* , Rospita Odorlina Pilianna Situmorang Lila Juniyanti
Kata Kunci
Penyebab yang mendasari Ekspansi pertanian
Pusat Penelitian Kependudukan, Badan Riset dan Inovasi Nasional Republik Indonesia (BRIN), Indonesia
Hutan hilang Perubahan tutupan lahan Penyebab langsung
ABSTRAK INFORMASI ARTIKEL
Kebijakan dan Ekonomi Kehutanan
Provinsi, Indonesia
Apa penyebab terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau?
Perubahan tutupan lahan (material biofisik permukaan bumi) semakin meningkat di sebagian besar negara, dan telah berdampak signifikan terhadap sistem fungsi bumi (Lambin et al., 2003). Salah satu fenomena perubahan tutupan lahan adalah deforestasi. Deforestasi adalah penebangan, perubahan, dan pemangkasan hutan yang telah menjadi kerusakan alam yang signifikan bagi bumi (Rachmawan et al., 2017). Daerah dataran rendah tropis telah mengalami perubahan tutupan lahan yang signifikan, di mana luas hutan menurun secara signifikan untuk fungsi lain, seperti pertanian, perkebunan, dan area layanan publik (Gatto et al., 2015).
Tingkat penggundulan hutan tertinggi terdapat di Sumatera, bahkan di dunia.
Hutan lahan gambut, biasanya hutan dataran rendah yang sebagian besar tersebar di Kepulauan Sumatera dan Kalimantan, Indonesia, juga mengalami perubahan tutupan lahan akibat perluasan perkebunan besar-besaran (Kuswanda et al., 2022). Di Sumatera, Provinsi Riau memiliki lahan gambut terluas (4,04 juta hektar). Ketebalan gambut provinsi ini lebih dari empat meter dan kedalamannya
>4 m. Akibatnya, wilayah ini menjadi salah satu sumber karbon paling kritis di dunia (Gunawan dan Siregar, 2009). Selama beberapa dekade terakhir, Riau telah mengalami alih fungsi hutan besar-besaran (Purnomo et al., 2017) dan telah berkontribusi terhadap 42% dari total 7,5 juta hektar deforestasi di Pulau Sumatera pada periode 1990–2000.
Dari tahun 2009 hingga 2011, rata-rata deforestasi tahunan tertinggi di Sumatera
beranda jurnal: www.elsevier.com/locate/forpol
Kebakaran hutan juga terjadi di Provinsi Riau, yaitu sebesar 120 ribu ha/tahun (Margono dkk., 2014). Kawasan hutan tersebut sebagian besar telah dikonversi menjadi perkebunan. Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) melaporkan bahwa Riau telah menjadi kawasan perkebunan kelapa sawit dan kayu terluas (KLHK, 2018). Hilangnya hutan dan perubahan tutupan lahan tersebut juga telah menyebabkan konflik lahan di Indonesia (Konsorsium Pembaruan Agraria, 2019).
1. Pendahuluan
Daftar isi tersedia di ScienceDirect
Perubahan tutupan lahan dapat diartikan sebagai kerusakan, degradasi, atau peningkatan, tergantung pada perspektif masyarakat yang memperoleh atau kehilangan dari proses transisi tersebut (Villamor et al., 2015). Di satu sisi, perubahan tutupan lahan dari hutan menjadi pertanian, perkebunan, dan pembangunan infrastruktur bertujuan untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi daerah dan negara (Casson, 2000; Feintrenie et al., 2010b; MoEF, 2018). Di era krisis ekonomi tahun 1998, investasi di perkebunan kelapa sawit menjadi pendekatan alternatif untuk membantu mengatasi keterpurukan ekonomi Indonesia (Purnomo et al., 2018). Bahkan di era pandemi COVID-19 yang sedang
berlangsung ini, pendapatan dari sektor perkebunan kelapa sawit masih dominan dalam membentuk struktur ekonomi Indonesia (BPS, 2020).
Di sisi lain, perubahan yang tidak terkendali telah memberikan dampak negatif terhadap lingkungan (Gatto et al., 2015; Therville et al., 2011). Deforestasi lahan gambut telah menyebabkan emisi gas rumah kaca yang sangat besar yang menyebabkan pemanasan global dan perubahan iklim. Deforestasi dan degradasi hutan merupakan sumber emisi karbon antropogenik terbesar kedua.
Studi tentang deforestasi dan perubahan tutupan lahan di tingkat internasional dan lokal di Riau sudah ada. Namun, memahami pendorong dan pelaku di balik perubahan tutupan lahan ini masih menjadi tantangan, sebagian karena studi tersebut tersebar di banyak domain dan disiplin ilmu. Kami menyediakan tinjauan pustaka dari 101 studi yang mengidentifikasi penyebab dan pelaku perubahan tutupan lahan di Provinsi Riau. Tinjauan kami menunjukkan bahwa perkebunan kelapa sawit dan kayu adalah penyebab langsung yang paling menonjol.
Kurangnya kapasitas dan kegagalan kebijakan adalah penyebab mendasar yang paling menonjol dari deforestasi dan perubahan tutupan lahan. Tinjauan kami juga menunjukkan bahwa perusahaan dan petani kecil adalah pelaku utama dalam penyebab langsung. Pemerintah pusat dan daerah adalah pelaku utama dalam penyebab mendasar deforestasi dan perubahan tutupan lahan. Tinjauan pustaka kami menunjukkan kesenjangan pengetahuan yang dapat diisi dengan mengklasifikasikan penyebab dan peran pelaku dalam deforestasi dan perubahan tutupan lahan.
* Penulis korespondensi.
Riau telah mengalami alih fungsi hutan besar-besaran dan tingkat deforestasi tertinggi di Sumatera dan dunia.
Alamat email: [email protected] (L. Juniyanti).
https://doi.org/10.1016/j.forpol.2023.102999 Diterima 29
September 2022; Diterima dalam bentuk revisi 15 Desember 2022; Disetujui 24 Mei 2023 Tersedia daring 1 Juni 2023
1389-9341/© 2023 Elsevier BV Seluruh hak cipta dilindungi undang-undang.
Konsep kekuatan pendorong dibagi menjadi penyebab langsung dan penyebab yang mendasari perubahan tutupan lahan. Contreras-Hermosilla (2000)
menggambarkan penyebab langsung sebagai aktivitas aktor yang memengaruhi tutupan lahan, misalnya, perluasan area pertanian atau penebangan, yang berdampak langsung pada kondisi hutan. Penyebab langsung perubahan bentang alam dipengaruhi atau ditentukan oleh kekuatan yang lebih mendasar atau yang disebut sebagai penyebab yang mendasari. Penyebab yang mendasari adalah proses sosial yang mendasarinya, seperti dinamika populasi manusia atau kebijakan pertanian, yang mendorong penyebab langsung di tingkat lokal atau secara tidak langsung dari tingkat yang lebih tinggi (Geist dan Lambin, 2002). Studi Warisan Eropa dalam Lanskap Budaya (HERCULES) dan penggundulan hutan tropis telah menunjukkan bahwa faktor ekonomi, kelembagaan, kebijakan, sosial, dan teknologi merupakan penyebab yang mendasari perubahan tutupan lahan di area tropis dan lahan basah (Geist dan Lambin, 2002; Plieninger et al., 2014).
Para pelaku memiliki karakteristik yang berbeda-beda (latar belakang, preferensi, dan sumber daya) ketika memutuskan untuk mengubah bentuk dan fungsi hutan dan lahan. Mereka dipengaruhi oleh beberapa parameter, seperti harga, teknologi, lembaga, informasi baru, dan akses ke layanan dan infrastruktur. Bersama-sama, faktor-faktor ini menentukan pilihan yang tersedia dan insentif untuk pilihan yang berbeda, yang dapat dilihat sebagai penyebab perubahan tutupan lahan atau deforestasi (Digdowiseiso dan Sugiyanto, 2020). Konsep ini menjelaskan bahwa ada dua jenis pelaku: pelaku yang memengaruhi penyebab yang mendasarinya dan pelaku yang secara langsung mengubah lahan (penyebab langsung) (Hersperger et al., 2010; van Noordwijk et al., 2014). Dampak dari perubahan tutupan lahan akan menghasilkan respons dari berbagai pelaku yang merasakan dampaknya. Respons para pelaku akan memengaruhi proses pengambilan keputusan dan aktivitas penggunaan lahan selanjutnya. Cakupan studi ini dibatasi hanya pada penyebab perubahan tutupan lahan. Kerangka konseptual disediakan dalam Gambar 1.
2. Kerangka konseptual
Tinjauan pustaka dapat memberikan gambaran umum tentang area-area di mana penelitian berbeda dan mengintegrasikan temuan-temuan dari banyak temuan empiris. Sudah ada beberapa pedoman untuk melakukan tinjauan pustaka yang menyarankan berbagai jenis tinjauan, salah satunya adalah tinjauan sistematis.
