URGENSI PEMBENTUKAN PENGADILAN PERTANAHAN DI INDONESIA

URGENSI PEMBENTUKAN PENGADILAN PERTANAHAN DI INDONESIA

PUSLITBANG HUKUM DAN PERADILAN BADAN LITBANG DIKLAT KUMDIL

MAHKAMAH AGUNG RI

URGENSI PEMBENTUKAN PENGADILAN PERTANAHAN DI INDONESIA

LAPORAN PENELITIAN

Koordinator Peneliti:

HERY ABDUH SASMITO, S.H., M.H.

PUSLITBANG HUKUM DAN KEADILAN BADAN LITBANG DIKLAT KUMDIL

MAHKAMAH AGUNG RI 2015

LAPORAN PENELITIAN

URGENSI PEMBENTUKAN PENGADILAN PERTANAHAN DI INDONESIA

Koordinator Peneliti:

HERY ABDUH SASMITO, S.H., M.H.

PUSLITBANG HUKUM DAN PERADILAN BADAN LITBANG DIKLAT KUMDIL

MAHKAMAH AGUNG RI 2015

KATA PENGANTAR

Badan Penelitian dan Pengembangan & Pendidikan dan Pelatihan Hukum dan Peradilan Mahkamah Agung RI merupakan satuan kerja yang lahir setelah semua Lembaga Peradilan yaitu:

1. Peradilan Umum;

2. Peradilan Agama;

3. Peradilan Tata Usaha Negara;

4. Peradilan Militer;

berada di bawah "satu atap" Mahkamah Agung RI.

Salah satu tugas dan tanggung jawab Badan Litbang Diklat Kumdil adalah meningkatkan kualitas Sumber Daya Manusia bagi seluruh aparat Peradilan, baik bagi Tenaga teknis (Hakim, Panitera dan Jurusita) maupun tenaga non Teknis, termasuk Pejabat Struktural.

Dan dalam rangka Pelaksanaan tugas tersebut, Badan Litbang Diklat Kumdil meliput 4 (empat) unit kerja yakni:

1. Sekretariat Badan;

2. Pusat Penelitian dan Pengembangan Hukum dan Peradilan;

3. Pusat Pendidikan dan Pelatihan Teknis Peradilan;

4. Pusat Pendidikan dan Pelatihan Manajemen dan Kepemimpinan;

Salah satu unit dari Badan Litbang Diklat Kumdil Mahkamah Agung RI adalah Pusat Penelitian dan Pengembangan Hukum dan Peradilan adalah Penelitian (Puslitbang).

Berdasarkan DIPA 2015 Pusat Penelitian dan Pengembangan Hukum dan Peradilan (Puslitbang) telah melaksanakan berbagai macam kegiatan yang menjadi tupoksinya. Salah satunya adalah Penelitian "URGENSI PEMBENTUKAN PENGADILAN PERTANAHAN DI INDONESIA" yang merupakan Penelitian Kepustakaan. Penelitian tersebut dilaksanakan diwilayah Hukum

Pengadilan di Jakarta. Hasilnya telah disusun dan dibuat dalam bentuk Buku Laporan.

Untuk itu, kami menyampaikan ucapan terima kasih atas ketulusan dan keikhlasan semua pihak mulai dari pengumpulan bahan-bahan sampai dengan selesainya penelitian dan telah menjadi sebuah Buku Laporan Penelitian "URGENSI PEMBENTUKAN PENGADILAN PERTANAHAN DI INDONESIA".

Insya Allah, jerih payah kita semua akan menjadi amal sholeh dihadapan Tuhan Yang Maha Kuasa, Amin.

Megamendung, Maret 2015 KEPALA

BADAN PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN & PENDIDIKAN DAN PELATIHAN HUKUM DAN PERADILAN

NY. SITI NURDJANAH, SH., MH

KATA PENGANTAR

Puji dan syukur kami panjatkan ke hadirat Allah SWT, atas segala limpahan nikmat dan karunianya, sehingga Pusat Penelitian dan Pengembangan Hukum dan Peradilan melalui DIPA Balitbang Diklat Kumdil Mahkamah Agung RI Tahun Anggaran 2015 telah berhasil merealisasikan salah satu tugas pokok dan fungsinya yakni menyelenggarakan kegiatan penelitian.

Kegiatan tersebut diawali dengan Focus Grup Discussion (FGD) untuk mendiskusikan Proposal Penelitian Kepustakaan berjudul "URGENSI PEMBENTUKAN PENGADILAN PERTANAHAN DI INDONESIA". Kegiatan FGD Proposal berlangsung di Jakarta. FGD diikuti oleh peserta aktif meliputi Hakim Tinggi, Hakim Tinggi yang diperbantukan pada Balitbang Diklat, Hakim Yustisial, Hakim Tingkat Pertama, Fungsional Peneliti Puslitbang Mahkamah Agung, peneliti dari Instansi atau Lembaga lain, Akademisi dari Perguruan Tinggi dan Staf Puslitbang.

Dengan tujuan untuk mendapatkan barbagai masukan, kritik dan usulan bagi penyempurnaan proposal penelitian.

Setelah FGD Proposal, dilanjutkan dengan memulai pelaksanaan kegiatan Penelitian Kepustakaan di Jakarta, melalui kompilasi bahan dan data penelitian, seleksi serta analisis terhadap berbagai data, bahan, referensi kepustakaan, dan putusan-putusan pengadilan yang relevan, serta dilengkapi sejumlah wawancara dengan para narasumber yang kompeten. Selanjutnya disusun Laporan Hasil Penelitian untuk dipublikasikan dan diterbitkan dalam bentuk Buku Laporan Hasil Penelitian serta di upload di www.litbangdiklatkumdil.net.

Buku Laporan Hasil Penelitian ini dibuat sebagai bentuk pertanggungjawaban Kapuslitbang kepada Pimpinan Mahkamah Agung RI, serta sebagai dokumentasi telah selesainya pelaksanaan kegiatan tersebut. Semoga kiranya dapat memberikan manfaat sebagaimana mestinya.

KEPALA

PUSAT PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN BADAN LITBANG DIKLAT KUMDIL MA-RI

Prof. Dr. BASUKI REKSO WIBOWO, S.H., M.S.

NIP. 19590107 198303 1 005

SEKAPUR SIRIH

Akar sengketa pertanahan di Indonesia sangatlah kompleks.

Sengketa-sengketanya seringkali berwujud multi wajah yang didalamnya terdapat aspek hukum publik yang menjadi domain peradilan tata usaha negara dan peradilan pidana, serta aspek hukum perdata yang menjadi domain peradilan umum dan peradilan agama.

Dengan karakter sengketa yang demikian rumit tersebut menjadikan banyak permasalahan hukum, utamanya terkait dengan konflik kompetensi peradilan dan berlarut-larutnya proses penyelesaian sengketa di dalamnya. Dalam kondisi demikian, maka pantaslah apabila kita sebut sengketa pertanahan itu sebagai “jalan panjang penyelesaian sengketa”.

Penelitian ini berangkat dari diskursus mengenai perlu tidaknya pembentukan pengadilan pertanahan di Indonesia. Wacana pembentukan pengadilan khusus pertanahan saat ini memang sedang hangat diperbincangkan kembali, khususnya pasca dimuatnya dalam RUU Pertanahan yang berasal dari inisiatif Komisi II DPR RI.

Beranjak dari wacana tersebut, penelitian ini hendak menelaah dan mendudukan sengketa-sengketa pertanahan dalam perspektif hukum publik dan hukum privat secara mendalam. Dengan memahami karakter sengketa tersebut, maka akan didapatkan gambaran yang utuh mengenai permasalahan yang selama ini muncul dalam penyelesaian sengketa pertanahan. Secara garis besar penelitian ini hendak melihat apa yang menjadi latar belakang munculnya sengketa pertanahan dan bagaimana proses penyelesaian sengketa pertanahan yang selama ini berjalan. Penelitian ini juga hendak mencari jawaban, seberapa penting pembentukan pengadilan pertanahan tersebut bagi Indonesia di tengah maraknya sengketa dan konflik pertanahan, serta tidak lupa mencari model penyelesaian sengketa ideal di masa yang akan datang.

Penulis berkesimpulan bahwa pembentukan pengadilan khusus pertanahan saat ini belum diperlukan karena ketidakjelasan

kompetensi yuridis yang akan masuk dalam ranah pengujian dari aspek keperdataan maupun aspek hukum publik. Belajar dari pengadilan-pengadilan khusus yang saat ini ada, ternyata tidak semua pengadilan khusus tersebut memberikan manfaat yang berarti dalam pembangunan hukum nasional. Dalam hal ini sengketa pertanahan adalah sengketa biasa yang tidak memerlukan hukum acara dan penanganan khusus melalui pengadilan khusus. Hal ini tentu berbeda dengan konflik-konflik pertanahan yang membutuhkan penanganan khusus. Penyelesaian sengketa pertanahan yang hanya dilihat pada aspek keperdataannya melalui pengadilan khusus pertanahan adalah bentuk penderogasian norma- norma hukum publik dan penafian terhadap prinsip-prinsip negara hukum (rechtstaat).

