1
PENGUATAN MAJELIS RAKYAT PAPUA DALAM UNDANG-UNDANG NOMOR 35 TAHUN 2008 TENTANG
PERUBAHAN ATAS
UNDANG-UNDANG NOMOR 21 TAHUN 2001 TENTANG
OTONOMI KHUSUS PAPUA
A. Latar Belakang Masalah
Provinsi Papua merupakan salah satu provinsi di Indonesia yang diberlakukan Otonomi Khusus oleh pemerintah Republik Indonesia. Selain Provinsi Papua yang mendapatkan status Otonomi Khusus adalah Provinsi Aceh Nangroe Darullsalam (NAD) dengan UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Otonomi Khusus Provinsi Papua berlangsung sejak tahun 2001 dimana setelah dikeluarkannya Nomor 21 Tahun 2001 yang telah dirubah dengan UU No.35 Tahun 2008 Tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua (selanjutnya disebut dengan UU Otsus Papua).
Pengacuan dalam pembentukan daerah khusus dapat dilihat dalam konstitusi UUD 1945 Perubahan keempat, diatur dalam Bab VI
2 tentang Pemerintah Daerah. Pemberian Otonomi Khusus bagi Papua di dasarkan pada UUD 1945 Perubahan Keempat, ketentuan sebagai berikut;
Pasal 18 B
(1) Negara mengakui dan menghormati satuan satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang;
(2) Negara mengakui dan menghormati kesatuankesatuan masyarakat hukum adat beserta hak hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.
Provinsi-provinsi yang mendapatkan pemberlakuan khusus dari negara dikarenakan dalam konstitusi memberikan peluang untuk membuat daerah tersebut khusus dengan melihat latar belakang ke khususan yang ada pada daerah tersebut.
Prinsip mengakui dan menghormati Pemerintah Daerah yang bersifat khusus dan Istimewa (Pasal 18 B ayat 1 UUD 1945). Yang dimaksud dengan “bersifat istimewa” adalah pemerintah asli atau pemerintahan bumiputra. Dalam prakteknya penyelenggaraan pemerintahan daerah terdapat daerah istimewa. Dalam Pasal 18 B. Perkataan “khusus” memiliki cakupan yang lebih luas, antara lain karena dimungkinkan membentuk daerah dengan otonomi khusus (Aceh dan papua). Untuk Aceh, otonomi khusus berkaitan dengsn pelaksana syariat islam.
3 Setiap daerah dapat menuntut kekhususan berdasarkan faktor tertentu
tanpa kriteria umum yang telah ditentukan dalam undang-undang.1
Pelaksanaan Pasal 18 A dan Pasal 18 B UUD 1945 tampak dari adanya daerah-daerah khusus dan daerah-daerah istimewa, yakni :
1. Daerah Khusus IbuKota Jakarta, UU Nomor 29 Tahun 2007 tentang Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia;
2. Daerah Istimewa Aceh, UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh;
3. Daerah Khusus Papua, Nomor 35 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 21 tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua;
4. Daerah Istimewa Yogyakarta, UU Nomor 3 Tahun 1950 Tentang Daerah Istimewa Yogyakarta.
Pembentukan UU Otsus Papua yang mana merupakan usul dari masyarakat Papua. Dimana undang-undang tersebut merupakan aspirasi dari masyarakat Papua yang muncul dengan terjadinya
1 Utang Rosidin, Otonomi Daerah dan Desentralisasi, Pustaka Setia, Bandung. ,
4 gejolak politik di Papua. Dalam hal ini, pembentukan dari undang-undang tersebut untuk meredam keinginan memisahkan diri (merdeka) masyarakat Papua dari Republik Indonesia. Dimana konsep dan rencana dalam pembentukan Undang-undang Otonomi Khusus merupakan hasil rumusan dari masyarkat asli Papua dengan mengutamakan perlindungan dan keberpihakan terhadap orang asli Papua di atas tanahnya sendiri.
Sebagaimana amanat UU No. 21 Tahun 2001, Otsus Papua pada dasarnya adalah pemberian kewenangan yang lebih luas bagi Pemerintah Provinsi dan rakyat Papua untuk mengatur dan mengurus diri sendiri di dalam kerangka NKRI. Kewenangan yang lebih luas berarti tanggung jawab yang lebih besar bagi Pemerintah Provinsi dan rakyat Papua untuk menyelenggarakan pemerintahan dan mengatur pemanfaatan kekayaan alam untuk kemakmuran rakyat Papua. Kewenangan ini berarti pula kewenangan untuk memberdayakan potensi sosial-budaya dan perekonomian masyarakat Papua, termasuk memberikan peran yang memadai bagi orang-orang asli Papua melalui para wakil adat, agama, dan kaum perempuan. Peran yang dilakukan adalah ikut serta merumuskan kebijakan daerah, menentukan strategi pembangunan dengan tetap menghargai kesetaraan dan keragaman
5 kehidupan masyarakat Papua, melestarikan budaya serta lingkungan alam Papua, lambang daerah dalam bentuk bendera daerah dan lagu daerah sebagai bentuk aktualisasi jati diri rakyat Papua dan pengakuan terhadap eksistensi hak ulayat, adat, masyarakat adat, dan hukum adat.