Tinjauan sistematis memberikan gambaran yang kuat dan lebih komprehensif berdasarkan berbagai studi dan latar dibandingkan dengan studi tunggal (Gough et al., 2017). Teknik tinjauan sistematis ini juga merupakan pendekatan yang menjanjikan untuk mengintegrasikan dan mempertimbangkan perubahan tutupan lahan pada skala lokal ke dalam perubahan tutupan lahan pada tingkat yang lebih umum (Rudel, 2008). Dengan demikian, tujuan dari studi ini adalah 1) untuk menggambarkan pemahaman umum tentang tren penelitian tentang deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau dari berbagai karya literatur; 2) untuk mengidentifikasi pendorong paling penting dari perubahan tutupan lahan dan para pelakunya di Riau yang dibahas dalam studi kasus empiris.
Hersperger dkk., 2010; Lambin dan Geist, 2003). Konsep penyebab perubahan tutupan lahan ini sudah ada sejak lama dan telah berkembang menjadi konsep mendasar dalam geografi dan penelitian lanskap (Bürgi dkk., 2004). Konsep kekuatan pendorong kini digunakan untuk mengembangkan model yang menghubungkan perubahan tutupan lahan dengan pelaku (Hersperger dkk., 2010), memahami penyebab, proses, dan hasil perubahan lanskap yang sangat diperlukan untuk evaluasi intervensi kebijakan (Klijn, 2004). Identitas dan proses regional dapat dipahami dengan mengungkap faktor-faktor yang menyebabkan perubahan lanskap (Hirsch, 1995). Selain itu, faktor-faktor yang menyebabkan perubahan lanskap ini dapat mengeksplorasi opsi untuk pembangunan berkelanjutan dengan pendekatan lanskap (Bohnet dkk., 2011).
Berbagai penyebab yang mendorong penggundulan hutan dan perubahan tutupan lahan di wilayah tersebut mencerminkan tren global dan kekhasan regional, tergantung pada kondisi sosial dan ekologi. Dalam kasus Riau, terdapat studi tingkat internasional dan lokal yang mengungkap berbagai isu seperti konteks, aktor, proses utama, skala, dan penyelesaian (Bürgi et al., 2004). Berbagai studi yang kuat tentang tema-tema ini telah ada, tetapi beberapa memiliki relevansi terbatas karena cakupan dan konteks yang berbeda (Gough et al., 2017). Oleh karena itu, studi yang bertujuan untuk mengumpulkan, meninjau, dan mengekstraksi studi-studi tersebut sangat penting untuk memberikan informasi yang komprehensif dan dapat diandalkan tentang tren penelitian penggundulan hutan dan perubahan tutupan lahan di Provinsi Riau. Kerangka kerja komparatif juga akan membantu untuk memungkinkan wawasan yang lebih umum yang dapat ditransfer ke berbagai tempat (Plieninger et al., 2014).
setelah sektor energi (McGroddy dan Silver, 2011). Perubahan tutupan lahan mempengaruhi siklus hidrologi dan tangkapan air, yang menyebabkan bencana banjir dan kekeringan (Hossain, 2017). Perubahan tutupan lahan dan pengelolaan hutan telah mengakibatkan konflik horizontal antara masyarakat lokal dan pemangku kepentingan lainnya karena persaingan sumber daya (Feintrenie et al., 2010a;
Feintrenie dan Levang, 2009). Deforestasi dan fragmentasi hutan menyebabkan hilangnya habitat yang mengancam kecenderungan satwa liar dan keanekaragaman hayati (Goers et al., 2012; Kuswanda et al., 2022; Lambin et al., 2003; Rudel et al., 2009). Deforestasi di daerah tropis berdampak signifikan pada produksi sumber daya dan mempengaruhi keanekaragaman dan ketahanan pangan (Lambin et al., 2013).
Salah satu tujuan utama penelitian perubahan global adalah untuk memahami penyebab dan akibat perubahan penutup lahan (Geist dan Lambin, 2002;
Gbr. 1. Diagram alir umum penyebab penggundulan hutan dan perubahan penggunaan lahan.
Gbr. 2. Diagram PRISMA yang menggambarkan proses penyaringan dan penilaian kualitas setiap publikasi.
Tabel 1
Kriteria inklusi untuk studi yang disertakan dalam tinjauan sistematis. Penelitian ini menggunakan basis data elektronik pada Google Scholar untuk mendapatkan kajian yang sesuai dengan tujuan penelitian kami. Mesin pencari Google Scholar memiliki beberapa manfaat, yaitu menyediakan berbagai literatur dari berbagai sumber dan literatur abu-abu yang dapat memberikan informasi yang komprehensif dan relevan terkait penelitian ini. Penelitian ini membangun kata kunci dalam bahasa Inggris dan bahasa Indonesia agar mesin pencari dapat memperoleh literatur yang relevan, yaitu: 1. Mencari kata
kunci dalam bahasa Inggris (“deforestation” ATAU “forest lost”
ATAU “perubahan bentang alam” ATAU “dinamika bentang alam” ATAU “perubahan tutupan lahan” ATAU “perubahan tutupan lahan” ATAU “perubahan tutupan lahan”
ATAU “konversi lahan”) DAN “Riau”.
Penyusunan protokol untuk tinjauan sistematis dimulai dengan merumuskan kriteria inklusi. Kriteria ini penting untuk tinjauan.
2. Cari kata kunci dalam bahasa Indonesia (“deforestasi” OR “perubahan lanskap”
OR “hilangnya hutan” OR “dinamika lanskap” OR “perubahan lahan” OR “perubahan penggunaan lahan” ATAU “perubahan tutupan
3.1. Kriteria inklusi penelitian
3.2. Strategi pencarian dan penyaringan literatur
Proses ini sebagai panduan yang jelas untuk pemilihan publikasi yang diperoleh.
Proses ini juga meningkatkan keandalan tinjauan karena memungkinkan orang lain menggunakan protokol yang sama untuk mengulang studi guna melakukan pemeriksaan silang dan verifikasi (Xiao dan Watson, 2019). Tabel 1 menunjukkan kriteria inklusi untuk studi ini.
3. Metodologi
Meminimalkan hilangnya informasi relevan yang dilaporkan dalam studi utama
Propinsi
Penelitian ini merupakan hasil penelitian primer yang berlokasi di Riau
Menggunakan bahasa yang dapat dipahami oleh peneliti, sehingga dapat meminimalisir terjadinya kesalahpahaman dalam pengambilan data.
Penelitian ini menjelaskan penyebab terjadinya deforestasi atau perubahan tutupan lahan.
Literatur dalam penelitian ini meliputi jurnal dan literatur abu-abu.
Bahasa Inggris atau Bahasa Indonesia Publikasi ditulis dalam
Alasan
4.
3.
Kriteria
2.
1.
Memastikan bahwa studi yang dinilai sesuai dengan tujuan tinjauan
TIDAK.
Gbr. 3. Distribusi penelitian berdasarkan sumber.
Pada kurun waktu tahun 2000 sampai dengan tahun 2020, kegiatan yang paling banyak mengakibatkan perubahan tutupan lahan adalah perluasan areal perkebunan kelapa sawit (dari kategori perluasan lahan pertanian) dan perkebunan kayu (dari kategori perluasan lahan perkebunan).
3.3. Karakteristik studi
Penebangan hutan di Riau dimulai pada awal tahun 1970-an dan perubahan pun terjadi, dengan adanya lima perusahaan yang memberikan HPH (Hak Pengusahaan Hutan) pada lahan seluas 350.000 ha (Suyanto et al., 2004; Thorburn et al., 2013).
Perusahaan penebangan hutan meningkatkan aksesibilitas dengan membangun jalan untuk mendukung kegiatan penebangan hutan dan juga menyediakan akses bagi penebang liar dan masyarakat yang mencari lahan (Supriatna dan Mariati, 2014). Kegiatan penebangan hutan, baik yang legal maupun ilegal, merupakan awal dari deforestasi.
Penebangan hutan alam mengakibatkan degradasi, dan hutan yang terdegradasi ini secara bertahap ditebang untuk perkebunan kelapa sawit dan hutan tanaman industri (Thapa et al., 2013).
Sebagian besar penelitian menggunakan analisis spasial untuk membahas dinamika tutupan lahan selama kurun waktu tertentu dan penelitian yang menggunakan analisis spasial terutama membahas perubahan hutan primer untuk penggunaan lain. Hasil penelitian menunjukkan bahwa hutan primer dan sekunder sebagian besar dikonversi untuk perkebunan kelapa sawit dan hutan tanaman industri. Ada 25 penelitian yang menyatakan bahwa hutan primer di Provinsi Riau telah dikonversi menjadi kelapa sawit, sementara 17 penelitian menyatakan bahwa tutupan hutan telah dikonversi menjadi hutan tanaman industri. Selain itu, 16 penelitian menyatakan bahwa kelapa sawit tidak berasal dari hutan primer, tetapi hutan sekunder yang dibuka untuk perkebunan kelapa sawit.
Periode analisis sangat memengaruhi hasil dinamika tutupan lahan ini. Dinamika tutupan lahan yang disajikan dalam Gambar 4 merupakan hasil tinjauan berbagai studi analisis spasial yang dilakukan dari tahun 1980-an hingga 2019. Hal yang menarik adalah bahwa setiap tutupan lahan sebagian besar dikonversi untuk pengembangan perkebunan kelapa sawit, dan ini berarti bahwa perkebunan kelapa sawit yang ada berasal dari berbagai jenis tutupan lahan dan penggunaan.