Hasil penelitian ini tentu tidak luput dari kekurangan- kekurangan. Hal ini disebabkan karena keterbatasan wawasan peneliti, juga sempitnya waktu yang ada, terutama dalam menelusuri data-data yang hendak dikaji. Dengan segala keterbatasan dan kekurangan kami mengharapkan saran dan kritik yang membangun.

Teriring doa, semoga tulisan ini dapat berguna bagi para pembaca budiman, terutama bagi kalangan praktisi di pengadilan.

Koordinator Peneliti

Hery Abduh Sasmito, S.H., M.H.

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR KABALITBANG DIKLAT

KUMDIL ………... i

KATA PENGANTAR KAPUSLITBANG KUMDIL ……... iii

SEKAPUR SIRIH KOORDINATOR PENELITI .………... v

DAFTAR ISI ………. vii

BAB I PENDAHULUAN ……..………... 1

A. Latar Belakang ………... 1

B. Permasalahan Penelitian ……...……….... 12

C. Tujuan dan Kegunaan Penelitian ……….. 12

D. Metode Penelitian ………. 12

1. Spesifikasi Penelitian ……… 13

2. Metode Pendekatan ………... 13

3. Jenis Data ……….. 13

4. Metode Pengumpulan Data ………... 14

5. Metode Analisis Data ……… 15

BAB II KONSEP NEGARA HUKUM DAN PEMISAHAN KOMPETENSI PERADILAN DALAM SENGKETA PERTANAHAN ….……. 17

A. Konsep Negara Hukum ……… 17

B. Independensi Peradilan sebagai Prinsip Pemisahan Kekuasaan ………... 21

C. Kekuasaan Kehakiman dan Pembagian Kompetensi Peradilan ………... 24

D. Konsep Sengketa Pertanahan ………... 27

BAB III PENYELESAIAN SENGKETA PERTANAHAN DI INDONESIA DAN URGENSI PEMBENTUKAN PENGADILAN KHUSUS PERTANAHAN ………....……... 33 A. Penyelesaian Sengketa Pertanahan di

Indonesia ……….. 33 1. Eskalasi Peningkatan Kasus Pertanahan

dan Akar Sengketanya ……….. 33 2. Penyelesaian Sengketa Melalui

Pengadilan ………. 49 a. Penyelesaian Sengketa Melalui

Peradilan Umum ………. 50 b. Wewenang Peradilan Agama ………. 54 c. Wewenang Peradilan Tata Usaha

Negara ……… 57 3. Penyelesaian Sengketa di Luar Pengadilan 61

a. Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian Sengketa ………. 61 b. Peran Badan Pertanahan Nasional …. 66 c. Peran Lembaga Adat ……….. 73 B. Menimbang Urgensi Pembentukan Pengadilan

Pertanahan di Indonesia ………... 75 1. Wacana Pembentukan Pengadilan Khusus

Pertanahan ………. 75 2. Mendudukan Sengketa Pertanahan dalam

Perspektif Hukum Publik dan Hukum Privat ………. 82 3. Masalah Titik Singgung Kewenangan

Antara Peradilan Umum dan Peradilan Tata Usaha Negara dalam Sengketa Pertanahan ………. 97

a. Petunjuk Pelaksanaan Mahkamah Agung RI Nomor 224/Td.TUN/X/

1993, tanggal 14 Oktober 1993 …….. 105 b. Petunjuk Pelaksanaan Mahkamah

Agung Republik Indonesia Nomor 41/Td.TUN/V/1996 ……… 106 c. Keputusan Ketua Mahkamah Agung

Nomor KMA/032/SK/IV/2007 tentang Memberlakukan Buku II Pedoman Pelaksanaan Tugas dan Administrasi Pengadilan ……… 107 d. Surat Edaran Mahkamah Agung RI

Nomor 07 Tahun 2012 ………... 108 4. Belajar dari Pengadilan Khusus yang Ada. 121 5. Menimbang Perlu Tidaknya Pembentukan

Pengadilan Khusus Pertanahan …………. 130 C. Beberapa Gagasan Penyelesaian Sengketa

Pertanahan di Masa yang Akan Datang ……… 149 1. Kritik Atas Konsepsi Pengadilan

Pertanahan dalam RUU Pertanahan …….. 149 a. Lingkup Kewenangan Pengadilan ….. 150 b. Kedudukan Pengadilan Pertanahan … 152 c. Hukum Acara Pengadilan …………... 154 d. Percepatan Proses Pemeriksaan ……. 155 2. Pembentukan Komnas Penyelesaian

Konflik Agraria ………. 157 3. Penegasan Kompetensi Masing-Masing

Peradilan ……… 159 4. Sertifikasi Hakim Pertanahan ……… 164 5. Peradilan Koneksitas Sengketa Pertanahan 166 6. Penyatuan Lingkungan Peradilan (Unity of

Jurisdiction) Sebuah Wacana Perubahan Konstitusi ………... 174

BAB IV PENUTUP ……….. 179

A. Kesimpulan ……….…………... 179

B. Saran ……..………... 181

DAFTAR PUSTAKA ………..…..………..………. 183

LAMPIRAN-LAMPIRAN ………... 195

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Tanah memiliki nilai dan posisi yang amat penting dilihat dari berbagai aspek, baik ekonomi, antropologi, psikologi, politik, maupun pertahanan dan keamanan bagi suatu bangsa dan masyaraka di dalamnya. Tanah dan pertanahan merupakan unsur vital dalam kehidupan berbangsa dan bernegara, karena menjadi sumber-sumber keadilan dan kemakmuran masyarakat. Bagi masyarakat agraris, tanah adalah sumber penghidupan utama yang menjaga kelangsungan hidup spiritualitas dan materialitas komunitas dan individu di dalamnya. Dalam tiap jengkal tanah terselipkan makna kehormatan dan martabat pemiliknya.¹ Persoalan tanah adalah persoalan hidup dan mati, kepentingan, harga diri, eksistensi, ideologi dan nilai.² Begitu bernilainya tanah bagi manusia sehingga setiap sengketa atau konflik yang terkait dengannya akan dipertahankan dengan cara apapun juga. Hubungan bangsa Indonesia dengan tanah mencirikan hubungan yang bersifat abadi, sebagaimana ungkapan “Sedumuk bathuk sanyari bumi, den lakoni taker pati, sanadyan pecahing dadha wutahing ludiro”.

Bagi bangsa Indonesia, tanah merupakan tumpah darah dan ruang hidup serta kehidupan bangsa yang di dalamnya terkandung hubungan yang bersifat abadi.³ Bumi, air dan ruang angkasa

1 Bernard L Tanya Dalam Sudijono Sastroatmodjo, Sedumuk Bathuk Sanyari Bumi, Regulasi Tanah Dan Demo Rakyat (Petani) Dalam Menyoal Hak Atas Tanah, Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum Universitas Negeri Semarang, tangal 27 Desember 2006, Hlm. 2.

2 Ibid. Hlm. 4. Dalam tradisi lisan jawa dikenal ungkapan, “Sedumuk Bathuk Sanyari Bumi, Den Lakoni Taker Pati, Sanadyan Pecahing Dadha Wutahing Ludiro”. Kira-Kira maknanya, meskipun sedikit, masalah atau gangguan terhadap hak tanah akan dipertahankan sampai mati, sekalipun terluka dan darah tertumpah.

3 Lihat ketentuan Pasal 2 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria.

Indonesia adalah sumber kekayaan nasional sebagai modal dasar dalam rangka mewujudkan kesejahteraan dan kemakmuran bangsa Indonesia. Konstitusi menegaskan bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan digunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat Indonesia.⁴ Makna dikuasai oleh negara dalam konteks hukum tanah nasional adalah bahwa rakyat secara kolektif itu dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.⁵

Begitu pentingnya kedudukan tanah bagi bangsa Indonesia sehingga hukum tanah nasional memberikan jaminan perlindungan kepada segenap rakyat Indonesia dengan berdasarkan pada prinsip- prinsip, bahwa penguasaan dan penggunaan tanah oleh siapapun dan untuk keperluan apapun harus dilandasi hak atas tanah yang disediakan hukum tanah nasional. Penguasaan dan penggunaan tanah yang tanpa ada landasan haknya tidak dibenarkan, bahkan dapat dikenakan sanksi pidana. Karena itu juga penguasaan dan penggunaan tanah yang dilandasi dengan hak yang disediakan oleh hukum tanah nasional, dilindungi oleh hukum terhadap gangguan pihak manapun, baik oleh sesama warga masyarakat maupun oleh penguasa sekalipun.⁶

Sengketa tanah muncul karena tanah memiliki kedudukan yang sangat penting bagi masyarakat ditengah keterbatasan dan

4 Pasal 33 Ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Indonesia Tahun 1945

5 Lihat pemaknaan hak menguasai negara tersebut dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Perkara Nomor 002/PUU-I/2003. Dimuat dalam Berita Negara RI Nomor 01 Tahun 2005.