Dengan berlakunya Otonomi Khusus Papua, penduduk asli Papua mempunyai identitas diri yang khas dan merupakan suatu keragaman dari masyarakat asli Papua. Undang-undang Otonomi Khusus Provinsi Papua memberikan keberpihakan dan perlindungan terhadap hak-hak dasar dari penduduk asli Papua. Untuk itu perlindungan terhadap hak-hak dasar orang asli Papua mencakup enam dimensi pokok kehidupan, yaitu:2
(1) Perlindungan hak hidup orang Papua di Tanah Papua, yaitu suatu kualitas kehidupan yang bebas dari rasa takut serta terpenuhi seluruh kebutuhan jasmani dan rohaninya secara baik dan proporsional.
(2) Perlindungan hak‐hak orang Papua atas tanah dan air dalam batas‐batas tertentu dengan sumberdaya alam yang terkandung di dalamnya.
2
Agus Sumule, Mencari Jalan Tengah Otonomi Khusus Provinsi Papua, Gramedia Pustaka Utama, jakarta, 2003, hal. 54
6 (3) Perlindungan hak‐hak orang Papua untuk berkumpul dan
mengeluarkan pendapat dan aspirasinya.
(4) Perlindungan hak‐hak orang Papua untuk terlibat secara nyata dalam kelembagaan politik dan pemerintahan melalui penerapan kehidupan berdemokrasi yang sehat.
(5) Perlindungan kebebasan orang Papua untuk memilih dan menjalankan ajaran agama yang diyakininya, tanpa ada penekanan dari pihak manapun; dan
(6) Perlindungan kebudayaan dan adat istiadat orang Papua.
Dengan adanya perlindungan terhadap hak-hak dasar orang asli Papua yang mencakup enam dimensi pokok kehidupan diharapkan dapat memberikan suatu pemahaman dalam keadilan di dalam isi dari peraturan Perundang-undang tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua. Enam dimensi pokok tersebut yang menjadi sumber pijakan dalam melihat isi dari Undang-undang Otonomi Khusus apakah telah memuat rasa keadilan atau belum dalam Otonomi Khusus.
Disisi lain dalam UU Otsus Papua terdapat suatu yang menjadi ke khususan dalam pelaksanaan Otonomi Khusus Papua. Hal ini dapat
7 dilihat pada pembentukan suatu lembaga yang dinamakan Majelis Rakyat Papua (selanjutnya disebut MRP).
MRP merupakan suatu bagian dari pelaksanaan Otsus Papua yang tidak dapat dipisahkan dan berdiri sendiri. MRP adalah partner kerja dari DPRD dan Pemerintah Daerah Papua dalam pelaksanaan Otsus Papua dimana lebih menekankan dalam perlindungan orang asli Papua dalam kebijakan pelaksanaan Otsus Papua.
Pembagian kekuasaan (sharing of power) dalam konteks Otsus Papua tidak saja menyangkut hubungan pusat dan daerah, tetapi yang juga pembagian kekuasaan dan kewenangan di Provinsi Papua.
Pembagian kewenangan antara Eksekutif dan Legislatif dalam
pelaksanaan Otsus Papua :3
Lembaga Eksekutif, lembaga ditingkat provinsi dipimpin oleh seorang Gubernur dan ditingkat Kabupaten/Kota dipimpin oleh Bupati dan Walikota. Gubernur, Bupati dan Walikota dipilih melalui sistem pemilihan umum yang dipilih secara langsung oleh masyarakat.
3 Agus Sumule, Mencari Jalan Tengah Otonomi Khusus Provinsi Papua,Gramedia,
8 Lembaga Legislatif, lembaga legislatif terdiri dari 2 (dua) badan yaitu Dewan Perwakilan Daerah Privinsi Papua (DPRP) dan Majelis Rakyat
Papua (MRP). Sistem ini biasanya dikenal dengan sistem bikameral4.
Keanggotaan dari wakil-wakil DPRP adalah wakil-wakil yang berasal dari partai politik yang dipilih melalui pemilihan umum. Keanggotaan MRP terdiri dari wakil adat, wakil agama dan wakil-wakil perempuan yang dipilih oleh rakyat. Selain bersama-sama dengan DPRP bertugas mengawasi pelaksanaan pemerintahan oleh lembaga eksekutif, MRP juga berfungsi untuk mengawasi pelaksanaan tugas DPRP.
Salah satu alasan di Papua terdapat 2 (dua) lembaga perwakilan (legislatif) sistem bikameral yang berada di Papua mengambil contoh dari salah satu negara pasifik selatan dan yang memiliki kesamaan budaya dengsna Papua, menggunakan sistem bikameral, yang terdiri dari House of Representatives (parlemen) dan senat. Parlemen dipilih melalui sistem pemilihan komunal yang digabungkan dengan cros-votting, sedangkan senat diatur melalui cara tertentu dengan memberi wewenang kepada Dewan Besar Kepala Suku, Perdana Menteri pimpinan opisisi dan Dewan Kepulaun Rotuma untuk mencalonkan
9 figur-figurnya berdasarkan kuota yang telah ditentukann. Sistem parlemen yang ditentukan dalam UU Otsus Papua salah satunya bertujuan untuk memastikan bahwa orang asli Papua memiliki
representasi yang layak dalam parlemen secara berkesinambungan.5
Otsus Papua, memberikan perlindungan hak-hak politik masyarakat adat dan penduduk asli Papua dengan diciptakannya suatu kamar tertentu di dalam parlemen Provinsi Papua, yang mana disebut dengan MRP yang hanya diisi oleh orang asli Papua yang adalah wakil-wakil adat, agama dan perempuan yang jumlahnya masing-masing sepertiga dari total jumlah anggota kamar tersebut.