Buku kode dikembangkan untuk mendefinisikan dan mengkategorikan penyebab langsung, penyebab yang mendasari, dan aktor (Lavrakas, 2008). Kode-kode tersebut digunakan untuk memandu proses pengkodean yang koheren sehingga peneliti dapat memperoleh frasa yang menangkap fakta-fakta penting dari serangkaian data bahasa atau visual (Blair et al., 2016). Buku kode final juga dikembangkan untuk memungkinkan munculnya sub-kategori baru. Keluaran yang dihasilkan oleh perangkat lunak Nvivo dapat menggambarkan penyebab perubahan tutupan lahan dan aktor yang paling dominan di Riau. Selain itu, kami juga menggambarkan hubungan antara penyebab dan aktor serta penyebab yang paling sering ditemukan dalam studi primer.
4.1. Perubahan Penutupan Lahan di Provinsi Riau
Metode ekstraksi dalam penelitian ini merupakan modifikasi protokol tinjauan sistematis dari beberapa penelitian tentang deforestasi tropis dan perubahan tutupan dan penggunaan lahan (Geist dan Lambin, 2002; Plieninger et al., 2014).
4. Hasil
Penyebab dan pelaku perubahan penutup lahan dijelaskan berdasarkan informasi relevan dari studi primer, sehingga diperlukan bentuk ekstraksi data yang lengkap dari setiap jurnal (Petticrew dan Roberts, 2012).
Hal ini akan memungkinkan sistem untuk mempersempit publikasi yang terkait dengan penyebab perubahan tutupan lahan atau penggundulan hutan di Indonesia. Proses penyaringan dan penilaian kualitas dilakukan dalam dua tahap: (1) pemilihan studi primer berdasarkan judul dan abstrak; dan (2) penilaian berdasarkan teks lengkap studi. Semua publikasi yang dikumpulkan (atau selanjutnya disebut sebagai data) akan diunggah dan disimpan di NVivo. Proses ini ditunjukkan dalam diagram Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-Analyses (PRISMA) pada Gambar 2, yang mencakup jumlah studi yang diidentifikasi selama proses pencarian, penyaringan, dan penilaian kualitas.
3.4. Ekstraksi dan analisis data
Istilah pencarian dalam bahasa Indonesia dan Inggris yang digunakan dalam penelitian ini dikembangkan dengan mempertimbangkan sinonim dan ejaan alternatif dari istilah yang umum digunakan dan menerapkan operator Boolean. Boolean menggunakan terminologi
“AND” untuk menggabungkan istilah target dan “OR” untuk menyertakan sinonim.
4.2. Penyebab langsung (sebelum 1990–2020) lahan” ATAU “konversi lahan”) DAN “Riau”.
Diagram ini menggambarkan jumlah dari setiap penyebab langsung deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau dari studi mendalam yang dianalisis berdasarkan kategorisasi periode sebelum 1990–2020 (Gbr. 5). Aktivitas yang menyebabkan perubahan lahan terbanyak berbeda di setiap periode. Sebelum 1990 hingga 2000, penebangan hutan dan pembalakan liar merupakan penyebab langsung utama perubahan tutupan lahan di Riau (Gbr. 5). Ada 38 studi sebelum 1990 dan 32 studi antara 1990 dan 2000 yang menyebutkan bahwa penebangan hutan dan pembalakan liar merupakan penyebab langsung utama perubahan tutupan lahan.
Proses penyaringan dan penilaian kualitas menghasilkan 101 penelitian di Provinsi Riau selama ini. Literatur yang kami peroleh sebagian besar bersumber dari sumber internasional, sebanyak 84 penelitian dan sisanya bersumber dari sumber nasional 17 penelitian. Jenis literatur yang paling banyak digunakan dalam penelitian ini adalah jurnal internasional dan nasional dari berbagai penerbit, sebanyak 59 jurnal (Gambar 3).
Semak/padang rumput 25
17 40
Yang lain
9 20 60
Hutan primer
4
Perkebunan kayu
1 3
5
angka 0
80
Daerah pertanian
1 2
9 1
Area terbuka 50
16 6
10 9
Hutan Sekunder 30
1 70
Perkebunan kelapa sawit 6
10
9 3
Jumlah Studi
Hutan Sekunder Perkebunan kayu Hutan primer
Semak/padang rumput
Area terbuka
Daerah pertanian
Gambar 5. Diagram penyebab langsung perubahan penutup lahan yang dikategorikan berdasarkan periode.
Gambar 4. Diagram dinamika penutup lahan yang dinyatakan dalam penelitian.
Riau merupakan provinsi dengan perkebunan kelapa sawit terluas di Indonesia, yakni sebesar 2,7 juta hektare (Kementan, 2021). Riau merupakan provinsi dengan kawasan hutan tanaman terluas kedua di Indonesia setelah Kalimantan Barat.
menyatakan bahwa hutan tanaman merupakan penyebab utama terjadinya perubahan tutupan lahan.
Luas hutan tanaman industri di Provinsi Riau sekitar 1,5 juta hektare (KLHK, 2020).
(kategori perluasan kehutanan). Terdapat 52 penelitian antara tahun 2000 hingga 2020 yang menyebutkan bahwa perkebunan kelapa sawit merupakan penyebab utama perubahan tutupan lahan dan deforestasi di Riau. Sementara itu, terdapat 40 penelitian antara tahun 2000 hingga 2010 dan 39 penelitian antara tahun 2010 hingga 2020.
Kegagalan kebijakan
Iklim politik
Izin telah dikeluarkan
Kurangnya sertifikasi Kurangnya penegakan hukum Peta hutan yang tumpang tindih
Hak milik Kebijakan transmigrasi Kebijakan tidak sinkron Transmigran Spontan Krisis Ekonomi
Meningkatkan pendapatan rumah tangga Permintaan pasar Penyediaan mata pencaharian Penyediaan pendapatan negara Korupsi Kelembagaan-Politik Kebijakan desentralisasi Kurangnya kapasitas Demografi Sosial Budaya Kebiasaan Setempat
Sebelum 1990 1990-2000 2000-2010 2010-2020
Gambar 6. Diagram penyebab mendasar perubahan penutup lahan yang dikategorikan berdasarkan periode.
15
5 20
angka 0
25
10 30
Jumlah Studi
Penyebab mendasar terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Provinsi Riau sangat beragam. Faktor pendorong dari aspek politik dan kelembagaan beragam dan paling banyak ditemukan dalam berbagai penelitian.
Sepanjang tahun 2010 hingga 2020, terdapat 28 penelitian yang menyebutkan bahwa minimnya kapasitas kelembagaan negara merupakan leading underlying cause yang paling banyak dibahas karena underlying cause inilah yang memunculkan fenomena ketidaksesuaian praktik/implementasi dengan rencana atau kebijakan yang telah dibuat.
Minimnya kapasitas kelembagaan ini terkait dengan fakta bahwa: (1) Negara tidak mampu melakukan pengendalian dan pengawasan dengan baik (Noor dan Syumanda, 2006; Prasetyo et al., 2008; Wright, 1980); (2) Minimnya informasi objektif dan terkini (Jelsma et al., 2017; Rehman et al., 2015); (3) Konflik kepentingan antar aktor terkait (Reboredo, 2013).
Politik berbicara tentang tujuan seperti memperjuangkan nilai-nilai tertentu oleh aktor-aktor tertentu, sedangkan kebijakan adalah produk dari proses politik untuk menanggapi masalah-masalah tertentu.
Antara tahun 1990 dan 2000, iklim politik merupakan penyebab utama perubahan tutupan lahan di Riau sebagaimana ditunjukkan oleh 26 penelitian yang menyebutkan penyebab ini. Militer telah terlibat dalam kehutanan komersial dan pada tahun 1995, lebih dari satu juta hektar dikuasai langsung oleh tentara, di samping perusahaan-perusahaan lain dengan kepemilikan minoritas militer atau beroperasi secara ilegal (Noor dan Syumanda, 2006). Tahun-tahun antara tahun 1996 dan 2000 merupakan periode privatisasi dan kerjasama, yang sesuai dengan era reformasi (Pagiola, 2001; Prasetyo et al.,
2008; Ramdani dan Hino, 2013). Selain itu, tanda-tanda konflik penguasaan tanah antara masyarakat lokal dan perusahaan besar semakin terlihat (Suyanto et al., 2004).
4.3. Penyebab yang mendasari (sebelum 1990–2020)
Selama kurun waktu tahun 2000 hingga 2010, terdapat 29 penelitian yang
menyebutkan bahwa kegagalan kebijakan menjadi penyebab mendasar yang menyebabkan terjadinya aktivitas alih fungsi lahan terbanyak di Provinsi Riau. Kebijakan yang berlaku saat ini adalah gubernur dapat memberikan izin pemanfaatan lahan hingga 10.000 ha kepada perusahaan swasta, dari yang sebelumnya hanya 200 ha pada kurun waktu 1993–
1996. Selain itu, sejak tahun 2002 hingga saat ini bupati telah dapat memberikan izin pemanfaatan lahan hingga 1000 ha (Ramdani dan Hino, 2013). Kekuasaan yang diberikan negara kepada pemerintah daerah dan keberadaan berbagai perusahaan di tingkat tapak menyebabkan konflik lahan dan agraria semakin meningkat (Therville et al., 2011). Kondisi ini mencerminkan kegagalan kebijakan karena memperparah masalah hak milik yang telah ada sebelumnya.
