in ugotovi, kateri od njih izpolnjujejo zahtevane pogoje, v drugi fazi pa le-te povabi k oddaji ponudbe na podlagi končne razpisne dokumentacije. Po zaključenem pregledu in ocenjevanju ponudb izbere najugodnejšo ponudbo ali ponudnike s katerimi bo sklenil okvirni sporazum. Naročnik pa lahko v postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi vključi tudi pogajanja.. 37.

Postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi je nov postopek javnega naročila, ki ga ne pozna niti dosedanja slovenska praksa javnega naročanja niti ga ni zaslediti v evropskem prostoru. Po vsebini gre za novo oblikovan postopek, v katerem je zakonodajalec poskušal združiti tako elemente transparentnosti javnega naročila kot tudi elemente avtonomnosti naročnika na drugi strani.. 5.7 POSTOPEK ZBIRANJA PONUDB BREZ PREDHODNE OBJAVE Postopek zbiranja ponudb je postopek javnega naročanja, v katerem naročnik pozove k predložitvi ponudb najmanj tri ponudnike, če je na zadevnem trgu zadostno število ponudnikov. Naročniki lahko uporabljajo ta postopek, če je vrednost predmeta javnega naročila: - v primeru naročanja blaga in storitev enaka ali višja od 10.000 EUR in nižja od 40.000 EUR in - v primeru naročanja gradenj enaka ali višja od 20.000 EUR in nižja od 80.000 EUR. Naročnik mora pisno obrazložiti in dokumentirati izbiro najugodnejše ponudbe in ponudnika in pri tem spoštovati temeljna načela javnega naročanja. V tem postopku se ne uporabljajo določila ZJN-2 o objavah na portalu za javna naročila. Za vse postopke javnega naročanja velja, da potekajo po naslednjih fazah: - predhodno informativno obvestilo, - sklep o začetku postopka, - priprava razpisne dokumentacije, - objava obvestila o javnem naročilu, - predložitev in odpiranje ponudb, - pregled in ocenjevanje ponudb, - odločitev o oddaji javnega naročila, 38.