Dengan cara seperti ini, sistem pengawasan (check and balances) dari MRP dimana keterwakilan penduduk asli di dalam pengambilan keputusan politik dalam suatu pemerinthana lokal ditingkat Provinsi dapat terwakilkan dengan memperhatikan kedudukan dan kepentingan dari orang asli Papua di distribusikan dalam jumlah kamar yang memiliki tugas dan kewajiban sebagai berikut :
5
10 Memberikan pertimbangan kepada parlemen provinsi (DPRP), kabupaten/kota serta Gubernur, Bupati dan Walikota mengenai hal-hal yang terkait perlindungan terhadap hak-hak asli orang Papua.
Memperhatikan dan menyalurkan aspirasi, menerima pengaduan masyarakat adat dan masyarakat pada umumnya, dan memfasilitasi tindak lanjut penyenlesaiannya
Menolak peraturan provinsi dan kebijakan lain yang dinilai bertentangan dengan perlindungan hak-hak orang asli Papua.
Dalam pembuatan RUU Otsus Papua, yang mana sebelumnya telah dikonsultasikan ke beberapa para ahli di Indonesia menyangkut keberadaan MRP di Papua. Dibawah ini terdapat beberapa pandangan ahli yang memberikan pandangan mengenai kedudukan MRP.
Jimly Assidiqie, memberikan saran agar nama parlemen di Papua adalah Majelis Rakyat Papua (MRP). MRP ini terdiri dari dua kamar (bikameral), pertama senat yang terdiri dari orang-orang asli Papua (wakil-wakil adat, agama dan perempuan) kedua adalah kamar yang terdiri dari wakil-wakil partai politik yang dipilih melalui pemilu, yang disebut-sebut DPRD (sekarang disebut dengan DPRP).
11 Anton Sujata dan Sunarjati Hartono, ke khususan dalam Otsus Papua terletak pada sistem dua kamar (bikameral).
Budhi Santoso, dalam hal perlindungan terhadap hak politik, yang dirumuskan dalam sistem bikameral dalam parlemen dan peluang bagi pembukaan partai lokal, merupakan suatu langkah maju, terutama dalam memberikan peluang dan temapat yang cukup besar bagi kaum perempuan untuk duduk dalam lembaga MRP.
Dengan pembentukan MRP, memberikan gambaran bahwa di Papua terdapat 2 (dua) lembaga legistatif, yaitu DPRP yang merupakan perwakilan dari anggota partai-partai politik yang dipilih secara langsung oleh masyarakat sedangkan MRP yang merupakan lembaga kultur/budaya yang mana anggota berasal dari masyarakat Adat, Agama dan Perempuan yang mana pengangkatan anggota MRP dilakukan melalui pemilihan dengan jalan demokrasi. MRP adalah suatu lembaga yang menjadi partner kerja dengan Pemerintah Daerah dan DPRP Papua. Kedudukan MRP dengan segala tugas dan kewenangannya dapat memberikan suatu manfaat atas pelaksanaan Otonomi Khusus dimana diharapkan dapat meberikan masukan terhadap kepentingan masyarakat asli Papua.
12 Namun di dalam pelaksanaan otonomi khusus Papua masih terdapat permasalahan selama ini. Permasalahan dalam pelaksanaan otonomi khusus antara lain :
Pertama, adanya ketidak sepahaman antara pemerintah pusat dan
pemerintah provinsi papua dalam pelakasanaan otonomi khusus. Pemerintah pusat tidak meiliki komitmen yang kuat dalam pelaksanaan otonomi khusus. Hal ini dikarenakan adanya pandangan bahwa otonomi khusus merupakan sarana bagi gerakan separatis papua merdeka. Sehingga pemerintah pusat melakukan pembiaran terhadap pelaksanaan otonomi khusus dengan terjadi penyimpangan dan pemekaran wilayah. Sedangkan pemerintah daerah papua seperti tidak siap dengan pelaksanaan otonomi khusus.
Kedua, Adanya temuan penyimpangan dalam pengelolaan dana
alokasi Otsus Papua. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) menyatakan telah menemukan penyelewengan dana otonomi khusus (otsus) Papua sebesar Rp 4,2 triliun dari total dana Rp 28,8 triliun sejak periode
2002-20106. Rizal Djalil dari BPK mengklaim ada 1,85 triliun dana
6"Penyimpangan Dana Otonomi Khusus Papua Capai Rp 4,2 Triliun",
13 alokasi Otsus Papua periode 2008-2010 yang didepositokan, padahal dana itu seharusnya dialokasi untuk pengembangan pendidikan dan kesehatan rakyat Papua.
Ketiga, Intervensi pemerintah pusat sangat besar dalam membuat
kebingungnan dalam pelaksanaan otonomi khusus papua, dimana pemerintah pusat lambat mengeluarkan peraturan pemerintah tentang pembentukan MRP (Peraturan Pemerintah Nomor 54 tahun 2004), yang mana setelah tiga tahun baru dikeluarkan. Hal ini memberikan reaksi dikalangan elite politk papua dengan menganggap pemerintah pusat tidak menginginkan terbentuknya MRP dan tidak ingin menjalankan otonomi khusus dengan sungguh-sungguh. Dimana memberikan akibat pada lambatnya pembuatan Perdasi dan Perdasus oleh MRP. Kemudian pada tahun 2011, Pemerintah Pusat melalui Mendagri mennyetujui pembentukan MRP yang berada diProvinsi Papua Barat.