Kebakaran lahan dan hutan juga menjadi salah satu penyebab terbesar perubahan tutupan lahan di Riau antara tahun 2010 dan 2020, sebagaimana disebutkan oleh 37 studi yang dianalisis. Kebakaran lahan mineral dan gambut pada tahun 2015 membakar 2,6 juta hektare, sebagian besar di Provinsi Riau, dan menelan biaya sebesar USD16,1 miliar sebagaimana diperkirakan oleh Bank Dunia pada tahun 2015 (Purnomo et al., 2018).
Kebakaran umumnya digunakan untuk menyiapkan lahan bagi perkebunan kayu dan kelapa sawit karena murah dan efektif. Hasil analisis menunjukkan bahwa 21% studi menyatakan bahwa kegiatan penebangan terkait dengan perkebunan kayu, dan 22%
terkait dengan perkebunan kelapa sawit (Suplemen 2).
Berdasarkan hasil telaah pustaka secara keseluruhan, faktor yang paling mempengaruhi terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau dari aspek ekonomi adalah penyediaan pendapatan negara (Gambar 7). Sebanyak 7 penelitian menyatakan bahwa tujuan untuk memperoleh pendapatan negara di tingkat daerah dan nasional telah mendorong terjadinya perluasan perkebunan (Indarto, 2015; Noor dan Syumanda, 2006). Khusus di Riau, kontribusi perusahaan dalam menghasilkan pendapatan daerah melalui penyerapan tenaga kerja, penerimaan pajak daerah, dan ekspor non- mineral (Casson et al., 2015).
Penyebab mendasar yang menyebabkan terjadinya aktivitas perubahan tutupan lahan terbanyak sebelum tahun 1990 adalah penerbitan izin. Terdapat 10 penelitian yang menyebutkan bahwa penerbitan izin merupakan penyebab utama terjadinya aktivitas perubahan tutupan lahan di Riau pada periode tersebut (Gambar 6). Dimulai sejak awal tahun 1970-an, pemerintah Indonesia menerbitkan izin Hak Pengusahaan Hutan (HPH) dengan penebangan sistematis (puncaknya pada tahun 1985–1997) dengan laju degradasi hutan sekitar 1,26 juta/tahun (Prasetyo dkk., 2008; Santosa dkk., 2020). Data menunjukkan bahwa jumlah pemegang HPH pada tahun 1978 sebanyak 383 dan meningkat menjadi 564 pada tahun 1987 dengan luas kawasan hutan 55.468,35 juta hektare (Ardhana, 2016).
4.4. Kombinasi penyebab langsung dan penyebab mendasar dalam deforestasi dan perubahan tutupan lahan
Gambar 7. Grafik radar untuk kombinasi penyebab langsung dan penyebab mendasar dalam perubahan tutupan lahan. (a) faktor sosial dan ekonomi, (b) faktor politik dan kelembagaan.
Berdasarkan aspek sosial budaya, faktor demografi berpengaruh signifikan terhadap perubahan tutupan lahan di tingkat tapak. Sebanyak 5 penelitian menyebutkan bahwa peningkatan jumlah penduduk akan meningkatkan aktivitas penebangan liar di Provinsi Riau.
Jumlah penduduk di Provinsi Riau terus meningkat setiap tahunnya. Pada tahun 2021 jumlah penduduk di Provinsi Riau sekitar 6,4 juta jiwa, dan pada tahun 2022 akan meningkat menjadi 6,6 juta jiwa (Badan Pusat Statistik Riau).
Berdasarkan aspek politik dan kelembagaan, kegagalan kebijakan dan kebijakan transmigrasi telah mendorong kegiatan pembukaan lahan di Riau.
(Inggris Raya, 2014). Badan, 2022). Meskipun program transmigrasi telah ditutup, namun pertumbuhan penduduk
yang tinggi disebabkan oleh migrasi ke provinsi ini (Mya, 2010). Penduduk yang bermigrasi dari berbagai daerah membuka hutan dengan cara menebang pohon, baik untuk pemanfaatan kayu maupun untuk pembangunan pemukiman dan infrastruktur (Rijal et al., 2016b; SEARCA, 2017).
Gambar 9. Penyebab langsung deforestasi dan pelaku perubahan tutupan lahan di Riau.
Gambar 8. Diagram pelaku deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau.
Sebelum tahun 1990 hingga tahun 2000, pemerintah pusat merupakan aktor utama penyebab terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau (Gambar 8). Pemerintah pusat menjadi aktor utama karena pada kurun waktu tersebut pengaturan kewenangan masih terpusat. Pemerintah Indonesia memiliki kebijakan yang mendorong terjadinya alih fungsi hutan untuk pemanfaatan lahan lainnya. Pemerintah telah mengalokasikan jutaan hektare lahan hutan negara untuk konsesi penebangan dan perkebunan, memberikan subsidi modal fisik, dan menyediakan 4.5. Aktor penyebab deforestasi dan perubahan tutupan lahan
diidentifikasi dalam literatur: pemerintah, perusahaan, petani/petani kecil, dan lain- lain. Aktor dalam kategori lain adalah elit politik dan perwira militer yang memiliki hubungan dekat dengan presiden dalam orde baru (Noor dan Syumanda, 2006;
Reboredo, 2013) dan broker (pemilik modal individu) (Aidi dan Sandhi Imam, 2020; Juniyanti et al., 2020; Wicke et al., 2011). Tinjauan tersebut menunjukkan bahwa perusahaan dan petani adalah yang paling banyak dibahas dalam literatur.
Enam puluh tujuh penelitian menjelaskan peran yang dimainkan oleh perusahaan, dan 58 penelitian menjelaskan peran petani/petani kecil.
Tujuh penelitian menjelaskan bahwa kegagalan kebijakan dan kebijakan transmigrasi merupakan penyebab utama perluasan perkebunan kelapa sawit.
Pemerintah Indonesia memiliki kebijakan yang sudah lama mendukung konversi hutan untuk tutupan lahan lainnya (Ramdani dan Hino, 2013; Valencia, 2009).
Pemerintah telah mengalokasikan jutaan hektar lahan hutan negara untuk perkebunan. Situasi ini semakin parah karena reboisasi tidak dilakukan secara signifikan (Mya, 2010). Demikian pula, kebijakan transmigrasi untuk mengurangi jumlah penduduk di Pulau Jawa yang dilaksanakan secara besar-besaran pada tahun 1980-an juga menyebabkan konversi hutan secara besar-besaran untuk fungsi lain, seperti perkebunan, pertanian, dan pemukiman (Fearnside, 1997) .
Aktor dan kepentingan mereka merupakan kekuatan pendorong yang membentuk perubahan tutupan lahan (Feintrenie et al., 2010b; Hersperger et al.,
2010; McCarthy dan Zahari, 2010). Dalam studi ini, kami mengekstrak informasi tentang aktor
Gambar 10. Penyebab mendasar deforestasi dan pelaku perubahan tutupan lahan di Riau.
Selama kurun waktu tahun 2000 hingga 2020, perusahaan dan petani/pekebun rakyat merupakan aktor utama penyebab terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau. Perusahaan mempertahankan produksi lahan hutan secara permanen, dengan sistem konsesi sebagai penyebab utama terjadinya deforestasi. Namun, degradasi hutan di kawasan nonkonsesi juga lebih banyak disebabkan oleh petani/
pekebun rakyat (Rijal et al., 2016a; Valencia, 2009). Pada periode ini juga lebih banyak penelitian yang menyatakan bahwa pemerintah daerah merupakan aktor utama terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau dibandingkan dengan dua periode sebelumnya. Hal ini disebabkan oleh kebijakan desentralisasi yang memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk memberikan izin kepada perusahaan guna mendorong pertumbuhan ekonomi (Casson et al., 2014; HB, 2019; Ramdani dan Hino, 2013).
Berbagai literatur membahas bahwa perusahaan dan petani/petani kecil sangat terlibat dalam kegiatan pengelolaan lahan di tingkat tapak, yang mengakibatkan terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan, sehingga perusahaan dan petani kecil dapat disebut sebagai pelaku langsung deforestasi dan perubahan tutupan lahan. Sebanyak 42 penelitian membahas hubungan antara petani dan perusahaan sebagai pelaku utama
deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Provinsi Riau (Suplemen 7). 5. Diskusi
Berbagai penelitian menyebutkan bahwa pembangunan hutan tanaman industri (35 penelitian), pembangunan perkebunan kelapa sawit (33 penelitian), serta kegiatan penebangan hutan legal dan ilegal (25 penelitian) merupakan kegiatan perusahaan yang menyebabkan terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan secara besar-besaran di Provinsi Riau (Gambar 9).