6 Boedi Harsono, Sengketa Tanah Dewasa Ini, Akar Permasalahan dan Penanggulangannya, Makalah, disajikan dalam Seminar Nasioanl dengan tema Sengketa Tanah, Permasalahan dan Penyelesaiannya”, Jakarta 20 Agustus 2003, Hal. 4-5.

semakin mengecilnya daya dukungnya bagi kehidupan, terutama bagi masyarakat perkotaan. Konflik maupun sengketa pertanahan di Indonesia bukanlah hal yang baru, bahkan ditengarai eskalasinya cenderung meningkat tiap tahunnya, baik di wilayah perkotaan maupun perdesaan. Konflik agraria/pertanahan atau sengketa lahan di Indonesia yang saat ini semakin sering terjadi merupakan puncak dari berbagai masalah agraria yang terus terjadi sejak jaman dahulu.⁷ Konflik-konflik agraria tersebut yang paling dominan bersifat vertikal, yaitu antara masyarakat dan pemerintah (perusahaan milik negara) dan swasta. Sedangkan sengketa-sengketa pertahanan umunya bersifat horizontal antar sesama warga masyarakat. Konflik- konflik atau sengketa-sengketa tersebut akarnya bersifat multidimensional: bukan hanya hukum, melainkan juga politik pertanahan, ledakan jumlah penduduk, kemiskinan, faktor budaya, dan sebagainya.⁸

Sugianto dalam penelitiannya pada tahun 1997 mencatat terdapat 6.448 kasus pertanahan di Indoensia, di mana 1.248 diantaranya terjadi di wilayah DKI Jakarta. Sedangkan BF.

Sihombing dan Embun Sari yang melakukan penelitian pada tahun 2005 mencatat, sejak tahun 1993 sampai dengan 2003 terdapat 1791 kasus sengketa tanah di DKI Jakarta. Elza Syarif dalam penelitain disertasinya juga mencatat bahwa pada periode tahun 2005 – 2007, kasus pertanahan di wilayah DKI Jakarta bertambah. Dari 869 kasus tercatat 221 kasus diproses di Pengadilan Negeri dan 108 kasus diproses di Pengadilan Tata Usaha Negara. Sedangkan sisanya 540 kasus berupa pengaduan ke Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional DKI Jakarta.⁹

Data dari Badan Pertanahan Nasional menunjukkan bahwa, sampai dengan bulan September 2013, jumlah kasus pertanahan

7 Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Pertanahan Draf 20 Juni 2012.

8 Ibid.

9 Elza Syarief, Menuntaskan Sengketa Tanah Melalui Pengadilan Khusus Pertanahan, Kepustakaan Populer Gramedia, Jakata, 2014, Hlm. 20.

mencapai 4.223 kasus yang terdiri dari sisa kasus tahun 2012 sebanyak 1.888 kasus dan kasus baru sebanyak 2.335 kasus. Jumlah kasus yang telah selesai mencapai 2.014 kasus atau 47,69% yang tersebar di 33 Propinsi seluruh Indonesia¹⁰

Data direktori putusan Mahkamah Agung, dari sejumlah putusan kasasi dan peninjauan kembali yang diunggah dan dapat diunduh data putusannya, menunjukkan bahwa sengketa pertanahan termasuk sengketa yang prosentasenya cukup besar. Dari sekitar 12847 putusan perdata umum yang diunggah oleh Mahkamah Agung, tercatat 44% perkaranya adalah tergolong dalam jenis sengketa pertanahan.¹¹ Jumlah tersebut jauh di atas perkara waris dan wanprestasi yang hanya berkisar di angka 10 s.d. 11 persen.

Padahal kalau ditelusuri dalam perkara-perkara waris dan pembagian harta sesungguhnya tidak jarang pula masih bersangkut- paut dengan urusan tanah. Pada sisi yang lain, prosentase sengketa pertanahan dalam lingkup sengketa tata usaha negara yang ditangani oleh Kamar Tata Usaha Negara Mahkamah Agung juga cukup signifikan jumlahnya. Tercatat dari sekitar 1126 putusan yang telah diunggah (dikurangi perkara TUN khusus perpajakan dan hak uji materiil), prosestase perkara pertanahan berkisar di angka 59,8%.

Jauh dari jenis perkara perijinan yang berada diurutan kedua yang berada pada kisaran 11,2%.¹² Jumlah prosentase perkara di atas mengindikasikan kepada kita bahwa masalah sengketa pertanahan

10 Data didapat dari ambil dari www.bpn.go.ig/publikasi/data-pertanahan/kasus- pertanahan/nasional, di akses pada tanggal 26 Februari 2015.

11 Data diunduh dari laman: http://putusan.mahkamahagung.go.id/pengadilan/

mahkamah-agung/direktori/perdata/tanah, pada tanggal 30 Maret 2015. Dari sekitar 12847 perkara, tercatat sengketa waris sebesar 11%, perkara perceraian sebesar 2,13%, perkara pembagian harta 0,47 %, perkara perjanjian 6,07%, perkara perbuatan melawan hukum sebesar 26,2%, perkara tanah 44 % dan perkara PHI sebesar 0,02 %.

12 Data diunduh dari laman http://putusan.mahkamahagung.go.id/pengadilan/

mahkamah-agung/direktori/tun/- pada tanggal 30 Maret 2015.

tergolong sengketa yang pelik dan kompleks, sehingga memerlukan perhatian khusus oleh semua pihak.

Upaya penyelesaian sengketa pertanahan tidak dapat dilepaskan dari sejauhmana kita dapat memahami berbagai akar permasalahan pertanahan yang sangat komplek dimensinya.

Menurut Moore, konflik-konflik tersebut dapat ditimbulkan oleh berbagai sebab, di antaranya karena adanya konflik kepentingan, konflik struktural, konflik nilai, konflik hubungan dan konflik data.¹³ Menurut Maria S.W. Sumardjono, secara umum, sengketa tanah timbul akibat adanya beberapa faktor, faktor-faktor ini yang sangat dominan dalam setiap sengketa pertanahan dimanapun. Adapun faktor-faktor tersebut antara lain: peraturan yang belum lengkap;

ketidaksesuaian peraturan; pejabat pertanahan yang kurang tanggap terhadap kebutuhan dan jumlah tanah yang tersedia; data yang kurang akurat dan kurang lengkap; data tanah yang keliru;

keterbatasan sumber daya manusia yang bertugas menyelesaikan sengketa tanah; transaksi tanah yang keliru; ulah pemohon hak atau;

adanya penyelesaian dari instansi lain, sehingga terjadi tumpang tindih kewenangan.¹⁴

Terkait dengan hal ini, Adriaan W. Bedner juga berpandangan bahwa hukum agraria tidak saja merupakan hukum yang paling rumit di Indonesia, namun juga paling banyak menghadapi ketidaksetujuan. Lebih lanjut dijelaskan bahwa salah satu penyebabnya adalah adanya dualisme hukum yang dulu pernah berlaku pada masa penjajahan, dan perubahan setelah kemerdekaan pun sayangnya tidak berhasil meredam sengketa. Tidak hanya peraturan yang kabur dan saling bertentangan, Bedner juga melihat adanya peran administrasi dalam mendistribusikan hak atas tanah

13 Moore dalam Maria S.W. Sumardjono, Tanah Dalam Perspektif Hak Ekonomi Sosial dan Budaya, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2008, Hlm. 112-113.

14 Maria S.W. Sumardjono, Mediasi Sengketa Tanah Potensi Penerapan Alternatif Penyelesaian Sengketa (ADR) di Bidang Pertanahan, Kompas Gramedia, Jakarta, 2008, Hlm. 38.

dan kolusi institusional antara pejabat dan warga sebagai penyebab timbulnya sengketa pertanahan.¹⁵

Kementerian Agraria dan Penataan Ruang/Badan Pertanahan Nasional memberikan tipologi jenis-jenis kasus pertanahan (baik yang berupa sengketa, konflik ataupun perkara pertanahan) di Indonesia, di antaranya adalah: penguasaan tanah tanpa hak, sengketa batas, sengketa waris, jual berkali-kali, sertipikat ganda, sertipikat pengganti, akta jual beli palsu, kekeliruan penunjukan batas, tumpang tindih, dan sengketa karena perbedaan persepsi, nilai atau pendapat, kepentingan mengenai putusan pengadilan.¹⁶

Secara garis besar, upaya penyelesaian suatu kasus pertanahan dikelompokkan menjadi 2 jalur, yaitu penyelesaian melalui proses mediasi dan penyelesaian melalui jalur hukum/

pengadilan. Bila semua usaha penyelesian sengketa di luar pengadilan telah menemui kegagalan, utamanya bila objek sengketa berkenaan dengan masalah hak yang berkaitan dengan kebenaran material, maka upaya terakhir adalah melalui pengadilan.