Pembentukan MRP di Papua Barat telah keluar dari semangat Otonomi Khusus Papua. UU Otsus Papua, PP No. 54/2004 dan Perdasus No. 4/2010 tentang Pemilihan Majelis Rakyat Papua hanya
http://www.republika.co.id/berita/regional/nusantara/11/04/21/lk01q5-penyimpangan-dana-otonomi-khusus-papua-capai-rp-42-triliun (diakses tanggal 16 Juli 2011)
14 mengenal adanya satu MRP di Papua. Namun, terbitnya Perdasus No. 5/2011 tentang Pemilihan Majelis Rakyat Papua di Provinsi Papua Barat telah memberikan jalan bagi terbentuknya dualisme MRP di Papua. Terbentuknya MRP Papua Barat dikarenakan pandangan bahwa baik di Papua dan Papua Barat harus dibentuk MRP sebagai akibat dari pemekaran Papua. Hal ini yang oleh DPRP Papua Barat kemudian menggelar paripurna khusus untuk menerbitkan Perdasus 5/2011
Keempat, Pemaksaan pemekaran wilayah Papua yang dilakukan
pemerintah Indonesia. Inpres Nomor 1 tahun 2003 tentang pemekaran Provinsi Irian Jaya Barat dan Irian Jaya Tengah yang disahkan pemerintah Indonesia mengkhianati amanat tentang prosedur pemekaran provinsi Papua yang diatur dalam Pasal 76 UU Otsus. Inpres 1/2003 adalah tindak lanjut dari UU 45/1999 tentang Pemekaran Provinsi Papua menjadi Provinsi Irian Jaya Barat dan Irian Jaya Tengah. Padahal, Mahkamah Konstitusi melalui Putusan MK Nomor 018/PUU-I/2003 pada tanggal 11 November 2004 telah menyatakan UU 45/1999 tidak lagi memiliki kekuatan hukum mengikat.
15
Kelima, Pemilihan dan pengangkatan Gubernur dan Wakil Gubernur
tidak sesuai dengan amanat UU Otsus Papua. Putusan Mahkamah Konstitusi No. 81/PUU-VIII/2010 tanggal 2 Maret 2011 menyatakan pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur oleh DPR Papua (DPRP) sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) huruf a UU Otsus Papua tidak memenuhi kriteria kekhususan atau keistimewaan yang melekat pada daerah Papua. Dengan keputusan MK tersebut, maka kewenangan pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur oleh DPRP serta tata cara pemilihan yang terdapat dalam Pasal 7 Ayat (1) Huruf (a) UU Otsus Papua sudah tidak lagi dapat digunakan oleh DPRP untuk melakukan pemilihan dan pengangkatan gubernur dan wakil gubernur Papua berdasarkan kekhususan Provinsi Papua sebagaimana yang diamanatkan dalam UU Otsus Papua.
Keenam, Pemerintah pusat memiliki pandangan bahwa lambang atau
simbol kedaerahan yang berhubungan dengan gerakan separatis harus dilarang penggunaannya dengan mengeluarkan Peraturan Pemerintah No. 77 tahun 2007 tentang Lambang Daerah. Hal ini menimbulkan ketidak percayaan masyarakat papua terhadap pemerintah pusat karena PP 77/2007 bertentangan dengan amanat tentang penggunaan lambang daerah Papua dalam Pasal 2 UU Otsus Papua.
16 Dengan dikeluarkan PP nomor 77 tahun 2007, hal ini membuat semakin timbul ketidak percayaan dari masyarakat Papua terhadap pemerintah pusat. Hal ini dikarenakan dalam UU otonomi khsus papua, lambang dan simbol-simbol daerah tersebut diatur UU otonomi khusus (pasal 2 UU nomor 21 tahun 2001).
Dasar pembentukan MRP adalah untuk melindungi kepentingan masyarakat asli Papua dan pemberlakuan affirmative action. Yang mana hak-hak dari masyarakat asli Papua terlindungi.
Permasalahan dalam MRP adalah adanya suatu ketimpangan dalam pelaksanaannya. Dalam hal ini MRP tidak dapat menjalankan hak dan kewajiban yang tertuang dalam UU Otsus Papua.
Hal ini terjadi dikarenakan antara MRP dan DPRP berjalan sendiri-sendiri dalam pelaksanaan Otonomi Khusus Papua. Dengan demikian mengakibatkan MRP yang seharusnya menjadi partner kerja hanya sebagai lembaga yang dibuat untuk memenuhi apa yang tertuang di dalam UU Otsus Papua tanpa mempunyai kekuatan berarti dalam pengawasan pelaksanaan Otsus Papua.