Tinjauan berbagai penelitian juga menunjukkan bahwa pemerintah daerah dan pusat merupakan aktor utama yang berperan dalam penyebab mendasar deforestasi dan perubahan tutupan lahan. Hasil penelitian juga menunjukkan bahwa 27 penelitian pemerintah pusat dan daerah saling terkait dalam mendorong penyebab mendasar deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Provinsi Riau (Suplemen 7). Keterlibatan pemerintah terkait erat dengan aspek politik dan kelembagaan. Secara tidak langsung, keduanya memengaruhi deforestasi dan perubahan tutupan lahan karena kurangnya kapasitas dari pemerintah daerah (49 penelitian) dan kegagalan kebijakan dari pemerintah pusat (31 penelitian) (Gbr. 10).
Pemerintah dapat dikategorikan menjadi aktor pembuat kebijakan yang terkait dengan pengelolaan lahan melalui kegiatan politik, misalnya penerbitan izin dan pembuatan kebijakan (Juniyanti et al., 2021a). Memahami berbagai aktor dan hubungan mereka dengan pemicu deforestasi sangat penting untuk mengatasi masalah yang kompleks ini. Mengetahui kesiapan para aktor untuk menangani masalah tersebut sangat penting.
petani jauh lebih kecil dibandingkan perusahaan.
pemanfaatan kayu tegakan secara bebas (Gaveau et al., 2014; Valencia, 2009).
Perusahaan yang tidak terdaftar melakukan praktik pengelolaan lahan dalam skala besar yang berbeda dengan izin yang diberikan oleh pemerintah. Misalnya, suatu perusahaan diberi izin perkebunan kayu oleh pemerintah tetapi mengembangkan perkebunan kelapa sawit (Prayoto et al., 2017).
5.1. Penyebab langsung deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Provinsi Riau
Indonesia telah mengalami salah satu perluasan perkebunan tercepat di dunia (Carlson et al., 2012). Perluasan hutan kelapa sawit dan perkebunan industri telah memainkan peran penting dalam pengelolaan tutupan lahan intensif di Riau selama beberapa dekade terakhir (Gaveau et al., 2014; Wicke et al., 2011). Penerbitan izin hak konsesi hutan pada tahun 1980-an yang memungkinkan penebangan di area konsesi (puncaknya pada tahun 1985–1997) telah menjadi penyebab utama deforestasi (Santosa et al., 2020). Pada akhir tahun 1980-an, pemerintah mengizinkan investor untuk mengembangkan hutan sekunder untuk perkebunan kayu dan perkebunan kelapa sawit guna meningkatkan nilai hutan sekunder. Perkebunan industri di daerah terpencil telah membuka lokasi yang tidak dapat diakses melalui infrastruktur jalan (Pirard et al., 2017).
Mereka telah menarik sektor swasta dan masyarakat lokal untuk memperluas perkebunan kayu dan kelapa sawit secara legal dan ilegal (Kartodi-hardjo dan Supriono, 2000).
Terdapat dua jenis perusahaan, yaitu perusahaan terdaftar dan perusahaan tidak terdaftar. Perusahaan terdaftar melakukan pengelolaan lahan dalam skala besar berdasarkan izin dari pemerintah (Juniyanti et al., 2021b).
Pesatnya perkembangan perkebunan kayu membuat Indonesia Petani atau petani kecil merupakan pemilik dan pengelola lahan, penduduk dan
pendatang, serta pemilik tanah adat. Kajian yang telah dilakukan terhadap berbagai penelitian menunjukkan bahwa petani menjadi penyebab terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan melalui pembangunan perkebunan kelapa sawit (27 penelitian), pembakaran lahan dan hutan (19 penelitian), dan penebangan liar (15 penelitian).
Kegiatan pengelolaan lahan yang dilakukan oleh petani relatif sama dengan perusahaan,
hanya saja luas areal yang dikelola oleh perusahaan lebih kecil dibandingkan dengan perusahaan besar.
Sumber Daya Hutan (PSDH) Hasil Hutan Bukan Kayu (HHBK) tahun 2015–2017, dengan rata- rata per tahun sebesar Rp15,8 triliun (KLHK, 2018). Hutan tanaman industri dikembangkan dengan menggunakan subsidi pemerintah dari dana reboisasi. Peraturan tersebut juga mengatur bahwa pembangunan hutan tanaman industri harus dilakukan pada areal bekas tebangan (LOA) yang lemah. Namun, pada kenyataannya, terkadang lokasi dengan izin pembangunan hutan tanaman industri berasal dari hutan yang masih produktif. Studi ini juga menunjukkan bahwa proporsi literatur yang menyatakan bahwa hutan tanaman industri berasal dari hutan lebih tinggi daripada yang menyatakan bahwa hutan tanaman industri berasal dari hutan sekunder/LOA.
Perusahaan memasuki area produktif melalui Izin Pemanfaatan Kayu (IPK) sebagai input pembangunan hutan tanaman industri (Obidzinski dan Chaudhury, 2009). Fakta ini menunjukkan bahwa perusahaan memperoleh keuntungan besar dari perolehan subsidi pembangunan hutan tanaman industri dan sekaligus memperoleh pendapatan dari pemanfaatan kayu dari hutan produktif.
Ketiga, sebagai pemberi izin kepada perusahaan-perusahaan berskala besar, pemerintah kurang memahami kondisi wilayah yang diberikan izin. Pemerintah menerbitkan izin tanpa melihat kondisi lapangan yang selama ini menjadi wilayah kelola masyarakat secara turun- temurun. Sebagian wilayah sudah memiliki sertifikat hak milik (Khan et al., 2013; Riggs et al., 2016). Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun 1997 tentang pendaftaran tanah telah mengatur pemberian hak kepada orang yang menempati tanah negara. Pasal 24 ayat (2) menyatakan bahwa pemerintah mengakui pemohon hak milik apabila pemohon dan ahli warisnya secara fisik telah menempati sebidang tanah selama 20 tahun atau lebih berturut-turut yang dimiliki pemohon. Kenyataannya, pemerintah belum mampu melaksanakan proses tersebut dengan benar. Pemerintah mengatur pengadaan tanah secara tidak jelas dan tidak memperhatikan masalah perpindahan antargenerasi (Li, 2017).
Kedua, belum adanya batasan yang jelas di lapangan mengenai kawasan hutan dan kawasan bukan hutan. Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi
Pengadilan Nomor 45/PUU-IX/2011, telah terjadi perubahan definisi kawasan hutan dalam UU Kehutanan Tahun 1999 Pasal 15 ayat 1. Suatu wilayah dapat ditetapkan sebagai kawasan hutan apabila telah melewati proses penetapan kawasan hutan yang meliputi: a) penunjukan kawasan hutan, b) penataan batas kawasan hutan, c) pemetaan kawasan hutan, dan d) penetapan kawasan hutan. Pengukuhan kawasan hutan yang belum tuntas di tingkat tapak mengakibatkan kawasan tersebut menjadi kawasan ‘abu-abu’ dan menjadi wilayah perebutan berbagai pihak.
Proses pembukaan lahan sebagai bentuk klaim atas kawasan ‘abu-abu’ ini menyebabkan alih fungsi lahan yang tidak terkendali terus berlanjut (Juniyanti, 2021).
Beberapa hal terkait dengan minimnya kapasitas yang menyebabkan makin parahnya deforestasi di Provinsi Riau. Pertama, lemahnya koordinasi antara Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) dengan Badan Pertanahan Nasional (BPN) yang bertanggung jawab dalam pengelolaan lahan, sehingga batas-batas antara keduanya menjadi kabur.
Faktanya, terdapat perkebunan kelapa sawit yang berada di kawasan hutan tetapi dapat memperoleh izin Hak Guna Usaha (HGU) tanpa adanya mekanisme pelepasan kawasan hutan (Wibowo dkk., 2019). Lemahnya kelembagaan ini menimbulkan kondisi 'abu-abu' di tingkat tapak, yang mendorong munculnya rent-seeker, free rider, dan tindakan penyalahgunaan kekuasaan oleh oknum yang berwenang untuk terus mengalihfungsikan lahan di Riau.
Ketidakefektifan hukum positif dalam mengendalikan perilaku masyarakat adalah
memenuhi kepentingannya (Sukadi, 2011). Perumusan kebijakan merupakan proses tawar- menawar antara para aktor pembuat kebijakan dengan menggunakan kebebasan dan kewenangannya. Oleh karena itu, kebijakan publik dapat disalahgunakan bukan untuk menyelaraskan kepentingan rakyat tetapi untuk kekuasaan. Dye (1992) juga menyatakan bahwa kebijakan publik adalah segala sesuatu yang dipilih pemerintah untuk dilakukan dan tidak dilakukan. Apabila isi kebijakan tidak memberikan manfaat bagi kelompok sasaran, maka menjadi prasyarat bagi terwujudnya ketidakadilan yang tidak terkait dengan permasalahan yang seharusnya. Maka kebijakan tersebut bukanlah jawaban atas permasalahan di lapangan.
Namun, kegagalan kebijakan dapat memperburuk deforestasi dan menyebabkan perubahan tutupan lahan yang tidak terkendali di Provinsi Riau.