Terhadap penyelesaian sengketa pertanahan, sistem hukum Indonesia saat ini meganut dua jalur pengadilan dengan objek sengketa yang berbeda. Sistem hukum Indonesia menganut duality of jurisdiction dalam penanganan sengketa sebagaimana lazimnya negara-negara yang bertradisi hukum civil law system, termasuk dalam penanganan sengketa pertanahan. Dengan adanya pembedaan yurisdiksi pengadilan tersebut, maka sengketa-sengketa pertanahan memiliki dua jalur penyelesaian peradilan, yaitu Peradilan Umum dan Peradilan Tata Usaha Negara yang satu sama lain memiliki kewenangan masing-masing. Penyelesaian sengketa pertanahan di peradilan umum dilakukan manakala objectum litis (pokok

15 Adriaan W. Bedner, Peradilan Tata Usaha Negara Di Indoensia, Huma, Van Vollen Hoven Institue dan Kitlv, Jakarta, 2010, Hlm. 203.

16 Lihat selengkapnya dalam http://www.bpn.go.id/program/penanganan-kasus- pertanahan dan Peraturan Kepala BPN RI Nomor 3 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Pengkajian dan Penanganan Kasus Pertanahan.

perselisihannya) menyangkut hak atau kepemilikan tanah, sedangkan penyelesaian sengketa pertanahan melalui peradilan Tata Usaha Negara dilakukan apabila terkait dengan cacat administrasi atau keabsahan prosedur penerbitan sertipikat hak atas tanah.¹⁷ Namun demikian dalam praktik sangat tidak mudah memisahkan kedua garis batas pokok sengketa tersebut. Dalam banyak kasus terdapat titik singgung kompetensi antara Peradilan Tata Usaha Negara dan Peradilan Umum dalam mengadili sengketa pertanahan.¹⁸ Permasalahan titik singgung ini tentu akan sangat berpengaruh pada aspek kepastian hukum dan tercapainya asas peradilan cepat, sederhana dan biaya ringan.

Terhadap penyelesaian sengketa melalui dua jalur peradilan ini, menurut Maria S.W. Sumardjono, salah satu hambatan yang muncul adalah seringkali sulitnya eksukusi putusan pengadilan, dalam hal terdapat putusan pengadilan perdata, pidana dan tata usaha negara dari Pengadilan Negeri atau Pengadilan Tata Usaha Negara sampai dengan kasasi, atau bahkan peninjauan kembali yang tidak konsisten satu sama lain terhadap satu objek sengketa yang sama.¹⁹ Mengkonfirmasi pendapat Maria S.W. Sumardjono di atas, Ratna Harmani dalam penelitian disertasinya menyimpulkan, bahwa dari sembilan putusan yang diteliti, empat di antaranya diktumnya saling berkesesuaian antara perkara yang diperiksa di Pengadilan Negeri dan Pengadilan Tata Usaha Negara. Adapun empat putusan yang lain saling bertentangan antara keduanya, sedangkan satu putusan lagi menyatakan gugatan tidak dapat diterima di Pengadilan Tata Usaha Negara.²⁰

17 Mahkamah Agung RI, Buku II Pedoman Teknis Administrasi dan Teknis Peradilan Tata Usaha Negara, Mahkamah Agung, Jakarta, 2009, Hlm. 78.

18 Lihat Ratna Harmani, Titik Singggung Kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara dan Peradilan Umum Dalam Sengketa Tanah Serta Dampaknya Terhadap Kepastian Hukum, Ringkasan Disertasi, Universitas Padjajaran Bandung, 2009.

Hlm. 70-76

19 Maria S.W. Sumardjono, Tanah Dalam Perspekti…Ibid., Hlm. 116.

20 Ratna Harmani, Ibid. , Hlm.. 72.

Dalam pada itu Elza Syarief bahkan menyatakan bahwa terdapat juga putusan-putusan yang berkekuatan hukum tetap dalam sengketa tanah yang saling bertentangan meskipun dalam satu lingkungan peradilan. Putusan untuk tanah yang sama misalnya, ternyata bisa ada beberap sekaligus yang saling bertentangan satu sama lain.²¹ Dampaknya adalah kepastian hukum terabaikan, sehingga Elza menyebutnya sebagai “sengketa tiada ujung”.

Dari gambaran-gambaran di atas menunjukkan kepada kita bahwa, putusan pengadilan yang seharusnya menyelesaian sengketa, terkadang malah bisa menjadi sumber permasalahan hukum baru, yaitu permasalahan yang oleh Badan Pertanahan Nasional disebut sebagai perbedaan persepsi, nilai atau pendapat, kepentingan mengenai putusan badan peradilan yang berkaitan dengan subyek atau obyek hak atas tanah atau mengenai prosedur penerbitan hak atas tanah tertentu.²² Dari penelusuran data awal yang dilakukan penulis, ditemukan alasan dari Kantor Pertanahan selaku tergugat/termohon eksekusi yang menyatakan tidak atau belum dapat melaksanakan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara yang telah berkekuatan hukum tetap dikarenakan putusan tersebut dianggap tidak sinkron dengan putusan pengadilan negeri.²³

Berdasar pada gambaran pola penyelesaian sengketa di atas beserta segala permasalahannya, perlu dipikirkan pola atau desain penyelesaian sengketa tanah yang komperhensif sehingga dapat menjawab permasalahan-permasalahan hukum di atas. Beberapa upaya yang dapat ditempuh misalnya dengan menguatkan mekanisme penyelesaian sengketa diluar pengadilan (alternative

21 Elza Syarief, Menuntaskan Sengketa Tanah…, Ibid., Hlm. 300.

22 Lihat tipologi kasus-kasus pertanahan menurut badan pertanahan nasional sebagaimana dianggah pada http://www.bpn.go.id/program/penanganan-kasus- pertanahan

23 Kasus Eksekusi Putusan Nomor 09/G/1999/PTUN.DPS Jo. Putusan Banding No.169/B/TUN/1999/PT.TUN SBY, Jo. Putusan Kasasi Nomor 151K/TUN/2000 yang oleh Kantor Pertanahan Bangli belum dapat dilaksanakan karena terdapat Putusan PN Bangli Nomor: 17/Pdt.G/2007/PN.BLI.

dispute resolution) dan penyelesaian sengketa pertanahan melalui pengadilan khusus pertanahan. Dalam hal para pihak yang bersengketa menghendaki, dapat memilih cara penyelesaian di luar pengadilan (out of court settlement) melalui cara negosiasi, konsiliasi, dan mediasi.²⁴ Upaya penyelesaian sengketa melalui peradilan didesain sebagai upaya terakhir manakala semua upaya di luar pengadilan telah gagal mendamaikan para pihak yang berkonflik atau bersengketa.

Usulan pembentukan peradilan khusus di bidang pertanahan telah cukup lama muncul. Dengan latar belakang maraknya sengketa tanah antar sesama warga masyarakat telah memunculkan usulan pembentukan pengadilan pertanahan dalam lingkungan peradilan umum sebagaimana dimuat dalam surat kabar Kompas edisi tanggal 11 – 12 Oktober 1995.²⁵ Pada tahun 2004 juga telah diwacanakan untuk mengadopsi sistem peradilan khusus pertahanan oleh Maria W.S. Sumardjono sebagai sumbangan pandangan dan pemikiran dihadapan Panitia Khusus Pertanahan DPR RI, bulan Mei 2004 dan dalam acara Lokakarya Pengalaman Indonesia dalam Penyelesaian Konflik Agraria yang diselenggarakan oleh Komnas HAM di Carita Bogor tanggal 13-14 Januari 2004. Elza Syarief dalam penelitian disertasinya tahun 2009 juga menyimpulkan bahwa untuk menuntaskan sengketa pertanahan diperlukan pengadilan khusus dengan menggunakan hukum acara yang disesuaikan dengan UU PA dan peraturan pertanahan yang ada, sehingga sengketa pertanahan tidak menjadi berlarut-larut lagi.²⁶ Baik Maria maupun Elza

24 Lihat Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Arbitrase Dan Alternatif Penyelesaian Sengketa (ADS). Untuk memahami berbagai bentuk ads, antara lain dapat dibaca, Arbitrase Di Indonesia, Felix O. Soebagjo (Ed), Ghalia Indonesia, Jakarta, 1995.