17 Akibat dari kurang maksimalnya posisi MRP mengakibatkan keberpihakan terhadap orang asli Papua (affirmative action
policy-selanjutnya disebut dengan affirmatif7) menjadi melemah. Disini yang menjadi tanggung jawab dari MRP dalam melindungi dan mengembangkan kesatuan dalam masyarakat asli Papua. Selain mendorong dalam pembentukan peraturan yang melindungi kepentingan masyarakat asli Papua tetapi juga secara keseluruhan menjaga kesatuan dalam masyarakat Papua dan juga dalam hal mengusulkan pembuatan peraturan (Perdasus). UU Otsus Papua memberikan peran yang besar dan terpusat pada Majelis Rakyat Papua (MRP). Majelis ini merupakan lembaga representatif kultural orang asli Papua. MRP terdiri dari wakil-wakil adat, agama, dan perempuan yang tersebar di seluruh kabupaten khususnya wakil adat yang mewakili 250 suku di Papua.
Peran strategis lainnya dari MRP adalah memberi pertimbangan dan persetujuan terhadap rancangan Perdasus yang diajukan oleh DPRP bersama dengan gubernur. Perdasus diadakan dalam rang ka
7
Bertujuan memberi peluang dan keistimewaan pada kelompok minoratas tertentu sebelumnya tidak diuntungkan secara sosio-politis dan historis untuk jangka waktu tertentu agar suatu saat kelompok minoratas tersebut menguasai akses sumberdaya dan memiliki kemampuan serta kesempatan sama untuk berpartisipasi dalam proses sosial di berbagai bidang.
18 pelaksanaan pasal tertentu dalam UU Otsus. Pasal-pasal yang dimaksud seperti Pasal 76 tentang “Pemekaran Provinsi menjadi provinsi-provinsi dilakukan atas persetujuan MRP dan DPRP setelah memperhatikan dengan sungguh-sungguh kesatuan sosial budaya, kesiapan sumber daya manusia dan kemampuan ekonomi serta perkembangan di masa datang“.
Yang tak kalah pentingnya, tugas MRP juga memperhatikan dan menyalurkan aspirasi, pengaduan masyarakat adat, umat beragama, kaum perempuan, dan masyarakat pada umumnya yang menyangkut hak-hak orang asli Papua, serta memfasilitasi tindak lanjut penyelesaiannya. Tugas dan wewenang yang satu ini jelas-jelas merupakan bentuk pemberian terhadap eksistensi dan jati diri orang Papua asli.
Penguatan8 MRP yang lebih baik, peningkatan pengawasan
pelaksanaan Otsus Papua terhadap partner kerja (DPRD dan Pemda Papua) dalam pengelolaan kebijakan Otsus Papua. Terutama hubungan antara DPRP dan MRP dalam sistem dua kamar (bikameral) yang selama ini kelihatan MRP tidak memiliki kekuatan dalam
8 Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia Edisi kedua Pengertian Penguatan adalah
19 pelaksanaan pemerintahan dalam era Otonomi Khusus di Papua demi kedaulatan masyarakat asli Papua.
Penguatan pada MRP harus dilakukan, hal ini dikarenakan terdapat kelemahan dalam pelaksanaan. Penguatan MRP dapat terjadi oleh UU Otsus Papua. Dalam hal ini para anggota yang terbagi dalam kelompok Kerja dapat menjaga pelaksanaan Otsus Papua. Peran dan fungsi pengawasan terhadap Gubernur dan DPRP harus berjalan dengan baik untuk memaksimalkan peran dari MRP dalam pelaksanaan Otsus Papua.
Kelemahan dari MRP dapat dilihat dengan berjalannya MRP sampai dengan saat ini berdasarkan beberapa fungsi dan kewenangannya dalam pengawasan dan sebagai rekan kerja Gubernur dan DPRP belum berjalan maksimal. Berdasarkan Pasal 20 dan Pasal 21 UU Otsus Papua, MRP mempunyai fungsi dan tugas, sebagai perlindungan terhadap hak-hak orang asli Papua belum berjalan secara maksimal. Beberapa kewenangan yang dimiliki MRP seperti, memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap rancangan Perdasus yang diajukan oleh DPRP bersama-sama dengan gubernur. Memberikan saran, pertimbangan dan persetujuan terhadap rencana
20 perjanjian kerjasama yang dilakukan oleh pemerintah provinsi papua khusus yang menyangkut perlindungan hak-hak dasar orang asli Papua. Kewenangan yang dimilki oleh MRP bukan hanya pada tingkat Provinsi namun juga pada tingkat Kabupaten dan Kota.
Selain kewenangan yang dimiliki oleh MRP, terdapat juga hak yang harus dilaksanakan oleh MRP seperti meminta keterangan kepada pemerintah provinsi, kabupaten/kota mengenai hal-hal yang terkait dengan perlindungan orang asli Papua selama ini tidak berjalan. Meminta peninjauan kembali perdasi atau keputusan gubernur yang dinilai bertentangan dengan hak-hak orang asli Papua sama sekali tidak terlaksana. Hal ini membuat MRP yang sebenarnya wakil dari masyarakat adat Papua tidak mempunyai kekuatan dalam memberikan perlindungan terhadap hak-hak asli orang Papua.
Secara umum MRP mempunyai peran dalam perlindungan terhadap kehidupan nilai-nilai dalam kultur masyarakat Papua. Namun dalam perjalanan MRP tidak mampu melaksanakan tugas yang diberikan dikarenakan keterbatasan yang didapat dalam peraturan perundangan.