Studi kami mengungkap bahwa faktor politik dan kelembagaan, misalnya, kurangnya kapasitas kelembagaan dan kegagalan kebijakan, merupakan penyebab mendasar terpenting dari perubahan tutupan lahan di Riau. Kedua faktor ini juga merupakan penyebab utama perubahan tutupan lahan di berbagai negara. Selama ini, permasalahan pengelolaan lahan telah dijawab oleh kebijakan publik dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang berkekuatan hukum. Undang-undang dan peraturan ini merupakan cara yang sah untuk mengatur masyarakat agar sesuai dengan tujuan yang ditetapkan (Sukadi, 2011).
Perkebunan kelapa sawit tidak hanya berasal dari lahan kosong. Kajian ini menunjukkan bahwa dari seluruh kajian, 41 kajian menyebutkan bahwa kelapa sawit berasal dari hutan primer dan hutan sekunder. Sementara itu, 25 kajian menyebutkan bahwa kelapa sawit berasal dari tutupan lahan lain, seperti kawasan pertanian. Kajian tersebut melaporkan bahwa status lahan perkebunan kelapa sawit di Riau adalah areal penutup lahan lain (APL) (77,3%), perkebunan (18,6%), hutan produksi (2,7%), dan pertanian (1,15%). Lahan tersebut merupakan lahan yang dikonversi dari areal eks konsesi, eks lahan masyarakat, dan lahan ladang serta lahan transmigrasi yang sebelumnya merupakan kawasan hutan. APL dikategorikan sebagai kawasan hutan dan nonhutan untuk mendukung ekologi dan penghidupan (Santosa et al., 2020).
5.2. Penyebab yang mendasari di Provinsi Riau
Berbagai manfaat yang diperoleh dari pengembangan kelapa sawit juga memiliki dampak sosial yang merugikan. Setidaknya 400 masyarakat di Indonesia telah terdampak konflik lahan akibat perluasan perkebunan kelapa sawit (Valencia, 2009). Berbagai sumber regulasi yang tidak sinkron dan kurangnya kapasitas dari lembaga negara menyebabkan konflik ini terus berlanjut. Berbagai sumber regulasi dapat memicu tutupan lahan yang tidak terkendali, sehingga menyebabkan batas hutan yang tidak jelas (Erniwati et al., 2017). Karena kurangnya kapasitas negara, pengalihan tanah kepada perusahaan tidak selalu dilakukan secara sah. Banyak pemilik tanah adat berakhir tanpa tanah karena perampasan tanah yang dimungkinkan oleh hubungan kekuasaan yang asimetris dengan perusahaan (Baudoin et al., 2017).
Kelapa sawit merupakan salah satu komoditas yang sangat strategis karena permintaannya yang tinggi di seluruh dunia. Indonesia merupakan negara penghasil kelapa sawit terbesar di dunia, dengan proporsi produksi sebesar 59% dari produksi kelapa sawit dunia (USDA, 2022).
Hingga saat ini, luas perkebunan kelapa sawit di Indonesia telah mencapai hampir 15 juta hektare (Direktorat Jenderal Perkebunan, 2020), dengan penyerapan tenaga kerja langsung sekitar 4,42 juta orang di perusahaan-perusahaan besar (BPS, 2020). Kelapa sawit juga merupakan sumber pendapatan yang sangat menguntungkan bagi para pengelola di bidang- bidang yang sesuai (Feintrenie et al., 2010b; Jelsma et al., 2017) dan bahkan bagi negara (Baudoin et al., 2017; Casson, 2000). Investasi pada perkebunan kelapa sawit merupakan salah satu pendekatan alternatif untuk membantu mengatasi kemerosotan ekonomi Indonesia pada tahun 1998 (Purnomo et al., 2018) dan juga menjaga kondisi perekonomian negara selama pandemi COVID-19 (BPS, 2020).
Setiap usaha perkebunan kelapa sawit dengan skala tertentu harus melalui mekanisme perizinan dan wajib mengajukan Izin Usaha Perkebunan (IUP) yang mensyaratkan adanya izin lokasi dan izin lingkungan. Izin Usaha Perkebunan (IUP) merupakan izin tertulis dari pejabat yang berwenang dan wajib dimiliki oleh perusahaan perkebunan.1 Rencana lokasi usaha perkebunan harus sesuai dengan peruntukan ruang. Hal ini ditegaskan dalam peraturan mengenai izin lokasi2 dan izin lingkungan.3 Apabila lokasi usaha perkebunan kelapa sawit direncanakan berada di
Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 2015 tentang Izin Lokasi
Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 27 Tahun 2012 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup 9/2013 tentang Pedoman Perizinan Usaha Perkebunan
Peraturan Menteri Pertanian Nomor 98/Permentan/OT.140/
Izin
2 1
3
Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Nomor: P.9/Menlhk-II/2015 tentang Tata Cara Pemberian, Perluasan Areal Kerja, dan Perpanjangan Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu pada Hutan Alam, Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu dalam Rangka Pemulihan Ekosistem, atau Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Tanaman Industri pada Hutan Produksi.
Kawasan Hutan Produksi yang Dapat Dikonversi (HPK) terlebih dahulu harus diajukan permohonan pelepasan kawasan hutan. Hal ini diatur dalam PP No. 104 Tahun 2015 dan PermenLHK No. 51 Tahun 2016. Selanjutnya, pelaku usaha perkebunan kelapa sawit dapat atau wajib memperkuat IUP dengan penetapan Hak Guna Usaha (HGU). Sementara itu, dalam proses perizinan usaha perkebunan kayu, pemohon harus menyampaikan surat persetujuan prinsip. Surat persetujuan prinsip bersama dengan izin lingkungan dan izin lokasi digunakan sebagai dasar bagi Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan untuk menerbitkan Keputusan tentang Izin Usaha Perkebunan Kayu.4
5.3. Aktor dominan penyebab deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Provinsi Riau
Peran petani atau pemilik lahan dalam deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Provinsi Riau disebabkan oleh perekonomian penduduk yang bergantung pada tutupan lahan (Uryu et al., 2008). Tingginya angka migrasi juga sangat mendorong peningkatan permintaan lahan di wilayah ini. Provinsi Riau termasuk dalam 5 besar provinsi dengan angka migrasi tertinggi di Indonesia, dengan persentase sebesar 30,10% (BPS, 2013).
6. Kesimpulan
Hasil kajian empiris baik nasional maupun internasional menunjukkan bahwa sebelum tahun 1990 hingga tahun 2000, penebangan hutan dan pembalakan liar merupakan praktik kehutanan yang paling banyak dibicarakan sebagai penyebab langsung utama deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau. Sementara itu, pada kurun waktu tahun 2000 hingga 2020, ekspansi perkebunan kelapa sawit dan kayu merupakan praktik pertanian dan kehutanan yang paling banyak dibicarakan sebagai penyebab langsung utama deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau. Hasil ini juga dibuktikan dengan fakta bahwa luas perkebunan kayu dan kelapa sawit di Riau merupakan yang terluas di Indonesia.
Tinjauan berbagai penelitian juga menunjukkan bahwa pemerintah daerah dan pusat merupakan aktor utama yang berperan dalam penyebab mendasar terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan. Pemerintah pusat banyak diperbincangkan sebagai aktor utama penyebab perubahan tutupan lahan dan deforestasi selama kurun waktu sebelum tahun 1990 hingga tahun 2000. Selama kurun waktu tersebut, sistem pemerintahan di Indonesia masih tersentralisasi sehingga berbagai kebijakan dan pengambilan keputusan dilakukan oleh pemerintah pusat. Pada kurun waktu tahun 2000–2020, berbagai penelitian membahas bahwa peran pemerintah daerah sebagai aktor penyebab perubahan tutupan lahan dan deforestasi masih sangat terbatas.
Penyebab mendasar deforestasi dan perubahan tutupan lahan dari aspek politik- kelembagaan terjadi di Indonesia dan berbagai negara di seluruh dunia. Faktor kelembagaan telah menjadi penyebab mendasar kritis perubahan tutupan lahan di beberapa bagian Eropa (Plieninger et al., 2016). Kegagalan kebijakan juga merupakan faktor signifikan dan penyebab mendasar perubahan tutupan lahan di Amerika Latin, Afrika, dan Asia Tenggara (Lambin dan Geist, 2003). Sebagian besar negara di Afrika dengan sistem tata kelola lahan di tangan negara-negara dengan sistem patronase politik dan tingkat korupsi yang tinggi menyebabkan pemerintah gagal memahami tata kelola lahan di tingkat tapak (Durand-Lasserve dan Royston, 2002; Wakhungu et al., 2008).
Perusahaan dan petani kecil merupakan pelaku utama dalam kegiatan pengelolaan lahan di tingkat tapak yang menyebabkan terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan. Kedua pelaku ini telah banyak diperbincangkan sebagai pelaku utama penyebab terjadinya kegiatan perubahan tutupan lahan dan deforestasi selama dua dekade terakhir atau pada tahun 2000–2020. Perusahaan mendominasi di sektor perkebunan kelapa sawit dan kayu, sedangkan petani kecil terlibat dalam perluasan perkebunan kelapa sawit dan pertanian lainnya. Oleh karena itu, kedua pelaku ini merupakan pelaku utama penyebab langsung terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan di Riau.