25 Maria S.W. Sumardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, Cet. Ke III, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2005, Hlm.193.

26 Elza Syarrif, Menuntaskan Sengketa…, Op.Cit. Hlm. 427. buku ini sebelumnya adalah penelitian disertasi S3 Ilmu Hukum Unpad Bandung yang kemudian diterbitkan dalam bentuk buku oleh penerbit Kompas pada tahun 2012 dan 2014.

keduanya berpendapat bahwa pengadilan khusus tersebut masuk dalam lingkungan peradilan umum.

Dengan beranjak dari rumitnya penentuan titik singgung kewenangan dan ketidaksejalanan putusan antara PN dan PTUN dalam mennangani sengketa tanah, Ratna Harmani juga memberikan kesimpulan perlunya peradilan khusus tanah yang menangani sengketa hak milik sekaligus prosedur pendaftaranya. Akan tetapi Ia berpandangan bahwa pembentukan peradilan khusus agraria di Indonesia tidak menyelesaikan masalah titik singgung antara Peradilan Tata Usaha Negara dan Pengadilan Negeri. Ratna lebih menyarankan agar ke depan ada pemikiran baru yang mengarah pada pembentukan kesatuan yuridiksi (unity of jurisdiction) sebagaimana yang dipraktekkan pada Negara-negara common law system.

Sejarah peradilan mencatat, bahwa di Indonesia pernah ada pengadilan khusus landreform yang diberntuk berdasarkan UU Pengadilan Landreform Tahun 1964, namun keberadaanya sudah dicabut dengan UU No. 7 Tahun 1970. Dengan dibubarkannya pengadilan Landreform, maka persoalan sengketa dan konflik pertanahan dikembalikan kepada Pengadilan Negeri.

Dalam Rancangan Undang-Undang Pertanahan, pemikiran mengenai perlunya pengadilan khusus pertanahan juga telah diakomodasi dalam naskah rancagan undang-undang tersebut.

Dalam Rancangan Undang-Undang Pertanahan, Pasal 1 Bab ketentuan umum ditegaskan bahwa Pengadilan Pertanahan adalah pengadilan khusus yang dibentuk di lingkungan pengadilan negeri yang berwenang memeriksa, mengadili, dan memberi putusan terhadap perkara pertanahan. Kewenangan pengadilan ini secara khusus ditetapkan untuk memutus sengketa mengenai status kepemilikan tanah dan kebenaran materiil data fisik dan data yuridis.²⁷

27 Lihat Pasal 60 dan 61 RUU Pertanahan Draf 20 Juni 2012. RUU ini masuk dalam RUU prioritas Prolegnas tahun 2015 atas usul Komisi II DPR RI.

Untuk kepentingan pembentukan pengadilan khusus pertanahan tersebut, pertama-tama harus dikaji dari berbagai peraturan perundang-undangan yang telah ada agar tidak terjadi disharmonisasi peraturan dengan landasan hukum bagi pembentukan pengadilan agraria. Terlebih lagi pasca diundangkannya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang secara khusus dapat dikatakan telah meletakkan kedudukan Pengadilan Tata Usaha Negara sebagai pengadilan administrasi umum.

Patut diperhatikan bahwasanya karaktek hukum agraria atau hukum pertanahan saat ini lebih condong pada ranah hukum publik dibandingkan dengan aspek hukum keperdataan. Namun demikian tidak dapat dipungkiri bahwa sebagian sengketa dibidang pertanahan adalah berkarakter sengketa hak milik keperdataan, sedangkan sebagian yang lain berkarakter hukum publik. Terlebih lagi dari aspek kesiapan struktur kelembagaan pengadilannya. Bisa jadi pengadilan negeri yang menanungi pengadilan khusus pertanahan akan kelebihan beban perkara, semantara disisi lain Pengadilan Tata Usaha Negara yang notabene memiliki kewenangan yang tidak banyak dan sama-sama berkedudukan di bukota propinsi akan menyusut beban perkaranya.²⁸ Karena itulah perlu dilakukan penelaahan bagaimana desain yang ideal pengadilan khusus pertanahan di Indonesia. Berdasarkan latar belakang pemikiran tersebut, perlu kiranya dilakukan penelitian tentang urgensi pembentukan pengadilan pertanahan di Indonesia.

28 Sebagai bahan perbandingan, data perkara pengadilan tata usaha negara denpasar, dari 10 perkara yang masih aktif disidangkan saat ini, hanya dua perkara yang tidak termasuk dalam sengketa pertanahan. lihat informasi perkara siadptun ptun denpasar pada link: http://116.0.6.162:99/infotun-web/index.php/sites/

index/1740. akses tgl. 30 Maret 2015.

B. Permasalahan Penelitian

Bertolak dari latar belakang masalah di atas, maka dapat ditarik isu sentral dari penelitian ini adalah urgensi pembentukan pengadilan pertanahan di Indonesia. Perumusan isu sentral itu dirinci ke dalam beberapa permaslahan, sebagai berikut:

1. Bagaimanakah penyelesaian sengketa pertanahan di Indonesia yang berlaku saat ini ?

2. Apakah terdapat urgensi pembentukan pembentukan pengadilan khusus pertanahan di Indonesia ?

3. Bagaimanakah model penyelesaian sengketa pertanahan yang ideal di masa yang akan datang?

C. Tujuan dan Kegunaan Penelitian

Adapun tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut:

1. Mengetahui model penyelesaian sengketa pertanahan di Indonesia yang berlaku saat ini.

2. Mengetahui urgensi pembentukan pengadilan pertanahan di Indonesia.

3. Mengetahui berbagai model penyelesaian sengketa pertanahan yang ideal untuk diterapkan pada masa yang akan datang.

Penelitian ini diharapkan dapat berguna untuk:

1. Secara teoritis diharapkan dapat menambah pengetahuan mengenai penyelesaian sengketa pertanahan yang ada saat ini dan model idealnya di masa yang akan dating.

2. Scara praktis diharapkan dapat bermanfaat dalam rangka pembahasan rancangan undang-undang pertanahan.

D. Metode Penelitian

Metode penelitian merupakan fungsi dari permasalahan penelitian. Karena itu, pembicaraan dalam metode penelitian tidak dapat lepas, bahkan harus selalu berkaitan erat dengan permasalahan penelitian. Sajian metode penelitian disistematisasikan dalam satu

format: spesifikasi penelitian, pendekatan penelitian, jenis data, metode pengumpulan data dan metode analisis data.

1. Spesifikasi Penelitian

Penelitian ini bersifat deskriptis analitis, yaitu menggambarkan norma dalam peraturan perundang-undangan dikaitkan dengan konsep atau teori-teori hukum menyangkut masalah yang diteliti, yakni penyelesaian sengketa pertanahan.

2. Metode Pendekatan

Penelitian hukum ini menggunakan metode yuridis normatif²⁹ dengan pendekatan penelitian pendekatan perundang- undangan dan pendekatan konseptual. Dengan pendekatan perundang-undangan akan dikaji peraturan perundang-undangan terkait dengan permasalahan atau isu yang pertama. Sedangkan pendekatan konseptual dilakukan dengan mempelajari doktrin- doktrin ilmu hukum yang terkait dengan permasalahan atau isu hukum yang kedua dan ketiga.

3. Jenis Data

Jenis data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data sekunder berupa:³⁰

29 Penelitian hukum normatif ialah penelitian hukum yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder belaka. Penelitian hukum normatif mencakup penelitian terhadap asas-asas hukum, penelitian terhadap sistematika hukum, penelitian terhadap taraf sinkronisasi vertikal dan horisontal, perbandingan hukum, dan sejarah hukum. Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, PT. Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2009, Hlm.14; Lihat Juga Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, Penerbit Universitas Indonesia (UI Press), Jakarta, 2008, Hlm.51.

30 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum … Op.Cit., Hlm.13;

Lihat Juga C.F.G. Sunaryati Hartono, Penelitian Hukum di Indonesia Pada Akhir Abad Ke-20, Alumni, Bandung, 2006, Hlm.134; J. Myron Jacobstein, Roy M.

Mersky dan Donald J. Dunn, Legal Research Illustrated, New York Foundation Press, New York, 1998, Hlm.10.

- Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, terdiri dari: UUD Negara RI Tahun 1945 beserta perubahannya, Ketetapan MPR(S), dan Peraturan perundang-undangan yang terkait dengan tema penelitian, diantaranya Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman, Undang-Undang tentang Peradilan Umum, Undang-Undang Peradilan Tata Usaha Negara, Undang-Undang tentang Ketentuan Pokok Agraria, Undang- Undang tentang Administrasi Pemerintahan, dan peraturan perundang-undangan lainnya.