21 Keterbatasn MRP dapat diakibatkan dari peraturan yang tidak mendukung dalam pelaksanaan fungsi sebagai pelindung nilai-nilai dalam masyarakat asli Papua. Penghambat tersebut dapat terjadi dikarenakan aturan hukum yang tidak memadai dalam sistem kewenangan apa saja yang harus dilakukan oleh MRP, kemampuan anggota MRP dalam melaksanakn fungsi sehingga berkesan bahwa anggota MRP yang terpilih hanya menjadi pelengkap dalam pelaksanaan Otsus dikarenakan sistem perekrutan untuk menjadi anggota MRP tidak mempunyai ukuran yang jelas yang mana tidak diatur dalam suatu peratuturan hukum, dan yang terakhir adalah peraturan yang menyangkut akuntabilitas anggota MRP dalam melaksanakan fungsinya dengan berdasarkan aturan hukum yang berlaku. Hal ini untuk memberikan rasa tanggung jawab dari anggota MRP sebagai wujud perwakilan orang asli Papua yang mempunyai tanggung jawab terhadap masyarakat Papua yang diwakili dalam melindungi hak-hak dasar orang asli Papua dalam pelaksanaan Otsus Papua.
22
B. Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian diatas, permasalahan pokok yang akan diteliti antara lain adalah sebagao berikut, yaitu :
Mengapa fungsi dan peran MRP Papua tidak berjalan dengan baik ditinjau dalam Undang-undang Otsus Papua?
C. Tujuan Penelitian
Majelis Rakyat Papua yang merupakan salah satu tonggak dari pelaksanaan Otonomi Khusus Papua. Dengan demikian penelitian ini berusaha mengungkap beberapa masalah dalam MRP yang merupakan pelaksanaan Otonomi Khusus yang dihadapi oleh masyarakat Papua. Dengan demikian keberadaan MRP memberikan kesamaan dengan sistem bikameral yang dimana terdapat 2 dua lembaga keterwakilan.
MRP yang merupakan salah satu tiang dalam pelaksanaan otonomi khusus Papua, merupakan salah satu partner kerja dengan DPRP dan Pemerintah Provinsi Papua. Dan MRP merupakan perwakilan secara kultural dari masyarakt Papua. Dengan mempunyai peran dan fungsi dalam legislasi memberikan usulan dalam pembuatan Perdasus (Peraturan Khusus Daerah), pengawasan dan perwakilan.
23
D. Manfaat Penelitian
Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan bagi Pemerintah Daerah Papua dan Majelis Rakyat Papua dalam pelaksanaan Undang-undang Otonomi Khusus Provinsi Papua. Dengan bahan hukum yang terkumpul dapat memberikan suatu pemahaman yang lebih jelas tentang pelaksanaan Otonomi Khusus di Papua. Sehingga memberikan kontribusi positif dalam pelaksanaan Otonomi Khusus di Papua. Sehingga pelaksanaan dari Otonomi Khusus dapat bermanfaat dan memberikan kemanfaaatan dalam pengetahuan dan kemajuan teori dalam ilmu hukum serta praktek dalam penerapan ilmu hukum dalam segala bidang dikehidupan masyarakat asli Papua.
E. Kerangka Teoriti
Penelitian hukum dalam rangka penulisan tesis ini dimulai dengan pembahasan otonomi daerah, pemerintah daerah dan struktur lembaga perwakilan rakyat daerah. Serta Kedudukan Majelis Rakyat Papua dalam UU Otsus Papua yang memberikan gambaran pada pelaksanaan Otonomi Khusus Papua terdapat 2 (dua) lembaga perwakilan.
24 Otonomi atau autonomy berasal dari bahasa Yunani, auto yang berarti sendiri dan nomous yang berarti hukum atau peraturan. Dengan
demikian, otonomi adalah pemerintahan yang mampu
menyelenggarakan pemerintahan, yang dituangkan dalam peraturan
sendiri sesuai dengan aspirasi masyarakatnya.9
Dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang dalam Pasal 10 ayat (3), disebutkan bahwa urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat adalah: politik luar negeri, pertahanan, kemanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional serta agama. Sedangkan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi dan kabupaten/kota adalah di luar yang ditentukan untuk pemerintah pusat tersebut.
9
25 Pembentukan daerah otonom dalam rangka desentralisasi di Indonesia
mensyaratkan ciri-ciri sebagai berikut:10
1. Daerah otonom tidak memiliki kedaulatan atau semi kedaulatan layaknya negara federasi;
2. Desentralisasi dimanifestasikan dalam pembentukan daerah otonom dan bentuk penyerahan atau pengakuan atas urusan pemerintahan yang diberikan kepada daerah;
3. Penyerahan atau pengakuan urusan pemerintahan terkait dengan pengaturan dan pengurusan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan prakarsa dan aspirasi masyarakat.
Van der port, Desentralisasi teritorial dalam bentuk badan yang didasarkan pada wilayah, sedangkan desentralisasi fungsional menjelma dalam bentuk badan-badan yang didasarkan pada
tujuan-tujuan tertentu.11
Hans Kelsen, desentralisasi adalah satu bentuk organisasi negara. Pengertian desentralisasi berkaitan dengan pengertian negara. Negara menurut kelsen adalah tatanan hukum (legal order). Dengan demikian
10 Krishna D. Darumuri dan Umbu Rauta, Otonomi Daerah Perkembangan
Pemikiran, Pengaturan dan Pelaksanaan, citra aditya bakti, 2003, hal .9
11 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, sinar
26 desentralisasi itu menyangkut sistem tatanan hukum dalam kaitannya dengan wilayah negara.