Efek domino program transmigrasi mendorong para transmigran/pendatang spontan untuk bermigrasi. Para transmigran yang tidak mendapatkan akses lahan harus melalui proses administrasi yang panjang dan berbiaya tinggi serta tidak memiliki tanah yang diakui oleh negara, sehingga mereka memilih untuk membuka lahan dengan cara membakar sebagai bentuk klaim lahan (Suyanto et al., 2004; Tsujino et al., 2016). Krisis ekonomi yang terjadi pada tahun 1998 juga menjadi salah satu pemicu banyaknya pendatang baru yang membuka lahan karena sulitnya mencari pekerjaan (Casson dan Obidzinski, 2002). Perbaikan ekonomi daerah yang disebabkan oleh pembangunan kawasan perkebunan mendorong datangnya pendatang baru untuk membuka hutan alam sebagai bentuk klaim atas tanah (Imbernon, 1999; Sandker et al., 2007) dan ikut serta dalam pengelolaan lahan di daerah tersebut. Hingga saat ini, banyak pendatang yang membuka lahan di Riau, terutama untuk perkebunan kelapa sawit.
Pemerintah daerah berwenang untuk mengambil keputusan dan merumuskan peraturan terkait tutupan lahan di suatu daerah. Perizinan di tingkat provinsi memudahkan pihak swasta untuk mengakses izin usaha (Gatto et al., 2015), sehingga pembukaan lahan oleh perusahaan sangat tinggi untuk perkebunan kelapa sawit dan hutan tanaman industri.
Peran dominan antara pemerintah dan perusahaan di sektor kelapa sawit dan perkebunan tidak hanya terjadi di Indonesia. Di Vietnam, kontrol negara dan perusahaan atas tanah yang ditunjukkan oleh perusahaan terus memainkan peran penting dalam pengelolaan lahan meskipun pemerintah memiliki skema perhutanan sosial di negara ini (Morrison dan Dubois, 1998)
2021). Kondisi ini sangat dipengaruhi oleh sejarah kebijakan transmigrasi pemerintah.
Kegiatan pembukaan lahan oleh masyarakat di Indonesia sudah sangat lazim sejak tahun 1990-an, ketika program transmigrasi dan proyek pembangunan perkebunan masyarakat memberikan akses pembukaan hutan bagi masyarakat lokal dan pendatang ( Feintrenie et al., 2010b).
Hasil penelitian menunjukkan bahwa perusahaan dan petani merupakan aktor utama yang secara langsung melakukan deforestasi dan perubahan tutupan lahan. Sementara itu, pemerintah daerah dan pusat merupakan aktor utama yang mendorong penyebab mendasar terjadinya deforestasi dan perubahan tutupan lahan. Pemerintah pusat dan perusahaan juga mengendalikan pemanfaatan sumber daya alam, termasuk hasil hutan berupa kayu dan perkebunan kelapa sawit (Casson dan Obidzinski, 2002). Hasil penelitian tentang perubahan tutupan dan pemanfaatan lahan di Provinsi Sumatera dan Kalimantan sebagian besar menunjukkan bahwa pemerintah dan perusahaan bertanggung jawab atas perubahan yang terjadi (Miyamoto, 2006).
Perusahaan perkebunan menanggung biaya transaksi kepada pemberi lisensi untuk memperoleh kepastian usaha, termasuk kepastian lokasi dan luas lahan, kecepatan pemrosesan setiap perizinan, dan pengelolaan (Adinugraha et al., 2018).
Penyebab mendasar yang menyebabkan terjadinya alih fungsi lahan terbanyak adalah kegagalan kebijakan dan kurangnya kapasitas. Kegagalan kebijakan banyak
diperbincangkan sebagai penyebab mendasar utama selama tahun 2000–2010, sedangkan kurangnya kapasitas banyak diperbincangkan pada tahun 2010–2020. Kegagalan kebijakan memperburuk masalah hak milik yang sudah ada sebelumnya, sehingga menyebabkan konflik tanah dan agraria semakin meningkat. Kurangnya kapasitas kelembagaan negara juga menjadi salah satu penyebab utama yang paling banyak diperbincangkan karena penyebab mendasar ini memunculkan fenomena ketidaksesuaian praktik/implementasi dengan rencana atau kebijakan yang telah dibuat.
Kegagalan pengelolaan perizinan perkebunan kelapa sawit ditandai dengan minimnya transparansi dan akuntabilitas publik, serta adanya biaya transaksi perizinan. Biaya transaksi perizinan perkebunan kelapa sawit bukanlah biaya resmi yang ditetapkan pemerintah.
Pada kurun waktu tersebut, pemerintah pusat memfokuskan diri pada peningkatan pendapatan negara melalui sektor kehutanan dengan memberikan hak pengusahaan hutan. Pada kurun waktu 1990–2000, iklim politik banyak diperbincangkan sebagai penyebab utama terjadinya perubahan tutupan lahan dan penggundulan hutan akibat masa privatisasi serta banyaknya konflik pertanahan di tengah kondisi politik yang tidak stabil pada era reformasi.
Penyebab mendasar yang paling banyak dibahas sebagai penyebab utama perubahan tutupan lahan dan penggundulan hutan sebelum tahun 1990 adalah izin yang dikeluarkan.
4
Pernyataan kontribusi kepenulisan CRediT
kekuatan dan aktor: empat konseptual. Ecol. Soc. 15, 1–17.
Hersperger, AM, Gennaio, M., Verburg, PH, 2010. Menghubungkan perubahan lahan dengan berkendara Referensi
Perizinan di tingkat nasional dan provinsi memudahkan pihak swasta untuk mengakses izin usaha. Oleh karena itu, keterlibatan perusahaan besar di tingkat tapak sangat bergantung pada peran pemerintah pusat dan daerah. Pemerintah pusat juga mengeluarkan berbagai kebijakan untuk mengembangkan lahan pertanian bagi masyarakat, terutama dari program transmigrasi.
Efek domino program transmigrasi mendorong transmigran spontan/pendatang baru untuk bermigrasi, sehingga kegiatan pembukaan lahan yang dilakukan oleh masyarakat di Indonesia sudah sangat lazim.
Pemerintah pusat dan daerah berwenang dalam mengambil keputusan serta menetapkan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan tutupan lahan di suatu daerah.
Deklarasi Kepentingan yang Bersaing
Lila Juniyanti: Konseptualisasi, Metodologi, Kurasi data, Analisis formal, Penulisan – draf asli, Visualisasi, Validasi, Penulisan – tinjauan & penyuntingan. Rospita Odorlina Pilianna Situmorang: Konseptualisasi, Metodologi, Supervisi, Kurasi data, Validasi, Penulisan – tinjauan
& penyuntingan.
Contreras-Hermosilla, A., 2000. Penyebab Dasar Kemunduran Hutan (No. 30).
Data tambahan untuk artikel ini dapat ditemukan daring di https://doi.org/10.1016/
j.forpol.2023.102999 .
Organ. 6, 290–307.
Lampiran A. Data tambahan
Data akan tersedia berdasarkan permintaan.
Jakarta.
Ketersediaan data
Para penulis menyatakan bahwa mereka tidak memiliki konflik kepentingan finansial atau hubungan pribadi yang diketahui dapat memengaruhi pekerjaan yang dilaporkan dalam makalah ini.
Bogor.
Pengembangan Bioenergi dan Perubahan Pemanfaatan Lahan di Indonesia. Makalah Kerja CIFOR.
Gunawan, AH, Siregar, RY, 2009. Survei Perkembangan Terkini. Banteng. Indonesia. ekonomi.
Ardhana, IPG, 2016. Dampak Laju Deforestasi Terhadap Hilangnya Keanekaragaman
2021b. Aktor-aktor berpengaruh dan jaringan mereka dalam sengketa penggunaan lahan untuk perkebunan kelapa sawit dan pohon industri di Riau. For. Policy Econ. 129, 102512 https://doi.org/10.1016/
j.forpol.2021.102512 . Indonesia (Studi Kasus di Provinsi Riau dan Kalimantan Barat). memaksa. Dev. 193.
BPS-Badan Pusat Statistik, 2020. Pertumbuhan Ekonomi Indonesia Triwulan III-2020.
Statistik FAO, 2020. Produk Hutan 2018. Organisasi Pangan dan Pertanian Perserikatan Bangsa-Bangsa, Roma.
pertanian. Dalam: Ashton, MS, Tyrrell, ML, Spalding, D., Gentry, B. (Eds.), Mengelola Karbon Hutan dalam Perubahan Iklim. Springer, Belanda, Dordrecht, hlm. 305–320. https://doi.org/
10.1007/978-94-007-2232-3_14.
Imbernon, J., 1999. Perubahan praktik pertanian dan lanskap selama periode 60 tahun di Lampung Utara, Sumatera. Agric. Ecosyst. Environ. 76, 61–66. https://doi.org/ 10.1016/S0167-8809(99)00060-2.
Bürgi, M., Hersperger, AM, Schneeberger, N., 2004. Kekuatan pendorong perubahan lanskap – arah terkini dan baru. Landsc. Ecol. 857–868.