- Bahan hukum sekunder, yaitu bahan-bahan hukum yang memberikan penjelasan terhadap bahan hukum primer, seperti:

Rancangan Undang-Undang Pertanahan, Rancangan Undang- Undang Pengadilan Agraria, Naskah-naskah akademik, dan rancangan undang-undang lainnya, hasil-hasil penelitian, Jurnal-jurnal ilmiah, hasil karya dari kalangan hukum, dan lain sebagainya.

- Bahan hukum tertier, yaitu bahan-bahan hukum yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder, seperti kamus, ensiklopedia, indeks kumulatif, risalah-risalah rapat dan lain sebagainya.

Guna memperjelas dan mendalami hal-hal yang tersirat di balik bahan-bahan hukum di atas, dilakukan wawancara kepada narasumber yang berkompeten dalam permasalahan yang menjadi fokus penelitian. Hal itu dilakukan sebagai upaya untuk mengungkap pandangan dan tanggapan mereka berkenaan dengan pencarian jawaban atas permasalahan penelitian ini.

4. Metode Pengumpulan Data

Mengingat penelitian ini menitikberatkan pada data sekunder, maka pengumpulan data ditempuh dengan melakukan studi pustaka dan studi dokumen. Studi pustaka dilakukan untuk mengumpulkan bahan-bahan publikasi ilmiah yang diperlukan sebagai referensi umum dalam rangka menyusun dan menjabarkan

kerangka konseptual dan kerangka teoretis. Studi dokumen lebih diarahkan pada upaya pemahaman berbagai arsip atau dokumen yang berkaitan dengan terkait dengan data-data perkara, putusan- putusan pengadilan.

5. Metode Analisis Data

Data-Data tersebut dianalisis secara kualitatif normatif untuk menghasilkan data deskriptif analitis. Analisis deskriptif analitis bertolak dari analisis yuridis sistematis, kemudian didalami dengan analisis untuk menemukan konsep penyelesaian sengketa pertanahan di masa yang akan dating.

BAB II

KONSEP NEGARA HUKUM DAN PEMISAHAN KOMPETENSI PERADILAN DALAM SENGKETA

PERTANAHAN

A. Konsep Negara Hukum

Pemikiran atau gagasan mengenai negara berdasarkan atas hukum, sesungguhnya sudah ada dan diawali dari tulisan Plato tentang “Nomoi”.³¹ Kemudian konsep tersebut mulai berkembang pesat sejak akhir abad ke-19 dan awal abad ke-20. Di Eropa Barat atau Eropa Kontinental, Immanuel Kant dan Friedrich Julius Stahl menyebutnya dengan istilah rechtsstaat, sedangkan pada negara- negara Anglo Saxon, Albert Van. Dicey menggunakan istilah rule of law.³²

Dalam sejarah ketatanegaraan dikenal pula adanya negara hukum dalam arti sempit atau lebih dikenal dengan negara hukum liberal sebagaimana ajaran Imanuel Kant & Fichte. Konsep negara hukum yang mereka ajarkan dikenal dengan konsep negara hukum liberal, karena pemikiran tersebut sangat dipengaruhi oleh faham liberalisme. Konsep negara hukum liberal merupakan anti thesis dari tipe negara polizei.³³ Dalam negara polizei kekuasaan raja amat sangat besar dalam menentukan dan mengembangkan kesejahteraan rakyatnya, sedangkan dalam ajaran negara hukum liberal, peran negara justru diminimalisir dari campur tangan urusan rakyatnya.

Dalam negara hukum liberal dikenal dua unsur saja, yaitu:

perlindungan terhadap HAM, dan adanya pemisahan kekuasaan.

31 Padmo Wahjono, Indonesia Negara Berdasarkan Atas Hukum, Cetakan Kedua, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1986 Hlm.7.

32 Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Cetakan XVIII, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1997, Hlm. 57.

33 Hestu B. Cipto, Hukum Tata Negara, Kewarganegaraan dan Hak Asasi Manusia. Penerbitan Universitas Atmajaya, Yogyakarta, 2003, hlm. 12

Dari aspek fungsi dan tujuan negara, konsepsi negara hukum dapat dibedakan kedalam dua tipe negara, yaitu negara hukum klasik untuk negara hukum dalam arti formal dan negara hukum modern atau negara hukum dalam arti yang materiil.³⁴ Negara hukum dalam arti formal merupakan tipe negara yang hanya memelihara ketertiban dan keamanan masyarakat semata seperti yang telah ditentukan oleh undang-undang, yaitu hanya melindungi jiwa, benda atau hak asasi warganya secara pasif, serta tidak campur tangan dalam bidang perekonomian dan penyelenggaraan kesejahteraan rakyat (nachtwakerstaat).³⁵ Sedangkan negara hukum dalam arti materiil (modern) atau yang lebih dikenal sebagai welfare state merupakan negara yang menjaga keamanan dalam arti yang seluas-luasnya, yaitu keamanan sosial dan kesejahteraan umum berdasarkan prinsip hukum yang benar dan adil sehingga hak asasi warganya dapat benar-benar terjamin.³⁶

Konsep negara hukum modern mengalami pertumbuhan menjelang abad kedua puluh, yang ditandai dengan lahirnya tipe negara welfare state, di mana tugas negara berubah dari penjaga malam dan keamanan menjadi, negara harus bertanggung jawab atas kesejahteraan rakyat. Perkembangan negara hukum terjadi karena banyaknya kecaman terhadap ekses-ekses dalam industrialisasi dan sistem kapitalisme, tersebarnya paham sosialisme yang menginginkan pembagian kekuasaan dan kemenangan partai sosialis di Eropa.³⁷ Welfare state adalah suatu bentuk masyarakat yang ditandai dengan suatu sistem kesejahteraan yang demokratis dan ditunjang oleh pemerintah yang ditempatkan atas landasan baru, memberikan satu jaminan perawatan sosial yang kolektif pada

34 E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Jakarta, Balai Buku Ikhtiar, Jakarta,1962, hal. 19.

35 Lihat Mukthie Fadjar, Tipe Negara Hukum, Banyu Media, Malang, 2004, hal.

35.

36 Ibid, hal. 36.

37 Miriam Budiardjo, Op.Cit., hlm. 59.

warga-warganya.³⁸ Welfare state (negara kesejahteraan) atau social service state merupakan sistem pemerintahan negara yang memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Dalam bukunya Philosophie des Recht (1878), Friedrich Julius Stahl sebagaimana dikutip oleh Oemar Seno Adji,³⁹ merumuskan unsur-unsur rechtsstaat dalam arti klasik sebagai berikut:

a. perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia;

b. pemisahan atau pembagian kekuasaan negara untuk menjamin hak-hak asasi manusia;

c. pemerintahan berdasarkan peraturan;

d. adanya peradilan administrasi.

Sejalan dengan konsep rechtsstaat, A.V. Dicey dalam Introduction to the Law of the Constitution (1885), juga mengembangkan unsur-unsur negara hukum yang dikenal dengan rule of law, sebagai berikut:⁴⁰

a. supremasi aturan-aturan hukum (supremacy of the law); tidak adanya kekuasaan sewenang-wenang (absence of arbitrary power), dalam arti bahwa seseorang hanya boleh dihukum kalau melanggar hukum.

b. kedudukan yang sama dalam menghadapi hukum (equality before the law). Dalil ini berlaku baik untuk orang biasa maupun untuk pejabat.

38 Piet Thoenes, “The Elite in The Welfare State”, dikutip dari Mustaming Daeng Matutu, Selayang Pandang (tentang perkembangan Type-type Negara Modern, Pidato pada Lustrum ke IV Fakultas hukum dan Pengetahuan Masyarakat Universitas Hassanuddin di Makasar, 3 Maret 1972, Hasanuddin University Press, Ujung Pandang, cetakan ke II, hlm 20, Lihat juga La Ode Husen, Hubungan Fungsi Pengawasan DPR dengan BPK Dalam Sitem Ketatanegaraan Indonesia, CV. Utama, Bandung, 2005, hlm. 23.

39 Oemar Senoadji, 1966, Seminar Ketatanegaraan Undang-Undang Dasar 1945, Seruling Masa, Jakarta, hal.24.

40 Miriam Budiarjo, Op.cit., hal.58.

c. terjaminnya hak-hak manusia oleh undang-undang (di negara lain oleh undang-undang dasar) serta keputusan-keputusan pengadilan.

Dalam pada itu PM. Hadjon⁴¹ mengemukakan bahwa sistem hukum modern terdiri atas dua sistem induk, yaitu civil law system (modern roman) dan common law system, di mana kedua bentuk sistem tersebut melahirkan dan memiliki bentuk dan jenis sarana perlindungan hukum yang berbeda. Negara yang menganut tradisi hukum civil law system⁴² dengan konsep rechtsstaat⁴³-nya mengakui adanya dua set pengadilan (duality of jurisdiction), yaitu pengadilan umum dan pengadilan administrasi. Sedangkan negara-negara yang menganut common law system (dengan konsep rule of law-nya)⁴⁴ hanya mengenal satu set pengadilan (unity of jurisdiction), yaitu ordinary court,⁴⁵ atau pengadilan umum yang kewenangannya juga mencakup memeriksa sengketa-sengketa administrasi negara.