Menurut Van der port, disetiap negara kesatuan (unity state,
eenheidsstaat) dapat disusun dan diselenggarakan menurut asas dan
sistem sentralisasi atau desentralisasi. Dalam desentralsasi akan didapat apabila kewenangan mengatur dan mengurus penyelenggaran pemerintahan tidak semata-mata dilakuan oleh pemerintah pusat, melainkan oleh satuan-satuan pemerintahan tingakatan yang lebih
rendah yang mandiri (zelfstanding) bersifat otonom.12
Parson, mendefinisikan desentralisasi sebagai sharing of the
governmantl power by a central rulling group with other groups, each having authority within a specific area of the state (pembagian
kekuasaan dari pusat dengan kelompok lain yang memiliki wewenang ke dalam suatu daerah tertentu dari suatu negara). Sedangkan Mawhood mendefisinikan desentralisasi adalah devolution of power
from central to local governments (devolusi kekuasaan dari
pemerintah pusat kepada pemerintah daerah).
12 Ni’ Matul Huda, Problematika Pembatalan Perda, FH UII, Yogyakarta, 2010,
27 Sistem rumah tangga daerah adalah tatanan yang bersangkutan dengan cara-cara memberi wewenang, tugas dan tanggung jawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Salah satu penjelmaan pembagian tersebut adalah daerah-daerah akan memiliki sejumlah urusan pemerintahan baik atas dasar penyerahan atau pengakuan ataupun yang dibiarkan sebagai urusan rumah tangga daerah. Berdasarkan pengertian tersebut, maka didapatkan beberapa sistem rumah tangga daerah, yaitu sistem rumah tangga formil, sistem
rumah tangga material dan sistem rumah tangga nayta atau riil.13
Ada perbedaan antara local autonomy (otonomi daerah) dengan local
government atau local administration (pemerintah daerah). Hal ini
dikarenakan kebijakan otonomi daerah tidak hanya dimaksudkan untuk memberikan kewenangan yang lebih besar kepada pemerintah daerah, tetapi yang lebih penting pada akhirnya adalah otonomi rakyat
daerah dalam berhadapan dengan birokrasi.14
Struktur parlemen di Indonesia menurut beberapa ahli dikembangkan ke arah sistem bikameral kuat (strong bicameralism) dalam arti kedua
13 Ibid., hal. 26
14 Jimmly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Sinar Grafika.
28 kamar dilengkapi dengan kewenangan yang sama-sama kuat dan saling mengimbangi satu sama lain. Usulan ini berkaitan dengan sifat kebijakan otonomi daerah yang cenderung sangat luas dan hampir mendekati pengertian federalisme. Pada negara-negara federal yang memiliki dua kamar selalu mengembangkan tradisi storng bicameralism, sedangkan dilingkungan negara-negara kesatuan
bikameralisme yang dipraktikan adalah soft bicameralism.15
Dalam sistem Bikmeral yang terjadi dalam pelaksanaan UU Otsus Papua dimana terdapat DPRP dan MRP sebagai lembaga perwakilan masyarakat. Memberikan suatu gambaran ke dalam sistem Bikameral yang dikenal adanya dua kamar didalam lembaga perwakilan.
Dokrin ini berasal dari teori klasik Aristoteles dan Polybus yang mengargumentasikan bahwa pemerintah yang baik adalah gabungan antara prinsip demokrasi dan oligarki. Dalam perkembangannnya,
parlemen modern mengenal sistem dua kamar (Bikameral).16
Dalam hal teori sistem Bikameral, Giovani Sartori membagi model Bikameral menjadi tiga jenis, yaitu : (1) Sistem bikameral yang lemah
15 Ibid., hal. 154
16 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi MenguatnyaMmodelLlegislasi
Parlementer Dalam Sistem Presidensial Indonesia,RrajaGrafindo Persada, Jakarta, 2010, hal. 235
29 (asymmetric bicameralism/weak bicarelism/soft bicamralism), yaitu apabila kekuatan salah satu kamar jauh lebih dominan atas kamar lainnya; (2) Sistem bikameral yang simetris atau relatif sama kuat (symmetric bicameralism atau strong bicameralism), yaitu apabila kekuatan antara dua kamarnya nyaris sama kuat; dan (3) Perfect
bicameralism, yaitu apabila kekuatan antara kedua kamar betul-betul
seimbang.17
Pembagian kekuasaan secara horizontal adalah pembagian kekuasaan menurut fungsinya dan ini ada hubungannya dengan doktrin Trias Politika. Trias Politika adalah kekuasaan negara dalam tiga macam kekuasaan. Pertama, kekuasaan legislatif atau kekuasaan membuat undang-undang (rulemaking function); kedua kekuasaan eksekutif atau kekuasaan melaksanakan undang-undang (rule application); ketiga, kekuasaan yudikatif, kekuasaan mengadili atas pelanggaran
undang-undang (rule adjudication function)18.
Dalam prinsip kedaulatan rakyat diorganisasikan dalam dua pilihan, yaitu sistem pemisahan kekuasaan (separation of power) atau pembagian kekuasaan (distribution atau division of power).