Casson, A., Obidzinski, K., 2002. Dari tatanan baru menuju otonomi daerah: pergeseran
Jurnal Sci. 4, 1–7. https://doi.org/10.1038/srep06112.
Lanskap Provinsi Riau. Universitas IPB.
Konversi dan Degradasi Hutan Alam: Kasus Pembangunan HTI dan Perkebunan di Indonesia. Sen. Int.
Untuk. Res. 26, 1–14.
Digdowiseiso, K., Sugiyanto, E., 2020. Pengaruh Perusahaan Multinasional terhadap
Stud. 45, 9–38. https://doi.org/10.1080/00074910902836148.
Hayati Di Indonesia. Metamorf. J.Biol. Sains. 3, 120–129.
Kartodihardjo, H., Supriono, A., 2000. Dampak Pembangunan Sektoral terhadap
Feintrenie, L., Chong, WK, Levang, P., 2010a. Mengapa petani lebih memilih kelapa sawit? Pelajaran yang dipetik dari Kabupaten Bungo, Indonesia. Pertanian skala kecil. 9, 379–396. https://doi.org/10.1007/
s11842-010-9122-2 .
Badan Pusat Statistik, 2021. Statistik Penduduk dan Mobilitas Tenaga Kerja. Direktorat Jenderal Kekayaan Negara
Durand-Lasserve, A., Royston, L., 2002. Mempertahankan Posisi: Kepemilikan Tanah yang Aman bagi Kaum Miskin Perkotaan di Negara-negara Berkembang. Earthscan Publications Ltd, London.
Geist, HJ, Lambin, EF, 2002. Penyebab langsung dan kekuatan pendorong yang mendasari
Aidi, MN, Sandhi Imam, M., 2020. Model spasial untuk memprediksi kejadian
Dinamika penebangan liar di Kalimantan, Indonesia. World Dev. 30, 2133–2151.
implikasinya terhadap otonomi daerah di Provinsi Riau. Jambe Law J. 1, 251–267. https://doi.org/
10.22437/jlj.1.2.251-267.
Bohnet, IC, Roebeling, PC, Williams, KJ, Holzworth, D., van Grieken, ME, Pert, PL, Kroon, FJ, Westcott, DA, Brodie, J., 2011. Landscapes toolkit: kerangka kerja pemodelan terpadu untuk membantu pemangku kepentingan dalam mengeksplorasi berbagai pilihan untuk pembangunan lanskap berkelanjutan. Landsc. Ecol. 26, 1179.
https://doi.org/10.1007/s10980- 011-9640-0.
penggundulan hutan: batu fondasi atau batu sandungan. J. Environ. Manag. Tour. 11, 5–11. https://
doi.org/10.14505/jemt.v11.1(41).01.
Feintrenie, L., Levang, P., 2009. Agroforestri karet Sumatra: munculnya, naik turunnya sistem penanaman berkelanjutan.
Penelitian skala kecil. 8, 323–335. https://doi.org/10.1007/s11842-009-9086-2 .
Gough, D., Oliver, S., Thomas, J., 2017. Pengantar Tinjauan Sistematis. SAGE
Indarto, J., 2015. Studi Perizinan Kehutanan dan Deforestasi di Indonesia, hlm. 72.
Carlson, KM, Curran, LM, Ratnasari, D., Pittman, AM, Soares-Filho, BS, Asner, GP, Trigg, SN, Gaveau, DA, Lawrence, D., Rodrigues, HO, 2012. Emisi karbon yang dihasilkan, penggundulan hutan, dan alih fungsi lahan masyarakat akibat perluasan perkebunan kelapa sawit di Kalimantan Barat, Indonesia. Proc. Natl.
Acad. Sci. 109, 7559–7564. https://doi.org/10.1073/pnas.1200452109.
Feintrenie, L., Schwarze, S., Levang, P., 2010b. Apakah masyarakat lokal merupakan pelestari lingkungan?
HB, G., 2019. Kewenangan Pemerintah Daerah dalam Pengelolaan Hutan dan Kewenangannya
Adinugraha, AG, Hadijah, S., Siahaan, FR, 2018. Tata Kelola Perkebunan Sawit
Juniyanti, L., Prasetyo, LB, Aprianto, DP, Purnomo, H., Kartodihardjo, H., 2020. Perubahan penggunaan/
tutupan lahan dan penyebabnya di Pulau Bengkalis Provinsi Riau (1990-2019). J.Nat. Sumber daya.
Mengepung. Kelola. 10, 419–434. https://doi.org/10.29244/jpsl.10.3.419-434 .
Khan, A., Nugroho, B., Suharjito, D., Darusman, D., VZuhud, EA, Hardjanto, Dye, TR, 1992. Memahami Kebijakan Publik. Prentice Hall, Englewood Cliffs.
penggundulan hutan tropis. Bioscience 52, 143–150.
penggundulan hutan di pulau Sumatera, Indonesia. J. Sustain. Sci. Manag. 15, 75–84. https://doi.org/
10.46754/jbsd.2020.08.007.
Baudoin, A., Bosc, PM, Bessou, C., 2017. Tinjauan Keragaman Sistem Produksi Minyak Sawit di Indonesia.
Karya. Pap. 219,. Cent. Int. For. Res, hal. 84.
Casson, A., 2000. The Hesitant Boom: Subsektor Kelapa Sawit Indonesia dan Kondisi Politik
Gatto, M., Wollni, M., Qaim, M., 2015. Kebijakan tata guna lahan, lonjakan kelapa sawit, dan dinamika tata guna lahan di Indonesia: peran kebijakan dan faktor sosial ekonomi. Land Use Policy 46, 292–303.
https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2015.03.001.
Petani kelapa sawit mandiri di Indonesia: pendekatan yang dipilah berdasarkan aktor untuk mengidentifikasi tantangan kinerja lingkungan dan sosial. L. Use Policy 69, 281–297. https://doi.org/10.1016/
j.landusepol.2017.08.012.
Jakarta.
Publications Ltd, London.
Jelsma, I., Schoneveld, GC, Zoomers, A., van Westen, ACM, 2017. Membongkar
Juniyanti, L., Purnomo, H., Kartodihardjo, H., Prasetyo, LB, Suryadi, Pambudi, E.,
Casson, A., Ketut, YI, Muliastra, D., Obidzinski, K., 2014. Perkebunan Skala Besar,
Hirsch, E., 1995. Lanskap: Antara tempat dan ruang. Dalam: Hirsch, E., O'hanlon, M. (Eds.), Antropologi Lanskap: Perspektif tentang Tempat dan Ruang. Clarendon Press, Oxford.
Juniyanti, L., Purnomo, H., Kartodihardjo, H., Prasetyo, LB, 2021a. Memahami kekuatan pendorong dan pelaku perubahan lahan akibat praktik kehutanan dan pertanian di Sumatera dan Kalimantan: tinjauan sistematis.
Land 10. https://doi.org/10.3390/land10050463 .
Kartodihardjo, H., Hendrayanto, Shohibudin, M., Sardjono, MA, Safitri, MA,
Direktorat Jenderal Perkebunan, 2020. Statistik Perkebunan Tanaman Pohon Indonesia 2018–2020.
Blair, BD, Weible, CM, Heikkila, T., 2016. Kepastian dan ketidakpastian dalam membingkai risiko dan manfaat rekahan hidrolik di media berita Colorado. Policy Stud.
Perubahan (No. 29). Bogor.
Analisis dinamika transisi dari agroforestri ke perkebunan monokultur di Indonesia. Ecol. Soc. 15 https://doi.org/37.
Statistik Kependudukan dan Tenaga Kerja, Jakarta.
Erniwati, Zuhud, EAM, Anas, I., Sunkar, A., Santosa, Y., 2017. Ekspansi perkebunan kelapa sawit rakyat mandiri dan dampaknya terhadap deforestasi: studi kasus di kabupaten kampar, Provinsi Riau, Indonesia.
J.Manaj. Hutan Trop. 23, 119–127. https://doi.org/10.7226/jtfm.23.3.119 .
Goers, L., Lawson, J., Garen, E., 2012. Penggerak ekonomi deforestasi hutan tropis di
Hossain, MS, 2017. Dampak perubahan penggunaan lahan terhadap kualitas air sungai: tinjauan pendekatan pemodelan. J. Res. Eng. Appl. Sci. 02, 1–6. https://doi.org/10.46565/jreas.2017.v02i01.001 . Fearnside, PM, 1997. Transmigrasi di Indonesia: Pelajaran dari Dampak Lingkungan dan Sosialnya. Environ. Manag.
21, 553–570. https://doi.org/10.1007/s002679900049 .
Gaveau, DLA, Salim, MA, Hergoualc'H, K., Locatelli, B., Sloan, S., Wooster, M., Marlier, ME, Molidena, E., Yaen, H., DeFries, R., Verchot, L., Murdiyarso, D., Nasi, R., Holmgren, P., Sheil, D., 2014. Emisi atmosfer utama dari kebakaran gambut di Asia Tenggara selama tahun-tahun tanpa kekeringan: bukti dari kebakaran Sumatera tahun 2013.
Juniyanti, L., 2021. Dinamika Aktor Kekuasaan dan Jaringan Sosial dalam Perubahan