41 Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Di Indonesia, PT. Bina Ilmu, Surabaya, 1985, Hlm. 5.

42 Negara-Negara yang bertradisi hukum civil law misalnya Prancis, Belanda, Jerman, dan lain sebagainya Serta pada umumnya diikuti oleh negara-negara bekas jajahan mereka.

43 Unsur-unsur rechtsstaat yang dikemukakan oleh Stahl di antaranya adalah:

adanya perlindungan ham, untuk menjamin HAM penyelenggaran negara berdasarkan trias politica (pemisahan kekuasaan), pemerintahan berdasarkan undang-undang dan peradilan administrasi. Lihat Azhari, Negara Hukum Indonesia, UI Press, Jakarta, 1995, Hlm. 20-21.

44 Negara-negara yang mengikuti tradisi hukum common law misalnya Inggris dan Amerika Serikat serta umumnya diikuti pula oleh negara-negara bekas jajahan mereka. Konsep rule of law Sebagaimana Dikemukakan Oleh AV. Dicey mengharuskan Adanya: supremacy of law, equality before the law dan terjaminnya hak asasi oleh UU (atau konstitusi) dan putusan pengadilan, lihat Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta, 1982. Hal. 58.

45 Di samping model perlindungan melalui lembaga peradilan di atas, di negara- negara skandinavia dikembangkan pula lembaga Ombudsman, di mana saat ini telah berkembang pula secara luas di berbagai negara, termasuk di Indonesia.

B. Independensi Peradilan sebagai Prinsip Pemisahan Kekuasaan

Salah satu prinsip dalam negara hukum adalah pemisahan atau pembagian kekuasaan negara untuk menjamin hak-hak asasi manusia. Ajaran pemisahan kekuasaan dalam negara menghendaki tidak adanya pemusatan kekuasaan negara pada satu pihak, dalam arti setiap kekuasaan haruslah dibatasi oleh konstitusi dan hukum.

Kredo yang amat terkenal dari Lord Acton, power tends to corrupt, absolute power corrupt absolutely. Kekuasaan dalam negara harus dipisahkan kepada masing-masing lembaga legislatif sebagai pembentuk undang-undang, lembaga eksekutif sebagai pelaksana undang-undang dan pemegang kekuasaan pemerintahan, serta lembaga yudikatif sebagai pemegang kekuasaan yudisial atau peradilan.

Pemisahan kekuasaan, pembagian kekuasaan atau pembatasan kekuasaan dalam negara adalah sebuah sebuah keniscayaan yang tak dapat dielakkan. Suatu negara yang telah menyatakan sebagai negara hukum, maka di dalam sistem ketatanegaraan negara tersebut harus melembagakan pemisahan kekuasaan, pembagian kekuasaan atau pembatasan kekuasaan.

Prinsip pokok dalam negara hukum adalah bahwa yang memerintah dalam negara bukanlah manusia, melainkan hukum, the rule of law and not of man.

John Locke adalah filosof yang dianggap pertama kali mengintrodusir pada dunia tentang konsep pemisahan kekusaan ini.

Dalam bukunya “Two Treaties on Civil Government”, Ia mengkritik terhadap kekuasaan absolut raja. John Lock mendasarkan pendapatnya pada “kondisi alami manusia dan kontrak sosial yang melahirkan negara. Alasan manusia mengadakan kontrak sosial adalah untuk memelihara hak-hak alamiah manusia yaitu hak hidup, kemerdekaan dan ha milik (preserve their lives, libertes and

possession) yang melahirkan status politik.⁴⁶ Ia membagi kekuasaan negara kedalam tiga poros kekuasaan, yaitu legislatif power, eksekutif power dan federatif power.

Dalam perkembangannya ternyata gagasan pemisahan tiga poros kekuasaan John locke tidak sepopuler gagasan pemisahan kekuasan negara yang dikenalkannya. Ajaran pemisahan kekuasaan kekuasaan ini semakin populer setelah Montesquei mengenalkan ajaran trias politica yang baru. Dalam bukunya “De I’Esprit des Lois”, Montesquieu mengadakan modifikasi atas gagasan Locke dengan memisahkan kekuasaan negara ke dalam 3 aspek kekuasaan yaitu kekuasaan legislatif (la puissance legislative), kekuasaan eksekutif (la puissance executive) dan kekuasaan yudikatif (la puissance de juger). Perbedaan antara kedua teori tersebut terletak pada kekuasaan yudikatifdan federatif. John locke memasukkan tugas-tugas yudikatif dalam kekuasaan eksekutif, sedangkan montesqueiu memasukkan tugas-tugas keamanan dan hubungan luar negeri (federatif) dalam kekuasaan eksekutif.

Menurut Black’s Law Dictionary, ajaran pemisahan kekuasaan atau separation of powers dimaknai sebagai berikut:⁴⁷

The division of govermental authority in to three branches of government --- legislative, executive, and judicial --- each with specified duties on which neither of other brances can encroach; the constitutional doctrine of checks and balances by wich the people are protected againts tyranny. Terjemahan bebas: pembagian kewenangan pemerintah dibagi atas tiga cabang pemerintahan – legislatitif, eksekutif dan yudikatif – dengan masing-masing memiliki tugas-tugas khusus di mana tidak satupun dari cabang-cabang tersebut dapat saling

46 Allan R. Brewer–Carias, Judicial Review in Comparative Law, Cambridge Univercity Press, Cambridge , 1989, Hlm. 10.

47 Henry Campbell Black, Black’s Law Dictionary, Seventh edition, West Group, St. Paul MINN, 1991, hal 1369-1370.

dilanggar; Doktrin konstitusi cheks and balances yang melindungi rakyat dari tirani.

Dalam ajaran pembagian kekuasaan ditekankan pentingnya pembagian fungsi bukan pembagian lembaganya. Konsep pembagian kekuasaan kekuasaan didasarkan pada pemikiran bahwa hanya fungsi pokok masing-masing pemegang kekuasaan yang dibedakan. Lembaga-lembaga negara sebagaimana diajarkan oleh teori trias politica tetap ada, namun fungsi-fungsinya tidak lagi terkotak-kotak dan tertutup pada masing-masing lembaga tersebut.

Fungsi pokok lembaga legislatif tetap sebagai pembuat Undang- Undang, namun dilain pihak Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif juga mempunyai tugas bersama-sama dengan lembaga legislatif untuk membuat undang-undang. Begitu juga fungsi-fungsi lembaga lain.

Cabang-cabang kekuasaan negara dalam perkembanganya didesain untuk dapat saling mengawasi dan menyeimbangkan (check and balances). Dengan adanya prinsip checks and balances ini maka kekuasaan negara dapat diatur, dibatasi dan bahkan dikontrol dengan sebaik-baiknya, sehingga penyalahgunaan kekuasaan oleh aparat penyelenggara negara ataupun pribadi-pribadi yang kebetulan sedang menduduki jabatan dalam lembaga-lembaga negara yang bersangkutan dapat dicegah dan ditanggulangi dengan sebaik- baiknya.

Dengan adanya pemisahan kekuasaan tersebut, maka terdapat jaminan konstitusional untuk membersihkan setiap intervensi, khususnya cabang kekuasaan lainnya pada proses penegakan hukum melalui lembaga peradilan. Segala campur tangan dalam urusan peradilan oleh pihak lain di luar kekuasaan kehakiman dilarang, kecuali dalam hal-hal sebagaimana disebut dalam konstitusi. Namun demikian independensi kekuasaan kehakiman harus selalu berseiring dengan sikap imparsialitas penegakan hukum di dalamnya. Jaminan konstitusional tersebut sebagaimana termuat dalam Pasal 24 ayat (1) Undang-Undang Dasar NRI Tahun 1945

yang berbunyi: Kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan negara yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan.

Peradilan di Indonesia juga dituntut untuk terbuka, sederhana, cepat, dan biaya ringan. Yang dimaksud dengan

“sederhana” adalah pemeriksaan dan penyelesaian perkara dilakukan dengan acara yang efisien dan efektif, “biaya ringan”

adalah biaya perkara yang dapat terpikul oleh rakyat, namun demikian, dalam pemeriksaan dan penyelesaian perkara tidak mengorbankan ketelitian dalam mencari kebenaran dan keadilan.