17 Ibid, hal. 235 18
30 Pemisahan kekuasaan bersifat horizontal dalam arti kekuasaan dipisah-pisahkan ke dalam fungsi-fungsi yang tercermin dalam lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling mengimbangi
(checks and balances)19.
F. Metode Penelitian
a. Tipe Penelitian
Tipe penelitian hukum yang dilakukan adalah penelitian hukum doctrinal. Dimana dengan melakukan penelitian terhadap pendekatan analisis peraturan perundang-undangan yang mana apakah dalam teori sistem perundang-undangan dapat dimungkinkan pembuatan suatu Undang-undang dengan nama otonomi khusus dapat diberikan kepada suatu daerah tertentu di Indonesia. Di dalam pembuatan Undang-undang Otonomi Khusus terdapat juga pembetukan suatu lembaga baru yang dimana menerapkan sistem Bikameral di daerah.
b. Pendekatan Masalah.
Pendekatan yang digunakan adalah pendekatan perundang-undangan (statute-aproach). Dimana pendekatan ini menggunakan bahan hukum
19
31 primer, bahan hukum sekunder. Data primer adalah data yang diperoleh dari konstitusi Indonesia UUD 1945 Perubahan, Undang-undang No 10 Tahun 2004 Tentang Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus Provinsi papua. Sedangkan data sekunder adalah yang mana diperoleh dari dokumen-dokumen resmi, buku-buku, hasil-hasil penelitian yang berwujud laporan ilmiah.
Pendekatan Sejarah, digunakan untuk melihat berlakunya UU Otsus Papua dan penerapan dari pelaksanaan Otsus Papua dari sisi pengaturan. Dan lahirnya lembaga MRP dalam pelaksanaan Otsus Papua. Dengan pendekatan sejarah dapat melihat perubahan dan perkembangan peraturan perundangan dalam pelaksanaan Otsus Papua.
Pendeketan Konsep digunakan dalam melihat fungsi dan peran MRP dan DPRP dalam pelaksanaan Otsus Papua. Pendalaman dari sistem bikameral dengan melihat hubungan antara MRP dan DPRP dalam pelaksanaan Otsus Papua. Dengan demikian dapat melihat konsep
32 bikameral dalam hubungan antara kedua lembaga tersebut (MRP dan DPRP).
G. Prosedur Pengumpulan Bahan Hukum
Pengumpulan bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder dilakukan berdasarkan topik permasalahan yang telah dirumuskan. Dimana dilakukan klasifikasi terhadap bahan-bahan hukum tersebut menurut sumber dan susunan yang dikaji secara komprehensif.
H. Pengolahan dan Analisis Bahan Hukum
Bahan hukum yang diperoleh dan digunakan dalam penelitian tesis studi kepustakaan, aturan perundang-undangan, buku-buku dan makalah atau penelitian ilmiah yang menyangkut penelitian tesis sehingga memberikan kepada penulis untuk membuat secara sistematis yang digunakan untuk menjawab permasalahan yang telah dirumuskan dalam penulisan tesis. Bahan hukum dianalisa untuk melihat bagaimana dalam pembentukan Undang-undang Otonomi Khusus dalam susunan hierarki peraturan perundang-undangan, sistem bikameral yang terjadi dengan adanya lembaga MRP dan DPRP di dalam Undang-undang Otonomi Khusus Provinsi Papua .
33
I. Pertanggung Jawaban Sistematika
Sistematika dalam penulisan tesis, dimana Bab I berisi menganai latar belakang masalah mengenai dibentuknya Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua. Kemudian dalam Undang-undang Otonomi Khusus Papua terdapat suatu lembaga yang disebut dengan Majelis Rakyat Papua yang merupakan suatu lembaga kultural masyarakat asli Papua. Dengan hadirnya MRP dengan demikian apakah dalam pelaksanaan Otonomi Khusus telah mengakomodir bentuk dari sistem bikameral. Dalam perjalan Otonomi Khusus Papua dari tahun 2001 sampai dengan tahun 2011 apakah Undang-undang Otonomi Khusus Papua dengan segala isinya di dalam pasal-pasal telah memberikan suatu keberpihakan bagi masyarakat asli Papua dalam memberikan perlindungan (affirmative action).
Dalam Bab II ini akan memuat hasil yang merupakan kajian dari bahan-bahan hukum dalam hal ini peraturan perundang-undangan dan teori-teori yang berhubungan dengan penulisan Bab II.
Bab III mengkaji mengenai penguatan MRP dalam pelaksanaan Otsus Papua. Dengan demikian dalam penelitian ini peneliti ingin melihat
34 kedudukan MRP yang merupakan lembaga perwakilan kultural dalam pelaksanaan Otsus yang memberikan keterwakilan terhadap masyarakat Papua. Dengan demikian hasil penelitian yang akan dicapai adalah melihat bagaimana penguatan MRP dengan berlakunya UU Otsus Papua selama ini. Dan analisa dari hasil penelitian berdasarkan bahan-bahan hukum yang mendukung dalam melakukan interpretasi dan argumentasi.
Bab IV berisi mengenai keseluruhan dari apa yang telah dikaji dari Bab II, III dan IV yang mana akan dibuat dalam suatu kesimpulan penulisan tesis dan juga peneliti memberikan saran-saran yang akan dutulis dalam Bab IV terhadap hasil pengkajian dari tesis ini sehingga dapat memberikan masukan-masukan yang positif bagi pelaksanaan Otonomi Khusus Papua.