C. Kekuasaan Kehakiman dan Pembagian Kompetensi Peradilan

Sebagaimana pandangan Philipus Mandiri Hadjon di atas, perbedaan mendasar antara konsep negara hukum rechtstaat dan rule of law adalah terletak pada keharusan adanya peradilan administrasi guna melindungi rakyat dari perbuatan pemerintah yang melawan hukum sehingga dapat menimbulkan kerugian bagi warganya. Negara-negara yang menganut konsepsi negara hukum rechtstaat, menganggap bahwa kehadiran peradilan administrasi negara adalah penting adanya guna memberikan perlindungan hukum bagi warga negara atas perbuatan pemerintah yang melanggar hak-hak warganya dalam lapangan hukum publik atau administrasi, termasuk juga memberikan perlindungan bagi pejabat administrasi negara yang telah bertindak benar sesuai aturan hukum.

Dalam negara hukum harus diberikan perlindungan hukum yang sama kepada warga dan pejabat administrasi negara.⁴⁸

Sementara pada negara-negara yang menganut konsepsi rule of law, menganggap bahwa keberadaan peradilan administrasi negara bukanlah keharusan. Konsep equality before the law

48 Bandingkan dengan SF. Marbun, Peradilan Administrasi dan Upaya Administratif di Indonesia, UII Press, Yogyakarta, 2003, hlm.. 8.

menghendaki agar prinsip persamaan antara rakyat dengan pejabat administrasi negara tercermin pula dalam lapangan peradilan, artinya dalam rangka melindungi rakyat dari tindakan pemerintah, tidak diperlukan adanya badan peradilan khusus (peradilan administrasi) yang berwenang mengadili sengketa tata usaha negara.

Fungsi peradilan adminstrasi negara ini tetap tercermin dalam peradilan umum (ordinary court) yang dapat kita lihat dari proses pengadministrasian perkara yang mengklasifikasikan secara khusus administratif dispute sebagaimana jenis perkara lain.⁴⁹

Dalam Pasal 24 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 ditegaskan bahwa: Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi. Dari ketentuan di atas menunjukkan bahwa sistem peradilan Indonesia dipengaruhi oleh tradisi hukum civil law system dengan ciri pemisahan kompeteni peradilan di dalamnya (duality of jurisdiction).

Dianutnya sistem duality of jurisdiction dalam sistem peradilan Indonesia akan berdampak konstitusional pada pengkhususan kewenangan masing-masing peradilan. Kekuasaan kehakiman di Indonesia tidak hanya dilakukan oleh Mahkamah Agung dan lingkungan peradilan di bawahnya sebagai judicial court, melainkan juga oleh Mahkamah Konstiusi sebagai constitutional court. Kekuasaan peradilan di Indonesia di tingkat pertama tidak hanya dilakukan oleh satu jenis peradilan, yaitu peradilan umum, melainkan dilaksanakan oleh masing-masing lingkungan peradilan yang berpucak Mahkamah Agung. Masing-masing peradilan memiliki kompetensi untuk mengadili perkara-perkara tertentu yang secara absolut tidak boleh diperiksa oleh lingkungan peradilan lain.

49 W. Riawan Tjandra, Hukum Acara Peradilan Administrasi Negara, Edisi Revisi, Univ. Atma Jaya, Yogyakarta, 2005, hal. 3.

Kompetensi diartikan sebagai kewenangan (kekuasaan) untuk menentukan (memutuskan sesuatu).⁵⁰ Kompetensi (authority, gezag) adalah kekuasaan yang diformalkan, baik terhadap segolongan orang tertentu maupun kekuasaan terhadap suatu bidang pemerintahan tertentu secara bulat yang berasal dari kekuasaan legislatif maupun dari kekuasaan pemerintah. Kompetensi merupakan kumpulan dari wewenang-wewenang (rechts bevoeg- heidheden).

Terdapat beberapa cara untuk mengetahui kompetensi dari suatu pengadilan, yaitu:

1. Kompetensi dapat dilihat dari pokok sengketa (geschilpunt, fundamentum petendi); mengutip pendapat E. Utrecht.

2. Kompetensi dapat dilihat melalui pembedaan atas atribusi (absolute competentie atau distributie van rechtsmacht);

mengutip pendapat Sjachran Basah.

3. Kompetensi dapat dilihat melalui pembedaan atas kompetensi absolut dan kompetensi relatif.⁵¹

Dalam tataran praktik, seringkali terjadi konflik kompetensi antar berbagai lingkungan peradilan, sehingga kadangkala menyebabkan kebingungan dikalangan masayarakat pencari keadilan. Konflik kompetensi seringkali muncul terhadap kasus- kasus yang memiliki titik singgung kompetensi, misalnya dalam kasus-kasus pertanahan yang disengketakan di peradilan umum dan peradilan tata usaha negara. Peradilan umum pada prinsipnya memilki kewenangan untuk mengadili terhadap sengketa pertanahan yang pokok perselisihanya mengenai hak atas tanah. Sedangkan peradilan tata usaha negara memiliki kewenangan menyangkut prosedur dan aspek-aspek administrasi penerbitan sertipikat tanah

50 Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta. 2008, Hlm. 719.

51 Zairin Harahap, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2001, Hlm. 31.

dan keputusan-keputusan pemerintahan lain yang berkaitan dengan tanah.

D. Konsep Sengketa Pertanahan

Sebutan agraria dan pertanahan tidak selalu dipakai dalam arti yang sama. Dalam bahasa latin, “ager” berarti tanah atau sebidang tanah. Agrarius berarti perladangan, persawahan, pertanian.⁵² Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, agraria berarti urusan pertanian atau tanah pertanian, juga urusan pemilikan tanah.

Sementara pengertian tanah dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia diartikan sebagai: ⁵³

- Permukaan bumi atau lapisan bumi yang diatas sekali;

- Keadaan bumi di suatu tempat;

- Permukaan bumi yang diberi batas;

- Bahan-bahan dari bumi, bumi sebagai bahan sesuatu (pasir, cadas, napal, dan sebagainya).

Pengertian agraria dan tanah tersebut tidaklah sama dengan lingkup pemaknaan dalam hukum agraria. Pengertian agraria dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Agraria dipakai arti yang sangat luas. Pengertian agraria meliputi bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, dalam batas-batas seperti yang ditentukan dalam Pasal 48, bahkan meliputi ruang angkasa. Sementara bumi meliputi permukaan bumi (yang disebut tanah), tubuh bumi di bawahnya serta yang berada di bawah air (Pasal 4 junto ayat (1). Dengan demikian pengertian tanah meliputi permukaan bumi yang ada di daratan dan di permukaan bumi yang berada di bawah air, termasuk air laut.⁵⁴

52 Poerwadarminta dan J. Prent K. Adisubrata, Kamus Latin Indonesia, Kanisius, Semarang, 1960, Hlm. 8.

53 Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia Edisi Kedua, Balai Pustaka, 1994, Jakarta.

54 Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang- Undang Pokok Agraria, Isi Dan Pelaksanaanya, Djambatan, Jakarta, 2008, Hlm.

5-6.

Hukum tanah dalam perspektif UU PA tidak mengatur tanah dalam segala aspeknya. Ia hanya mengatur salah satu aspek yuridisnya yang disebut hak-hak penguasaan atas tanah. Dengan kata lain, ketentuan-ketentuan hukum yang mengatur hak-hak penguasaan atas tanah yang disusun menjadi satu kesatuan dan merupakan satu sistem yang disebut sebagai hukum tanah.

Dengan pemaknaan yang sangat luas, hukum agraria adalah merupakan kelompok bidang hukum yang mengatur hak penguasaan atas sumber-sumber daya alam tertentu yang termasuk dalam pengertian agraria, sehingga didalamnya dapat meliputi hukum tanah, hukum air, hukum perikanan, dan hukum penguasaan atas tenaga dan unsur-unsur dalam ruang angkasa⁵⁵ atau dirgantara.

Singkatnya, hukum tanah dan sengketa tanah di sini adalah hanya sebagian saja dari bangunan hukum agraria dan sengketa agraria yang cakupannya lebih luas itu.

Dalam Peraturan Kepala BPN Nomor 3 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Pengkajian dan Penanganan Kasus Pertanahan ditegaskan, bahwa kasus Pertanahan terdiri dari sengketa, konflik, atau perkara pertanahan. Adapun ruang lingkup dari sengketa, konflik, atau perkara pertanahan adalah sebagai berikut:

1. Sengketa Pertanahan adalah perselisihan pertanahan antara orang perseorangan, badan hukum, atau lembaga yang tidak berdampak luas secara sosio-politis.

2. Konflik pertanahan adalah perselisihan pertanahan antara orang perseorangan, kelompok, golongan, organisasi, badan hukum, atau lembaga yang mempunyai kecenderungan atau sudah berdampak luas secara sosio-politis.

3. Perkara pertanahan adalah perselisihan pertanahan yang penyelesaiannya dilaksanakan oleh lembaga peradilan.

55 Ibid, Hlm 8.